劉 俊

(1. 貴州民族大學 外國語學院， 貴陽 550025； 2. 中央民族大學 法學院， 北京 100081)

憲治層面，村民自治制度是我國憲法所確立的基層民主制度，其立法意旨在于通過民主自治的治理方式減少權力運行成本并彰顯民主的價值。民族平等是世界人權宣言關于人人平等的邏輯命題，少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村公民亦是國家政治和法律意義上的人民，他們的生存環(huán)境勿庸置疑地受憲法保護。為了民族和諧，更應讓少數(shù)民族享有更多的政策性照顧。由此，關于少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的議題更加彰顯憲法的人權含義。少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理凸顯的是自由、平等、公平、正義等憲治價值。國家構建村民自治體下沉的諸多試點網(wǎng)絡，暗示應擺脫國家公權力對鄉(xiāng)村治理的干預，提升村民自治組織的公權力主體地位。但當下少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理面臨諸多困境，村民自治由于運轉資源缺失、制度保障虛化等原因，嚴重缺乏自治的獨立性，村委會演繹為鄉(xiāng)政府的延伸，村民自治的活力彰顯不充分，也不利于各民族關系的和諧構建。只有依法將裹挾在少數(shù)民族行政村的國家公權力從少數(shù)民族鄉(xiāng)村自治體中逐步退化和淡出，推進村民自治體由行政村下沉到自然村的絕對自治，才是憲法與人民期許的民主之治。

一、問題緣起：自治體在公權力運行邏輯中“力”之維

無論從哲學的畛域還是宗教的意義上都注重對一個字的研究，即“力”。如果將自治體下沉視為國家政策或法律舉措之“力”，那么鄉(xiāng)村治理應當是“二力”之合：國家公權之“力”與社會公權之“力”，前者是自上而下的一元之“力”，后者則是來自社會不同主體的平衡多元之“力”。無論是國家的層面還是基層組織的層面，對于社會的治理簡言之是“力”如何運作，包括立法權之“力”、行政權之“力”、司法權之“力”、監(jiān)察權之“力”四維國家公權之力；也有基層鄉(xiāng)村自治之“力”、社會不同形式的監(jiān)督之“力”等。無論是社會公共事務還是個體權益保障，無論是公法領域還是私法范疇，都是基于權力之“力”與權利之“利”的博弈。村民自治體由行政村下沉到自然村，究其根本也是國家如何收“力”，村民如何發(fā)“力”。前者強調弱化國家公權力的干預和滲透，特別是在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級村民自治體不能受國家公權力的不合理介入。當然，任何的管理或自治必然在國家憲政體制內(nèi)，在依法治國的背景下，國家公權力的宏觀調控亦不可或缺，特別是通過黨組織彰顯的政治意志性，但這是外因之“力”。后者是村民自治，行使社會公權力之“力”，依村民賦權，權力來源有別于國家公權力。然村民自治體行使的社會公權力是內(nèi)因之“力”，此“力”決定了村民自治的最終效果，符合哲學原理，即內(nèi)因之“力”決定事物發(fā)展的方向和命運，外因之“力”只是外在條件，起輔助作用而非決定作用。

在唯物辯證法的范疇內(nèi)，事物實踐都具有普遍的聯(lián)系性。我們應該用聯(lián)系的觀點看問題，將國家公權之“力”、社會公權之“力”與自治村寨的政治、經(jīng)濟、文化、宗教、人文地理等深度結合起來，使得社會之力符合自然之“力”，既尊重環(huán)境、尊重生態(tài)、尊重人文，也兼顧村民權益的保障和地方經(jīng)濟的科學發(fā)展。無論是國家公權力還是社會公權力，特別是村民自治組織的自治權，都應把控“發(fā)力”的度：發(fā)力過甚將導致權力的濫用或權力資源的浪費；發(fā)力不及或孱弱同樣浪費權力資源，自治效果不明顯。在國家公權與社會公權之“力”的運作過程中，應遵循社會發(fā)展規(guī)律與自然規(guī)律。自治體下沉雖非新事物或新范式，但畢竟導致了權力分配格局的改變。在我國村寨離散化、城鎮(zhèn)化，重現(xiàn)實實惠輕長遠利益，重物質利益輕精神追求的環(huán)境下，通過自治體下沉可以改變行政村傳統(tǒng)治理模式，根據(jù)村寨實際進行科學的布局和設計，但若操之過急，將過猶不及。

二、公權力與村民自治權界定

1. 公權力的概念

公權力的概念濫觴于烏爾比安對公法和私法的劃分。他認為：“公法就是關于羅馬帝國的法律，私法是關于個人利益的法律?！辈槭慷∧嵩凇睹穹ù笕分幸灿枰钥隙ǎ骸肮ㄉ婕傲_馬帝國的政體，私法涉及個人利益?！北M管公私法的劃分是歷史的進步，但公法在當時流于形式而私法愈發(fā)成熟。“公”即相對“私”而言，偏向強制性、單向性、公共性等，強調國家意志性；“私”體現(xiàn)為脆弱性、個體性、互動性、分散性。公權力詞源上屬于權力譜系的一個分支，既獨立也不能游離于權力系統(tǒng)之外。之所以獨立，是因為公權力具有自身權力運行的獨特價值，既具有國家的政治屬性，也具有社會管理的公共屬性；而不能游離于權力系統(tǒng)之外，是因為公權力在權力譜系或系統(tǒng)中受權力本身的制約，權力源于民授，無公民授權委托公權無從產(chǎn)生，無論是國家的公權還是社會組織的公權。有學者認為：“撩開社會組織輔助國家行政治理的面紗，我們不難發(fā)現(xiàn)，其間蘊含著一種迥異于國家公權力，但又與國家公權力息息相關的權力現(xiàn)象——社會公權力。社會公權力萌生于社會自治，其與國家公權力相應而生，是國家權力向社會的拓展?！盵1]筆者認為，公權力即履行公共職能的權力，相對于私權而言，公權力又可界分為國家公權力和社會公權力，兩者分別具有行政管理和公共服務的屬性。

2. 村民自治權甄別

“自治”一詞在我國出現(xiàn)的歷史很早，《三國志·魏志·毛玠傳》：“太祖嘆曰：用人如此，使天下之治，吾復何為哉?！盵2]對于何為村民自治，學界認識不統(tǒng)一。楊海坤認為，村民自治就是農(nóng)村基層社區(qū)的村民集體進行自我管理、自我教育、自我約束即自我決定、處理涉及村民切實利益的公共事務、公益事業(yè)的農(nóng)村基層治理模式[3]。沈巋認為，村民委員會行使的是一種準政府組織的權力[4]。筆者認為，村民自治即村民在法治框架內(nèi)基于自我利益自謀其事。如何謀其事，這就涉及到另外一個概念——村民自治權。自治權是自治之權利還是自治之權力呢？抑或兼具權利權力于一體？所謂自治權，是一種在社會團體內(nèi)經(jīng)過多數(shù)人認可或默示的、合法的地位獨立自主地行使具有約束力和支配力的一種權力[5]。自治在某種層面上是國家基于基層群眾訴求的壓力以及權力分配的失衡導致，并非從憲政高度將村民權益作為首當其沖的價值定位。在憲法層面上，村民自治是我國憲法所確立的基層民主自治制度，其立法旨意在于通過民主自治的管理或治理方式降低權力運行成本并彰顯民主的價值。通過自治與官治的剝離，實現(xiàn)農(nóng)村基層諸多社會事務的提升和蛻變，體現(xiàn)村民社會的獨立性、自主性，為憲政建立提供了現(xiàn)實的社會基礎。

三、國家公權、村民自治體公權與民族村民私權三維關系

1. 國家與少數(shù)民族村民自治體的權力關系

國家行使國家公權力，少數(shù)民族村民自治組織行使社會公權力，兩者的共同點是兼具社會公權力，都以保護公民私權為終極目的。但國家在權力來源上是人民的賦予，范圍大于村民自治組織行使社會公權力的村民選舉賦權；國家公權既有憲法的保護，在少數(shù)民族自治區(qū)的鄉(xiāng)村也有來自民族區(qū)域自治法的保障；在保護對象上，國家是對其所有公民，少數(shù)民族村民自治組織保護范圍明顯小于國家；此外，在權力行使的屬性、主體地位、行政級別等諸多方面兩者都存在很多差異。國家公權力本身渲染的是權力本位而非義務本位，而少數(shù)民族村民自治權更多的權力來源因素是村民的選舉權。村民組建自己的自治組織，最大化地張揚村集體的社會公權力與村民的私權保護，而弱化國家公權力的滲透與干預，彰顯的是少數(shù)民族村民的權利本位。相比國家公權力的強制性與剛性，少數(shù)民族村民自治組織更多表征出妥協(xié)與柔性的一面。

2. 國家公權與民族村民私權的關系

國家與少數(shù)民族村民的關系在政治上其實是普通的國家與其公民的關系，但相比漢族公民而言存在一定的區(qū)別，即國家對少數(shù)民族公民在法律、政策上的傾斜與照顧。無論是否在少數(shù)民族自治地區(qū)，少數(shù)民族公民都在民族平等的憲政制度下享有某些特殊的權利。在國家民族政策大環(huán)境下，少數(shù)民族村民享有國家在扶貧、教育、社會保障等方面的諸多權益。但現(xiàn)實情況是，國家與少數(shù)民族村民的關系無論在政治上還是法律上都難凸公平。理論上，國家行使公權的目的就是為了促進公民私權的最大化，是私權得以實現(xiàn)的手段或工具，同時也是公權賴以生存的基礎。但現(xiàn)實情況是公權過于恣意，缺乏社會各方主體的監(jiān)督。公權越被放大，私權越被弱化。在少數(shù)民族鄉(xiāng)村社會治理環(huán)境中，這種弱化與放大的關系更加凸顯。社會契約論和人民主權論認為，公權來源于公眾權力的轉讓與委托，是處理社會公共事務不可缺少的強制力量，獲得公權的同時就應該承擔相應義務。但公權的必要并不意味著對公權行為的放縱，公權不是無限的而是有邊界的，這就是公權的限度問題?！八綑嗟陌l(fā)達，不僅是對私權本身的關懷，也能夠對公權形成有效的制約。私權最大的功能即在于能夠充分、持續(xù)地調動民眾自身的積極性，實現(xiàn)民眾自身基于自由的創(chuàng)造，而私法則將保護和促進私權作為根本使命?！盵6]

3. 村民自治體公權與民族村民私權的關系

在農(nóng)村，村民的私權主要是選舉權、土地流轉權、公共資源使用權、村集體事務參與權、表決權以及其他人身財產(chǎn)權利等。村自治體受村民委托行使社會公權力，保護村民的政治、經(jīng)濟、文化等合法權利。村民自治體作為抽象的自治主體，通過村黨支部、村委會和村民監(jiān)督委員會進行社會公權力的運作。

村自治體的社會公權離不開村民的選舉權，村民的私權保護也有賴于村自治體的公權保障，兩者密不可分。但在少數(shù)民族村民的思想意識里，村黨支部或村委會就是國家或政府的縮影，村自治組織的行為代表的就是國家行為，因此僅從國家的治理程序或邏輯上在村民的潛意識中存在誤解。鄉(xiāng)政府或村自治體披上國家權力的外衣，自治的社會公權力被非法的村委行使的國家公權力取代，村委會成為國家公權的代言人，而非村民的權利保護主體，本應契合的維權格局演繹為侵權關系。因此，國家構建的自治體下沉在于剝離行政村的不當公權力，通過自然村或村民小組的自治行為在地域空間優(yōu)勢下發(fā)揮最大的民主，保障更切實的利益。因此，自治體的下沉使得村自治體與村民的關系由疏遠走向親密，由猜忌走向信任，各民族村寨的民主更加集中。

四、民族村寨自治體下沉的必要性

民族村寨自治體下沉是基于社會管理特別是社會服務的便利，村民行使自身權利更能將諸多訴求問題在第一時間解決，因而自治下沉是村民自治的必然選擇。第一，從依法自治的角度而言，村民自治組織能處理的事情，應盡量避免行政的強行干預，通過法治保障的方式實現(xiàn)自治組織的權力，不能在自治體下沉的同時干預自治體自身的運行邏輯，行政的權力要剝離，自治的權力要凸顯。第二，應堅持因地制宜原則，自治體下沉不能一刀切，即下沉后的自治體并不必然到自然村，有的農(nóng)村并沒有明顯的自然村落，有的民族村寨的村民小組規(guī)模過小，也沒有必要單獨設置獨立的自治體，可以與其他小組合并組建。第三，公平地提供社會服務，不能因為地域差異、民族差異而區(qū)別對待，公共產(chǎn)品的供給、公共信息的分享、公共設施的配備等應當伴隨自治體的下沉不斷提高公共服務的能力[7]。第四，在傳統(tǒng)的少數(shù)民族村寨治理中，既依靠村黨支部、村民委員會，也有賴于聚居少數(shù)民族村寨的寨老鼓藏頭甚至巫師等傳統(tǒng)權威，但村民自治體在經(jīng)歷了行政村的自治后，無論是村民會議還是人民代表大會都沒有發(fā)揮最大的民主。特別是在選舉村委領導問題上，由于地域分布較廣、各村寨民族成分復雜，既有單一的某一少數(shù)民族聚居的村寨，也有不同民族雜居的村寨，各自然村之間相隔較遠，每一次涉及村里公共事務的商議和討論都很難全員出席，特別是村民會議的聚集更是不可能，何況各自然村村民之間并不熟悉，難以產(chǎn)生公認的代表和村領導班子。這既浪費了公共資源也弱化了行政作為的效果。由于缺乏科學的自治程序和足夠的監(jiān)督力度，以行政村為自治單元容易造成權力的集聚與村干部的違規(guī)違法。如果將行政村自治體下沉到自然村，各自然村設置村民小組，可以發(fā)揮村民之間利益相關、地域相近、文化相連、少數(shù)民族習慣得以尊重保留的優(yōu)勢，最大限度提升治理的效果。如在貴州黔東南州、黔西南州等民族自治地方的村寨，更是將政治問題、法律問題與民族問題形成政治的合力，既能彰顯國家的權力權威，也能充分考慮少數(shù)民族村寨的治理實際，如少數(shù)民族習慣法的參與治理、寨老的調解價值等。

我國村民自治自發(fā)產(chǎn)生于自然村，定型在建制村，如今在廣東、廣西、湖北、四川的一些地方再度活躍于自然村，實現(xiàn)形式經(jīng)歷了三個階段。村委會職能下沉到自然村或者村民小組，可能更適宜于自治。但是我們也要注意到，自治單位愈小，自治范圍和內(nèi)容愈有限，因此應建構多層次多類型的村民自治實現(xiàn)形式體系。自治單元下沉在實際運行過程中仍有體制和現(xiàn)實難題：村民理事會自治組織職能有待明確，應提高行政事務準入門檻，防止重蹈行政化覆轍[8]。

五、自治體的權力救濟：一個民族村寨的調研論證

為進一步探討少數(shù)民族鄉(xiāng)村的治理情況，筆者深入少數(shù)民族村寨進行調研。現(xiàn)以貴州省納雍縣A鄉(xiāng)B村為例進行以公私權為視角的論證。

1. 鄉(xiāng)村概況

貴州省納雍縣A鄉(xiāng)轄12個村，1個居委會，147個村民小組；現(xiàn)有5 045戶，21 383人。其中苗族1 042戶，4 705人，占總人口的22%；彝族603戶，2 603人，占總人口的12.2%，是一個多民族雜居的鄉(xiāng)。B村是一個以苗族為主的聚居少數(shù)民族村寨，位于A鄉(xiāng)西南，全村轄14個村民組，865戶，4 064人，居住著漢、苗、彝等民族，少數(shù)民族人口3 163人，占全村總人口的77.8%。

2. 村民自治權的虛設——土地流轉的權利之困

2017年，B村按照納雍縣土地轉讓的主導思想，積極引導和推進農(nóng)村承包土地流轉，多向茶葉、經(jīng)果林、大棚蔬菜、中藥材及養(yǎng)殖等優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)流轉。需明確的是，村民的土地使用權流轉關系到每一個村民的切實利益，因此，作出土地的轉讓決定應由村委會、村民代表大會、村民會議討論并表決通過，村委會根據(jù)村民的表決結果進行公示。但經(jīng)筆者調研了解，無論是在村委會還是下設的各村民小組，很多村民對土地流轉的程序并不知情，只知道國家要發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，要配合國家轉讓土地，拒絕轉讓就是與國家對抗。大部分村委沒有經(jīng)過村民會議或村民代表會議的表決，而是由鄉(xiāng)政府自行決定。對不愿意流轉土地或對補償價格不滿意的村民，由村黨支部書記、村委主任做好安撫講解工作，如果苗族、彝族村民有抵制，請少數(shù)民族寨老出面協(xié)調解決，這也是最重要的解決問題的方式。

村民的集體土地使用權是村民自治中的重要權利，是農(nóng)戶與承包主體的市場行為，本應經(jīng)表決與協(xié)商的民主程序，鄉(xiāng)政府卻利用公權力干預村民的自治權，以上級政府或國家的名義對村民施壓。盡管部分少數(shù)民族村民經(jīng)過寨老的調解答應出讓土地，但由于漢族與少數(shù)民族土地補償價格不對等，民族關系甚至一度緊張。

3. 權利保障的瑕疵——移民安置凸顯權力形式主義

在B村有幾棟五層新樓，經(jīng)村支書介紹，這是政府的移民安置房，主要對地處偏遠的35戶居民進行住房安置。在移民安置工作中，有的少數(shù)民族村民不愿意搬遷，仍滯留在原村，大部分搬遷出來的村民也多有怨言。由于上級領導要到農(nóng)村檢查移民安置工作，因此鄉(xiāng)政府和村委會強制他們限期搬遷。有的苗族村民搬遷外出要看黃歷，有自己的民族習俗，鄉(xiāng)政府和村委會的強制命令干預了少數(shù)民族村民的民族習慣，極易引發(fā)民族沖突。鄉(xiāng)政府以國家公權力的名義侵犯了村民的遷徙自由權，違背憲法精神。鄉(xiāng)政府行使權力的價值在于保護所轄公民私權，而非作為彰顯治理政績的依據(jù)。權力的形式主義造成鄉(xiāng)村公共資源的浪費，更是對少數(shù)民族私權造成嚴重擠壓。此外，B村的移民安置房也存在修建質量問題，據(jù)村民反映，鄉(xiāng)政府為追求提前竣工，一些基礎工程質量不合格，也沒有經(jīng)過驗收，漏水、滲水、墻體剝離較為嚴重。在筆者走訪調研過程中，發(fā)現(xiàn)安置房沒有配套的垃圾池、儲水池，公共資源缺乏。

筆者認為，移民安置是政府規(guī)劃工程，無論是基于國家利益還是村民公共利益，都應保護公民的基本人權。但在基層鄉(xiāng)村執(zhí)行過程中，無論是村委自身社會公權力還是村民的私權，都被鄉(xiāng)政府的權力擠壓。移民安置解決了少數(shù)民族村民的居住問題，卻在后續(xù)的生活設施基本保障權方面沒有執(zhí)行到位，影響了民族關系，權利保障上的瑕疵源于權力的形式主義。

4. 苗族寨老之治——權力與權利的粘合劑

在B村下轄的14個村民小組中，A寨是最大的苗族聚居少數(shù)民族村寨。該村寨村民小組表面上由小組長管理，實際上更多地是寨老負責，無論大事小事，村民都愿意請教寨老。在某種層面上，寨老幾乎行使了村委會或村民小組的部分公權力。但寨老的公益服務恰好滿足該苗族村寨的治理現(xiàn)實，理由有二：第一，將鄉(xiāng)政府或村委的權力關系變通為對私權的保護而非公權強制下的服從，減輕國家公權力和村委公權力的剛性。寨老在領會國家政策的前提下既運用了公權之勢，也最大化地保護了村民私權。在A鄉(xiāng)其他少數(shù)民族村寨，如C村、D村，寨老的協(xié)助治理甚至起到村委或村民小組無法起到的調和治理功效。第二，寨老在少數(shù)民族村民中的親和力與權威性高于鄉(xiāng)政府或村委會，即便是面對不公平的處理結果，村民也偏向于寨老的結論而非村委會。換言之，寨老天然具有的權力是少數(shù)民族村寨不可或缺的權力要素，有效地潤滑了國家公權與村民私權的關聯(lián)，從某種意義上，寨老之權也是公權力的特殊形式。

5. 孱弱的村委自治——民主的褪色

在B村，村委的自治權很多情況下是在鄉(xiāng)政府的國家公權力意志下運行的，受到公權的嚴重擠壓。令人費解的現(xiàn)實是，村委代表村民行使的社會公權力沒有最大化地為少數(shù)民族村民服務，在A鄉(xiāng)的其他村寨治理中也存在類似情況。村委領導的很多工作是犧牲自治公權迎合鄉(xiāng)政府公權開展的，村領導成了鄉(xiāng)政府的權力代言人，村委亦演繹成為鄉(xiāng)政府的駐村辦事處，是公權力的空間延伸。在現(xiàn)代法治社會，基層百姓的民主需要重新評估，特別是偏遠的少數(shù)民族地區(qū)。

六、自治體下沉后民族村寨治理的邏輯進路

1. 明確政府與自治體的公權力界限

鄉(xiāng)政府是我國行政體制構建中最基層的單元，是連接上級政府部門和村民自治組織的紐帶，后者則是連接村民與鄉(xiāng)政府的紐帶，代表村民權利，行使自治權。無論是科層制下的鄉(xiāng)政府，還是“三委”格局的自治組織，都因公權力界限的模糊而使村民自治權受到了權力干預的反作用力，導致私權被侵犯。只有切實轉變政府職能，明確自治體的權力分工，協(xié)助政府履行好管理村寨公共事務的職責，才能彰顯自治“四個民主”關系的法理邏輯。煥發(fā)基于自治自由、行使完整自治權、多元主體共治下的民主生機，才是符合時代潮流的農(nóng)村法治治理應有之意。

2. 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職能，形成權力機關的制約機制

無論是否屬于少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人大作為權力機關的監(jiān)督機構既代表國家公權的監(jiān)督，也代表社會公權的監(jiān)督?！皩鶎有姓C關不符合實際、不適當?shù)臎Q定和命令，在監(jiān)督的過程中，給予及時的撤銷、修正，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督制度與人民群眾聯(lián)系最為密切，對人民群眾的財產(chǎn)及其各項民主權利給予強有力保障的根本”[9]。在少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)如納雍縣A鄉(xiāng)，盡管在鄉(xiāng)人大有少數(shù)民族代表，但對鄉(xiāng)政府以及村民自治體的監(jiān)督幾乎沒有發(fā)揮應有的社會價值，監(jiān)督流于形式。有學者建議涉及鄉(xiāng)政府對村民自治組織作出的決議和規(guī)定，要經(jīng)過鄉(xiāng)人大審議通過，從而形成權力機關對行政機關的監(jiān)督制約，完成權力機關應有的歷史使命。

3. 自治體分工明確，有機補缺

除國家公權力的介入，少數(shù)民族村寨“三委”因職責不明、分工模糊、合作不暢等也弱化了自治權的效力?！叭睉浞职l(fā)揮對國家公權力的補充和支撐作用。特別是村支監(jiān)，更應起到相關的監(jiān)督作用。但實踐中，其依然在權力的分配格局和自我權威的彰顯中難聚合力。自治體下沉到自然村的目的與意義就是規(guī)避國家公權力干預，若村自治體之間為體現(xiàn)自身的權力和權威，村民委員會與村黨支部之間工作上互相干預或推卸責任，“同室操戈”，則自治的社會公權價值被內(nèi)部權力資源的分配弱化和吞噬了，間接侵犯了村民私權。只有明確各自職責，通力合作，有機補缺，才能彰顯自治體下沉后的治理價值。

4. 多元自治組織介入，兼顧民族實際

在我國少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的自治體中，除了村民委員會、村黨支部、村支監(jiān)“三委”共治的形式，還應結合少數(shù)民族村寨鄉(xiāng)規(guī)民約實際和政治、法治土壤甚至人文環(huán)境展開多元自治形式的探索和創(chuàng)新。因為“三委”治理的工作區(qū)域常規(guī)化和制度化，在資源有限的情況下難以應對農(nóng)村不同類別的社會事務，如少數(shù)民族地區(qū)的村民理事會、宗教協(xié)會、治安管理協(xié)會等，應在村民代表或全體村民合意的前提下健全組織結構，報“三委”備案。但一個頗為尷尬的現(xiàn)實是，無論在自然村設置自治體還是采取其他社會自治形式，由于村級單元較小，公共事務有限，自治體是否下沉或者以什么樣的形式下沉應遵循法律、社會與民族發(fā)展的規(guī)律，應根據(jù)少數(shù)民族村寨實際，不能急于求成。

5. 完善行政救濟機制

行政救濟機制既包括行政復議也包括行政賠償和行政仲裁。在少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理環(huán)境中，這些救濟方式?jīng)]有得到很好的運行。由于相關的行政救濟機制不完善，使得很多糾紛沒有得到有效化解。如筆者上文討論的A鄉(xiāng)土地流轉問題、移民安置問題、村民選舉權問題等，都涉及鄉(xiāng)政府的行政權。因此，在行政救濟機制中特別是行政復議上應明確行政復議的范圍，可以將行政機關以作為或不作為方式侵犯村民自治權的具體行政行為，如行政機關指定村委會候選人，指派、撤換、罷免村委會成員，違法要求村民履行義務等行政行為，都納入行政復議的范疇，可通過行政復議進行救濟[10]。此外，對某項鄉(xiāng)政府對村民自治作出的抽象行政行為也建議納入行政復議的范疇，如鄉(xiāng)政府對村級財權的干預和控制，命令村民種特定的農(nóng)作物，強制要求村民進行土地流轉等。由于少數(shù)民族村民自我權利保護意識較弱，因此大部分是通過上訪的方式反映問題，行政救濟渠道不通暢。

6. 國家法與少數(shù)民族習慣法的機動鏈接

在民族法研究領域，國家法與少數(shù)民族習慣法之間的互動關系一直是研究的熱點和難點。在少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中，習慣法一直扮演著重要的角色，可以彌補國家法滲透的不足。梁治平認為：“事實上國家法在任何社會中都不是唯一的和全部的法律，無論其作用多么重要，都只能是整個法律秩序中的一部分，在國家法之外，還有各種各樣其他類型的法律，它們不但填補了國家法遺留的空隙，而且構成了國家法的基礎?！盵11]可以說，少數(shù)民族習慣法能在本民族長時間地持續(xù)發(fā)揮作用，甚至升華為本民族成員的信仰，是因為習慣法規(guī)則必須以確定群體所有成員的共享目標為基礎，或者以本民族群體的某種共同價值判斷為基礎。而村民自治的目標與習慣法的運行有價值取向上的共性，排除極少與國家法沖突的部分，少數(shù)民族習慣法依然是少數(shù)民族村寨的“憲法”。因為習慣法規(guī)則所設定的目標實際上代表了本民族群體所廣泛享有的那些目標利益，是集體決策制度和集體理性共同作用的結果。如果僅依靠村委的權力影響，排斥習慣法的價值，那么少數(shù)民族村寨的治理會因缺少“地方性”知識而達不到預期效果。至少目前看來，國家法與少數(shù)民族習慣法建立相互妥協(xié)的空間利于民族關系的維護和村寨的良治。

7. 公權與私權的夾縫之治——寨老參與治理的必要性

以貴州侗族寨老為例，侗族每個寨子都有寨老，人數(shù)一般不固定，三五人或七八人不等。寨老一般由寨子里德高望重、秉公正直、熱心為大家辦事的老年人擔任。寨老的主要社會職能是維護寨子的社會秩序，調解當?shù)厝说募m紛，執(zhí)行習慣法規(guī)，興辦公益事業(yè)等[12]。寨老在少數(shù)民族地區(qū)村寨治理中起到粘合劑與潤滑劑的作用，在角色扮演上甚至勝過村黨支部書記或村主任，是少數(shù)民族村寨咨詢各類事務的“占卜者”和解決各類糾紛的“法官”，在國家法與少數(shù)民族習慣法之間起到解讀與執(zhí)行的作用。在少數(shù)民族村寨，沒有寨老的權威村委的工作很難開展，質量難以保障。寨老既是權力的執(zhí)行者，也是村民權利的維護者，在行政村公權恣意的氛圍中，寨老之治勉強維系村寨的社會秩序。

8. 提升少數(shù)民族村民法治素養(yǎng)的源泉之治

少數(shù)民族村民政治素養(yǎng)的提升，主要是針對公民的政治權利而言，如選舉權和被選舉權、對公共事務的決策權、對行使國家公權力和社會公權力的部門或組織的監(jiān)督權、對國家憲政信息的知情權等?？梢酝ㄟ^定期法律培訓班、網(wǎng)絡法律咨詢平臺、電話熱線等方式來提升村民政治素養(yǎng)，特別是涉及到民族關系、土地問題、人身財產(chǎn)等問題，應進行多期專題培訓。只有通過不斷培育和完善少數(shù)民族公民的權利意識特別是政治品性，公民的意識形態(tài)才能與社會的整體發(fā)展節(jié)奏相適應。于廣大少數(shù)民族村民而言，權利意識的提升和綜合素養(yǎng)的提高是無窮的財富和源泉，這才是處理少數(shù)民族地區(qū)民族關系的重要途徑，也是鄉(xiāng)村治理法治化的內(nèi)在動力。

七、結 論

在憲治語境中，村民自治是我國憲法所確立的基層民主自治制度，其立法意旨在于通過村民自我管理或治理的方式降低權力運行成本并彰顯自治的民主價值。在方式上，自治與官治的適度剝離可以實現(xiàn)農(nóng)村基層諸多社會事務的提升和蛻變，自治體下沉的宏觀設計和具體的試點運行既體現(xiàn)了國家公權力與村民社會自治的逐步分離，也耦合了村民社會的獨立性、自主性，夯實了憲治、法治在民族村寨中的治理基礎。結合本文論題，國家出臺相關文件在全國進行自治體下沉的試點工作，目的是打破傳統(tǒng)行政村自治的單一模式，同時間接削弱國家公權的“干預”。因為在民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公權力的運行進路上學界研究認為，村委會超越了自身公權力的主體身份，而這一超越的范疇是鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦予或默認的權力，是行政權的延伸，使得村委會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代言人和村民代言人兩者角色之間不斷搖擺。在某種程度上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對自治組織的干預，村民自治權被削弱。

為了破除行政主體對自治體的干預，激發(fā)自治組織活力，切實保障村民自治權，有必要將公權力的運行路徑延伸到自然村一級，即在自然村成立自治組織，激活村民參與村寨社會公共管理和服務的積極性。如果下沉到自然村的自治體沒有改變這一權力運行的邏輯，沒有切實讓村民行使自治權，或沒有凸顯村自治體的社會公權力，勢必會架空自治權的憲法意蘊。我們知道，在民族地區(qū)，很多糾紛解決適用民族習慣法，很多民間自治組織能很好地調解矛盾，化解沖突，有效促進了地方的社會治理，這樣的自治組織應該具備一定的發(fā)展空間。在這個意義上，自治體下沉實現(xiàn)了自治權從應然性向實然性的轉化，進而有助于促進民族地區(qū)的鄉(xiāng)村振興。