王會(huì)鵬

內(nèi)容提要：2016年以來，中亞地區(qū)邊界爭(zhēng)端解決取得顯著進(jìn)展。爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)政策調(diào)整、地區(qū)安全威脅加劇、上合組織的“建設(shè)性介入”，是導(dǎo)致這一變化的主要原因。但基于邊界問題的復(fù)雜性和歷史教訓(xùn)，既有成果存在反復(fù)的可能，需要予以重視和防范。文章認(rèn)為未來各方應(yīng)以本輪邊界爭(zhēng)端解決為契機(jī)，努力培育政治互信；從雙邊、多邊和領(lǐng)導(dǎo)人等各層面著手，有效鞏固劃界成果，及時(shí)推進(jìn)遺留問題解決，全面化解邊界爭(zhēng)端對(duì)地區(qū)局勢(shì)和國(guó)家關(guān)系的影響，促進(jìn)中亞整體安全形勢(shì)不斷向好發(fā)展。

自中亞各國(guó)獨(dú)立以來，邊界問題一直是中亞國(guó)家間關(guān)系發(fā)展的重大障礙。近兩年，一些新變化、新動(dòng)向的出現(xiàn)和發(fā)展為中亞各國(guó)邊界問題解決帶來了生機(jī)和活力。本文主要分析2016年以來中亞邊界爭(zhēng)端形勢(shì)出現(xiàn)的新動(dòng)向及其未來發(fā)展前景。

一、中亞邊界爭(zhēng)端形勢(shì)的新動(dòng)向

(一)烏吉邊界

烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦邊界線總長(zhǎng)約1 378千米，“有70多處有爭(zhēng)議地段”[注]孫力主編：《中亞國(guó)家發(fā)展報(bào)告(2017)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第184頁(yè)。。多年來，兩國(guó)邊界沖突不斷。僅2014～2015年，兩國(guó)間發(fā)生的邊境事件就分別有5起和10起。[注]曲鴻渤：《吉爾吉斯斯坦近年邊境安全形勢(shì)及其影響》，《俄羅斯學(xué)刊》2016年第2期。2016年3月18日，烏茲別克斯坦數(shù)十名軍人與戰(zhàn)車進(jìn)入兩國(guó)存在爭(zhēng)議的阿拉布卡地區(qū)，引發(fā)吉爾吉斯斯坦的強(qiáng)烈反應(yīng)，吉方提出嚴(yán)正抗議并派出武裝力量在邊界地區(qū)形成對(duì)峙，兩國(guó)邊界全線關(guān)閉，形成近年來兩國(guó)間最嚴(yán)重的一次邊界危機(jī)。2016年下半年，隨著米爾濟(jì)約耶夫接任烏茲別克斯坦總統(tǒng)，兩國(guó)邊界緊張局勢(shì)峰回路轉(zhuǎn)。自2016年底開始，烏吉兩國(guó)派出高級(jí)代表每月定期會(huì)晤，商討劃界問題。2017年9月，烏吉兩國(guó)簽署邊界條約，對(duì)近90%的邊境線完成了勘定；10月，兩國(guó)共同發(fā)表《關(guān)于加強(qiáng)兩國(guó)互信、睦鄰友好的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系宣言》，雙邊關(guān)系發(fā)展達(dá)到新高度。截至2018年9月，雙方共舉行了17次會(huì)談，就邊界問題達(dá)成廣泛共識(shí)。

(二)烏塔邊界

“烏塔兩國(guó)因邊界領(lǐng)土爭(zhēng)議所引發(fā)的問題與沖突，在中亞地區(qū)最為復(fù)雜和嚴(yán)重?！盵注]焦一強(qiáng)：《“繼承”還是“決裂”？——“后卡里莫夫時(shí)代”烏茲別克斯坦外交政策調(diào)整》，《俄羅斯研究》2017年第3期。兩國(guó)邊界總長(zhǎng)約1 304千米，雙方自2002年開啟劃界進(jìn)程，但進(jìn)展緩慢；到2009年兩國(guó)對(duì)80%的邊界劃分達(dá)成共識(shí)，但仍有諸多重、難點(diǎn)區(qū)域懸而未決。2012年9月，雙方兩度爆發(fā)邊界武裝沖突，引發(fā)邊界局勢(shì)高度緊張。此外，烏方數(shù)年前在邊界地區(qū)布設(shè)的大量地雷至今仍未清除，一直是兩國(guó)間邊境維安的巨大壓力。雖然兩國(guó)矛盾和摩擦?xí)r有發(fā)生，但是邊界談判不斷取得進(jìn)展?！敖刂?017年，塔烏兩國(guó)邊界的90%已經(jīng)劃定?！盵注]李建榮、韓雋：《中亞地區(qū)安全新態(tài)勢(shì)與“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)：互動(dòng)與前景》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2018年第6期。2018年3月，烏總統(tǒng)米爾濟(jì)約耶夫訪塔，兩國(guó)簽署《關(guān)于烏塔邊界部分區(qū)段的條約》和《加強(qiáng)睦鄰友好聯(lián)合聲明》，塔總統(tǒng)拉赫蒙更是表示兩國(guó)已解決“所有懸而未決問題”；4月，烏塔兩國(guó)共同成立邊界雷區(qū)聯(lián)合排雷小組，并于5月中旬開啟排雷活動(dòng)，活動(dòng)計(jì)劃于2019年底前全部完成。

(三)吉塔邊界

吉塔邊界總長(zhǎng)約972千米?！皟蓢?guó)關(guān)系中的主要問題是邊界劃定?！盵注]趙會(huì)榮：《中亞國(guó)家發(fā)展歷程研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第191頁(yè)。2016年初，雙方尚有396千米邊界存在爭(zhēng)議，其中絕大部分位于費(fèi)爾干納盆地。近年來，吉塔邊界成為中亞各國(guó)邊界中沖突頻次和烈度最高的區(qū)域。僅2014～2015年，吉塔兩國(guó)邊境就發(fā)生43起沖突事件，[注]曲鴻渤：《吉爾吉斯斯坦近年邊境安全形勢(shì)及其影響》。其中較為嚴(yán)重的有：2014年1月，在吉方巴特肯州邊境地帶爆發(fā)嚴(yán)重沖突，兩國(guó)邊境口岸全部關(guān)閉；5月，兩國(guó)發(fā)生邊民沖突，參與人數(shù)達(dá)2 000人，大量人員受傷；7月，兩國(guó)邊防軍發(fā)生交火，造成吉方一人受傷，塔方一人死亡、多人受傷；2015年7月，雙方在邊境科喬庫(kù)侖地區(qū)再次發(fā)生武裝交火，互有人員傷亡。早在1997年上海五國(guó)就邊界問題進(jìn)行磋商之際，吉塔兩國(guó)就開啟了邊界談判，但進(jìn)展緩慢；到2016年1月，兩國(guó)對(duì)520千米的邊境線爭(zhēng)議部分陸續(xù)達(dá)成一致，但仍有約70個(gè)爭(zhēng)議地區(qū)未能達(dá)成共識(shí)。2016年12月，兩國(guó)共就56個(gè)邊境地區(qū)達(dá)成了一致，并對(duì)此前14個(gè)爭(zhēng)議地區(qū)進(jìn)行了實(shí)地勘察；[注]孫力主編：《中亞國(guó)家發(fā)展報(bào)告(2017)》，第327頁(yè)。2018年2月，吉總統(tǒng)熱恩別科夫?qū)λ?guó)進(jìn)行國(guó)事訪問，雙方均表示，要繼續(xù)在兩國(guó)政府間合作委員會(huì)框架下對(duì)剩余邊界進(jìn)行勘定和劃分。

(四)其他邊界

相較烏吉塔三國(guó)，哈烏土三國(guó)之間的劃界工作絕大部分已經(jīng)完成，存在爭(zhēng)議的部分在近年來解決進(jìn)程也明顯加快。哈烏邊界方面，2006年，“哈烏兩國(guó)僅剩咸海海底以及復(fù)活島的邊界尚未劃定”[注]李進(jìn)峰主編：《上海合作組織發(fā)展報(bào)告(2014)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第84頁(yè)。。2017年11月，哈烏土三國(guó)簽署三國(guó)邊界交界點(diǎn)協(xié)議，標(biāo)志著三國(guó)的邊界劃分工作取得重要進(jìn)展。烏土邊界方面，2017年3月，烏總統(tǒng)米爾濟(jì)約耶夫上任后首次出訪便選擇了土庫(kù)曼斯坦，訪問期間與土總統(tǒng)別爾德穆哈梅多夫就邊界問題達(dá)成重要共識(shí)，兩國(guó)正式啟動(dòng)邊界談判，成立雙方政府間聯(lián)合勘界劃界工作委員會(huì)，并于同年5月正式運(yùn)行。在吉哈邊界方面，2017年12月，吉新任總統(tǒng)熱恩別科夫訪哈，雙方簽署邊界協(xié)定，實(shí)現(xiàn)了兩國(guó)邊界問題的全面解決。2018年3月15日，哈總統(tǒng)納扎爾巴耶夫在中亞國(guó)家首腦峰會(huì)上表示，哈國(guó)已完成與所有中亞國(guó)家之間的邊界劃分。在里海方向，2018年8月12日，沿岸5國(guó)共同簽訂《里海法律地位公約》，消除了圍繞里海劃界與開發(fā)的諸多爭(zhēng)議問題。[注]《五國(guó)簽署〈里海法律地位公約〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年8月14日第21版。

二、中亞邊界爭(zhēng)端形勢(shì)變化的原因

(一)爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)外交政策調(diào)整

作為唯一與中亞所有成員都接壤、也是邊界問題最突出的當(dāng)事國(guó)，烏茲別克斯坦對(duì)外政策的調(diào)整顯著影響著中亞邊界局勢(shì)的走向。2016年9月，米爾濟(jì)約耶夫就任烏代總統(tǒng)伊始，就在許多重大問題上展現(xiàn)出務(wù)實(shí)靈活的態(tài)度，他明確指出“烏茲別克斯坦外交的主要優(yōu)先方向是事關(guān)國(guó)家利益的中亞地區(qū)”。正式就任總統(tǒng)后，米爾濟(jì)約耶夫開啟了與周邊鄰國(guó)的邊界談判。2017年2月，烏茲別克斯坦發(fā)布了《2017～2021國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略》，再次明確了中亞在烏整體外交中的優(yōu)先地位?！盀跛故镜淖晕铱酥坪头e極合作姿態(tài)，有助于各國(guó)形成一種通過協(xié)商或談判解決領(lǐng)土爭(zhēng)議的氛圍?！盵注]周明：《烏茲別克斯坦新政府與中亞地區(qū)一體化》，《俄羅斯研究》2018年第3期。米爾濟(jì)約耶夫推動(dòng)邊界問題解決的努力得到了鄰國(guó)的積極回應(yīng)，中亞各國(guó)雙邊間的多輪邊界談判相繼開啟，烏茲別克斯坦的周邊“領(lǐng)土外交”帶動(dòng)了中亞國(guó)家間邊界問題的整體向好發(fā)展。2017年10月，熱恩別科夫當(dāng)選吉爾吉斯斯坦總統(tǒng)，外交上“與周邊國(guó)家和睦相處成為熱恩別科夫執(zhí)政的主要特征”[注]王酈久：《熱恩別科夫：吉爾吉斯斯坦新總統(tǒng)》，《世界知識(shí)》2017年第21期。。

(二)地區(qū)安全威脅的加劇

自2014年以來，中亞地區(qū)域內(nèi)域外安全形勢(shì)明顯趨于緊張?！癐SIS”極端勢(shì)力和阿富汗塔利班武裝持續(xù)加大對(duì)中亞的滲透，中亞本土的極端主義和恐怖主義也呈現(xiàn)抬頭蔓延之勢(shì)，加之毒品販運(yùn)、武器走私等一系列安全問題的疊加，中亞各國(guó)的邊境防控和維安壓力空前。對(duì)于一向敏感脆弱的中亞國(guó)家間關(guān)系而言，“領(lǐng)土爭(zhēng)端是雙邊合作的重要障礙，即使雙邊合作與爭(zhēng)議領(lǐng)土無關(guān)，達(dá)成合作也要面臨相對(duì)正常情況而言更大的阻力”[注]董柞壯：《時(shí)機(jī)選擇、軍力對(duì)比與領(lǐng)土爭(zhēng)端升級(jí)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2016年第1期。。

長(zhǎng)期以來，由于劃界爭(zhēng)議存在和邊界爭(zhēng)端頻發(fā)，即便是中亞軍事實(shí)力最強(qiáng)的烏茲別克斯坦，“由于在邊境問題上與周邊國(guó)家矛盾重重，導(dǎo)致邊境沖突時(shí)有發(fā)生，使烏茲別克斯坦必須分散本就有限的國(guó)力來解決邊界問題”[注]艾麗菲熱·艾斯卡爾：《2016年烏茲別克斯坦總體形勢(shì)評(píng)述》，《伊犁師范學(xué)院學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第2期。；吉爾吉斯斯坦“邊防軍只有6 800人”[注]曲鴻渤：《吉爾吉斯斯坦近年邊境安全形勢(shì)及其影響》。，邊境防衛(wèi)力量極其薄弱；“塔吉克斯坦全國(guó)武裝力量約2萬人”[注]李琪：《“冷戰(zhàn)”與困境：烏茲別克斯坦與塔吉克斯坦關(guān)系走向》，《俄羅斯東歐中亞研究》2014年第1期。，既要應(yīng)對(duì)北部費(fèi)爾干納盆地的邊界糾紛，又要守衛(wèi)南部與阿富汗長(zhǎng)達(dá)1 344千米的邊境線，僅2014年“塔阿邊境武裝沖突比2013年增加了一倍”[注]羅英杰：《中亞安全形勢(shì)的變化及其影響》，《國(guó)際安全研究》2016年第2期。；土庫(kù)曼斯坦與阿富汗也有漫長(zhǎng)的邊境線，2015年7月以來，塔利班武裝對(duì)土阿邊界的大部分阿富汗地區(qū)實(shí)現(xiàn)了實(shí)際控制，嚴(yán)重威脅到土庫(kù)曼斯坦的邊境安全?；诓粩嗉觿〉姆莻鹘y(tǒng)安全威脅，及早解決邊界問題、將有限的力量集中到共同面臨的威脅上，成為中亞各國(guó)的共識(shí)。

(三)上合組織的“建設(shè)性介入”

中亞五國(guó)中，除了中立國(guó)土庫(kù)曼斯坦，[注]1995年12月12日，第50屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過決議承認(rèn)土庫(kù)曼斯坦為永久中立國(guó)。其他四國(guó)都是上合組織成員國(guó)和創(chuàng)始國(guó)，解決成員國(guó)間邊界問題是上合組織成立的重要初心，上合組織在這一進(jìn)程中積累了一系列有效的做法和寶貴經(jīng)驗(yàn)，逐步以“建設(shè)性介入”的方式增強(qiáng)在中亞地區(qū)的協(xié)調(diào)促和能力。所謂“建設(shè)性介入”，“即在尊重國(guó)際法準(zhǔn)則的前提下，以積極參與的方式化解沖突和危機(jī)，避免事態(tài)的惡化，促進(jìn)國(guó)家和地區(qū)的和平與穩(wěn)定”[注]趙華勝：《不干涉內(nèi)政與建設(shè)性介入——吉爾吉斯斯坦動(dòng)蕩后對(duì)中國(guó)政策的思考》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2011年第1期。?！暗貐^(qū)多邊機(jī)制是‘建設(shè)性介入’最有利的途徑，它是多國(guó)意愿的體現(xiàn)，影響也更大?！盵注]趙華勝：《上海合作組織評(píng)析與展望》，北京：時(shí)事出版社，2012年，第131頁(yè)。其達(dá)成的成果也更易于被當(dāng)事國(guó)接受。

“建設(shè)性介入”對(duì)中亞邊界爭(zhēng)端的作用主要體現(xiàn)在：第一，構(gòu)建親和氛圍和對(duì)話平臺(tái)。上合組織有一系列的定期會(huì)晤機(jī)制，諸如元首峰會(huì)、總理峰會(huì)、安全執(zhí)法等部門的定期會(huì)晤，為邊界爭(zhēng)端雙方創(chuàng)造交流契機(jī)和對(duì)話平臺(tái)。第二，完善組織功能設(shè)置，增強(qiáng)制度規(guī)制。根據(jù)上合組織憲章，成員國(guó)必須認(rèn)同“上海精神”這一核心共識(shí)，并且要批準(zhǔn)和遵守《上海合作組織成員國(guó)長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約》。第三，積極提供地區(qū)公共產(chǎn)品，逐步促進(jìn)成員國(guó)間矛盾化解。2016年4月，上合組織舉行一系列活動(dòng)紀(jì)念“上海五國(guó)”“信任協(xié)定”簽署20周年，這既是對(duì)其初心的集體回溯，更是引導(dǎo)今天邊界爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)和平解決爭(zhēng)端的重要指向。

三、中亞邊界爭(zhēng)端形勢(shì)變化的影響

(一)為中亞國(guó)家間關(guān)系持續(xù)改善提供機(jī)遇

蘇聯(lián)時(shí)期多數(shù)中亞加盟共和國(guó)之間并沒有準(zhǔn)確的邊界線，蘇聯(lián)解體后中亞國(guó)家紛紛獨(dú)立，鄰國(guó)間劃界問題被提上日程。作為新生的獨(dú)立國(guó)家，中亞各國(guó)高度重視邊界歸屬。在中亞不少地區(qū)，由于歷史和地理環(huán)境原因，不同民族往往交叉混居，爭(zhēng)地、爭(zhēng)水問題突出，由此常常引發(fā)跨境民族矛盾和沖突，使邊界問題成為影響中亞國(guó)家間關(guān)系的第一因素(見表1)。

表1 影響中亞國(guó)家間關(guān)系的因素排序[注]周明：《影響中亞地區(qū)一體化的主要因素探析》，《國(guó)際問題研究》2016年第3期。

烏茲別克斯坦在卡里莫夫執(zhí)政時(shí)期，與鄰國(guó)、尤其是吉、塔兩國(guó)的關(guān)系長(zhǎng)期處于緊張狀態(tài)。2016年以來，隨著邊界形勢(shì)向好發(fā)展，中亞地區(qū)國(guó)家間增信釋疑程度大幅提升，“中亞各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人互訪成為2017年中亞國(guó)家關(guān)系中亮麗的風(fēng)景線”[注]吳宏偉：《中亞形勢(shì)新特點(diǎn)與新趨勢(shì)》，《俄羅斯學(xué)刊》2018年第2期。。一年間，烏總統(tǒng)米爾濟(jì)約耶夫訪問了全部中亞四國(guó)，四國(guó)總統(tǒng)也先后回訪烏茲別克斯坦。此外，中亞國(guó)家間還面臨著由于水資源分配、跨界民族等問題帶來的一系列困擾；邊界問題的解決和對(duì)話互動(dòng)基礎(chǔ)的形成，為這些問題的化解提供了積極的啟迪。隨著影響雙邊關(guān)系的一系列重要問題日益受到重視和提上解決日程，中亞國(guó)家間關(guān)系持續(xù)向好發(fā)展的動(dòng)力和預(yù)期進(jìn)一步增強(qiáng)。

(二)為上合組織團(tuán)結(jié)發(fā)展固本拓新

20世紀(jì)90年代，在“上海五國(guó)”機(jī)制下，中國(guó)與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦四國(guó)的邊界問題得以逐步解決。但多年來，上合組織在中亞的參與程度有限，地區(qū)對(duì)話機(jī)制和交流渠道欠缺、頻發(fā)的邊界危機(jī)長(zhǎng)期困擾著中亞國(guó)家。2016年3月，烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦之間再次發(fā)生邊界沖突，吉方一度聲稱拒絕參加將在當(dāng)年6月舉行的上合組織塔什干峰會(huì)，引發(fā)外界高度關(guān)注。盡管之后兩國(guó)關(guān)系緩和，上合峰會(huì)如期舉行，但這類事件不能不視為倒逼上合組織重新關(guān)注成員國(guó)間邊界爭(zhēng)端的重要警示。

中亞邊界問題的緩和與解決對(duì)上合組織的積極影響體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，有助于維護(hù)上合組織的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定，既顯著改善了中亞成員國(guó)間的關(guān)系，又有效避免了其他成員國(guó)可能面臨的選邊站隊(duì)局面。在上合組織發(fā)展面臨重要拐點(diǎn)的關(guān)鍵時(shí)期，中亞邊界問題解決無疑為成員國(guó)間增信釋疑、凝心聚力創(chuàng)造了更多契機(jī)。其次，本輪邊界問題解決進(jìn)程，是對(duì)上合組織邊界爭(zhēng)端解決理論與實(shí)踐的重大充實(shí)和發(fā)展。中亞國(guó)家間邊界爭(zhēng)端的解決實(shí)踐中蘊(yùn)含的理念、方法等核心要素，作為“上合經(jīng)驗(yàn)”的重要豐富與發(fā)展，鞏固強(qiáng)化了其在新時(shí)期的生命力與感召力，使其在領(lǐng)土邊界爭(zhēng)端解決的各種理論和實(shí)踐中始終占據(jù)重要地位。最后，為新形勢(shì)下上合組織內(nèi)部的邊界爭(zhēng)端解決樹立了典范。2017年6月上合組織首次擴(kuò)員伊始，中印邊界隨即發(fā)生洞朗事件，引發(fā)外界對(duì)上合組織危機(jī)管控能力和發(fā)展前景的廣泛關(guān)注。同在上合組織框架內(nèi)，中亞成員國(guó)間邊界問題的解決為中印、印巴之間的邊界問題處理提供了有益的借鑒。

(三)為“一帶一路”建設(shè)深入推進(jìn)創(chuàng)造利好

中亞在“一帶一路”建設(shè)布局中具有舉足輕重的地緣戰(zhàn)略地位和地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，中亞已成為“一帶一路”倡議實(shí)施的重要平臺(tái)和示范區(qū)域，鐵路、公路、油氣管道等一系列基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)，都要穿越不同國(guó)家和區(qū)域。沒有清晰的國(guó)家界線和穩(wěn)定的地區(qū)局勢(shì)作保障，“一帶一路”建設(shè)難以順利推進(jìn)。如備受關(guān)注的連接中國(guó)和烏茲別克斯坦的中吉烏鐵路多年進(jìn)展滯緩，就與因邊界問題導(dǎo)致緊張的烏吉關(guān)系有著密切的關(guān)聯(lián)。

以邊界形勢(shì)向好發(fā)展為標(biāo)志和帶動(dòng)，中亞地區(qū)一體化進(jìn)程出現(xiàn)重啟跡象，為“一帶一路”建設(shè)帶來了更為廣闊的發(fā)展空間。互聯(lián)互通是“一帶一路”建設(shè)的核心內(nèi)容。2017年2月，中斷25年的烏塔兩國(guó)間的空中航線恢復(fù)運(yùn)營(yíng)。作為穿越中亞的中國(guó)—中亞—西亞國(guó)際運(yùn)輸走廊建設(shè)標(biāo)志性項(xiàng)目，中吉塔阿伊鐵路推進(jìn)工作有望于2018年取得重要進(jìn)展。2017年8月，第5屆中國(guó)—中亞合作論壇在江蘇連云港舉辦，“一帶一路”主題受到中亞國(guó)家熱切關(guān)注。此外，“一帶一路”倡議對(duì)接上合組織也獲得了新的契機(jī)。2017年12月，中吉烏鐵路三方談判重啟，并計(jì)劃于2018年底前完成線路確定、項(xiàng)目審批和融資等一系列流程。中亞是上合組織合作發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，邊界問題的解決，為上合組織發(fā)展和“一帶一路”倡議在中亞的實(shí)施消除了共同障礙。2017年6月，習(xí)近平在阿斯塔納峰會(huì)上就曾指出，“上海合作組織可以為推動(dòng)‘一帶一路’建設(shè)同歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟建設(shè)等區(qū)域合作倡議以及哈薩克斯坦‘光明之路’等各國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接發(fā)揮重要平臺(tái)作用。”[注]《習(xí)近平出席上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)第十七次會(huì)議并發(fā)表重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年6月10日第1版。通過對(duì)接，“一帶一路”倡議將借助上合組織已有的成熟穩(wěn)定的平臺(tái)與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在中亞地區(qū)更加便捷穩(wěn)固地落地。

四、中亞邊界形勢(shì)的發(fā)展走向

(一)既有成果存在反復(fù)的可能

1.當(dāng)事國(guó)政權(quán)更迭。領(lǐng)土邊界問題從開啟談判到達(dá)成共識(shí)、從協(xié)議簽署到國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)，需要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的過程。當(dāng)前，中亞國(guó)家間解決邊界問題仍處于達(dá)成共識(shí)或簽署協(xié)議階段，距離各當(dāng)事國(guó)正式批準(zhǔn)條約尚需時(shí)日。這為既有成果的落實(shí)增添了變數(shù)，因?yàn)椤邦I(lǐng)土邊界問題涉及國(guó)家的切身利益和民族感情，其解決方式、過程和結(jié)果始終與一個(gè)國(guó)家國(guó)內(nèi)政治存在著密切的聯(lián)系”[注]張清敏：《中國(guó)解決陸地邊界經(jīng)驗(yàn)對(duì)解決海洋邊界的啟示》，《外交評(píng)論》2013年第4期。。

通常情況下，國(guó)家政權(quán)的正常更迭會(huì)保持政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性；但中亞各國(guó)屬于新獨(dú)立國(guó)家，“國(guó)家政權(quán)的非正常更迭存在較高可能性，而且變化往往會(huì)突如其來，政權(quán)更迭極其迅速?！盵注]趙華勝：《上海合作組織評(píng)析與展望》，第187頁(yè)。2005年和2010年，吉爾吉斯斯坦的兩次政權(quán)更迭幾乎都在一天內(nèi)完成?！叭绻衼唶?guó)家發(fā)生非正常政權(quán)更迭，新政權(quán)出于現(xiàn)實(shí)需要和受外部勢(shì)力影響，往往會(huì)有短期的政治行為，甚至發(fā)生政策調(diào)整或變化?！盵注]趙華勝：《上海合作組織評(píng)析與展望》，第187頁(yè)。邊界談判成果作為一屆政府的重要外交成績(jī)，在政權(quán)發(fā)生非正常更迭時(shí)能否繼續(xù)得到落實(shí)存在較大的不確定性，這種現(xiàn)象在中亞國(guó)家表現(xiàn)得尤為明顯。

2.歷史教訓(xùn)之鏡鑒。和平談判解決領(lǐng)土邊界問題，核心要義是互諒互讓，最終達(dá)成的結(jié)果往往是在最初立場(chǎng)上相互妥協(xié)實(shí)現(xiàn)的。而在國(guó)內(nèi)，在領(lǐng)土問題上的讓步往往容易使決策者被扣以賣國(guó)、辱國(guó)等罪名，國(guó)內(nèi)輿論壓力很可能會(huì)滯緩當(dāng)局的決策態(tài)度和進(jìn)度，甚至?xí)淖兓蛘咄品斑_(dá)成的談判成果。中亞國(guó)家與中國(guó)劃界之后的國(guó)內(nèi)輿論動(dòng)向就是深刻佐證。如今回溯這段歷史，對(duì)于研判中亞國(guó)家間邊界問題未來走向具有重要的啟示意義。

在中國(guó)與吉爾吉斯斯坦劃界問題上，兩國(guó)從1992年開始商議談判，到2000年簽署所有協(xié)議，2002年完成國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)程序，歷時(shí)10年，使兩國(guó)邊界問題得以全部解決并以法律形式得到規(guī)范。2002年秋天，時(shí)任吉國(guó)總統(tǒng)阿卡耶夫簽署完中吉邊界協(xié)定不久，國(guó)內(nèi)反對(duì)派迅速將其定性為賣國(guó)辱國(guó)，并演化成為一場(chǎng)嚴(yán)重的政治危機(jī)；發(fā)展至次年5月，“吉境內(nèi)爆發(fā)一系列游行示威，從首都蔓延至其他城市。大批抗議者在國(guó)會(huì)門前聚集，反對(duì)國(guó)會(huì)通過中吉邊界協(xié)定”[注]ICG Asia Report No.3,Central Asia:Boder Disputes and Conflict Potential,Osh/Brussels,April 4,2004.。

在中國(guó)與塔吉克斯坦劃界問題上，類似情況更加明顯。雙方從1992年開始劃界談判，1999年簽署邊界協(xié)定，2011年塔議會(huì)才批準(zhǔn)《勘界協(xié)定書》，歷經(jīng)近20年。漫長(zhǎng)的時(shí)間跨度與塔國(guó)內(nèi)的政局和輿情變化密切相關(guān)，部分塔國(guó)輿論認(rèn)為塔國(guó)蒙受“大辱”，退地給中國(guó)“違憲”，“塔國(guó)反對(duì)派宣揚(yáng)說，這是塔吉克民族和國(guó)家的巨大恥辱，認(rèn)為劃界協(xié)議違憲”[注]侯艾君：《劃界條約批準(zhǔn)后的塔吉克斯坦對(duì)華輿論》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011年2月28日。。雖然中吉、中塔邊界協(xié)定最終得以落地生效，但此類事件對(duì)邊界問題解決帶來的沖擊不可小覷。當(dāng)前，中亞多國(guó)反對(duì)派影響力依然不減，做好國(guó)內(nèi)輿論宣傳引導(dǎo)，避免外部勢(shì)力介入，與反對(duì)派形成有效制衡至關(guān)重要。

(二)遺留問題潛藏激化風(fēng)險(xiǎn)

1.解決遺留邊界問題面臨難題。目前，中亞地區(qū)尚未解決的邊界問題主要集中在烏吉、吉塔之間，絕大部分位于費(fèi)爾干納盆地。面積2.2萬平方千米的費(fèi)爾干納盆地，居住著數(shù)十個(gè)民族，總?cè)丝诔^一千萬，是中亞人口最為稠密的地區(qū)且長(zhǎng)期恩怨糾葛不斷，有“中亞地區(qū)火藥桶”之稱?！百M(fèi)爾干納盆地是世界上飛地最多的地區(qū)之一，共有8塊飛地，分屬烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦三個(gè)國(guó)家?！盵注]張娜、吳良全：《費(fèi)爾干納盆地的飛地問題》，《世界民族》2013年第1期。烏吉兩國(guó)爭(zhēng)議地區(qū)主要有索赫、喬卡拉迦恰、塔什杰帕和沙西馬爾丹四塊飛地，其中，索赫面積最大，約有325平方千米。塔方有兩塊飛地位于吉方境內(nèi)：沃魯赫和凱拉加奇。[注]曲鴻渤：《吉爾吉斯斯坦近年邊境安全形勢(shì)及其影響》。這些飛地?zé)o疑成為滋生動(dòng)蕩的溫床和外部勢(shì)力干預(yù)的抓手。

當(dāng)前，有兩方面因素制約著中亞國(guó)家遺留邊界問題的解決。一方面，當(dāng)事國(guó)對(duì)飛地和邊界問題形成發(fā)展的歷史認(rèn)知差異明顯，這是羈絆問題解決的關(guān)鍵因素。這些邊界和飛地問題形成于蘇聯(lián)時(shí)期，相關(guān)的劃界文件及規(guī)定十分模糊。三國(guó)獨(dú)立后，對(duì)其認(rèn)識(shí)和解讀難以達(dá)成共識(shí)，其深層次原因則是費(fèi)爾干納盆地重大的戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)、文化等綜合價(jià)值。另一方面，長(zhǎng)期以來，該地區(qū)邊界問題大多與民族宗教、水資源分配等問題交織在一起，復(fù)雜程度和解決難度極大。“邊界涉及各種生產(chǎn)、生活資料的分配，各方都不愿意讓步，協(xié)調(diào)解決的過程異常艱難?！盵注]趙會(huì)榮：《中亞國(guó)家發(fā)展歷程研究》，第198頁(yè)。

2.矛盾升級(jí)的幾種可能。盡管近年來中亞邊界問題解決取得顯著進(jìn)展，地區(qū)整體形勢(shì)發(fā)展向好，但遺留的邊界問題依然存在升級(jí)激化的可能。這主要是基于以下考量：

第一，眾多安全問題集聚，誘發(fā)邊界局勢(shì)升級(jí)。費(fèi)爾干納盆地局勢(shì)向來難以平靜，恐怖主義、毒品販運(yùn)、水資源紛爭(zhēng)等一系列安全問題交織并存，逐步體現(xiàn)出明顯的“集聚效應(yīng)”，極易引發(fā)爭(zhēng)議邊境地區(qū)雙方的矛盾和沖突，進(jìn)而導(dǎo)致邊界局勢(shì)升級(jí)。以吉塔邊境為例，近年來，由于兩國(guó)邊民在生產(chǎn)生活中經(jīng)常發(fā)生矛盾糾紛，飛地“沃魯赫”及其附近地區(qū)成為兩國(guó)邊境沖突的焦點(diǎn)?！?017年，吉塔間圍繞著有爭(zhēng)議邊界不斷發(fā)生沖突，沖突還擴(kuò)散至兩國(guó)民眾之中，被吉爾吉斯斯坦官方稱為兩國(guó)關(guān)系的毒瘤?！盵注]李建榮、韓雋：《中亞地區(qū)安全新態(tài)勢(shì)與“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)：互動(dòng)與前景》。

第二，當(dāng)事國(guó)局勢(shì)出現(xiàn)動(dòng)蕩，轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)矛盾。在國(guó)際關(guān)系史上，由于國(guó)內(nèi)局勢(shì)不穩(wěn)而訴諸于激化與鄰國(guó)的邊界矛盾，進(jìn)而達(dá)到轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)矛盾焦點(diǎn)的案例屢見不鮮。這是因?yàn)椤邦I(lǐng)土爭(zhēng)端更容易制造危機(jī)感，也更易激發(fā)國(guó)內(nèi)民眾對(duì)國(guó)家與民族的認(rèn)同，更加有利于政府提高國(guó)內(nèi)動(dòng)員能力”[注]吳志成、遲永：《領(lǐng)土爭(zhēng)端研究評(píng)析》，《教學(xué)與研究》2015年第10期。。在政權(quán)更迭之外，中亞各國(guó)更多地呈現(xiàn)政局的不穩(wěn)與動(dòng)蕩，“‘顏色革命’的風(fēng)險(xiǎn)仍不能徹底排除”[注]丁曉星：《中亞地區(qū)形勢(shì)與“一帶一路”合作》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2017年第12期。，國(guó)內(nèi)局勢(shì)的演變對(duì)中亞邊界形勢(shì)的影響不容忽視。

第三，外部因素介入，助推事態(tài)發(fā)展。中亞作為歐亞大陸的心臟地帶，一直受到外部勢(shì)力的重點(diǎn)關(guān)注和格外青睞。美俄等大國(guó)長(zhǎng)期在中亞保有軍事存在，對(duì)中亞局勢(shì)進(jìn)行積極干預(yù)。吉爾吉斯斯坦就是典型例證。“吉國(guó)自獨(dú)立以來政局一直不穩(wěn)，而這與美俄兩國(guó)插手吉國(guó)內(nèi)政有著直接或間接的聯(lián)系?！盵注]賈麗紅：《吉爾吉斯斯坦對(duì)中國(guó)的重要性及其當(dāng)今局勢(shì)對(duì)中國(guó)的影響》，《新疆大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)·人文社會(huì)科學(xué)版)2010年第6期。同時(shí)，中亞各國(guó)間出于現(xiàn)實(shí)考慮，也多施行合縱連橫等外交手段；加之宗教派系、跨境民族等因素的共同作用，中亞遺留邊界問題受到的外部干擾將持續(xù)存在。

五、中亞邊界問題的未來出路

隨著劃界共識(shí)達(dá)成、協(xié)議簽署，推進(jìn)談判成果盡快落地至關(guān)重要，繼續(xù)加快推進(jìn)邊界問題解決更勢(shì)在必行。接下來，各方應(yīng)以本輪邊界爭(zhēng)端解決為契機(jī)，努力培育親和氛圍、提升政治互信。

(一)雙邊層面是首要環(huán)節(jié)

“兩國(guó)關(guān)系的好壞直接決定著邊界問題的解決進(jìn)程，同時(shí)邊界問題本身又反過來影響著國(guó)家關(guān)系的發(fā)展?！盵注]史謝虹：《中吉邊界問題的解決及其影響》，《中國(guó)邊疆史地研究》2014年第1期。這就需要當(dāng)事國(guó)雙方相向而行，抓住國(guó)家間關(guān)系緩和與回暖的有利時(shí)機(jī)，盡快鞏固落實(shí)已有劃界成果。此外，妥善處理好與域外“關(guān)鍵國(guó)家”的關(guān)系至關(guān)重要。

遺留邊界問題仍然是牽動(dòng)雙邊關(guān)系的關(guān)鍵變量。2018年2月8日，因?yàn)榧皆谶吔鐮?zhēng)議區(qū)域一座浮橋的修建，塔方臨時(shí)關(guān)閉了兩國(guó)邊境并增派軍事力量封鎖浮橋。這一事件折射出中亞邊界問題的敏感性和脆弱性。在推進(jìn)遺留問題解決進(jìn)程中，各方首先要立足前期對(duì)話談判機(jī)制，不斷鞏固提升雙方互信水平，做好本國(guó)的輿情引導(dǎo)及各方勢(shì)力平衡。其次，要管控好爭(zhēng)議地區(qū)局勢(shì)。這些區(qū)域大多是利害關(guān)系最突出、雙方分歧最大的地帶，穩(wěn)定邊界局勢(shì)對(duì)于順利解決問題意義重大。最后，務(wù)實(shí)靈活是解決復(fù)雜棘手領(lǐng)土邊界問題的重要法寶，當(dāng)事雙方必須著眼兩國(guó)關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)，適時(shí)就邊界問題作出明智決斷。

(二)多邊層面是重要平臺(tái)

在中亞地區(qū)為數(shù)不多的多邊機(jī)制中，作為以解決邊界問題為初心的區(qū)域性組織，“由于上合組織關(guān)注的是全面的地區(qū)合作，更有利于從根本上促進(jìn)安全問題的解決和防范危機(jī)的發(fā)生”[注]孫壯志：《中亞安全格局與多邊機(jī)制的作用》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第6期。。當(dāng)前，要進(jìn)一步發(fā)揮上合組織的“建設(shè)性介入”作用，積極促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文等領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展，全面鞏固劃界成果。邊界問題解決了，但如果邊界地區(qū)依舊貧窮落后，圍繞資源問題你爭(zhēng)我奪的經(jīng)濟(jì)紛爭(zhēng)一旦處理不當(dāng)極易演變?yōu)檎螞_突。

針對(duì)遺留邊界問題，各方應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化上合組織勸談促和、聚同化異的平臺(tái)作用。將化解邊界問題突顯為上合組織的重要身份特質(zhì)，及時(shí)總結(jié)凝練中亞邊界爭(zhēng)端解決的成功經(jīng)驗(yàn)，為現(xiàn)存問題提供啟迪和借鑒。1996～1997年，在“上海五國(guó)”框架下先后簽署的“信任協(xié)定”與“裁軍協(xié)定”至今仍為促進(jìn)中國(guó)與中亞鄰國(guó)間的邊界矛盾化解、邊防安全保障和邊境繁榮穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。面對(duì)新形勢(shì)，“對(duì)上合組織來說，需要進(jìn)一步調(diào)整合作的重點(diǎn)方向，主要解決中亞國(guó)家面臨的安全威脅，借此提升地區(qū)影響力和內(nèi)部的凝聚力”[注]孫壯志：《中亞安全形勢(shì)及上合組織的重要作用》，《俄羅斯學(xué)刊》2018年第2期。。隨著上合組織作用力的空前增強(qiáng)和中俄互信水平的大幅提升，可以考慮將“信任協(xié)定”與“裁軍協(xié)定”擴(kuò)充延伸到上合組織所有成員國(guó)之間，在“一帶一路”倡議與“上合組織”深入對(duì)接的背景下，引導(dǎo)中亞成員國(guó)將更多精力和關(guān)注點(diǎn)投向經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生建設(shè)，逐步淡化邊界議題在國(guó)計(jì)民生中的位次。

(三)領(lǐng)導(dǎo)人層面是關(guān)鍵點(diǎn)

國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意志在很大程度上主導(dǎo)著中亞邊界問題的解決進(jìn)程，這是由中亞國(guó)家的歷史發(fā)展與政治結(jié)構(gòu)決定的?！爸衼唶?guó)家在獨(dú)立后都選擇了威權(quán)政治體制，總統(tǒng)既是國(guó)家權(quán)力的核心、也是外交決策的核心。外交事務(wù)基本上都需要總統(tǒng)親自決定和批準(zhǔn)?！盵注]趙會(huì)榮：《中亞國(guó)家發(fā)展歷程研究》，第160頁(yè)。本輪中亞邊界爭(zhēng)端解決的全面開啟，正是源于米爾濟(jì)約耶夫接任烏茲別克斯坦總統(tǒng)以后奉行積極務(wù)實(shí)的外交方針和邊界政策、與鄰國(guó)元首建立了基本的友誼和個(gè)人關(guān)系，[注]卡里莫夫總統(tǒng)在世時(shí)，一貫對(duì)吉塔兩國(guó)態(tài)度強(qiáng)硬。帶動(dòng)整個(gè)中亞地區(qū)邊界爭(zhēng)端的解決進(jìn)程。

元首外交的順利進(jìn)行是中亞邊界爭(zhēng)端形勢(shì)向好發(fā)展的重要前提和基礎(chǔ)。“領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視是推進(jìn)邊界問題解決的最大助力?！盵注]史謝虹：《中吉邊界問題的解決及其影響》。隨著米爾濟(jì)約耶夫和熱恩別科夫在各自國(guó)內(nèi)執(zhí)政基礎(chǔ)的逐漸鞏固，中亞各國(guó)、尤其是烏、吉、塔三國(guó)政局總體趨于平穩(wěn)，這有利于領(lǐng)導(dǎo)人之間友誼的延續(xù)和共識(shí)的推進(jìn)，有助于已有劃界成果的及早落實(shí)。在應(yīng)對(duì)遺留邊界問題方面，由于涉及關(guān)鍵利益加之歷史成因復(fù)雜，這就要求雙方領(lǐng)導(dǎo)人必須有相向而行的意愿和共識(shí)，確保邊界局勢(shì)穩(wěn)定；在出現(xiàn)重大邊界危機(jī)時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人之間應(yīng)保持暢通的外交聯(lián)系，高層聯(lián)絡(luò)不一定意味著問題很快得到解決，卻是管控局勢(shì)的重要途徑和象征，具有超乎一般外交機(jī)構(gòu)作用的獨(dú)特功能。

基于以上分析，近年來中亞邊界爭(zhēng)端形勢(shì)呈現(xiàn)的積極變化是邊界問題解決的良好開端，中亞多國(guó)進(jìn)入了“領(lǐng)土外交”快車道，至今這一進(jìn)程仍在繼續(xù)，值得我們跟進(jìn)觀察和深入研究。當(dāng)然也應(yīng)看到，中亞國(guó)家間邊界矛盾和問題根深蒂固，不少地段邊界局勢(shì)依然不時(shí)呈現(xiàn)出顯著的脆弱性和敏感性，一系列制約因素的作用影響持續(xù)存在。距離問題的最終解決可能仍將有一個(gè)較長(zhǎng)過程，需要各方展現(xiàn)足夠的耐心和智慧。