謝大偉

內(nèi)容提要：文章認(rèn)為牧民定居極大地改善了牧民的居住和生活環(huán)境，對(duì)草原生態(tài)環(huán)境改善、牧民子女教育以及牧民生活水平的提高都有極大的幫助，已成為牧區(qū)建設(shè)小康社會(huì)、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。然而在“生產(chǎn)方式更新”及“生活方式轉(zhuǎn)變”的過程中，也有部分定居牧民碰到了一些新問題、新困難。針對(duì)牧民定居中存在的新困擾和新困境，通過對(duì)Y市“L定居點(diǎn)”的調(diào)研，作者提出應(yīng)在定居點(diǎn)加大政府統(tǒng)籌力度，綜合施策，建立勞務(wù)輸出機(jī)制，以解決就業(yè)困境，提高人工飼草料地的收益并為牧民增收創(chuàng)造條件，提供生活便利。

牧民定居工程使牧民從長(zhǎng)期以來逐水草而居的游牧生活方式變成固定居住的現(xiàn)代生活方式，但在這種生產(chǎn)和生活方式變更中，也出現(xiàn)了一些新問題，諸如草場(chǎng)退化、市場(chǎng)波動(dòng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等困境，已經(jīng)嚴(yán)重影響牧民的生產(chǎn)生活。新定居點(diǎn)能提供的產(chǎn)業(yè)服務(wù)范圍狹窄、服務(wù)水平低，只能滿足居民低水平的生存性需要，難以適應(yīng)牧民發(fā)展致富的要求。定居后的各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況千差萬別，牧民家庭情況也不相同，部分定居點(diǎn)缺乏產(chǎn)業(yè)、牧民缺乏技術(shù)，都嚴(yán)重影響了牧民致富，繼而出現(xiàn)了“定不住”的問題。

隨著牧民定居的大規(guī)模開展，學(xué)界針對(duì)牧民定居后生活的研究也逐漸增加，整體來看主要集中在對(duì)定居的滿意度、定居的適應(yīng)性及定居后的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)等方面。既有研究中夏熱古麗·穆力達(dá)坤等通過問卷調(diào)查分析牧民定居后生產(chǎn)、生活方式的變化，認(rèn)為牧民定居后的教育水平、生活品質(zhì)都得到明顯提升。劉國勇、李曉萍分析了牧民對(duì)現(xiàn)有定居點(diǎn)建設(shè)的滿意度及不滿意的影響因素。趙利生、魏冰分析了新疆牧民定居工程的社會(huì)適應(yīng)性，認(rèn)為定居工程具有良好的社會(huì)適應(yīng)性。聶愛文、孫榮壚通過對(duì)新疆一個(gè)牧業(yè)連隊(duì)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)很多定居牧民因轉(zhuǎn)型不成功而陷入貧困，并導(dǎo)致草原和生態(tài)環(huán)境的惡化。李海英等探討了定居牧民面臨的主要生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)策略，并采用二元Probit回歸模型分析了影響牧民定居風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略選擇的主要因素。綜合以上可以看出，針對(duì)牧民定居后的研究主要側(cè)重定居的適應(yīng)性、滿意度等方面，而對(duì)于牧民定居后出現(xiàn)的生產(chǎn)、生活困境的研究仍然比較薄弱。

我們進(jìn)一步認(rèn)真思考當(dāng)前中國西部牧區(qū)開展的牧民定居實(shí)踐時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)諸策共舉，看似取得了不錯(cuò)的成績(jī)，實(shí)則結(jié)果考量單一，存在不少遺留問題。作為牧民定居政策的制定者，其操作過程更多地考慮定居房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及定居人口的數(shù)量，對(duì)于牧民定居后可能出現(xiàn)的問題預(yù)期不足。筆者于2018年7月赴X地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，考察了該地區(qū)Y市最大的牧民集中定居點(diǎn)“L定居點(diǎn)”，深入了解了該定居點(diǎn)牧民的生產(chǎn)、生活情況，分析了牧民定居后面臨的新問題、新困境，并在此基礎(chǔ)上提出了進(jìn)一步完善牧民定居工程的對(duì)策和建議。

一、案例調(diào)查點(diǎn)的基本情況

本文的調(diào)查點(diǎn)叫“L定居點(diǎn)”，距Y市37 千米，為Y市建設(shè)的最大的牧民集中定居點(diǎn)，將Y市12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的游牧民統(tǒng)一集中到該定居點(diǎn)。Y市計(jì)劃在“L定居點(diǎn)”實(shí)施新建牧民定居新村22個(gè)，定居牧民4 400戶25 000人，每戶占用宅基地(含養(yǎng)殖設(shè)施用地)1 667平方米。目前，該定居點(diǎn)已建成5個(gè)集中連片定居村，定居牧民1 020戶，其中2009年新建牧民定居村160戶；2010年新建3個(gè)牧民定居村，每村200戶，同年擴(kuò)建60戶的一個(gè)村；2011年新建一個(gè)村200戶，每戶有磚混結(jié)構(gòu)平頂住房60～80 平方米，副房50平方米。X地區(qū)比較寒冷，定居點(diǎn)全年70%的日子為冬季，按照政府“冷季舍飼、暖季過牧”的方式統(tǒng)一建設(shè)了暖圈，每戶暖圈面積80平方米，通過暖圈實(shí)施牛羊育肥、繁殖，以減少對(duì)天然草場(chǎng)的依賴，保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境。由于定居點(diǎn)風(fēng)沙較大，為防風(fēng)固沙，在定居點(diǎn)的周圍種植有467 公頃左右的防護(hù)林?？傮w來看，牧民定居點(diǎn)的住房、道路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施配套基本齊全，“L定居點(diǎn)”牧民定居房美觀實(shí)用，干凈整潔，具有較好的居住、生活環(huán)境。

中央、自治區(qū)、援疆省份及縣市各級(jí)政府都不同程度地對(duì)定居牧戶提供定居房資金支持，各級(jí)政府共為一般牧戶補(bǔ)助60 000元，為貧困牧戶補(bǔ)助70 000元，牧戶只需自籌35 000～65 000元，政府的大力支持極大地減輕了牧民的定居成本(如表1所示)。另外，政府為了給定居牧民提供更好的生活基礎(chǔ)，在定居點(diǎn)為每戶定居牧民提供宜耕、宜農(nóng)、宜灌的3.33 公頃(約50畝)人工飼草料地，飼草料地主要為冬季從草場(chǎng)回來的牲畜提供草飼料，由于“L定居點(diǎn)”自然環(huán)境惡劣，主要種植以苜蓿為主的飼草料，有利于土地的可持續(xù)利用。為提高定居牧民教育質(zhì)量并減輕牧民負(fù)擔(dān)，在“L定居點(diǎn)” 設(shè)立了教學(xué)點(diǎn)和雙語幼兒園；在校教師有21人，均為哈薩克族，有哈薩克、蒙古、維吾爾3個(gè)民族的學(xué)生就學(xué)。定居點(diǎn)有一座2人的衛(wèi)生室，目前技術(shù)力量較弱，主要為定居牧民治療簡(jiǎn)單的疾病，有時(shí)幫助牧民簡(jiǎn)單處理突發(fā)性、緊急性疾病。

表1 各級(jí)政府為牧民定居房建設(shè)補(bǔ)助金額及自籌資金情況 單位：元

數(shù)據(jù)來源：Y市牧民定居辦。

二、定居后的哈薩克族牧民面臨的新困境

(一)新的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

牧民定居時(shí)繳納房款、房屋裝修及購買家具需自籌大概50 000～60 000元，這對(duì)多數(shù)牧民家庭是很大的一筆開支，定居時(shí)很難拿出這么多資金。部分牧民家庭按照政府貼息貸款的政策向當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)借款，不足部分賣掉牛羊籌集資金。“L定居點(diǎn)”牧民貸款額基本在30 000～50 000元，雖然政府對(duì)牧民定居房提供貼息貸款，但這筆住宅建設(shè)支出還是給部分牧民帶來了較大的壓力。由于先期貸款的個(gè)別牧戶在還款期不能按時(shí)還款，銀行貸款的積極性較低，很多牧民到銀行、信用社等金融機(jī)構(gòu)很難貸到房款，牧民只能靠賣牲畜籌集房款，這也造成牲畜存欄數(shù)量的大幅減少，影響牧民定居后的發(fā)展能力(詳見表2)。

定居是一個(gè)“生產(chǎn)方式更新”的過程，這一過程必將導(dǎo)致牧民原有居住生活環(huán)境發(fā)生深刻變化，以往牧民在山上放牧極少購買消費(fèi)品，定居后其生活成本大幅度增加，對(duì)新定居牧民家庭產(chǎn)生的影響很大，在調(diào)研中部分牧民覺得居住條件變好了、生活也便利了、生活開支也多了，但是家庭收入并沒有增加，定居后的生活面臨著新的困擾。

表2 “L定居點(diǎn)”29戶民定居前后牲畜數(shù)量變化情況

注：資料來源Y市L牧民定居點(diǎn)牧民訪談，訪談時(shí)間：2018年7月。

(二)生產(chǎn)的新困境

1.人工飼草料地的不足

費(fèi)孝通說：“從基層上看去，中國社會(huì)是鄉(xiāng)土性的，土地的基本意義是指泥土，鄉(xiāng)下人離不開泥土，因?yàn)樵卩l(xiāng)下住，種地是最普通的謀生辦法，而且我們的民族確實(shí)和泥土分不開，從土里長(zhǎng)出的光榮的歷史，自然會(huì)受到土地的束縛?！盵注]費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年。哈薩克人一直以游牧業(yè)為主要生計(jì)方式，兼營農(nóng)業(yè)以解決糧食的基本需求，土地是牧民定居后必須的生活資料。為解決牧民定居后牲畜過冬的飼草料，政府為牧民專門開發(fā)了人工飼草料地?！癓定居點(diǎn)”定居較早的牧戶分到了3.33 公頃的人工飼草料地，定居較晚的牧戶沒有分到飼草料地。沒有分到飼草料地的牧戶要額外增加購買飼草料的開支，增加了牲畜養(yǎng)殖成本。這部分牧民由于沒有飼草料地，牲畜數(shù)量普遍較少，牲畜多由羊把式[注]當(dāng)?shù)啬撩竦耐猎?，指專門靠為別人放羊而生的人。代牧，逐漸脫離了畜牧業(yè)，在定居點(diǎn)附近打零工。人工飼草料地為定居牧民提供最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，飼草料地不足已成為牧民“定不住”“生產(chǎn)難”的重要根源。由于飼草料地的不足，貧困牧民多采取“以畜養(yǎng)畜”的策略，出售一部分牲畜購買飼草料。這種策略在定居初期還能解決部分牧民的困難，但長(zhǎng)期來看只能造成牲畜的逐年減少，這部分牧民很有可能成為定居后新的貧困群體。

案例1：戶主S，男，哈薩克族，28歲，初中文化程度，全家4口人。2016年到定居點(diǎn)居住，繳納定居房款55 000元，貸款40 000元，賣牛羊自籌15 000元?，F(xiàn)有羊25只、牛2頭，由于定居較晚，S定居兩年仍沒有分到飼草料地，因此一直沒有將牲畜遷移到定居點(diǎn)(如果將牲畜遷移到定居點(diǎn)，每年僅購買飼草料的支出就有9 000元左右)。2017年他全年放牧的收入大概20 000元，如果在定居點(diǎn)購買飼草料再支出9 000元，那他一年的收入也僅10 000元左右。牛羊數(shù)量少加上沒有飼草料地，2017年S就不再放牧，牛羊全部由羊把式代牧。S主要靠在定居點(diǎn)附近打工增加收入，農(nóng)忙時(shí)干些農(nóng)活，農(nóng)閑時(shí)也就無事可做，調(diào)研組去的時(shí)候他已經(jīng)3個(gè)月無活可干，估計(jì)2018年務(wù)工收入也就12 000元左右。由于定居點(diǎn)牛羊冬季沒有飼草料，S還要回到之前游牧?xí)r的居住點(diǎn)。

通過案例可以看出，飼草料地不足已經(jīng)嚴(yán)重影響定居牧民的生產(chǎn)。如果沒有飼草料地牧民就缺乏在定居點(diǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)，就很難在定居點(diǎn)長(zhǎng)期居住生活。一部分牧民將回到以前的游牧生活，定居房?jī)H是他們名義上的家，在牧閑時(shí)偶爾過來居住。另一部分牧民因不愿意再回到山上放牧，在定居點(diǎn)居住，牲畜由羊把式代牧，因生活開支增加牲畜會(huì)逐年減少，牧業(yè)也將邊緣化，這部分群體在沒有學(xué)到技術(shù)、沒有找到合適的就業(yè)機(jī)會(huì)之前會(huì)成為新的貧困戶。

2.人工飼草料地收益低

定居點(diǎn)開發(fā)的人工飼草料地是專門用于生產(chǎn)飼草料的基地，因此，其種植結(jié)構(gòu)應(yīng)以飼草料為主。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于在定居點(diǎn)牧戶牲畜數(shù)量較少，種植3.33 公頃的草飼料自用不完，還要到當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)銷售一部分?！癓定居點(diǎn)”管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)說：“這個(gè)定居點(diǎn)最多能賣掉667 公頃的草飼料，而2017年定居點(diǎn)飼草料種植了4 000 公頃，剩下3 333公頃的草飼料都要外銷，想外賣又沒有銷路，牲畜少的牧戶用不完只能浪費(fèi)掉了。”[注]資料來源對(duì)“L定居點(diǎn)”管委會(huì)主任的訪談，訪談時(shí)間：2018年7月10日。人工飼草料地在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面起重要作用，但飼草料收益低、銷售難給牧民帶來的收益有限。而牧民對(duì)種植糧食和經(jīng)濟(jì)作物又不熟悉，很多牧民將草飼料地轉(zhuǎn)手租給善于經(jīng)營的漢族農(nóng)民，農(nóng)民種植經(jīng)濟(jì)效益較高的油葵和玉米，2018年“L定居點(diǎn)”僅油葵和玉米種植量就高達(dá)4 667公頃。為追求個(gè)人效益的最大化，農(nóng)民只愿意簽訂1～2年的短期承包合同，由于是短期承包，農(nóng)民種地既不倒茬、也不養(yǎng)護(hù)，致使土地板結(jié)，各種病蟲害發(fā)生，農(nóng)作物收益逐年下降，土地租金也大幅降低，每公頃租金已經(jīng)由2014年的10 500～12 000元下降到2018年的2 700元,每年下降超過2 700元。

案例2：戶主K，38歲，4口人，家里有20只羊、6頭牛，牛羊由羊把式代牧，定居時(shí)政府分配了3.33 公頃飼草料地，自己種植苜蓿。定居時(shí)繳納45 000元定居房款，貸款30 000元，賣掉牛羊自籌15 000元。K戶主認(rèn)為定居后收入沒有增加，定居后年收入僅有20 000元；主要是種植飼草料收益太低，而管理飼草料地又不能外出務(wù)工，只能在定居點(diǎn)附近打零工。

K戶主為調(diào)研組計(jì)算種植3.33 公頃的飼草料收益狀況：3.33 公頃的苜蓿地一年可以收割兩茬，第一茬在7月收割，大概可以打500個(gè)草料包，每包草料賣18元左右，即在7月收入約9 000元。第二茬收割在9月，也能打500個(gè)草料包，每包草料也按18元計(jì)算，收入同樣為9 000元，兩茬的總收入共計(jì)約18 000元。種植3.33公頃苜蓿的主要開支有水費(fèi)、電費(fèi)、打草費(fèi)及打包費(fèi)，共計(jì)9 100元(如表3所以)。種植3.33公頃苜蓿一年的總收入約18 000元，扣除成本一年的收益不足9 000元，每公頃飼草料地一年的凈收益不足2 700元，而2017年“L定居點(diǎn)”土地的出租價(jià)格是2 700元/公頃。牧民自己種植苜蓿需要占用一個(gè)青壯年勞動(dòng)力，獲得的收益甚至不如出租土地，這也是“L定居點(diǎn)”大量牧民將土地流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的根源。

表3 2018年種植3.33公頃(約50畝)人工草飼草一年的開支情況

注：資料來源Y市L牧民定居點(diǎn)管委會(huì)及牧民訪談，訪談時(shí)間：2018年7月4日。

從上述案例可以看出，牧民種植苜蓿等飼草料收益比較低，這主要是因飼草料供需不平衡造成的供過于求，不僅收益低且種植面積小，每戶種植面積僅3.33公頃，牧民致富也就比較困難。如果將土地租給農(nóng)民，他們又不注重對(duì)土地的養(yǎng)護(hù)，土地就可能荒漠化，過不了幾年將無租金可收。針對(duì)這種情況，定居點(diǎn)基層政府也進(jìn)行了積極干預(yù)，努力引進(jìn)龍頭企業(yè)或農(nóng)業(yè)公司統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地，但由于定居點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境脆弱(這在新疆屬于普遍現(xiàn)象)、種植成本高、農(nóng)作物病蟲害比較嚴(yán)重，一直沒有種植大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)愿意到定居點(diǎn)流轉(zhuǎn)土地，牧民也只能以越來越低的價(jià)格出租土地。定居點(diǎn)個(gè)別村委會(huì)為防止土地流轉(zhuǎn)影響土地的可持續(xù)利用，不允許牧民將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民，但是這種管控是一種低效的行政控制，仍然不能解決牧民增收與可持續(xù)發(fā)展的難題。

(三)災(zāi)害及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困境

“自然災(zāi)害總是與貧困相伴隨，且成正相關(guān)。”[注]魏眾、B．古斯塔夫森：《中國農(nóng)村貧困機(jī)率的變動(dòng)分析》，《中國農(nóng)村觀察》2000年第2期?！癓定居點(diǎn)”由于自然條件惡劣，病蟲害嚴(yán)重，特別是夏季有1～2周的干熱風(fēng)，5月種植的農(nóng)作物6月就可能遭到破壞，災(zāi)害給經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的新定居牧民帶來新的經(jīng)濟(jì)困難。牧民缺乏應(yīng)對(duì)這種自然災(zāi)害的能力，外出打工成為其唯一的選擇。然而根據(jù)調(diào)查情況來看，“L定居點(diǎn)”定居牧民的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移效果甚微，能出去務(wù)工的占比不高，即使在災(zāi)害年份仍然少有牧民外出務(wù)工。

根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶貧理論，實(shí)施搬遷定居是因貧困群體原有的生存區(qū)位無法獲得更多的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，而需要遷移到基礎(chǔ)設(shè)施完善、市場(chǎng)發(fā)育良好、利于發(fā)展工業(yè)和服務(wù)業(yè)的城鎮(zhèn)地區(qū)?！癓定居點(diǎn)”在規(guī)劃時(shí)為方便牧民定居后種植、管理飼草料地，在飼草料地附近選址建設(shè)定居房，但距定居點(diǎn)最近的城市仍有30千米。定居點(diǎn)沒有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，加上自然環(huán)境惡劣，雖然政府采取各項(xiàng)吸引投資的優(yōu)惠政策，但一直沒有企業(yè)愿意到定居點(diǎn)投資、生產(chǎn)，減少了牧民就業(yè)機(jī)會(huì)。一些定居牧民將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民，賣掉牛羊，試圖在定居點(diǎn)尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)，卻因定居點(diǎn)缺乏相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，始終沒有找到合適的就業(yè)方向。一些牧民自己種植政府分配的飼草料地，要管理飼草料地，也不能外出務(wù)工，農(nóng)閑時(shí)間只能在定居點(diǎn)附近打零工。缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)已成為阻礙“L定居點(diǎn)”牧民增收的重要障礙。

“推拉理論”在研究勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移及人口流動(dòng)時(shí)被廣泛應(yīng)用，在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中，遷入地中勞動(dòng)力生產(chǎn)、生活條件的改善成為拉力，而遷出地中不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件成為推力，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移正是在這兩種力量的共同作用下完成的。但是從“L定居點(diǎn)”的調(diào)查情況分析來看，像牧區(qū)這樣偏遠(yuǎn)地區(qū)，自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、少數(shù)民族群眾思維、語言和習(xí)慣的阻礙并沒有成為推力，反而對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移產(chǎn)生拉力，因而城市用工單位在使用少數(shù)民族員工時(shí)較為謹(jǐn)慎。牧區(qū)的剩余勞動(dòng)力并不是向生產(chǎn)條件好的城市流動(dòng)，而是在定居點(diǎn)沉淀。

(四)生活的新困擾

盡管定居點(diǎn)完善了水電等基礎(chǔ)設(shè)施，但“L定居點(diǎn)”生活設(shè)施不健全仍然影響著牧民的生活質(zhì)量，定居點(diǎn)缺乏農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，牧民購買蔬菜和日用品很不方便，一些蔬菜商販不定期到定居點(diǎn)銷售蔬菜，一兩天可能來一次，如果當(dāng)天錯(cuò)過就買不到任何蔬菜，特別是冬天下大雪時(shí)到定居點(diǎn)的商販就更少，如果是自己去集市買菜至少要走10千米。另一方面，定居點(diǎn)的建制和牧民的戶口一直困擾著當(dāng)?shù)毓芾聿块T及新定居牧民?！癓定居點(diǎn)”在2015年建設(shè)完成后成立了針對(duì)牧民定居點(diǎn)的管理委員會(huì)，為正科級(jí)，但是管委會(huì)只是當(dāng)?shù)卣闪⒌呐R時(shí)機(jī)構(gòu)，在國家、自治區(qū)上級(jí)單位撥付各種補(bǔ)償資金及涉及優(yōu)惠政策時(shí)，因?yàn)槭桥R時(shí)機(jī)構(gòu)而無法提出申請(qǐng)。為解決這些問題，管委會(huì)應(yīng)申報(bào)成為鎮(zhèn)或者鄉(xiāng)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，但定居點(diǎn)無論從人口數(shù)量還是建設(shè)規(guī)模上都未達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制標(biāo)準(zhǔn)，特別是國家對(duì)鎮(zhèn)或者鄉(xiāng)的審批又有比較嚴(yán)格的流程，現(xiàn)有的政策和條件申報(bào)獲批相當(dāng)困難。由于定居點(diǎn)是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，定居后的牧民一直沒有辦法將戶口從原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)遷移到新的定居點(diǎn)，因戶籍沒有遷移也就不能在定居點(diǎn)接受低保、醫(yī)療保障等社保服務(wù)，牧民在辦理低保和醫(yī)療的時(shí)候還要回到以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)離定居點(diǎn)上百千米。由于定居牧民不需要到定居點(diǎn)的管委會(huì)辦理任何業(yè)務(wù)，管委會(huì)也無法給他們提供任何政策補(bǔ)助資金，給當(dāng)?shù)毓芪瘯?huì)管理定居牧民帶來了很大的困難和挑戰(zhàn)。

三、牧民定居后的完善之路

(一)建立完善的勞務(wù)輸出機(jī)制，解決定居后牧民就業(yè)問題

如何更有效地利用牧民地空閑時(shí)間是牧民定居后增收的關(guān)鍵。面對(duì)與以前不同的生產(chǎn)、生活方式，牧民在很多方面表現(xiàn)出不適應(yīng)，“等、靠、要”思想也因此獲得了更大的市場(chǎng)。因此，在實(shí)施牧民定居后的就業(yè)中，應(yīng)堅(jiān)持政府引導(dǎo)，建立勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移信息平臺(tái)，定居點(diǎn)政府通過平臺(tái)和各地政府、用人單位取得聯(lián)系，通過平臺(tái)時(shí)刻了解各地的用工需求；根據(jù)用工要求，征求定居牧民的意愿及他們的技術(shù)特征，把這些有條件的牧民輸送到各個(gè)合適的用人單位，如可以將一些牧民輸送到援疆省份。定居點(diǎn)政府應(yīng)充分發(fā)展當(dāng)?shù)氐膭趧?wù)經(jīng)濟(jì)，有組織、有系統(tǒng)地輸送這些人才到用人單位，主要從事第二或者第三產(chǎn)業(yè)。但針對(duì)牧民的勞務(wù)輸出必須和培訓(xùn)結(jié)合實(shí)施，原則上在輸出之前先培訓(xùn)，使輸出牧民至少能掌握一項(xiàng)基本技能，擴(kuò)展牧民的就業(yè)領(lǐng)域和就業(yè)收益，從“苦力型”、體力型勞務(wù)輸出向技能型、智力型勞務(wù)輸出轉(zhuǎn)變。每一個(gè)定居點(diǎn)都應(yīng)建立一個(gè)勞務(wù)輸出咨詢機(jī)構(gòu)，將用工需求實(shí)時(shí)公布，使定居點(diǎn)牧民能及時(shí)了解用工需求、技能要求、薪酬待遇，使他們有意識(shí)地提高技術(shù)水平及務(wù)工的主動(dòng)性。

(二)改變飼草料地利用方式，提高飼草料地的效益

對(duì)于一些定居點(diǎn)牧民將飼草料地大量流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行掠奪式種植造成土地肥力下降、土地荒蕪的情況，地方政府采取不允許牧民流轉(zhuǎn)土地只允許牧民自己種植苜蓿，雖然能實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用，但也造成了牧民因種植飼草料不能外出務(wù)工。針對(duì)這種矛盾，如果基層政府只是簡(jiǎn)單地出臺(tái)“禁止土地流轉(zhuǎn)”政策，雖然能提高土地的可持續(xù)發(fā)展程度，但仍不能從根本上解決牧民增收問題。目前“L定居點(diǎn)”的牧民流轉(zhuǎn)土地的熱情都比較高，主要是缺乏大的農(nóng)業(yè)公司或者種植大戶承包土地，這既與當(dāng)?shù)卣麄鞑坏轿挥嘘P(guān)、也與當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件比較差有關(guān)。因此，政府應(yīng)積極進(jìn)行招商引資，與全疆、全國大的農(nóng)業(yè)公司或者種植大戶聯(lián)系，使其了解X地區(qū)牧民定居情況及土地資源狀況，特別是在政策上給予種植大戶或者農(nóng)業(yè)公司更多支持，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)助、水利設(shè)施建設(shè)等方面盡可能多地為種植大戶或農(nóng)業(yè)公司提供支持，將資金更多用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)和牧民生活水平的提高。另外，應(yīng)積極開展土地整理和開發(fā)，確保每一戶定居牧民都能分到飼草料地，為牧民在定居點(diǎn)提供必要的生產(chǎn)發(fā)展條件。

(三)積極申請(qǐng)解決定居點(diǎn)的建制，為牧民“定得住”提供支持

為解決定居點(diǎn)的管理部門無建制帶來的管理難題，應(yīng)由自治區(qū)甚至國家層面制定專門的政策，在定居點(diǎn)人口達(dá)到一定規(guī)模后應(yīng)盡快批準(zhǔn)成立鄉(xiāng)或者鎮(zhèn)，所有定居牧民的戶口、低保、養(yǎng)老等都轉(zhuǎn)移到新成立的建制鎮(zhèn)辦理?？梢杂蓢?、自治區(qū)制定專門的牧民定居人口標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)規(guī)模，標(biāo)準(zhǔn)可低于正常鎮(zhèn)的建制標(biāo)準(zhǔn)，畢竟作為邊疆少數(shù)民族聚居地區(qū)人口本身比較少，加之當(dāng)?shù)氐貜V人稀，批準(zhǔn)時(shí)應(yīng)考慮國家邊疆穩(wěn)定、牧民定居的特殊性、土地面積等綜合因素，對(duì)有條件的定居點(diǎn)應(yīng)及早批準(zhǔn)成立鎮(zhèn)或者鄉(xiāng)，并及時(shí)完善相應(yīng)的職能管理部門。如此不僅能為定居點(diǎn)穩(wěn)定發(fā)展提供政策支持，也有利于當(dāng)?shù)毓芾聿块T更好地履行其行政職能。

四、結(jié)論

我國在主要牧區(qū)陸續(xù)實(shí)施了以方便牧民生活、促進(jìn)牧業(yè)生產(chǎn)和改善牧區(qū)生態(tài)為目標(biāo)的游牧民定居工程，加速了牧民四季游牧到冷季定居舍飼、暖季輪牧的轉(zhuǎn)變，提高了基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品供給水平、方便了牧民生活，在一定程度上推動(dòng)了牧區(qū)社會(huì)發(fā)展，我們必須給予牧民定居政策充分的肯定，在保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境和提高牧民生活方面起到了非常重要的作用。由于部分定居點(diǎn)因產(chǎn)業(yè)發(fā)展難、自然災(zāi)害、規(guī)劃不合理等原因，出現(xiàn)了定居牧民的后續(xù)生計(jì)困難及生活困擾的新問題。本研究選取新疆Y市最大的牧民定居點(diǎn)“L定居點(diǎn)”作為研究對(duì)象，對(duì)牧民定居后的生產(chǎn)、生活面臨的新困境進(jìn)行分析。研究認(rèn)為游牧民因定居成本的增加產(chǎn)生了新的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，人工飼草料地的不足和收益低帶來定居后生產(chǎn)的新困境，定居點(diǎn)管委會(huì)因沒有相關(guān)職權(quán)不能辦理低保、醫(yī)療、衛(wèi)生等服務(wù)帶來生活的不便。此外，今后必須建立完善的勞務(wù)輸出機(jī)制，解決定居牧民的就業(yè)問題，擴(kuò)大飼草料地的規(guī)模和改變飼草料地的利用方式，提高飼草料地的效益，并積極向上級(jí)政府申請(qǐng)解決定居點(diǎn)的建制，為定居牧民提供便利的生活方式。