楊松霖

(武漢大學 中國邊界與海洋研究院暨國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北 武漢 430072)

隨著全球變暖趨勢的增強，對環(huán)境變化和氣候問題的應對成為美國北極治理的重要內(nèi)容，北極氣候治理逐漸得到了美國政府的關(guān)注和重視。2017年1月20日，唐納德?特朗普(Donald Trump)宣誓就職，正式成為美國第45任總統(tǒng)。特朗普倡導“美國優(yōu)先”，上任后隨即宣布退出應對全球氣候變化的《巴黎協(xié)定》，并對北極政策實踐進行了相應調(diào)整。氣候是引發(fā)北極其他領(lǐng)域治理的重要變量，是北極各領(lǐng)域治理的重中之重，[1](P349)對氣候問題的重視和有效應對將深刻影響北極治理的演進。特朗普政府的政策調(diào)整使得美國北極氣候治理的未來走向呈現(xiàn)出一定的不確定性和復雜性，引發(fā)了國際社會的廣泛關(guān)注。目前，針對美國北極問題的研究，相關(guān)成果較多，但專門針對美國北極氣候治理問題的研究成果較少。本文將在梳理美國北極氣候治理主要行為體的基礎上，總結(jié)其治理特點和活動規(guī)律。在此基礎上，對特朗普政府北極氣候治理的走向進行評估，為進一步研判美國北極政策提供借鑒。

一、多元化的參與行為體

全球治理既涉及公共部門，也包括私人部門，是多元行為體平等對話、協(xié)商合作的過程。[2](P288)影響美國北極氣候治理的行為體來源多元，諸多行為體共同推動北極氣候治理進程的演進。因而，發(fā)揮各行為體的積極作用，克服不同主體之間的利益沖突成為美國北極氣候治理的重要任務之一。

(一)聯(lián)邦政府

國家行為體在北極治理體系中處于核心地位，是北極治理的主要實施者、決策者。聯(lián)邦政府是美國北極氣候治理的主要參與者，多個部門和機構(gòu)的工作內(nèi)容涉及北極氣候治理，這些機構(gòu)包括：國務院、內(nèi)務部、國土安全部、國家科學基金會、環(huán)?？偸稹液Ｑ笈c大氣管理局等。隨著北極自然環(huán)境和地緣政治態(tài)勢的雙重變遷，美國逐步增強了對氣候問題的重視。為有效地整合國內(nèi)涉北極事務機構(gòu)和應對日益復雜的氣候問題，聯(lián)邦政府成立了海洋安全工作組、國家海洋委員會、阿拉斯加能源開發(fā)聯(lián)邦政府協(xié)調(diào)工作組、美國北極研究委員會、跨部門北極政策委員會等多個跨部門北極事務機構(gòu)，相繼頒布《清潔空氣法》、《清潔能源與安全法案》等涉及氣候變化的法律。在2013年《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》中，更是強調(diào)“保護北極地區(qū)獨特的環(huán)境是美國北極政策的核心內(nèi)容，美國將采取一系列措施保護北極地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)。”[3]

隨著全球氣候危機的加劇，氣候問題作為一種“現(xiàn)實存在的威脅”開始產(chǎn)生重要影響。積極應對全球氣候變暖，實現(xiàn)和維護美國在北極地區(qū)的國家利益成為聯(lián)邦政府參與北極氣候治理的戰(zhàn)略任務。在此過程中，還要借助應對氣候變化這一北極事務議題，塑造和確立美國在北極治理中的領(lǐng)導權(quán)。

(二)阿拉斯加州

由于全球性問題與挑戰(zhàn)日益增多和復雜嚴峻，使得治理空間與治理議題急劇擴展，導致國家主權(quán)治理的自主性降低，非國家行為體則獲得了新的治理空間。[4](P94-124)作為美國唯一的瀕北極州，阿拉斯加州的生態(tài)環(huán)境、氣候系統(tǒng)等均受到北極氣候變化的影響。美國氣候與健康中心發(fā)布了一份名為《白令海峽地區(qū)的氣候變化》的報告，報告對比了阿拉斯加州諾姆市(Nome Mean)1949年—2009年的氣溫數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)其年平均氣溫在過去的60年里增長了2.6度(攝氏)，一月份的氣溫從—3度(華氏)增長到11度(華氏)，七月份的氣溫從44度(華氏)增長到65度(華氏)。[5]氣候變暖對阿拉斯加州的氣溫影響十分明顯，并會帶來一系列連鎖反應。2015年1月，阿拉斯加州北極政策委員會發(fā)布了《阿拉斯加北極政策委員會最終報告》，報告強調(diào)保護本地生態(tài)環(huán)境，應對氣候變化挑戰(zhàn)，提高原住民生活質(zhì)量是阿拉斯加州的核心利益，[6]并要求聯(lián)邦政府采取積極措施予以回應。

阿拉斯加州是影響美國北極氣候治理的重要主體。很長一段時間，阿拉斯加州北極事務在美國內(nèi)外政策中并未得到足夠重視。為爭取和捍衛(wèi)自身權(quán)益，阿拉斯加州與聯(lián)邦政府在北極優(yōu)先議程問題上展開了激烈的政治博弈。[7]阿拉斯加州政府強調(diào)對北極自然生態(tài)環(huán)境等問題要進行充分地科學認知，對北極資源的開發(fā)應以環(huán)保的方式開展。在阿拉斯加州的大力推動下，北極氣候問題逐漸引起聯(lián)邦政府的重視，聯(lián)邦政府在北極相關(guān)政策中對氣候變化問題予以關(guān)注，并采取行動增強阿拉斯加州應對北極氣候變化的能力，阿拉斯加州的北極權(quán)益得到了一定程度的維護。

(三)國內(nèi)利益集團

在國內(nèi)利益集團中，原住民群體對美國北極氣候治理的影響不容小覷。氣候變暖導致的北極地區(qū)環(huán)境變化對原住民的生產(chǎn)、生活帶來了直接、破壞性的影響。2015年12月，跨部門北極政策研究委員會公布報告指出，快速變化的北極環(huán)境嚴重挑戰(zhàn)北極原住民的傳統(tǒng)生活，迫切要求新的適應性。[8]為適應變化中的生活環(huán)境，原住民強烈要求聯(lián)邦政府采取措施包含自身權(quán)益。其中，借助北極理事會的相關(guān)機制來影響聯(lián)邦政府的北極決策是其重要途徑。北極理事會成立時就設立了原住民秘書處，促使原住民利益訴求在決策中得到更為充分地考慮。北極地區(qū)居民健康也是北極理事會可持續(xù)發(fā)展項目組(SDWG)和北極人類健康專家組(AHHEG)的中心議題，以改善由氣候變化引發(fā)或?qū)е碌脑∶竦慕】禒顩r。此外，原住民群體還組建或加入了原住民非政府組織，[注]與美國相關(guān)的原住民非政府國際組織：因紐特人北極圈理事會、阿留申人國際協(xié)會、哥威迅國際理事會、北極阿薩巴斯卡人理事會。這四個原住民國際組織的成員在美國領(lǐng)土均有分布。這些組織是北極理事會的永久參與方，在北極理事會中享有重要權(quán)利：發(fā)表意見、在北極事務上受咨詢和參與北極議題討論。因此，北極理事會現(xiàn)有的機制框架決定了包括美國在內(nèi)的任何北極國家都無法繞開原住民群體而做出北極決議。[9](P290-297)

在氣候政策制定過程中，不同利益集團為爭取各自利益空間而進行激烈博弈。就氣候變化問題而言，民主黨支持嚴格的氣候變化減排措施，而共和黨則質(zhì)疑氣候變暖的真實性。兩黨在這一問題上嚴重的意見分歧對美國北極氣候治理形成掣肘，黨派分歧也因此成為美國氣候政策所面臨的最大國內(nèi)政治難題。[10]不僅如此，油氣集團、軍工復合體等涉北極利益集團為維護自身利益，通過游說、選舉等方式影響美國北極政策的制定。例如，為開展北極油氣資源的開發(fā)，以殼牌公司為首的能源開采企業(yè)以游說的方式影響美國北極決策。根據(jù)《紐約時報》報道，殼牌公司過去幾年這方面的游說活動費用高達40億美元。

(四)相關(guān)國際組織

在全球治理時代，多邊機構(gòu)的治理無論在議題領(lǐng)域還是職能領(lǐng)域上都在向縱深擴展，對主權(quán)國家內(nèi)部事務的影響也越來越大。作為當前北極治理中最重要的機制安排，北極理事會相繼出臺《北極氣候影響評估》、《北極人類發(fā)展報告》、《北極地區(qū)污染報告》等多份涉北極氣候問題的評估報告，積極引導北極國家參與北極氣候治理進程。2014年12月，北極理事會公布了美國擔任主席國期間的優(yōu)先議程：北冰洋的安全與管理、北極社區(qū)的經(jīng)濟和生活條件、應對氣候變化，[11]借助美國的力量將應對氣候變化納入到北極理事會的工作計劃中，推動北極氣候治理進程。

聯(lián)合國及其附屬機構(gòu)出臺了相關(guān)環(huán)保公約、文件或報告，如《長程越界大氣污染公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《巴黎協(xié)定》等[注]有關(guān)北極生態(tài)環(huán)境保護、氣候變化的相關(guān)法律文件、國際條約可參見:陳奕彤.國際環(huán)境法視野下的北極環(huán)境法律遵守研究[M].北京:中國政法大學出版社,2014;賈宇.極地法律問題研究[M].北京:社會科學文獻出版社,2014;劉惠榮,楊凡.北極生態(tài)保護法律問題研究[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2010;劉惠榮,董躍.海洋法視角下的北極法律問題研究[M].北京:中國政法大學出版社,2012等.，對美國北極氣候治理產(chǎn)生了不可忽視的影響。國際北極科學委員會、北冰洋科學委員會、新奧爾松科學管理委員會、北極研究管理者論壇等國際科學組織和機構(gòu)亦通過各自開展的北極科學活動，間接地影響美國北極政策與實踐。部分國際法公約雖然并非專門針對北極環(huán)境而制定，但其所規(guī)制的范圍包括北極地區(qū)，自然也對美國應對北極氣候變化的活動有約束效力。另外，與氣候問題相關(guān)的綠色和平組織、世界自然基金會、地球之友、阿拉斯加荒野聯(lián)盟等環(huán)保組織均認為嚴格的能源政策有助于保護北極近海的海洋、氣候生態(tài)，要求在油氣資源開發(fā)前必須解決相關(guān)技術(shù)和生態(tài)安全問題，這些非政府組織對美國北極活動形成了強有力的監(jiān)督。世界自然基金會還享有北極理事會觀察員地位，對美國政府相關(guān)活動的監(jiān)督更為直接。

二、美國北極氣候治理的特點

多元主體在美國北極氣候治理進程中扮演不同角色，發(fā)揮各自作用。形成了多主體相互影響、共同參與的聯(lián)合治理模式，共同實現(xiàn)美國在北極事務中的戰(zhàn)略目標。在共同參與氣候治理過程中，逐漸形成了顯著的治理特點：

第一，借助氣候議題塑造北極治理主導權(quán)是治理的重要目標。人類對氣候變化的科學認知早已實現(xiàn)，但該問題真正進入國際政治事務日程卻是在冷戰(zhàn)即將結(jié)束之際。冷戰(zhàn)結(jié)束后，氣候政策在美國政治議程中的地位經(jīng)歷了從邊緣地位到給予其戰(zhàn)略性關(guān)注的過程。[12]在這一過程中，美國北極氣候治理的目標逐漸清晰，即通過積極應對氣候變化并開展國際合作，確立美國在北極秩序構(gòu)建過程中的主導地位。

為實現(xiàn)這一目標，美國根據(jù)合作對象的不同而采取多樣化的合作方式，最大限度地維護北極利益。在由氣候變化引發(fā)或衍生的漁業(yè)治理、海空搜救、航道治理等“低政治”領(lǐng)域，美國會引領(lǐng)域內(nèi)外各國參與北極合作，以分擔美國的北極治理責任；在涉及到氣候責任分擔、議程設置等“高政治”事務時，美國則主要加強與西方盟國、北極國家的合作，商討應對氣候變化的制度規(guī)則，對中國等域外國家予以排斥。美國通過兩手策略，促進北極氣候問題的科學解決，同時逐步構(gòu)建起對美國有利的北極氣候治理格局和地區(qū)秩序，實現(xiàn)北極戰(zhàn)略安排。在一定程度上，美國北極氣候治理“包容性”與“排外性”二元并軌發(fā)展，導致北極氣候治理的代表性嚴重不足，扭曲了正在成長的北極治理體系，不利于氣候治理的深入推進。

第二，對北極氣候問題的認知逐漸清晰和完善。北極氣候治理是一個多層級、多行為體互動的復合治理體系，其演進過程對科學認知的要求是不斷遞增的。美國對北極氣候問題的認知經(jīng)歷一個由“模糊”到“清晰”的過程，氣候治理的內(nèi)涵和外延不斷拓展和延伸。由北極氣候問題導致或衍生的一系列問題，如北極漁業(yè)問題、能源開采等問題也被逐漸納入其治理范疇。

美國對北極氣候問題的認知不斷完善，以氣候問題為中心，涉及環(huán)境變化、科學研究、國家安全、國際合作以及能源開發(fā)等諸多領(lǐng)域，逐漸形成了多元化、綜合性的北極氣候觀，這反映在下列北極政策文件中：《第144號國家安全政策備忘錄》要求北極開發(fā)要最大限度地降低對環(huán)境所帶來的負面影響。[13]《第90號國家安全決策指令》提出，保護北極環(huán)境是美國北極利益的組成部分，要求加強科學研究。[14]冷戰(zhàn)結(jié)束后，《第26號總統(tǒng)決策指令》指出，美國北極實踐的目標之一是“防范通過大氣環(huán)流方式進入到北極的污染物”。[15]上述文件對北極氣候變化的認識停留在環(huán)境問題的層面，其認知并不清晰。2003年10月，美國國防部提交了名為《氣候突變的情景及其對美國國家安全的意義》的報告，指出氣候變化將引發(fā)能源供應、食物保障、淡水資源缺乏等一系列問題，給國家安全帶來挑戰(zhàn)。[16]由此，氣候變化對國家安全的威脅引起了美國政府的重視。在此之后，小布什政府頒布《第66號國家安全總統(tǒng)指令/第25號國土安全總統(tǒng)指令》，提出要注意到氣候變化對北極帶來的影響。[17]該指令明確了北極氣候變化的威脅，并強調(diào)通過國際合作等方式推動該問題的解決?！侗睒O戰(zhàn)略》則進一步確立了氣候問題在美國北極戰(zhàn)略中的重要地位，并將其與能源問題掛鉤。

第三，對北極氣候問題的關(guān)注呈現(xiàn)上升趨勢。在小布什總統(tǒng)上任前，北極氣候問題作為環(huán)境問題的一部分被給予關(guān)注，并未獨立地進入北極事務議程。小布什上臺后，明確了北極氣候問題可能帶來的負面影響，提升了其在美國北極政策中的地位。奧巴馬上任后，氣候議題的政策地位加速提升。奧巴馬政府認識到北極氣候問題的重要性和對美國北極利益的影響，將應對氣候變化確立為《北極戰(zhàn)略》的優(yōu)先議程之一。

應對氣候變化被確立為北極戰(zhàn)略的優(yōu)先議程之后，在政策制定和實踐方面得到了有效推動。在政策制定方面，2013年2月，“跨部門北極政策小組”出臺北極五年研究計劃—《北極研究計劃：2013-2017》。[18]白宮、跨部門北極研究政策委員會、美國北極研究委員會、國家大氣與海洋管理局等部門和科研機構(gòu)紛紛加強北極研究，相繼出臺了包括《國家安全：變化的氣候》[19]、《氣候變化對阿拉斯加的影響》[20]、《北極地區(qū)的變化及行動計劃》[21]等多份報告文件，加強對北極氣候問題的關(guān)注；在實踐方面，美國通過舉辦或參與相關(guān)國際會議大力推進氣候問題的國際合作。2015年8月，美國主辦了主題為“北極事務全球領(lǐng)導力大會：合作、創(chuàng)新、參與和韌性”的北極問題國際會議。2015年10月，美國首次以北極理事會主席國的名義召集北極八國、原住民及相關(guān)成員在安克雷奇召開會議，對北極氣候變化議題進行討論。

第四，在治理手段上，重視科學研究和國際合作。氣候問題的復雜性對人類的認知水平提出了較高要求，實現(xiàn)對北極氣候問題的有效治理離不開科學研究的進步。通過科學研究加強對北極環(huán)境、氣候問題的認知是美國北極政策的要求之一。在1984年出臺的《北極研究和政策法案》中就要求成立“跨部門北極研究政策委員會”，[注]該委員會職責為：擬定北極研究計劃協(xié)助聯(lián)邦政府實施在北極研究項目；制定國家北極研究政策和5年實施計劃；推動同其他國家的北極科研合作等。委員會組成機構(gòu)眾多：國家科學基金會、國防部、能源部、交通部、內(nèi)政部、航空航天局等。加強對氣候問題的科學研究。在奧巴馬任期，“跨部門北極政策小組”出臺北極五年研究計劃—《北極研究計劃：2017-2021》。指出，北極研究將有利于增強對北極變化的認識，促進聯(lián)邦政府和阿拉斯加州應對氣候變化，該計劃還為2017-2021年的北極研究設定了九大目標。

氣候治理的演進需要行為體之間的平等合作，發(fā)揮合作機制和國際制度的作用，提供治理所需要的公共物品。同時，氣候議題所具備的“低敏感性”和“低政治性”使美國對該問題的國際合作大致持開放態(tài)度。[22]因此，國際合作成為美國應對北極氣候變化的的重要手段和治理工具。在合作方式上，注重雙邊與多邊互相協(xié)調(diào)。早在1991年，美國就與日本科研機構(gòu)合作，共同對北冰洋海水進行測量和研究。2016年5月，美國與北歐五國發(fā)表《美國與北歐國家元首聯(lián)合聲明》，強調(diào)了在氣候變化、能源和北極事務中的合作。隨著北極地緣態(tài)勢的變化，北極氣候事務也逐漸進入中美戰(zhàn)略合作的視野，兩國就海洋極地領(lǐng)域相關(guān)事務開展了一系列合作。

三、特朗普時期美國北極氣候治理的走向

維護和捍衛(wèi)北極地區(qū)的國家利益是美國歷任政府的戰(zhàn)略任務和目標，特朗普政府也不例外。盡管尚未公布正式的北極政策文件，但特朗普政府以維護國家利益為基本原則參與北極氣候治理的走向是可以確定的。當然，在面臨國內(nèi)外諸多因素影響和牽制的情況下，特朗普時期的美國北極氣候治理會出現(xiàn)一些新的變化和特點。具體而言，包括以下四點：

第一，氣候議題在北極政策議程中恐將面臨地位下降的尷尬。環(huán)境、氣候變化問題一直是美國政府關(guān)注的北極事務議題，在尼克松政府、里根政府、克林頓政府以及小布什政府時期的北極政策文件中，都給予了不同程度的關(guān)注。奧巴馬在《國家安全戰(zhàn)略》中將“氣候變化”定義為美國“核心安全利益”[23]。《北極戰(zhàn)略》進一步明確了北極政策的優(yōu)先議程，積極應對北極氣候變化被列入其中。在特朗普正式就任前，2016年12月，奧巴馬頒布了無限期限制在北極和大西洋地區(qū)進行油氣鉆探開發(fā)的禁令，[24]將美國楚克奇海域、阿拉斯加州的西北部以及波弗特海大部分地區(qū)排除在未來可進行石油鉆井活動的區(qū)域之外，以鞏固奧巴馬政府的北極環(huán)境、氣候政策成果。

特朗普認為應對氣候變化將對美國經(jīng)濟發(fā)展造成拖累，不利于“美國再次偉大”，否定了奧巴馬應對氣候變化的政策。特朗普將政策重點放在經(jīng)濟、就業(yè)、移民等問題上，簽署“推動能源獨立和經(jīng)濟增長”[25]的總統(tǒng)行政命令，撤銷之前與氣候變化相關(guān)的4項行政命令。同時，重用反氣候變化官員。重振美國經(jīng)濟的戰(zhàn)略訴求使得特朗普意圖尋求更低的能源成本和更寬松的環(huán)境管制，2017年4月，特朗普政府發(fā)布“優(yōu)先海上能源戰(zhàn)略”，[26]推翻了奧巴馬政府頒布的大西洋、太平洋和北冰洋水域鉆探禁令。與此同時，2017年12月，特朗普政府首份《國家安全戰(zhàn)略報告》發(fā)布，整篇報告沒有提及氣候變化，而應對氣候變化曾被寫入奧巴馬時期的國家安全戰(zhàn)略報告。盡管該報告并不具備法律效力，但可以反映出氣候議題在特朗普政府國家安全戰(zhàn)略優(yōu)先議程的地位和重視程度。顯而易見，在特朗普執(zhí)政時期，北極氣候議題將面臨地位下降的尷尬境地。

第二，國內(nèi)利益集團與聯(lián)邦政府圍繞北極氣候問題的博弈難以回避。隨著北極治理議題和任務的持續(xù)增多，不同層級的治理主體面臨著加強彼此協(xié)調(diào)的任務。特朗普政府的北極氣候治理實踐引發(fā)了國內(nèi)社會的爭議和反對，圍繞北極氣候議題，黨派、智庫等利益集團從各自立場和利益出發(fā)展開了較量和博弈。2017年大選后共和黨控制了國會兩院，并在大多數(shù)州重獲優(yōu)勢地位，成為特朗普推動其北極氣候、能源政策的重大政治資源，也大大削弱了美國在國內(nèi)層面積極應對氣候變化的基礎。[27]2017年12月，共和黨的最終稅收計劃經(jīng)國會參眾兩院通過。法案允許在阿拉斯加北極國家野生動物保護區(qū)進行油氣勘探以填補財政赤字，北極資源開發(fā)的范圍也因此延伸至野生動物保護區(qū)。

作為參與北極治理的重要主體，智庫對資源開發(fā)問題提出了不同的看法，呼吁聯(lián)邦政府采取措施應對氣候變化，保護北極自然環(huán)境。2017年3月，美國外交關(guān)系委員會發(fā)布《北極對美國國家安全意義重大》[28]，稱美國需要維護包括環(huán)境利益在內(nèi)的北極戰(zhàn)略利益。10月，美國戰(zhàn)略與預算評估中心發(fā)布《保衛(wèi)前線：美國極地海洋行動的挑戰(zhàn)與解決方案》，[29]強調(diào)美國北極行動需要以對北極環(huán)境負責任地方式開展。不同智庫雖然在關(guān)注議題、觀念認知、政治立場上不盡相同，但都結(jié)合自身特點運用多元化的傳播方式擴散其認知觀點，以塑造公眾輿論和影響政府決策。除智庫外，對特朗普氣候、資源政策提出批評的還有美國媒體、地方政府等?！都~約時報》、《華盛頓郵報》等媒體紛紛發(fā)文批評特朗普沒有正確認識美國經(jīng)濟存在的問題，退出《巴黎協(xié)定》是對子孫后代不負責任。由紐約、加利福尼亞、夏威夷等13個地方政府組成的美國氣候聯(lián)盟也表示他們繼續(xù)支持減排行動。盡管特朗普政府擁有推進氣候政策實施的諸多政治資源，但面對的反對力量也十分強大。伴隨著特朗普北極實踐的逐漸展開，雙方針對北極氣候議題的政治博弈難以避免，雙方之間的矛盾在短期內(nèi)無法徹底解決。

第三，特朗普的北極政策實踐將面臨來自國際社會的較大壓力。北極氣候治理需要主權(quán)國家之間加強合作，共同推動。在現(xiàn)實中往往是主權(quán)國家選擇自我利益優(yōu)先于整體利益，國家安全與經(jīng)濟利益優(yōu)先于環(huán)境、衛(wèi)生等非傳統(tǒng)安全利益，[30](P210)進而導致國家之間利益的摩擦和互信水平的降低。2017年5月，北極八國和北極理事會六個永久參與方簽署了《北極國際科研合作協(xié)議》，加強成員國北極氣候、水文等問題的科學研究。同時，芬蘭接任北極理事會2017-2019年輪值主席國，將繼續(xù)推動應對氣候變化和實現(xiàn)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。就在應對氣候變化已成為國際社會共識的背景下，特朗普單方面宣布退出《巴黎協(xié)定》，致使穩(wěn)步推進的北極氣候治理面臨極大的不確定性，引發(fā)了國際社會的關(guān)注和批評。

2017年10月，第五屆北極圈論壇大會在冰島舉行。來自50多個國家、國際組織、民間團體代表參加了此次論壇。各方一致認為應當加強包括北極氣候變化、科學研究等議題在內(nèi)的北極各領(lǐng)域務實合作。2017年12月，普京再次強調(diào)北極開發(fā)是俄羅斯的首要任務，在推進資源開發(fā)的同時一定要保護北極脆弱的自然環(huán)境，[31]反對美國在氣候問題上的政策立場。氣候問題的特殊性決定了氣候治理需要匯聚各國智慧，開啟聯(lián)合治理模式。特朗普的政策實踐在招致國際批評的同時，也惡化了美國北極政策實踐的國際環(huán)境，為其北極氣候治理的推進增添了困難。

第四，對中美兩國而言，北極氣候合作或?qū)⑹艿經(jīng)_擊。北極事務的治理僅靠北極八國無法完成，各國廣泛參與治理才是必然路徑。美國重視中國等域外國家對北極相關(guān)事務的參與，以此來降低維護其主導的北極秩序所需要花費的戰(zhàn)略成本。但是，出于維護美國領(lǐng)導地位的考量，美國不希望中國過多參與北極事務，擔憂中國在北極事務上影響力的增強可能會給美國帶來威脅。2017年12月，特朗普政府首份《國家安全戰(zhàn)略報告》將中國稱之為“戰(zhàn)略競爭對手”，[32]渲染中國在政治、經(jīng)濟、軍事、外交等方面對美國可能帶來的威脅。2018年1月，國務院新聞辦公室發(fā)表《中國的北極政策》白皮書，“中國愿依托北極航道的開發(fā)利用，與各方共建‘冰上絲綢之路’”。[33]美國著名智庫伍德羅·威爾遜國際學者中心撰文指出，“冰上絲綢之路”倡議的提出代表著中國公開將其北極野心與“一帶一路”聯(lián)系在一起，中國可以利用經(jīng)濟機會進行地緣政治力量投射和擴大其在該地區(qū)的影響力。[34]美國對中國的“疑慮”和“不信任”將使中美北極氣候合作的層級、范圍受到一定限制，很難形成全面、廣泛的合作局面。

另一方面，從當前的美國北極實踐判斷，特朗普對北極能源開發(fā)問題的重視遠高于北極氣候議題。[35]2017年11月，特朗普帶領(lǐng)龐大商務代表團[注]此次訪華商務代表團由29位企業(yè)高管組成，其中11人來自能源環(huán)保企業(yè)。訪問中國。商務團中唯一一位地方大員是阿拉斯加州州長比爾·沃克。沃克與同行的阿拉斯加州管道開發(fā)公司總裁基思·邁耶的重要任務之一就是拓展阿拉斯加州能源資源的中國市場。中國石化、中國投資有限責任公司和中國銀行三家公司與阿拉斯加州天然氣開發(fā)公司成功達成合作意向，共同推進阿拉斯加的液化天然氣開發(fā)。此次合作涉及高達430億美元的投資，將創(chuàng)造1.2萬個就業(yè)崗位。[36]特朗普政府氣候政策調(diào)整的一個重要考量是幫助美國擺脫溫室氣體減排的束縛，降低生產(chǎn)成本，拉動美國經(jīng)濟增長。北極資源的開發(fā)有助于上述經(jīng)濟、政治目標的實現(xiàn)，未來一段時間，美國對北極資源開發(fā)與國際合作的需求將呈現(xiàn)出上升趨勢，在為中美北極資源合作帶來機遇的同時，也必然會對中美北極氣候合作產(chǎn)生沖擊。

結(jié)語

隨著全球氣候危機的加劇，氣候治理對北極治理以及全球氣候合作、能源市場格局等有著越來越重要的影響。[37]積極應對環(huán)境、氣候變化得到了歷任美國政府的關(guān)注和重視，美國北極氣候治理不斷提速。在此過程中，參與美國北極氣候治理的行為體在不斷增多，各類行為體對治理效果產(chǎn)生了不同的影響。以“美國利益”優(yōu)先的特朗普上任后，面臨新的國內(nèi)、國際環(huán)境，調(diào)整了奧巴馬時期的北極政策，對北極氣候問題的重視程度下降的同時，積極開發(fā)北極資源、能源。

美國北極氣候治理的調(diào)整和轉(zhuǎn)變是在實現(xiàn)和維護國家利益的前提下進行的，無論是積極應對氣候變化，還是強調(diào)北極資源開發(fā)，最終目的都是服務于美國在北極地區(qū)的戰(zhàn)略利益。不過，特朗普北極政策的調(diào)整受到國際、國內(nèi)兩個層面多種因素的制約和干預，注定不會一帆風順。對中國而言，要加強對美國北極政策的跟蹤和研判，有針對性地調(diào)整與美國的北極事務合作，推動“冰上絲綢之路”建設和北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。