謝曉光 程新波 李沛珅

(遼寧大學 國際關(guān)系學院，遼寧 沈陽 110136)

一、問題的提出

2017年5月在北京舉行的“一帶一路”國際合作高峰論壇上，俄羅斯總統(tǒng)普京就北極航道建設(shè)向中國發(fā)出邀請，希望中國能利用北極航道并與中國“一帶一路”倡議連接起來。[1]2017年6月20日，中華人們共和國國家發(fā)展和改革委員會和國家海洋局聯(lián)合發(fā)布《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，并提出積極推動共建經(jīng)北冰洋連接歐洲的藍色經(jīng)濟通道，正式將北極納入中國的“一帶一路”倡議。[2]2017年7月4日，習近平主席訪問俄羅斯并在與俄羅斯總理梅德韋杰夫會談中提出中俄經(jīng)貿(mào)的重點領(lǐng)域包括:開展北極航道合作，共同打造“冰上絲綢之路”，落實好有關(guān)互聯(lián)互通項目。[3]此后，中國政府逐步將“冰上絲綢之路”建設(shè)納入中國的北極政策之中?！氨辖z綢之路”建設(shè)成為中俄兩國在北極合作的重要一步，將來也可能成為中國參與北極國際合作、北極治理的重要途徑。2017年12月8日，中俄共建“冰上絲綢之路”標志性項目之一的亞馬爾液化天然氣項目正式投產(chǎn)，[4]其中北極東北航道作為中國設(shè)備運輸?shù)闹匾Ｉ贤ǖ缹椖康慕ǔ砂l(fā)揮著不可替代的作用。2018年1月，中國國務(wù)院新聞辦公廳出版了《中國的北極政策》白皮書，也是中國第一份北極政策官方文件，其中提出：與各方共建“冰上絲綢之路”，為促進北極地區(qū)互聯(lián)互通和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展帶來合作機遇。[5]“冰上絲綢之路”建設(shè)作為中國走向北極的重要國家戰(zhàn)略，包括經(jīng)濟合作、北極治理、環(huán)境保護、航道開發(fā)、科學研究、人文交流、能源開采、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多方面。

北極地區(qū)的地緣政治環(huán)境正在經(jīng)歷著前所未有的大變革。[6]目前全球氣候環(huán)境正經(jīng)歷著快速的變化，其中北極地區(qū)氣溫升高尤為明顯，隨之而來的將是北極冰雪的快速融化所引發(fā)的北極地區(qū)的地緣政治極大的改變。[7]北極地區(qū)不斷提升的地緣政治價值以及可能產(chǎn)生的問題不僅僅是地區(qū)問題，更會影響全球的變化，這使得各國開始持續(xù)關(guān)注北極的發(fā)展，北極國家[注]北極國家一般指在北極的大陸和島嶼擁有領(lǐng)土主權(quán)的八個國家，分別是加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯、美國、瑞典，也稱“環(huán)北極八國”，亦是北極理事會正式成員國；其中加拿大、挪威、丹麥、俄羅斯、美國五個北冰洋沿岸五個國家又被稱為“環(huán)北極五國”。相繼出臺更加有利于本國利益的北極政策[注]俄羅斯于2009年頒布《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策原則及遠景規(guī)劃》，2011年頒布《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》；美國政府2009年出臺《北極政策指令》加強在北極的軍事存在，2013年的《美國北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》提出擴大北極大陸架邊界，2014年發(fā)布《美國北極地區(qū)戰(zhàn)略實施計劃》；2009年加拿大推出《加拿大北方地區(qū)戰(zhàn)略》，強調(diào)加拿大在北極地區(qū)主權(quán)，同時強化在北極地區(qū)的軍事存在；2006年挪威發(fā)布《北極戰(zhàn)略》，此后丹麥、芬蘭、瑞典分別于2008、2010、2011年頒布本國的《北極戰(zhàn)略》，四國還在2009年簽署《北歐防務(wù)合作備忘錄》來應(yīng)對北極地區(qū)的地緣政治環(huán)境變化帶來的競爭。。在不久的將來，北極資源開發(fā)和北極航道航行條件逐步成熟、北極環(huán)境和安全形勢變化等逐步成為關(guān)乎各國利益的全球議題，國際合作對于協(xié)調(diào)北極的發(fā)展也變得更加重要。然而，北極地區(qū)現(xiàn)有的體系發(fā)展相對滯后，現(xiàn)有的北極國際合作機制難以有效的為北極地區(qū)的發(fā)展合作提供保障，因此需要對北極國際合作機制加以完善才能夠更好解決北極合作當下所面臨的困境。

北極地區(qū)的國際合作是“建制”、“轉(zhuǎn)制”還是“改制”，[8]即建立新的北極國際合作機制或是對已有的合作機制進行塑造，還是接受既有的合作機制來規(guī)定各國的行動，是一個亟待解決的問題?！氨辖z綢之路”是中國所提出的“21世紀海上絲綢之路”的延展，是中國根據(jù)與相關(guān)各方合作經(jīng)驗以及各方合作需求，在“一帶一路”倡議的總體框架下發(fā)展針對北極特定區(qū)域的國際合作項目。[9]中國通過與各方共建“冰上絲綢之路”，促使北極域內(nèi)外國家參與北極國際合作與地區(qū)發(fā)展并有助于北極地區(qū)資源的有效運用，加速北極地區(qū)融入全球社會使北半球成為一個聯(lián)動的整體，并以此推動北極國際合作機制的重塑。北極國際合作目前存在的困難有哪些？“冰上絲綢之路”建設(shè)又將會怎樣影響北極地區(qū)國際合作機制的重塑？“冰上絲綢之路”建設(shè)中又將會怎樣推動北極地區(qū)國際合作機制的重塑？這都是值得深入研究的問題。

國內(nèi)外學者對北極地區(qū)的研究也在逐漸增加，但是大多數(shù)學者研究重點在北極治理和北極爭端解決，對北極國際合作的研究相對較少，且主要是基于北極地區(qū)對現(xiàn)有的國際合作機制的分析對北極國際合作的發(fā)展進行研究。目前，學界討論較多且影響較大的深化北極國際合作的方案主要有三個：第一個是推進北極理事會的改革，即為通過擴大相關(guān)議題、調(diào)整北極理事會內(nèi)部運行機制以提高北極域外國家在北極理事會的地位、不斷加強北極理事會的制度化程度，北極理事會的內(nèi)部優(yōu)化是多數(shù)學者推崇的深入北極國際合作的方法。[注]相關(guān)研究參見Oran R. Young. Whither the Arctic? Conflict or cooperation in the circumpolar north[J]. Polar Record, 2009,45(1):73-82; Borgerson S. G. Arctic Meltdown: The Economic and Security Implications of Global Warming[J]. Foreign Affairs, 2008,87(2):63-77; Knecht S. The politics of Arctic international cooperation: Introducing a dataset on stakeholder participation in Arctic Council meetings, 1998-2015[J]. Cooperation & Conflict, 2016,52(2); Rayfuse R. Melting Moments: The Future of Polar Oceans Governance in a Warming World[J]. Review of European Comparative & International Environmental Law, 2010,16(2):196-216; Oran R. Young. Governing the Arctic: From Cold War Theater to Mosaic of Cooperation[J]. GlobalGovernance, 2005,11(1):9-15; АВХАДЕЕВ ВЛАДИСЛАВ РАМИЛЕВИЧ. СОТРУДНИЧЕСТВО АРКТИЧЕСКОГО СОВЕТА И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСАМ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ: ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ[J]. ЖУРНАЛ РОССИЙСКОГО ПРАВА, 2018,1(253):138-146; Фененко А.В. Военно-политические аспекты россий ско-американских отношений в Арктике: история и современность//Вестник Мос-ковского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика. 2011. No 2. С:129-157; АРКТИЧЕСКОМУСОВЕТУИСПОЛНИЛСЯ 21 ГОД[EB/OL].https://ria.ru/ecology_news/20170919/1505002489.html,2017-09-19:2018-06-10;董利民.北極理事會改革困境及領(lǐng)域化治理方案[J].中國海洋法評論,2017,(2):227-241.對于北極理事會目前存在的問題，學者提出的改革方案有：賦予北極理事會更大權(quán)力、鞏固由北極特有和與北極有關(guān)的機制構(gòu)成的多層次制度綜合體，以及談判制定一項總括性的北極區(qū)域協(xié)定。[10]2017年美國國際戰(zhàn)略研究中心發(fā)布《重新設(shè)計：北極理事會改革建議》報告并提出：緩解性維護、在治理方面進行必要性修復(fù)、就理事會的協(xié)調(diào)角色進行責任劃分，以及設(shè)立一個新的機構(gòu)“北極安全與合作組織”。[11]第二個是各國在北極開展雙邊和多邊合作，國內(nèi)外學者的研究多集中在域外國家與北極國家間的雙邊與多邊合作上，國內(nèi)學者認為北極域外國家若想?yún)⑴c在北極地區(qū)的合作需要北極國家的支持，因此應(yīng)首先從環(huán)境、經(jīng)濟、能源、航道、安全等各個領(lǐng)域參與到北極合作中去，推動國家間合作的基礎(chǔ)上來促進北極國際合作。[注]相關(guān)研究參見：劉惠榮,孫善浩.中國與北極:合作與共贏之路[J].中國海洋大學學報:社會科學版,2016,(2):1-7;程保志,北極合作:中國北歐關(guān)系新亮點[N].中國海洋報,2017-04-11,(4);陳玉剛,陶平國,秦倩.北極理事會與北極國際合作研究[J].國際觀察,2011,(4):17-23;丁煌,馬皓.“一帶一路”背景下北極環(huán)境安全的國際合作研究[J].理論與改革,2017,(5):83-93;趙隆.北極治理范式研究[M].北京:時事出版社,2014;孫凱,王晨光.國家利益視角下的中俄北極合作[J].東北亞論壇,2014,(6):26-34;崔白露,王義桅.“一帶一路”框架下的北極國際合作:邏輯與模式[M].同濟大學學報:社會科學版,2018,(2):48-58;秦倩,陳玉剛.后冷戰(zhàn)時期北極國際合作[J].國際問題研究,2011,(4):63-69;К.Г. Мурат шина, А.Е. Иванова. ПОЛИТИКАКИТАЯВАРКТИЧЕСКОМСОВЕТЕ[J]. ВестникТомскогогосударственногоуниверситета, 2017,No.423:120-128.第三個方案是通過簽訂北極地區(qū)相關(guān)法律與制定規(guī)則實現(xiàn)北極合作機制的塑造。各國通過簽訂有關(guān)北極地區(qū)的雙邊、多邊協(xié)議及國際條約以完善北極地區(qū)法律和地區(qū)規(guī)則以實現(xiàn)北極合作與北極治理。自20世紀初，北極地區(qū)以及形成了一系列相關(guān)的法律和國際規(guī)則，且目前北極法律體系仍然在不斷進行完善。[注]相關(guān)研究參見: LindaNowlan. ArcticLegalRegimeforEnvironmentalProtection[M]. IUCN, Gland, SwitzerlandandCambridge, 2001; Borgerson, S. G. ArcticMeltdown: TheEconomicandSecurityImplicationsofGlobalWarming[J]. ForeignAffairs. 2008, 87(2):63-77; RobHuebert, BrooksB. Yaeger. A new sea: the need for a regional agreement on management and conservation of the Arctic marine environment. Oslo: WWF International Arctic Program,2008; Molenaar E J, Koivurova T, Tedsen E. Introduction to the Arctic[J]. Arctic Marine Governance Opportunities for Transatlantic Cooperation, 2013:3-19;郭培清,盧瑤.北極治理模式的國際探討及北極治理實踐的新發(fā)展[J].國際觀察,2015,(5):56-70.

從現(xiàn)實角度上看，以上三種深化北極國際合作方式的現(xiàn)實可行性較低，首先，北極國家在北極理事會呈現(xiàn)“域內(nèi)自理化”和排他性開放的趨勢，[12]域外國家想要靠北極理事會深入?yún)⑴c北極國際合作是不現(xiàn)實的。其次，域外國家僅僅與北極國家展開雙邊和多邊合作易受到北極各國國家政策影響，難以把握北極國際合作的進展并發(fā)揮作用。最后，北極合作法律和國際規(guī)則的制定在北極合作中發(fā)揮著重要的作用，但是制定困難且現(xiàn)有的北極合作法律法規(guī)實施效果并未達到最優(yōu)。[13]

本文嘗試分析現(xiàn)存北極國際合作機制存在的弊端以及北極國際合作面臨的困境，對各方共建“冰上絲綢之路”是否能夠?qū)Ρ睒O國際合作機制的重塑產(chǎn)生影響進行分析論證，并就“冰上絲綢之路”建設(shè)如何推動北極國際合作機制重塑提出幾點路徑選擇的建議。

二、北極國際合作目前面臨的困境

早在20世紀初，北極地區(qū)就開始在部分領(lǐng)域出現(xiàn)了合作，最初主要涉及物種保護、環(huán)境保護及科學考察等領(lǐng)域。1911年英國(代表加拿大)、日本、俄羅斯、美國四方簽訂了《北太平洋海狗公約》。[14]1920年2月9日，丹麥、瑞典、挪威、美國等18國在巴黎簽訂《斯瓦爾巴德條約》，成為北極地區(qū)第一部具有國際色彩的政府間條約，[15]隨后中國、蘇聯(lián)等國家先后加入該條約，條約的影響力進一步擴大并成為北極國際合作的重要依據(jù)。冷戰(zhàn)期間，北極地區(qū)成為美蘇軍事對抗地區(qū)之一，但是北極地區(qū)的合作并沒有完全停止。1952年，瑞典、挪威、丹麥、冰島四個北歐國家在哥本哈根成立“北歐理事會”，1955年冰島加入，成為北歐國家合作的最高協(xié)商和合作機制，其中重要議題之一就是北極地區(qū)共同開發(fā)問題。1973年，丹麥、俄羅斯、美國、加拿大和挪威5個北極國家為保護北極熊簽署了《北極熊保護協(xié)定》。除了北極地區(qū)合作外，聯(lián)合國框架下的合作機制同樣適用于北極，1982年簽訂的《聯(lián)合國海洋法公約》是國際法框架下的典型代表。冷戰(zhàn)后期，北極地區(qū)關(guān)系緩和，政府間合作開始再次出現(xiàn)。1989年北極八國在芬蘭的號召下，召開了首屆“北極環(huán)境保護協(xié)商會議”，會議研討如何通過國際合作來保護北極地區(qū)的環(huán)境。此外，北極八國在1991年6月召開第一次北極環(huán)境保護部長會議，并簽署了《北極環(huán)境保護宣言》，形成北極環(huán)境保護戰(zhàn)略。[16]

冷戰(zhàn)結(jié)束后，北極地區(qū)合作進展速度加快，一系列北極地區(qū)組織成立，1993年，為了推動大致以巴倫支海為中心的歐洲北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，挪威、芬蘭、瑞典、俄羅斯、丹麥、冰島和歐盟委員會共同成立了一個論壇式的政府間組織“巴倫支歐洲北極理事會”，作為一個北極地區(qū)局部性合作機制，其在北極事務(wù)中發(fā)揮的影響也越來越大。2013年，由冰島發(fā)起成立“北極圈論壇”，旨在通過平等協(xié)商推動北極地區(qū)多邊對話，為北極國際合作提供了一條重要路徑。此外，北極地區(qū)還發(fā)展了一系列對話機制，如國際北極論壇、“北極前沿”、北極-對話之地”，同樣能夠在一些領(lǐng)域為北極合作與交流提供平臺。

(一)現(xiàn)存主要機制在北極國際合作上存在的弊端

北極國際合作發(fā)展相對其他區(qū)域較為緩慢，北極地區(qū)現(xiàn)存有關(guān)國際合作的機制中，最具代表且影響較大是作為政府間高級論壇的北極理事會和《聯(lián)合國海洋法公約》為主的國際法框架下的國際合作機制。北極地區(qū)合作與治理機制部分由各種法律和條例組成，而大部分是區(qū)域機構(gòu)內(nèi)通過的決議，即所謂的軟性法律工具，[17]前者屬于國際法律文書的性質(zhì)，而后者對于北極則是不具有約束性的條例。

第一，北極理事會框架下的北極合作機制及其缺陷。北極理事會作為北極地區(qū)最大且最具代表性的政府間合作的高級論壇，正逐漸成為處理北極問題的核心平臺之一。北極八國于1991年為保護北極環(huán)境合作所簽署的《北極環(huán)境保護宣言》，此后北極國家間合作逐漸擴展更廣闊的領(lǐng)域，并在1996年的加拿大渥太華會議上正式宣布成立北極理事會，逐漸開始了從“軟法”規(guī)制向“硬法”的轉(zhuǎn)變，理事會的內(nèi)部架構(gòu)也不斷得到完善。2013年，北極理事會正式設(shè)立常設(shè)秘書處作為日常行政機構(gòu)，其與北極理事會部長會議和北極理事會高官會議共同構(gòu)成了行政機構(gòu)、權(quán)利機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，[18]北極理事會經(jīng)過二十余年的不斷發(fā)展，已經(jīng)逐步向類似于區(qū)域聯(lián)盟的地區(qū)組織方向轉(zhuǎn)變。北極理事會于2017年5月在阿拉斯加費爾班斯克舉行了第十次部長級會議，并簽署了《費爾班斯克宣言》，[19]宣布簽署《北極加強科學國際合作協(xié)議》，成為繼2011年與2013年分別簽署《北極搜救協(xié)定》和《北極海洋石油污染預(yù)防和應(yīng)對合作協(xié)議》之后，北極八國在北極理事會框架下簽署的第三個具有約束性的協(xié)議。[20]隨著北極理事會成員國在北極地區(qū)主導(dǎo)作用的不斷加強，甚至逐步開始壟斷北極事務(wù)。然而，隨著北極理事會權(quán)力以及觸角不斷深入擴大，對域外國家來說在一定程度上則成為參與北極國際合作的阻礙；加上北極國家之間存在領(lǐng)土爭端和利益糾紛以及新問題的不斷涌現(xiàn)使得北極理事會在處理北極國際合作的問題上舉步維艱。

北極理事會框架下的合作機制所存在的不足主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是北極理事會排斥北極域外國家，難以成為真正適用于北極國際合作的有效機制。北極理事會不允許增加其固定成員，這一缺陷妨礙了“有效包容”和全球?qū)虻暮献鞣结?。北極理事會參與者的擴容遵循“北極是北極國家的北極，北極理事會必須由北極國家主導(dǎo)的“門羅主義”邏輯，[21]北極域外國家只能申請成為觀察員。2012年，北極理事會努克會議通過《北極高官報告》，提出欲成為北極理事會觀察員國就必須承認北極國家在北極地區(qū)“主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)”的苛刻要求，[22]觀察員國亦無權(quán)參與北極理事會做出的任何決議。從北極理事會的種種行為不難看出，北極理事會接納北極域外國家實際上是為了提升其作為北極國家身份的合法性，域外國家想要通過北極理事會參與北極合作就必須承認苛刻的準入條件。[23]即使作為北極理事會的正式觀察員國，在北極理事會中的權(quán)利也處處受限，在北極理事會的議程中，北極理事會觀察員國只有經(jīng)過北極理事會任一成員國或永久參與方提出項目建議，經(jīng)邀請參與北極理事會附屬機構(gòu)會議，[24]永遠不可能獲得和北極八國同等的權(quán)利，更難通過北極理事會來維護其在北極地區(qū)的正當權(quán)益。北極八國通過北極理事會進一步完成了其北極地區(qū)國家的身份構(gòu)建，在北極理事會中各國為了本國利益利用地理位置的便利，將北極地區(qū)逐漸從地理觀念轉(zhuǎn)換為國際共識，理所當然的將地理不毗鄰北極的國家排除在外。但是北極各國卻不能在北極理事會框架內(nèi)解決北極地區(qū)爭端問題，北極理事會在成立之初主要關(guān)注北極地區(qū)的環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展問題，但是隨著北極問題逐漸復(fù)雜，北極理事會對于北極地區(qū)新出現(xiàn)的問題明顯力不從心。

二是北極理事會合作機制自身存在功能性缺陷。首先，作為處理北極區(qū)域問題的主要論壇，北極理事會沒有立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，其運作是根據(jù)不具有法律約束力的部長宣言形式進行的[注]北極理事會每次部長級會議所達成共識由宣言形式發(fā)布，如1998年9月首次部長級會議的《伊魁盧伊特宣言》，2000年10月13日《巴羅宣言》，2002年10月《伊納里宣言》等。，國家間合作沒有正規(guī)的條款進行指導(dǎo)，也沒有權(quán)力就當前重要問題做出正式?jīng)Q定。[25]對于各國在北極地區(qū)所產(chǎn)生的糾紛和主權(quán)爭端不能實行有效的管控，在北極一些重要的問題中，例如北極漁業(yè)和安全問題，北極理事會采取回避態(tài)度，這都使得北極國際合作始終處于徘徊不前的狀態(tài)。其次，北極理事會由正式成員國(北極八國)、永久參與方[注]北極理事會永久參與方為阿留申國際協(xié)會、北極阿薩巴斯卡議會、哥威迅國際理事會、因紐特北極圈會議、俄羅斯北方原住民協(xié)會、薩米理事會。和觀察員國組成，但卻完全由北極八國所操控，使得最關(guān)切身利益的北極原住民被排除在外。北極地區(qū)不僅是資源開發(fā)區(qū)和軍事行動區(qū)域，還有大規(guī)模的工業(yè)活動，更是北極原住民的家園，北極原住民有權(quán)利參與北極事務(wù)，并對關(guān)乎切身利益的議題發(fā)出自己的聲音。最后，北極理事會核心議程變換頻繁，限制了北極事務(wù)的長期發(fā)展。北極理事會主席國的任期為兩年，但是每個國家對北極事務(wù)所關(guān)心的重點不一。[26]2017年5月芬蘭成為北極理事會輪值主席國，環(huán)境保護、互聯(lián)互通、教育合作與氣象合作成為芬蘭關(guān)心的重點，[27]與2015-2017年美國輪值主席國的氣候變化優(yōu)先和2013-2015年加拿大的推動北極經(jīng)濟理事會發(fā)展的議題并不連續(xù)，導(dǎo)致北極理事會難以集中發(fā)展優(yōu)先議程。

三是北極理事會內(nèi)部各國矛盾逐漸增多，不同利益訴求使得各自為政。北極八國利用北極理事會強化了北極的地區(qū)整體性概念，通過北極國家身份的構(gòu)建將北極國家和北極域外國家進行區(qū)分，但是北極作為一個地區(qū)的意識在不斷加強并沒有使北極各國之間的爭端減少。2008年，由丹麥首先提出并與俄羅斯、美國、加拿大和挪威組成一個“北極五國”的更小國家集團，[28]并在格陵蘭島的伊盧利薩特召開會議并發(fā)表《伊盧利薩特宣言》(The Ilulissat Declaration)，指出五國對北極地區(qū)的主權(quán)和管轄權(quán)，明確拒絕了北冰洋是無主地的北極構(gòu)想，這一舉動是對北極地區(qū)日益增長的“全球公域”理念的打擊，也表明了五國要將北極區(qū)域化的決心。[29]《伊盧利薩特宣言》內(nèi)容廣泛，涵蓋了北極主權(quán)問題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、極地航行、北冰洋管理制度、環(huán)境保護和科學合作等諸多領(lǐng)域，但是將北極理事會正式成員國冰島、瑞典、芬蘭以及原住民團體被排除在外。為了防止在北極地區(qū)被邊緣化，冰島也在尋求建立新的合作平臺，2013年由冰島首先發(fā)起的“北極圈論壇”在冰島成立，得到瑞典、芬蘭和非北極國家的積極響應(yīng)，冰島在北極地區(qū)地位進一步的提高，瑞典和芬蘭也在不斷尋求在一些議題上與域外國家合作。

第二，《聯(lián)合國海洋法公約》框架下北極國際合作機制存在的不足。聯(lián)合國作為當今國際社會最大的政府間組織，在處理國際問題上最具權(quán)威性。北極地區(qū)以北冰洋為主，北冰洋至今沒有獨立的國際法律制度，只有《聯(lián)合國憲章》、1982年《聯(lián)合法海洋法公約》(以下簡稱《公約》)、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，國際海事組織有關(guān)的規(guī)則等在內(nèi)的海洋法或規(guī)則適用于北極。[30]其中《公約》是以“一項普遍協(xié)議的世界國際條約”重建大部分海洋法的史無前例的嘗試，它作為海洋大法，有關(guān)領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架等制度適用于北冰洋。[31]作為國際海洋領(lǐng)域最具有權(quán)威的國際法，《公約》在多個領(lǐng)域代表著國際社會在海洋問題規(guī)范的制度創(chuàng)新。2008年，“北極五國”發(fā)表的《伊盧利薩特宣言》明確了《公約》在北極地區(qū)的法律地位。在聯(lián)合國框架下的合作機制對北極國際合作有一定的指導(dǎo)意義，但是《公約》在日益豐富的北極議程上對北極國際合作亦表現(xiàn)出一定的不足。

一是《公約》有關(guān)北極國際合作的條款缺失，不能為北極國際合作提供法律支持。作為國際海洋大法，《公約》的制定必然受到國際政治環(huán)境與世界政治格局的影響，從聯(lián)合國海洋法大會召開到1982年開始簽署，國際格局正處于美蘇冷戰(zhàn)時期，北極地區(qū)也構(gòu)成了以美國統(tǒng)帥的北約和蘇聯(lián)為主的華約的二元對峙格局。[32]在冷戰(zhàn)的國際大背景下，考慮到《公約》的簽署難度與北極地區(qū)當時尚不具有全球意義，因此專門涉及北極地區(qū)合作的條款極少，有關(guān)北極國際合作僅在環(huán)境保護、科學研究、海洋技術(shù)合作等低政治領(lǐng)域有所體現(xiàn)。此外，《公約》本身就是各國在協(xié)商的基礎(chǔ)上相互妥協(xié)的產(chǎn)物，在涉及國家重要利益的經(jīng)濟和安全領(lǐng)域的合作機制構(gòu)建缺失。為整個北冰洋建立更有效的管理制度就必須建立在《公約》所提供的組織基礎(chǔ)之上。由于各議題之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和集中管理，使得針對單一議題進行獨立治理的制度設(shè)計妨礙了從整體角度對多種議題的整合性治理。[33]國際法制度不僅要對具體問題做出具體表述與規(guī)定，還要考慮到法律的執(zhí)行，然而《公約》框架下的國際機制并未設(shè)有主管北極的執(zhí)行機構(gòu)。

二是作為國際海洋大法的《公約》修改困難，難以應(yīng)對北極地區(qū)最新出現(xiàn)的問題。首先，《公約》雖然帶有自己的修正案機制，但是這些機制能得到運用的機會微乎其微，《公約》締約國會議缺乏任何一般的權(quán)限去修訂公約，[34]這導(dǎo)致《公約》的修訂變得困難。作為一部覆蓋全球海洋的國際海洋大法，《公約》已經(jīng)涉及全球各方利益，對于部分條款的修訂需要協(xié)調(diào)各締約國和北極地區(qū)各國，修改流程復(fù)雜、耗費時間長，對于北極地區(qū)出現(xiàn)的新問題，不能及時修訂新的應(yīng)對政策，缺少必要的靈活性。此外，美國等國家尚未正式通過《公約》，要想修訂其有關(guān)北極的部分勢必會與尚未通過《公約》國家的國內(nèi)法產(chǎn)生沖突。對于《公約》的修訂，也有學者為適應(yīng)北極特殊環(huán)境對海洋法的修訂提供不同的辦法，[35]但是，北極理事會成員國大多也是《公約》的締約國，對于關(guān)乎其切身利益的條約的修訂也需對北極地區(qū)國家進行考量、協(xié)調(diào)各國的利益。

三是《公約》在涉及北極地區(qū)的部分條款表達中用語模糊，各國根據(jù)本國利益進行解讀使《公約》在北極問題上的權(quán)威性和約束力大打折扣?！豆s》作為一個全球海洋事務(wù)普遍適用的國際法，其對普遍適用性的要求使個別條文和措辭存在彈性和模糊性，在適用于北極地區(qū)的一些條款同樣如此。北極部分國家對于北極一些地區(qū)的潛在利益的爭奪使得北極爭端愈演愈烈，因此對于《公約》的解讀完全以自身利益為出發(fā)點。比如：在被稱為“北極條款”的第234條中有關(guān)“冰封區(qū)域”的規(guī)定“沿海國有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽！盵36]其中“冰封區(qū)域”的范圍是僅僅包括專屬經(jīng)濟區(qū)還是領(lǐng)海存在爭議，有的國家認為不包括領(lǐng)海和內(nèi)水，而另一種觀點則是包括從專屬經(jīng)濟區(qū)的外界限到沿岸國的海岸線。[37]這種語言界定的模糊性使得有關(guān)北極航道的爭端變得難以解決，一些國家可能會以此擴大權(quán)利范圍?！豆s》對大陸架的“自然組成部分”的定義含糊不清；缺乏界定大陸坡腳和加德納線的程序性準則；測量水深和沉積物厚度方面的不確定性。對于北極地區(qū)的主權(quán)爭端極其不利，也間接導(dǎo)致北極局勢惡化。《公約》第76條規(guī)定了確定200海里以外大陸架外部界限的方法，需要確定海底至少一個和可能存在的三個特征：坡腳(最大海底坡度變化點)；準劃定界限(定點上沉積巖厚度至少為從該點到坡腳距離的1%)；以及2500米等深線。[38]為了執(zhí)行第76條的規(guī)定，大多數(shù)受影響的沿海國家首先必須更詳細地繪制其大陸邊緣的水深和沉積物厚度圖，這種技術(shù)在無冰水域尚在能力范圍之內(nèi)，但在北極地區(qū)進行大面積測繪工作以現(xiàn)有技術(shù)難以達成。

(二)北極地區(qū)政治環(huán)境變化給北極國際合作發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)

首先，美國的北極政策走向尚不清晰。美國作為北極地區(qū)大國，在北極事務(wù)中發(fā)揮的影響不可忽視，美國阿拉斯加州緊鄰太平洋進入北冰洋必經(jīng)的白令海峽，占據(jù)極其重要的位置，北極西北航道經(jīng)過美國阿拉斯加沿岸地區(qū)。盡管美國是一個北極國家，但其傳統(tǒng)上一直是一個“不情愿的”北極大國，北極在美國的政策中很少占據(jù)顯著位置。[39]在奧巴馬政府之前，美國政府有零星的北極政策[注]在奧巴馬政府之前，美國頒布有關(guān)北極政策的文件有1971年第144號國家安全決策備忘錄，1983年第90號國家安全決策指令，1984年里根政府《美國北極政策》、1994年第26號總統(tǒng)決策指令，2009年小布什簽署有關(guān)北極政策的第66號國家安全總統(tǒng)令等，美國北極政策的整體地位才有了明顯的提升。出現(xiàn)，直到2007年俄羅斯北極海底插旗事件使美國開始重視北極在國家戰(zhàn)略中的地位。奧巴馬上臺后在繼承小布什北極政策的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強對北極事務(wù)的重視并于2013年5月推出《北極地區(qū)的國家戰(zhàn)略》，成為美國第一份正式的北極政策文件，[40]對北極地區(qū)在國家戰(zhàn)略中的定位、發(fā)展方向，在能源安全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國際合作等有較強的針對性。次年奧巴馬政府發(fā)布《美國的北極地區(qū)戰(zhàn)略實施計劃》，進一步加快了北極戰(zhàn)略的實施步伐。2015-2017年，美國接任北極理事會輪值主席國，進一步加深了美國對北極地區(qū)的認知，積極促進北極各領(lǐng)域的合作，美國北極政策總體向有利于國際合作的方向發(fā)展。但是特朗普上臺后，倡導(dǎo)“美國第一”(America First)的對外政策并將俄羅斯與中國視為對手，緊接著退出《巴黎協(xié)定》，面對北極地區(qū)地緣政治的變化特朗普政府如何調(diào)整美國的北極政策尚不清晰。美國作為當今世界唯一超級大國和北極地區(qū)重要國家，美國對北極合作的態(tài)度和其北極政策的變化對北極國際合作的影響不可忽視。

其次，北極各國在北極地區(qū)的競爭有加劇的跡象。自從2007年俄羅斯“海底插旗”事件以來，北極地區(qū)的國家間爭端愈演愈烈，“北極爭奪戰(zhàn)”也在日益升溫。北極地區(qū)200海里外大陸架劃界爭議始終未到的真正的解決，俄羅斯在2001年向聯(lián)合國大陸架界限委員會提交的200海里外大陸架劃界申請案被駁回后，于2015年8月再次提出申請，[41]雖然未進入委員會實質(zhì)性審議程序，但是俄羅斯聯(lián)邦政府表明將會繼續(xù)就提案努力。2014年丹麥政府也提交了200海里外大陸劃界申請案。2012年加拿大與丹麥雖就漢斯島歸屬問題簽訂《加丹海洋劃界協(xié)定》，但是并未完全解決主權(quán)歸屬爭議。北極航道的通航使得北極海域的航道之爭也逐步升溫，在北極西北航道的爭端中，加拿大堅持擁有西北航道的主權(quán)并在北極地區(qū)舉行軍事演習，但美國、歐盟認為西北航道應(yīng)是國際航道，不應(yīng)被加拿大一國獨占。北極東北航道歷史上一直為俄羅斯定義為內(nèi)海，2008年俄羅斯開始在東北航道重新進行巡航，但是東北航道開通帶來的經(jīng)濟價值吸引了北極國家的注意。2009年，美國發(fā)布《北極地區(qū)安全指令》中提出過境通行制度適用于包括東北航道的國際海峽，同時北極地區(qū)各國不斷加強軍事行動，使得北極地區(qū)局勢再次緊張，奧巴馬政府時期，美國加強在北極地區(qū)的海警投入和軍事設(shè)施建設(shè)以加強美國在北極的存在。美國國會議員唐·楊在北極工作組會議發(fā)言道：“美國應(yīng)在北極地區(qū)保持強大的存在，保護美國的商業(yè)和安全等利益，通過立法派遣北極大使”。[42]北極地區(qū)發(fā)展前景廣闊，北極各國都不甘在北極利益爭奪中落于人后，僅靠北極國家之間的內(nèi)部協(xié)調(diào)難以實現(xiàn)北極地區(qū)的和平與合作。

最后，氣候變化給北極帶來機遇的同時也使得北極地區(qū)所面臨的問題更加多樣化，合作難度進一步加大。歷史上北極地區(qū)一直被冰雪所覆蓋，受到自然環(huán)境和科技水平的限制，北極合作所涉及的領(lǐng)域較少，合作程度極其有限。隨著北極氣候的變化，使得北極合作的領(lǐng)域得到了極大的擴展，從最初的物種保護、科學考察等低政治領(lǐng)域逐步擴大到環(huán)境保護與治理、航道開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)、地區(qū)安全等諸多領(lǐng)域，北極問題也更具有全球性。域內(nèi)外國家以及非國家行為體的利益交織和交互作用，則使北極國家合作更難以進行。[43]北極地區(qū)所面臨問題的多樣性使得北極合作需要協(xié)調(diào)更多利益相關(guān)方，北極環(huán)境變化也使得北極環(huán)境問題、原住民問題等變得更加尖銳，各國能否在北極地區(qū)放棄已得利益或協(xié)調(diào)沖突也變得更加難以預(yù)測。

三、“冰上絲綢之路”建設(shè)對北極國際合作機制重塑的推動作用

“冰上絲綢之路”建設(shè)對北極國際合作機制的重塑即為“建制”與“改制”相結(jié)合，即在維持現(xiàn)有的合作機制的基礎(chǔ)上，將中國提出共建“冰上絲綢之路”建設(shè)中“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的基本原則和中國“一帶一路”倡議的“共商共建共享”的理念充分融入北極國際合作機制之中。北極域內(nèi)外國家共同參與規(guī)則制定以達到北極國際合作機制的重塑，以新的合作機制來彌補現(xiàn)有機制存在的缺陷。北極地區(qū)雖然不是完全屬于國際共有，但是存在“全球公域”和“人類共同的遺產(chǎn)”，北極地區(qū)更不能成為北極國家完全私有的領(lǐng)域，而應(yīng)走向“國際化”。在涉及全球公共議題的管理和治理問題上，國家間共同的利益是合作產(chǎn)生和進行的一個基本前提，但是僅僅有共同利益存在，并不會自動促進合作的出現(xiàn)，[44]國際合作也需要搭建國際平臺來作為促進國家間的溝通和合作渠道，北極地區(qū)現(xiàn)存的國際合作機制難以為北極國際合作提供合適的平臺。而作為北極國際合作新平臺，“冰上絲綢之路”的建設(shè)不僅能夠為北極地區(qū)合作注入強心劑，還可以有效促進北極地區(qū)國際合作機制重塑的進展。

第一，各方共建“冰上絲綢之路”有助于克服北極國際合作中存在的弊端，促使各方平等參與北極國際合作機制重塑。北極地區(qū)目前仍處于無政府狀態(tài)之下，各國雖然積極在北極地區(qū)謀求更多的利益，但是沒有一個國家有實力完全主導(dǎo)北極。北極地區(qū)政治環(huán)境復(fù)雜，各種地區(qū)組織和國家間合作使得北極形成一個各層勢力編織的大網(wǎng)，北極地區(qū)逐漸形成了該地區(qū)獨特多層等級現(xiàn)象。就北極理事會內(nèi)部而言，形成了以北極五國為核心在北極治理和安全等重大問題起主導(dǎo)作用，而冰島、瑞典和芬蘭三國被逐步邊緣化，北極原住民和“永久參與方”更是在北極理事會中被北極八國排除在外。此外，北極理事會根據(jù)其結(jié)構(gòu)又分為正式成員國、永久參與方和觀察員國三個層次，形成了以八個正式成員國為內(nèi)核，北極地區(qū)原住民組織及永久參與方為外核，觀察員國為外圍的模式，而北極域外國家更難以突破北極理事會形成的堅固等級結(jié)構(gòu)，更難以在北極理事會中發(fā)揮較大影響，這種等級制度使得各國在北極國際合作的參與存在嚴重的不平等。就北極地區(qū)國際組織而言，形成了以北極理事會為北極事務(wù)為核心、其他次區(qū)域組織處于邊緣，而聯(lián)合國框架下的國際合作機制則處境尷尬。在北極國家層面上，形成了以美國、俄羅斯、加拿大三個大國為主導(dǎo)、北歐五國(丹麥、瑞典、芬蘭、冰島、挪威)在北極事務(wù)中被邊緣化。北極地區(qū)秩序存在的等級制度對于北極地區(qū)國際合作的進行極其不利，也顯示出北極地區(qū)內(nèi)部矛盾重重，難以僅僅通過內(nèi)部完成合作機制的重塑。

中國在北極定位是地理上的“近北極國家”以及“北極利益攸關(guān)者”，此后中國又先后提出建設(shè)“北極藍色經(jīng)濟通道”和“冰上絲綢之路”，中國參與北極國際合作進入快車道。中國自古以來就有“達則兼濟天下”的思想，“冰上絲綢之路”的建設(shè)不止容納中俄兩個國家，而應(yīng)是北極國際合作的平臺。中國積極推動與各方共建“冰上絲綢之路”，為促進北極地區(qū)互聯(lián)互通和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展帶來合作機遇。[45]中國在“冰上絲綢之路”建設(shè)中強調(diào)“各方共建”，即各方參與者在“冰上絲綢之路”的建設(shè)中處于平等地位，在一定程度上對北極國際合作起到示范作用，同時與北極國際合作機制中存在的不平等的現(xiàn)象是一種顯著的對比?！氨辖z綢之路”建設(shè)在一定意義上是中國“一帶一路”倡議向北極地區(qū)的延伸，同樣完全拋棄了零和博弈的游戲，而是以和平合作、共贏發(fā)展為目標的北極國際合作機制重塑模式。合作機制的構(gòu)建可以減少合作各方的信息不對稱和不確定性,降低交易成本,調(diào)整行為體的政策行動和利益偏好，[46]“冰上絲綢之路”的建設(shè)能為北極各行為體之間搭建溝通交流的橋梁和平臺，促進北極國際合作機制的重塑。逐步將北極地區(qū)競爭為主的觀念轉(zhuǎn)向以合作為主，在北極地區(qū)形成合作氛圍，緩解北極國際合作中存在的等級現(xiàn)象，減少合作過程中可能會出現(xiàn)的阻力。

第二，共建“冰上絲綢之路”建設(shè)理念獲得各國支持，為參與北極國際合作機制重塑打下基礎(chǔ)。首先，作為北極國家的俄羅斯率先首先邀請中國參與北極合作而得到中國的積極響應(yīng)，最終提出建設(shè)“冰上絲綢之路”。中國在改革開放后經(jīng)濟實力迅速崛起，20世紀90年代初國際社會甚至出現(xiàn)了“中國威脅論”，新世紀以來，隨著中國綜合國力的進一步提升，“中國威脅論”甚囂塵上，嚴重影響了中國在國際社會的參與，中國貿(mào)然進入北極地區(qū)必然會給北極各國帶來了心理上的不安全感?！氨辖z綢之路”的建設(shè)作為一個新平臺，拓寬北極國際合作領(lǐng)域、擴大合作空間、提高合作水平，俄羅斯在內(nèi)的北極國家及域外國家是重要的參與方[注]2018年《中國的北極政策》白皮書中提出：與各方共建“冰上絲綢之路”，為促進北極地區(qū)互聯(lián)互通和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展帶來合作機遇，因此，各國也是也是重要參與方。，各方共同參與在一定程度上解除了北極國家對中國進入的的不安心理。因此，如果中國想要深度參與到北極國際合作與治理中就必然要獲得北極國家的支持和信任，倡導(dǎo)北極域內(nèi)外國家在北極問題上積極開展合作?！氨辖z綢之路”的建設(shè)得到各方支持可以使得北極各國對中國進入北極的態(tài)度緩和，在“冰上絲綢之路”框架下推動重塑北極國際合作機制與中國“與北極各國一道開發(fā)北極”的北極政策完全一致。中國提出的“一帶一路”倡議不斷推動各國的互聯(lián)互通，在北極政策中更加本著“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的基本原則與各國一道參與北極事務(wù)。[47]同時努力在北極國際合作的基礎(chǔ)上減少不穩(wěn)定性和環(huán)北極領(lǐng)土不穩(wěn)定風險的可能性，各國共同參與“冰上絲綢之路”建設(shè)可以有效排除北極國家對中國進入北極認知上的不安，此外，中國與北極國家的合作對于中國北極國際合作者、參與者身份的構(gòu)建和進入北極參與合作的合法性意義深遠。除了中國外，非北極國家如日本、韓國、德國等利益攸關(guān)方也將積極參與到“冰上絲綢之路”建設(shè)中去，多個國家參與北極合作對北極合作機制的重塑無疑會是一種有力的支持。

其次，“冰上絲綢之路”以經(jīng)濟合作為主，以預(yù)期經(jīng)濟效益推動北極地區(qū)各國參與北極國際合作。北冰洋雖然在四大洋中面積最小，但它溝通亞洲、歐洲和北美洲，世界貿(mào)易中大約百分之九十發(fā)生在北半球的這三個大陸之間。北極航道的開通很有可能在不遠的將來成為國際航運的“黃金航道”，使用北極地區(qū)的海上運輸將會使海上航運系統(tǒng)變得更為高效便捷。北極航道是連接歐亞美三大洲和北極地區(qū)的最便捷的貨物運輸海上航道，整個環(huán)北冰洋地區(qū)也將會因為航運及其帶來的一系列經(jīng)濟活動獲得巨大的經(jīng)濟利益，俄羅斯一直堅持對北極東北航道的開發(fā)與使用，從西向東的航行利用東北航道會更加容易，成本更低。[48]北極地區(qū)自然資源豐富，經(jīng)勘探發(fā)現(xiàn)，北極地區(qū)占13%以上的全球未發(fā)現(xiàn)石油、30%的未發(fā)現(xiàn)天然氣以及更多的液化天然氣，資源的商業(yè)開采越來越可行，航道通航更使得北極和非北極國家希望從該區(qū)域的資源和潛在的環(huán)極航行中獲益。[49]“冰上絲綢之路”建設(shè)使得中國等國家的投資進入北極，有利于北極基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、加快能源開發(fā)與外銷，將北極地區(qū)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，盤活北極地區(qū)經(jīng)濟。通過“冰上絲綢之路”的建設(shè)將北極地區(qū)經(jīng)濟合作提高到北極國際合作的高度，吸引北極國家與北極域外國家參與到北極開發(fā)中來，北極地區(qū)獲得盡可能多的經(jīng)濟利益。在“冰上絲綢之路”建設(shè)中，各參與者可以將“冰上絲綢之路”作為新的國際平臺以促進北極國際合作機制的重塑。

最后，“冰上絲綢之路”的建設(shè)與其沿線國家在北極地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略相符合，并與各國在北極的國際合作中實現(xiàn)戰(zhàn)略對接。在中國“一帶一路”倡議提出后，俄羅斯、挪威、芬蘭、瑞典、丹麥、冰島等北極國家給予了積極的回應(yīng)，并成為“亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行”意向創(chuàng)始國，這說明北極東北航道沿岸國對在“一帶一路”框架下與中國開展北極合作充滿期待，[50]“冰上絲綢之路”建設(shè)更與北極國家緊密相關(guān)。 2017年11月，中俄兩國再次就“冰上絲綢之路”的建設(shè)深入交換了意見，并有了更新的成果。其中包括：“一是包括中遠海運集團已完成多個航次的北極航道的試航；二是兩國交通部門正在商談中俄極地水域海事合作諒解備忘錄，以不斷完善北極開發(fā)合作的政策和法律基礎(chǔ)；三是兩國企業(yè)積極開展北極地區(qū)的油氣勘探開發(fā)合作，正在商談北極航道沿線的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目?！盵51]“冰上絲綢之路”的部分項目工程有序進行，中俄在北極地區(qū)已有的合作以初見成效，亞馬爾液化天然氣項目部分建成投產(chǎn)，中俄聯(lián)合擴建扎魯比諾有望在2018年完成。加拿大小特魯多政府上臺以來開始逐步調(diào)整哈珀政府時期的北極政策遺產(chǎn)，2017年公布新的國防政策，在北極地區(qū)重新尋求與俄羅斯的合作與對話，強調(diào)多邊合作的重要性。[52]加拿大在北極地區(qū)不斷加大投入，開展多邊外交以減少對美國的依賴。北極理事會核心成員國之一的冰島在北極國際合作問題上一直與中國保持著合作，2012年中國與冰島簽署了《中冰海洋和極地科技合作諒解備忘錄》，“冰上絲綢之路”建設(shè)將使得雙方合作進一步深化，雙方的合作領(lǐng)域也得到進一步拓展。由中國極地研究中心和冰島研究中心聯(lián)合設(shè)立的極光觀測臺即將投入使用，冰島已準許中國在冰島所轄水域范圍內(nèi)勘探石油，兩國企業(yè)還在就地熱能利用進行進一步的接觸。此外，芬蘭提出“冰上絲綢之路”與其“北極走廊”計劃對接，使芬蘭成為溝通北極地區(qū)和歐亞大陸的樞紐國家?！氨睒O走廊”可為“冰上絲綢之路”打通前往北歐國家和東歐市場，將中國、俄羅斯與“泛歐交通運輸網(wǎng)”相連，共同構(gòu)建一個跨越歐亞的宏偉交通網(wǎng)絡(luò)。[53]挪威一直重視北極地區(qū)的國際合作和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多次邀請中國參與北極科考，中國在挪威斯匹次卑爾根群島的新奧爾松建有北極科考站。此外，中國作為《斯瓦爾巴條約》締約國，享有在條約規(guī)定區(qū)域的航行權(quán)、資源開發(fā)權(quán)、科學考察權(quán)等權(quán)利。2016年5月14日，中國國家海洋局與格陵蘭自治政府簽訂《中華人民共和國國家海洋局與格陵蘭教育、文化、研究和宗教部科學合作的諒解備忘錄》，[54]為雙方深入合作打下了堅實基礎(chǔ)。丹麥也開始積極鼓勵亞洲國家在尊重北極國家主權(quán)訴求的基礎(chǔ)上，參與北極航運貿(mào)易、氣候變化和自然資源開發(fā)等經(jīng)濟合作。[55]北極地區(qū)多數(shù)國家對于共建“冰上絲綢之路”持歡迎態(tài)度，且正在逐步的參與到“冰上絲綢之路”的建設(shè)中去，隨著各方合作的不斷深入，“冰上絲綢之路”將為北極地區(qū)的國際合作提供一個更為廣闊和開放的平臺。

第三，“冰上絲綢之路”的建設(shè)能夠以合作來緩解北極地區(qū)地緣政治壓力、改善北極地區(qū)合作環(huán)境并促進北極國際合作機制完善。北極域外國家進入北極能夠平衡北極國家之間的力量，促進北極地區(qū)的和平與發(fā)展。北極地區(qū)的地緣政治環(huán)境正在經(jīng)歷著前所未有的大變革，[56]北極冰雪的融化使北極航道的通航時間逐步延長，這將極大的改變歐亞大陸及北極航道沿岸國家和地區(qū)乃至印度洋、太平洋的物流版圖，與此相應(yīng)，蘇伊士運河的地緣政治作用部分轉(zhuǎn)移至白令海峽，同時俄羅斯整個背線破天荒的面臨更大的壓力，它將改變俄羅斯原有的三面防御而無“后顧之憂”的國防結(jié)構(gòu)。[57]北極地區(qū)地緣政治的劇變，北極地區(qū)各國也不斷加強在北極的軍事存在。2009年俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)梅德韋杰夫簽署了《2020年前俄羅斯聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》，提出建設(shè)專門的北極海軍，俄羅斯北極地區(qū)的軍事地位得到了進一步提升。美國在2013年推出《美國北極政策》要求擴大北極大陸架邊界，并且增加在北極的軍事部署。加拿大自2004年開始不斷強化在北極圈的軍事存在，不斷增加在北極的軍費預(yù)算、建設(shè)北極軍事基地、建設(shè)深水港并打造海軍破冰船，以尋求更多的北極領(lǐng)土主權(quán)。[58]2009年丹麥、芬蘭、瑞典三國簽署《北歐防務(wù)合作備忘錄》來應(yīng)對北極地區(qū)的地緣政治環(huán)境變化帶來的競爭。[59]此外，由于北極資源開發(fā)所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，北極地區(qū)地緣政治產(chǎn)生的影響愈加明顯，北極爭端已有逐步燃起之勢。北極沿岸各國對于北極海底海床的劃界意見不一，如丹麥與加拿大關(guān)于格陵蘭島海底的大陸架劃分等問題如果得不到妥善的解決，必將成為北極合作的阻礙。如果不能很好的處理北極地區(qū)的地緣政治改變，北極地區(qū)的合作發(fā)展也很難得到保障，北極航道所蘊含的交通價值和北極地區(qū)經(jīng)濟價值的開發(fā)也需要北極地區(qū)形成一個和平穩(wěn)定的地區(qū)環(huán)境。

北極事務(wù)涉及美俄等幾個實力相當?shù)拇髧蛲鈬业募尤肽軌蛐纬尚碌膭萘?，也令北極地區(qū)的權(quán)力達到一種動態(tài)的平衡狀態(tài)，打破這種平衡狀態(tài)的成本要高于維護這種平衡的成本。[60]目前北極國際合作已經(jīng)成為國家間的共識，各國的共同利益也促使國家之間走向合作。此外，真正適合北極的國際合作平臺應(yīng)是能夠在政策溝通中抑制國家間的沖突和競爭、促進國家之間合作且包容開放的國際大平臺。“冰上絲綢之路”作為中國“一帶一路”向北極地區(qū)的延伸，[61]同樣具有國際合作平臺和公共產(chǎn)品的性質(zhì)，可以發(fā)揮好其他機制缺少的資金融通、設(shè)施聯(lián)通、政策溝通和文化交流的優(yōu)勢,其本身的平等開放性決定了北極國家和其他利益攸關(guān)方都可以借助這個平臺參與國家間合作。通過共建“冰上絲綢之路”可以促進北極國際合作機制的完善，并以此來緩解地緣政治變化可能產(chǎn)生的沖突，同時“冰上絲綢之路”建設(shè)的合作成果也將轉(zhuǎn)化為重塑北極國際合作機制的助推力。在國際機制內(nèi)的合作能夠減少地緣政治的潛在風險，“一帶一路”倡議目前取得的成果是對中國參與國際合作的最好佐證。

中國參與北極事務(wù)一直堅持尊重各國主權(quán)、合作共贏，在北極雙邊合作與多邊合作中取得一定的成果。中國與美國就極地問題和海洋問題于2010年開始每年舉行“中美海洋法和極地事務(wù)對話”，目前為止已經(jīng)舉行八輪對話，[62]中美雙方就北極合作進行溝通并取得良好的成果，為中國2013年成為北極理事會正式觀察員國奠定了基礎(chǔ)。2018年1月29日，首輪中歐海洋法和極地事務(wù)對話在比利時布魯塞爾舉行，雙方同意進一步加強中歐在海洋法和極地領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與合作。[63]2018年6月8日，中日韓三國就北極事務(wù)舉行北極事務(wù)高級別對話，三方提出開展北極國際合作的重要性，并表示愿意為北極的和平穩(wěn)定和促進北極合作作出貢獻。[64]“海洋法和極地事務(wù)對話”模式已經(jīng)成為中國與北極相關(guān)各方互相合作的重要窗口，為“冰上絲綢之路”建設(shè)在北極地區(qū)的開展打下了良好的互動基礎(chǔ)。各方共建“冰上絲綢之路”提出后，由中國參與的北極國家與域外國家的合作已經(jīng)在一些領(lǐng)域展開，例如2017年12月5日，中國、俄羅斯、美國、加拿大、挪威、丹麥、冰島、歐盟、日本、韓國十方在華盛頓舉行第六輪北冰洋公海漁業(yè)談判，正式通過了《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》(《協(xié)定》)，《協(xié)定》旨在對被美、俄、加、丹、挪五國漁業(yè)管轄區(qū)域環(huán)繞的北冰洋中部公海海域的漁業(yè)資源進行規(guī)管。《協(xié)定》的達成是北極域內(nèi)外國家合作解決北極地區(qū)問題的成功實踐，也是對北極國際合作的積極探索。

四、“冰上絲綢之路”推動北極國際合作機制重塑的路徑選擇

北極國際合作機制的重塑如何通過“冰上絲綢之路”這個平臺實現(xiàn)順利推進，是北極各國及北極利益攸關(guān)國家應(yīng)該考慮的問題?；凇氨辖z綢之路”建設(shè)的發(fā)展方向，就推進北極國際合作機制的重塑提出以下幾點建議：

第一，“一個平臺”，即以共建“冰上絲綢之路”為合作平臺?！氨辖z綢之路”的建設(shè)對于北極地區(qū)來說是一個走向世界的機遇，參與各方以“共商、共建、共享”的合作理念為基礎(chǔ)，以“冰上絲綢之路”建設(shè)為合作平臺，逐步實現(xiàn)北極地區(qū)國際合作機制的重塑。中國作為“近北極國家”，在冰上絲綢之路”建設(shè)和北極合作機制的塑造中，中國是倡導(dǎo)者和參與方，不是主導(dǎo)方。北極地區(qū)當下最重要的是經(jīng)濟發(fā)展，加強航道開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等低敏感度領(lǐng)域著手，逐步加強北極域內(nèi)外國家的合作。中國與各方共建“冰上絲綢之路”本著“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的基本原則，為促進北極地區(qū)帶來合作機遇，各方應(yīng)依照國際法，減少北極資源開發(fā)的競爭，實現(xiàn)北極非軍事化，各國共同努力保護環(huán)境，防范新的非傳統(tǒng)安全和對國家安全的威脅，使北極成為一個和平安全的合作區(qū)。國際合作具有極強示范效應(yīng)，要在合作機制的塑造中循序漸進，擴大交流以達成更多的共識，以促進更大范圍的合作。北極地區(qū)合作應(yīng)更重視國際機制的執(zhí)行和能力建設(shè)，使所有的參與者在享有權(quán)利的同時履行義務(wù)。中國在國際事務(wù)中一貫堅持“和平共處五項原則”處理對外關(guān)系，也是國際機制建設(shè)的貢獻者和倡導(dǎo)者，因此，在中國為參與方的“冰上絲綢之路”必將為平等開放的北極國際合作機制的塑造起到積極的作用。

第二，“兩個著力點”，即政府間外交和民間外交兩個著力點。北極地區(qū)的交往中政府間外交與民間外交相結(jié)合，共同推進北極地區(qū)國際合作。民間外交是新中國外交的一大特色，在新中國外交實踐中發(fā)揮獨特優(yōu)勢。[65]當今國際社會，國家是主要國際行為體，政府間合作是國際合作的主流，但是非國家行為體能夠在進程中影響國際機構(gòu)的議題選擇、議程制定和政策制定。全球化的迅速發(fā)展也使得民間交流愈加頻繁，除了代表中央政府的機構(gòu)或人員仍然作為主要的外交主體以外，一些非官方的機構(gòu)和人員也在從事外交活動。民間外交隨著國際社會發(fā)展的需求變得愈加重要，并成為推進國際合作的重要力量。北極地區(qū)社會機構(gòu)多元化，原住民組織、非政府組織和地方政府在北極事務(wù)中也發(fā)揮著不可忽視的作用，為北極民間外交提供了廣闊的空間。北歐各國之間民間互動廣泛，北極旅游近年來也快速升溫，企業(yè)合作也得到一定的發(fā)展，通過民間交流與互動促進國家間相互了解，推動北極國際合作。

中國也應(yīng)該將民間外交擴展的北極交往中去，使得北極各國人民認同中國參與北極合作理念和合作方式。中國在北極地區(qū)缺乏共同利益訴求和立場的合作伙伴以及穩(wěn)定的合作模式，這樣也使得中國在北極事務(wù)區(qū)域合作舞臺上顯得形單影只，并進一步限制了中國在北極地區(qū)發(fā)揮影響力。[66]因此，中國在北極開發(fā)合作中需要發(fā)展自己的合作伙伴，政府需要與北極地區(qū)各國家發(fā)展良好的外交關(guān)系，同時外交也是促進國家合作的必要途徑。民間外交可以加深北極地區(qū)人民對中國的了解，“以民促官”的方式對中國參與北極國際合作的推進將發(fā)揮獨特作用。

第三．“三個層次”，即國家雙邊和多邊合作、區(qū)域內(nèi)組織合作以及全球合作的三層合作模式協(xié)調(diào)發(fā)展。中國與北極國家的雙邊合作正在良好的進行中，中俄、中冰、中丹等雙邊合作已經(jīng)取得了顯著的成績，要在已取得成績的基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)展雙邊關(guān)系。雙邊合作和多變合作中，各國積極協(xié)調(diào)矛盾、相互尊重對方權(quán)利、積極開展合作、實現(xiàn)共贏和北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。不同的北極區(qū)域組織加強協(xié)調(diào)標準及其執(zhí)法與監(jiān)督措施，減少可能存在的沖突。北極治理體現(xiàn)出多邊主義和法治的準則，考察中國在“一帶一路”倡議中的中國經(jīng)驗，可以作為一個成功開展多邊合作與和平解決沖突的范例。北極地區(qū)未來可能的發(fā)展方向?qū)⑹沁m用于整個北冰洋人類活動的多功能安排，[67]北極地區(qū)的未來方向是全球合作，中國提出的發(fā)展與合作理念對于北極未來的發(fā)展具有重大的參考意義。

國家和政府間組織的實踐對于塑造北極國際合作機制的未來影響深遠，北極地區(qū)當下的發(fā)展現(xiàn)狀使得合作成為北極必然的選擇。北極各國與北極域外國家以“冰上絲綢之路”建設(shè)為平臺，實現(xiàn)互相尊重，以發(fā)展合作為先。雙邊合作與多邊合作為主，區(qū)域內(nèi)合作框架協(xié)同發(fā)展，逐步發(fā)展北極全球合作。整合北極現(xiàn)有的合作機制，以“冰上絲綢之路”建設(shè)為基礎(chǔ)來打造北極地區(qū)多邊合作的國際平臺，并促使在“冰上絲綢之路”框架下塑造新的北極國際合作機制，架構(gòu)多層北極國際合作機制，在整合現(xiàn)有的合作機制進行改造和創(chuàng)新。北極地區(qū)未來的發(fā)展要團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，讓北極地區(qū)也成為世界經(jīng)濟和全球合作的重要區(qū)域。

第四，“人類命運共同體”是共建“冰上絲綢之路”的發(fā)展目標。北極地區(qū)本來就是一個不能分割的整體，各個組成部分同呼吸共命運。北極地區(qū)無論是資源開發(fā)和航道通行帶來的經(jīng)濟效益，還是科學考察與環(huán)境治理對北極帶來的保護作用，都是關(guān)乎人類命運的重要議題。同時北極地區(qū)更是“人類命運共同體”的重要組成部分，從“人類共同關(guān)注事項”到“人類命運共同體”，北極地區(qū)始終是中國外交的重要發(fā)展地區(qū)。北極地區(qū)對全球的經(jīng)濟、政治、環(huán)境、文化等發(fā)展具有及其重要的作用，在“人類命運共同體”觀念的影響下，各國對北極責任和共同利益的更容易認可，由于北極地緣政治的跨國性和跨區(qū)域性，對北極地區(qū)的多層次治理提出了政策要求。[68]人類命運共同體的實施路徑從地理區(qū)域看，中國在雙邊、地區(qū)、全球?qū)用娑继岢隽藰?gòu)建命運共同體的倡議，如中國-東盟命運共同體、中非命運共同體。[69]隨著共建“冰上絲綢之路”的開展，“北極命運共同體”的建立將成為北極發(fā)展國際合作的發(fā)展方向。中國提出的建設(shè)“人類命運共同體”是中國特色大國外交理論體系的重要組成部分，[70]與北極國際合作機制的重塑高度一致。北極地區(qū)在中國與各國的努力下，必將成為未來全球的經(jīng)濟增長極和和平繁榮之地。