孫 哲

(上海政法學(xué)院 法律學(xué)院，上海 201701)

如果說制度設(shè)計(jì)具有報(bào)酬遞增的顯著特征，那么初始制度對變遷路徑就具有決定影響。在行政壟斷凸顯的礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)中，雖然行政調(diào)解被廣泛運(yùn)用于糾紛解決，但其已然面臨外部和內(nèi)部的雙重困局；十九大提出完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，2018年“兩會(huì)”強(qiáng)調(diào)完善多元解紛機(jī)制，為礦業(yè)糾紛調(diào)解制度的轉(zhuǎn)型指明了方向。筆者認(rèn)為，礦業(yè)糾紛調(diào)解轉(zhuǎn)型的基本路徑是實(shí)現(xiàn)調(diào)解的市場化轉(zhuǎn)型，即由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)調(diào)解過程轉(zhuǎn)向商事調(diào)解組織相互競爭。我國礦業(yè)市場正在加速建立，本文就如何實(shí)現(xiàn)調(diào)解轉(zhuǎn)型的法律問題展開討論。

一、行政調(diào)解困局呼喚調(diào)解轉(zhuǎn)型

(一)行政調(diào)解面臨外部制度變遷

1、行政調(diào)解植根于行政壟斷、政府管理的礦業(yè)制度環(huán)境

道格拉斯·諾思指出，制度矩陣的內(nèi)部依存網(wǎng)絡(luò)具有報(bào)酬遞增特征，初始制度的得利者力求建立互補(bǔ)性制度來降低交易成本、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。[1](P111-112)我國國企壟斷、行政壟斷的礦業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，要求建立政府主導(dǎo)的非訴解紛方式，政府主持下的行政調(diào)解構(gòu)成行政壟斷的互補(bǔ)性制度安排。

一方面，國企行政壟斷的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，提高了行政調(diào)解的成功概率。首先，國有企業(yè)與行政機(jī)關(guān)存在礦權(quán)控制關(guān)系。行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)礦業(yè)權(quán)分配環(huán)節(jié)，幫助國有企業(yè)壟斷資源礦業(yè)權(quán)，排斥民營資本參與礦業(yè)權(quán)競爭，成為國有企業(yè)構(gòu)建礦業(yè)壟斷的制度基礎(chǔ)。國有企業(yè)為維持其對礦業(yè)權(quán)的壟斷地位，必然盡力遵從資源管理機(jī)關(guān)的調(diào)解建議。其次，國有企業(yè)與行政機(jī)關(guān)存在資本控制關(guān)系。無論是國有獨(dú)資還是國家控股，國有企業(yè)均由中央或地方國資委投資。較強(qiáng)的資本紐帶、密切的關(guān)聯(lián)關(guān)系，使得礦業(yè)國企之間的糾紛更易通過實(shí)際控制人的行政調(diào)解來化解。再次，國有企業(yè)與行政機(jī)關(guān)存在歷史淵源關(guān)系。我國礦業(yè)國企多由礦業(yè)管理機(jī)關(guān)改制而來，在管理模式等方面與行政機(jī)關(guān)保持高度一致，“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象的大量存在又強(qiáng)化了雙方的人員聯(lián)系，使得國企更易接受行政機(jī)關(guān)的調(diào)解方案。

另一方面，政府資源管理的管制制度，降低了行政調(diào)解的交易成本。我國政府對礦業(yè)實(shí)行全過程管制，既包括對礦業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督檢查，又包括對礦產(chǎn)資源的權(quán)利分配。政府主管部門在分配資源、管理產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，對礦業(yè)國企間的糾紛進(jìn)行調(diào)解，可以避免新建機(jī)構(gòu)、配備人員所導(dǎo)致的組織成本；政府通過控制資源分配來管理資源產(chǎn)業(yè)，企業(yè)通過迎合權(quán)力激勵(lì)來保持壟斷地位，這一過程使得政府行政立法得以貫徹、資源管理模式實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化、政企利益集團(tuán)逐步形成、礦業(yè)國企行動(dòng)保持一致，減少了反復(fù)調(diào)解、程序冗長所帶來的運(yùn)行成本。

由此可見，行政壟斷、政府管理的礦業(yè)制度，通過排斥市場競爭、彌合利益沖突，消除了矛盾糾紛的產(chǎn)生根源，降低了行政調(diào)解的交易成本，使行政調(diào)解得以展現(xiàn)“定紛止?fàn)帯钡闹贫瓤冃А?/p>

2、行政調(diào)解經(jīng)歷著市場競爭、政府監(jiān)管的礦業(yè)制度轉(zhuǎn)型

國家戰(zhàn)略變革要求礦業(yè)制度變遷。政府主導(dǎo)的資源分配制度，造就礦權(quán)壟斷，阻礙市場競爭，抑制企業(yè)創(chuàng)新，形塑路徑依賴，已經(jīng)成為我國礦業(yè)發(fā)展的主要瓶頸。為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，完善礦業(yè)市場，提高產(chǎn)權(quán)效率，黨中央和政府提出了新時(shí)期的戰(zhàn)略規(guī)劃。從十八屆三中全會(huì)的“發(fā)揮市場配置資源的決定作用”、“公平分配生產(chǎn)要素”，到十九大的“完善市場經(jīng)濟(jì)體制”，屬于改革“深水區(qū)”的礦業(yè)市場構(gòu)建已經(jīng)被推上風(fēng)口浪尖。2017年礦業(yè)權(quán)出讓試點(diǎn)拉開帷幕，2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案落地，標(biāo)志著國家戰(zhàn)略指導(dǎo)下的礦業(yè)制度轉(zhuǎn)型步伐正在加快。

礦業(yè)制度變遷引發(fā)產(chǎn)業(yè)矛盾變化。國家戰(zhàn)略指導(dǎo)下礦業(yè)制度轉(zhuǎn)型必然引發(fā)產(chǎn)業(yè)矛盾變化，[2]進(jìn)而對行政調(diào)解為主的非訴訟糾紛解決方式提出挑戰(zhàn)。一方面，礦業(yè)市場構(gòu)建為企業(yè)之間的競爭提供了平臺(tái)。民營企業(yè)希望借助市場轉(zhuǎn)型的契機(jī)，打破國企壟斷，實(shí)現(xiàn)公平分配，分享競爭收益；國有企業(yè)希望維持礦權(quán)壟斷現(xiàn)狀，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)壟斷，排斥市場競爭，收割壟斷紅利。國企和民企的利益沖突、權(quán)利沖突構(gòu)成轉(zhuǎn)型階段礦業(yè)市場的主要矛盾。因?yàn)殡p方缺乏資金、人員紐帶和共同的實(shí)際控制人(國有資產(chǎn)管理部門)，所以這種矛盾很難通過政府的行政調(diào)解來解決。另一方面，礦業(yè)市場構(gòu)建為政企關(guān)系的改變提供了機(jī)會(huì)。礦業(yè)制度轉(zhuǎn)型要求政府職能由資源分配轉(zhuǎn)向市場監(jiān)管，激勵(lì)模式由權(quán)力激勵(lì)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)激勵(lì)，減少了企業(yè)對政府的資源權(quán)屬依賴，切割了產(chǎn)業(yè)上游的政企利益鏈條，增加了政企間因監(jiān)管行為的矛盾糾紛，提高了政府行政調(diào)解的交易成本。

(二)行政調(diào)解囿于內(nèi)部制度缺陷

1、行政調(diào)解公正性難以保證

初始制度安排塑造政企利益集團(tuán)。[3]礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)的利益集團(tuán)遵循利益分化和利益組織化的成長邏輯。[4]一方面，制度轉(zhuǎn)型導(dǎo)致利益分化。資源產(chǎn)業(yè)進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段后，由行政機(jī)關(guān)改制而來的國有企業(yè)，憑借行政劃撥和行政立法壟斷礦業(yè)權(quán)，獲取巨額壟斷利潤；遵循市場規(guī)則自發(fā)成長的民營企業(yè)，只能參與礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)的中下游環(huán)節(jié)，難與國企開展競爭。[5]礦業(yè)市場的利益分化逐步形成。另一方面，集體行動(dòng)促成利益組織化。相對于民企集團(tuán)，國企集團(tuán)的小集團(tuán)特征使其更易克服搭便車問題，[6](P16-26)達(dá)成集體行動(dòng)、俘獲政府機(jī)關(guān)、影響政策立法、固化礦權(quán)壟斷，在礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)繼續(xù)維持國有經(jīng)濟(jì)壟斷的政經(jīng)體制和傳統(tǒng)路徑。

利益集團(tuán)形成有礙行政調(diào)解公正。首先，行政機(jī)關(guān)通過反哺國有企業(yè)牟取政經(jīng)利益。實(shí)踐中，國有企業(yè)往往利用其行政級別和政治話語權(quán)，為行政機(jī)關(guān)提供政治支持；行政機(jī)關(guān)則無償授予國企礦業(yè)權(quán)，使國企利潤中包含大量資源租金，并通過收取利潤方式分享租金。正因如此，行政機(jī)關(guān)在調(diào)解礦業(yè)糾紛時(shí)，通常更傾向于滿足國企的權(quán)利主張，以維持財(cái)政來源、撈取政治資本。其次，行政機(jī)關(guān)通過介入實(shí)體爭議輸出集團(tuán)意志。在行政調(diào)解過程中，行政機(jī)關(guān)不僅限于主持調(diào)解程序，而且介入實(shí)體爭議并提出和解方案。[7]方案所遵循的規(guī)則，既包括全國人大制定的法律，又包括本部門、本地區(qū)、本單位發(fā)布的規(guī)章、政策、規(guī)范性文件。這些政府政策和立法多在礦業(yè)國企的影響下制定，或由礦業(yè)國企直接提供立法草案，帶有明顯的部門利益、地方利益傾向，通過行政調(diào)解過程形塑產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，具有輸出集團(tuán)意志、達(dá)成利益偏好、固化既得利益、強(qiáng)化政企聯(lián)系的效果。

2、行政調(diào)解規(guī)范性存在缺陷

第一，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力邊際不明確。《礦產(chǎn)資源法》授權(quán)政府“處理”礦山企業(yè)的礦區(qū)范圍爭議，為行政機(jī)關(guān)調(diào)解礦業(yè)糾紛提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，但卻模糊了行政調(diào)解與行政裁決的權(quán)力邊際，使得行政機(jī)關(guān)既能不經(jīng)調(diào)解徑行裁決，也可在當(dāng)事人不接受和解方案時(shí)裁決，甚至在裁決前排除當(dāng)事人的起訴權(quán)利。[注]判例顯示，法院認(rèn)為涉及礦區(qū)范圍的爭議，屬于行政機(jī)關(guān)處理的范圍，不屬于法院受理民事案件的范圍。參見2014年“周傳乙與秦永元采礦權(quán)糾紛二審民事判決書”。礦業(yè)糾紛的行政調(diào)解成為行政裁決的非必要前置程序，當(dāng)事人不接受調(diào)解方案就必須面對同一機(jī)關(guān)的裁決結(jié)果，對裁決結(jié)果不服只能發(fā)動(dòng)行政訴訟而非民事訴訟，迫使當(dāng)事人基于解紛成本接受調(diào)解協(xié)議。

第二，行政調(diào)解的協(xié)議效力不明確。立法缺少對行政調(diào)解協(xié)議效力的明確規(guī)定，造成了理論上的眾說紛紜和實(shí)踐中的執(zhí)行困難。2009年四川省政府《關(guān)于加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見》、2011年江蘇省政府《關(guān)于加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見》均要求當(dāng)事人“自覺履行行政調(diào)解協(xié)議”，[注]2009年四川省政府《關(guān)于加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見》，規(guī)定，“經(jīng)行政機(jī)關(guān)調(diào)解的爭議糾紛，達(dá)成協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定自覺履行行政調(diào)解協(xié)議，不得擅自變更或者解除?！?011年江蘇省政府《關(guān)于加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見》規(guī)定“行政調(diào)解協(xié)議經(jīng)各方當(dāng)事人認(rèn)可并簽字或蓋章后，即對調(diào)解當(dāng)事人具有約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行”。卻沒有規(guī)定調(diào)解協(xié)議的行政或司法確認(rèn)程序；2015年北京市《行政調(diào)解辦法》允許當(dāng)事人申請公證或法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力，但沒有規(guī)定拒不履行協(xié)議時(shí)的強(qiáng)制執(zhí)行程序。理論上，針對行政調(diào)解協(xié)議的效力問題，存在無法律效力說、合同效力說等諸多學(xué)說，不一而足；[8]實(shí)踐中，當(dāng)事人面對拒不履行調(diào)解協(xié)議的情形，往往只能訴諸行政裁決或法院裁判，卻沒有法律依據(jù)請求強(qiáng)制執(zhí)行，這不僅增加了當(dāng)事人的糾紛解決成本，而且降低了行政機(jī)關(guān)調(diào)解的積極性，削弱了行政調(diào)解在制度競爭中的優(yōu)勢。

二、礦業(yè)市場構(gòu)建牽引調(diào)解轉(zhuǎn)型

2017年礦業(yè)權(quán)出讓試點(diǎn)正式開始，拉開了礦業(yè)市場化轉(zhuǎn)型的帷幕。筆者認(rèn)為，我們應(yīng)該把握礦業(yè)市場構(gòu)建的重要契機(jī)，降低調(diào)解制度的轉(zhuǎn)型成本，引導(dǎo)調(diào)解制度的轉(zhuǎn)型方向。

(一)擴(kuò)大市場規(guī)模降低邊際成本

1、市場規(guī)模擴(kuò)大，導(dǎo)致礦業(yè)糾紛增多

礦業(yè)市場的構(gòu)建依賴法律制度的轉(zhuǎn)型。法律制度作為社會(huì)變遷的工具，其優(yōu)勢在于具有正當(dāng)性、一定程度的理性、權(quán)威性、制度化，一般不具有破壞性并且有一套機(jī)制保障其實(shí)施。[9](P252)基于法律制度在推動(dòng)社會(huì)變遷中的重要作用，2017年2月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，決定在山西等六省開展礦業(yè)權(quán)出讓試點(diǎn)，規(guī)定除特殊情形外，礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)拍賣掛牌等競爭方式出讓，將協(xié)議出讓范圍嚴(yán)格控制在國務(wù)院確定的特定勘查開采主體和批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，以及大中型礦山已設(shè)采礦權(quán)深部；2017年7月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，規(guī)定除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，礦業(yè)權(quán)出讓合同、轉(zhuǎn)讓合同自成立時(shí)起生效，轉(zhuǎn)讓申請未經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，不得辦理礦業(yè)權(quán)變更登記手續(xù)。

試點(diǎn)方案和司法解釋的制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)出促進(jìn)市場交易、保護(hù)交易安全、降低交易成本、提高產(chǎn)權(quán)效率的核心思想，它們的出臺(tái)為礦業(yè)市場的形成完善開拓了制度空間。試點(diǎn)方案厲行礦業(yè)權(quán)競爭取得制度，沖擊礦業(yè)權(quán)國企壟斷結(jié)構(gòu)，推動(dòng)礦業(yè)權(quán)一級市場形成；司法解釋強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓制度，彰顯礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)二級市場完善。隨著市場規(guī)模的不斷擴(kuò)大，產(chǎn)權(quán)主體的多元發(fā)展，主體間的博弈與競爭也會(huì)愈演愈烈，由礦業(yè)權(quán)取得、轉(zhuǎn)讓行為引發(fā)的糾紛無疑將成為下一階段我國礦業(yè)糾紛的主旋律。

2、受案數(shù)量劇增，使得邊際成本降低

邊際成本是每增加一單位產(chǎn)出所帶來的成本。[10](P118)如果將進(jìn)入調(diào)解程序的案件視為調(diào)解組織的產(chǎn)出，那么每調(diào)解一起案件所增加的成本即為邊際成本。商事調(diào)解組織的邊際成本隨著受案數(shù)量的劇增呈現(xiàn)出顯著的遞減特性。這是因?yàn)檎{(diào)解組織的建設(shè)和運(yùn)行需要一定的固定投入，比如辦公場所的租賃、辦公設(shè)備的購買等等，無論調(diào)解組織是否受理案件這些成本都會(huì)發(fā)生。在公平競爭的礦業(yè)市場環(huán)境中，礦權(quán)實(shí)行強(qiáng)制出讓，礦業(yè)糾紛急劇增多，行政調(diào)解日漸乏力，商事調(diào)解組織的受案數(shù)量迅速增加。若固定成本保持不變，受案數(shù)量增加使得每起案件分擔(dān)的固定成本上升，邊際成本下降，配合調(diào)解收費(fèi)制度的推行，調(diào)解組織的邊際收益得以提升。相反，在國企壟斷的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式下，礦權(quán)通過行政劃撥，礦業(yè)糾紛數(shù)量較少，行政調(diào)解居于主導(dǎo)，鮮有其他調(diào)解組織受理礦業(yè)糾紛的案例。因此，調(diào)解組織的固定投入無法得到分擔(dān)，商事調(diào)解組織難以持續(xù)經(jīng)營。

(二)鼓勵(lì)市場競爭降低交易成本

1、市場競爭加劇，激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新

礦業(yè)市場的構(gòu)建開拓了公平競爭的環(huán)境，激勵(lì)企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新來獲得高額利潤?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)基于其便捷無界的優(yōu)勢，在技術(shù)創(chuàng)新浪潮中扮演橋頭堡的重要角色，為各行業(yè)創(chuàng)建“互聯(lián)網(wǎng)+”模式提供技術(shù)支撐。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，近年來我國在線調(diào)解平臺(tái)迅速發(fā)展，當(dāng)事人、第三人利用電子郵件、電子布告欄、電子聊天室、語音設(shè)備、視頻設(shè)備、網(wǎng)站系統(tǒng)軟件等技術(shù)打造的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，在無需會(huì)面的情況下進(jìn)行傳輸、交流、溝通，最終達(dá)成調(diào)解協(xié)議。[11]其中，尤以法院構(gòu)建的訴調(diào)對接平臺(tái)最為典型，如上海市高級人民法院主持建立的在線調(diào)解平臺(tái)，不僅能夠鏈接調(diào)解機(jī)構(gòu)、選取調(diào)解人員、推進(jìn)調(diào)解程序，而且能對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行在線司法確認(rèn)，為調(diào)解工作的開展提供便利。

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)創(chuàng)新對調(diào)解制度發(fā)展的意義集中體現(xiàn)在能夠提高糾紛解決的效率。相對于訴訟制度，調(diào)解組織本身缺少國家機(jī)關(guān)的權(quán)力背書，在制度競爭中居于先天劣勢，唯有為當(dāng)事人提供更為高效的解紛服務(wù)，方可在制度競爭中脫穎而出。僅以“免費(fèi)”作為關(guān)鍵詞來吸引當(dāng)事人，盡管能在短期內(nèi)擠占解紛市場份額，但從長期來看，則會(huì)導(dǎo)致專業(yè)人才流失、調(diào)解案件泛濫、制度吸引力下降等問題。因此，筆者認(rèn)為，調(diào)解制度的生命在于效率，解紛效率的提高依托技術(shù)，我們應(yīng)該把握網(wǎng)絡(luò)技術(shù)創(chuàng)新的契機(jī)，推動(dòng)調(diào)解制度核心競爭力由“廉價(jià)”向“高效”的轉(zhuǎn)型。

2、技術(shù)創(chuàng)新提速，降低交易成本

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)之所以能夠提高調(diào)解效率，原因在于能夠降低調(diào)解的交易成本，體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)能夠降低獲取商事調(diào)解信息的成本。我國解紛市場上存在信息不對稱問題，調(diào)解作為一種非訴訟糾紛解決方式，其公眾認(rèn)知度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于訴訟制度。在線調(diào)解平臺(tái)的發(fā)展有助于解決信息不對稱問題，它不僅能夠方便當(dāng)事人查找調(diào)解組織、聯(lián)系調(diào)解人員，而且能通過匯編法規(guī)、分享案例等形式，增強(qiáng)當(dāng)事人對調(diào)解效力、協(xié)議執(zhí)行等問題的預(yù)期，提高商事調(diào)解制度的社會(huì)認(rèn)知度。另一方面，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)能夠降低參與商事調(diào)解過程的成本。首先，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有助于降低時(shí)間成本。當(dāng)事人的申請遞交、信息傳遞、協(xié)議送達(dá)均可以通過網(wǎng)絡(luò)完成，節(jié)約了大量的時(shí)間成本和費(fèi)用支出；其次，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有助于突破地域限制。它不僅能夠擴(kuò)大調(diào)解組織受案范圍，使得專業(yè)調(diào)解組織能夠受理跨區(qū)域的案件；而且能夠便利當(dāng)事人參與調(diào)解程序，無論當(dāng)事人身在何處，只要使用網(wǎng)絡(luò)設(shè)備即可參與調(diào)解。

三、政府強(qiáng)化市場助推調(diào)解轉(zhuǎn)型

如果說礦業(yè)市場構(gòu)建能夠降低調(diào)解制度的轉(zhuǎn)型成本，那么政府可通過強(qiáng)化市場來助推調(diào)解制度的轉(zhuǎn)型進(jìn)程，強(qiáng)化市場的基本路徑就是充分保護(hù)產(chǎn)權(quán)、保障契約履行。[12](P3)筆者認(rèn)為，我國礦產(chǎn)資源主管部門應(yīng)該以厲行產(chǎn)權(quán)保護(hù)為使命，以遏制分利集團(tuán)為途徑，以提高轉(zhuǎn)型收益為目標(biāo)，為礦業(yè)市場強(qiáng)化和調(diào)解制度轉(zhuǎn)型提供助力。

(一)政府保護(hù)產(chǎn)權(quán)，優(yōu)化調(diào)解環(huán)境

1、礦業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，奠基市場構(gòu)建

礦業(yè)調(diào)解轉(zhuǎn)型依賴于礦業(yè)市場構(gòu)建，礦業(yè)市場構(gòu)建依賴于礦業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。首先，產(chǎn)權(quán)保護(hù)促進(jìn)資本投入，擴(kuò)大市場規(guī)模。礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)不僅需要下游的交易市場，而且需要上游的探采市場。正在實(shí)施的礦業(yè)權(quán)出讓試點(diǎn)就是為了打破國企對產(chǎn)業(yè)上游的壟斷，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的公平分配，為探采環(huán)節(jié)開拓市場空間。眾所周知，資源產(chǎn)業(yè)上游的勘探開采屬于資本密集型生產(chǎn)，具有資金投入量大、回收期長的特點(diǎn)，其產(chǎn)業(yè)吸引力必須建立在財(cái)產(chǎn)權(quán)充分保護(hù)的基礎(chǔ)上。假如他人能夠肆意侵奪財(cái)產(chǎn)權(quán)利，那么投資人必將血本無歸，礦業(yè)市場也如鏡花水月，山西煤炭能源整合正是典型例證。因此，必須充分保護(hù)投資人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，使其免受他人尤其是政府的非法侵犯，才能實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)投資、擴(kuò)大市場的目標(biāo)。其次，產(chǎn)權(quán)保護(hù)激勵(lì)市場競爭，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。無論是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的創(chuàng)新，還是探采技術(shù)的創(chuàng)新，企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新的目的都是建構(gòu)競爭優(yōu)勢、追逐超額利潤。政府只要充分保護(hù)產(chǎn)權(quán)，規(guī)范競爭秩序，擁有礦業(yè)權(quán)的企業(yè)在利益的驅(qū)動(dòng)下，就會(huì)主動(dòng)試錯(cuò)、投入資本、參與競爭，在實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)，推動(dòng)礦業(yè)市場的發(fā)展。由此可見，基于產(chǎn)權(quán)保護(hù)在市場構(gòu)建中的基石地位，政府可以通過保護(hù)產(chǎn)權(quán)來加速市場建設(shè)、優(yōu)化調(diào)解環(huán)境。

2、政府職權(quán)整合，厲行產(chǎn)權(quán)保護(hù)

為了對礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確認(rèn)和保護(hù)，2018年3月3日，全國人大通過新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定組建自然資源部，整合國土部、發(fā)改委等部門職權(quán)，不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。筆者認(rèn)為，新組建的自然資源部門應(yīng)該圍繞礦業(yè)市場構(gòu)建，遵循《物權(quán)法》基本原則，履行自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。

首先，自然資源部門應(yīng)完善礦業(yè)權(quán)登記制度，還原礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性?！段餀?quán)法》第一百二十三條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)。”既然作為國家基本法的《物權(quán)法》明確規(guī)定了礦業(yè)權(quán)，肯定了其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，那么礦業(yè)權(quán)就應(yīng)該準(zhǔn)用物權(quán)法的一般原則，以登記作為其生效要件。然而，行政機(jī)關(guān)固守《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，要求企業(yè)經(jīng)政府審批、發(fā)放許可證后方可進(jìn)行資源開采，與《物權(quán)法》的立法精神相悖。筆者認(rèn)為，一方面，《物權(quán)法》和《礦產(chǎn)資源法》屬于不同位階的法律規(guī)范，《物權(quán)法》是國家基本法，《礦產(chǎn)資源法》是一般法律，《物權(quán)法》的效力應(yīng)高于《礦產(chǎn)資源法》；另一方面，雖然登記和審批都是行政許可的方式，但是二者對產(chǎn)權(quán)的羈束力完全不同，審批體現(xiàn)出政府對產(chǎn)權(quán)設(shè)定的事前決定，而登記意味著政府對產(chǎn)權(quán)設(shè)定的事后確認(rèn)。新組建的自然資源部門應(yīng)該遵循《物權(quán)法》的原則，變礦業(yè)權(quán)審批為登記取得，完善礦業(yè)權(quán)登記制度，弱化政府對產(chǎn)權(quán)的管束，還原礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。

其次，自然資源部門應(yīng)履行礦業(yè)權(quán)出讓合同，保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2017年礦業(yè)權(quán)出讓試點(diǎn)開始，礦業(yè)權(quán)采用競爭方式出讓，脫穎而出的企業(yè)需與政府簽訂出讓合同，并經(jīng)政府頒發(fā)許可證后方可取得礦業(yè)權(quán)。根據(jù)2015年《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十一條的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議”，公民、法人和其他組合可以就行政協(xié)議提起行政訴訟。筆者認(rèn)為，政府和礦業(yè)權(quán)人簽訂的礦業(yè)權(quán)出讓合同約定礦業(yè)權(quán)范圍、期限等內(nèi)容，具有設(shè)定財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基本功能，符合行政協(xié)議的主要特征，對雙方均具有法律約束力。假如政府未依約履行合同義務(wù)，擅自變更、解除合同，不僅可能遭致行政訴訟、承擔(dān)違約責(zé)任，而且將會(huì)損害政府公信、阻礙市場構(gòu)建。

(二)政府遏制利益集團(tuán)，提高調(diào)解收益

政府不僅可以通過保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利、構(gòu)建礦業(yè)市場，優(yōu)化調(diào)解環(huán)境，而且可以通過切割集團(tuán)利益、供給法律制度，提高調(diào)解收益。調(diào)解收益的提高既體現(xiàn)為調(diào)解結(jié)果公正的保障，又體現(xiàn)為協(xié)議達(dá)成難度的降低。

1、政府切割利益，保障調(diào)解公正

想要實(shí)現(xiàn)調(diào)解結(jié)果的公正，就必須保證調(diào)解組織的中立。前已述及，由于國企與政府存在控制關(guān)系和歷史淵源，國企集團(tuán)習(xí)慣于俘獲政府維持壟斷地位，政府機(jī)關(guān)傾向于反哺國企牟取政經(jīng)利益。國企與政府間的利益鏈條已然影響了政府的中立地位，使政府在主導(dǎo)行政調(diào)解過程中很難確保結(jié)果公正。

正因如此，為了保障調(diào)解公正，新組建的自然資源部門應(yīng)該設(shè)法切割政府與國企間的利益鏈條。切割利益鏈的基本思路是使政府機(jī)關(guān)退出調(diào)解程序，由市場化的商事調(diào)解機(jī)構(gòu)對礦業(yè)糾紛進(jìn)行調(diào)解。首先，商事調(diào)解機(jī)構(gòu)之間存在競爭關(guān)系，假如某家調(diào)解機(jī)構(gòu)違背法律規(guī)范、偏離公平原則進(jìn)行調(diào)解，不僅會(huì)在競爭中喪失競爭優(yōu)勢，而且會(huì)遭致監(jiān)管部門的嚴(yán)厲處罰。市場競爭的壓力、政府監(jiān)管的權(quán)力會(huì)激勵(lì)、督促商事調(diào)解機(jī)構(gòu)提高調(diào)解效率、追求調(diào)解公正。其次，商事調(diào)解機(jī)構(gòu)不享有設(shè)定或確認(rèn)礦業(yè)權(quán)的行政權(quán)力，無論國企還是其他集團(tuán)都不能通過俘獲該機(jī)構(gòu)來壟斷礦權(quán)。因此利益集團(tuán)缺少達(dá)成集體行動(dòng)俘獲調(diào)解機(jī)構(gòu)的激勵(lì)。再次，商事調(diào)解機(jī)構(gòu)既不能運(yùn)用行政權(quán)力分享資源租金，又沒有強(qiáng)烈的政治利益訴求，不需要尋求國企集團(tuán)對自己的政治經(jīng)濟(jì)支持，因此也不存在偏向國企集團(tuán)的動(dòng)機(jī)。

2、政府供給制度，降低調(diào)解難度

如果說俘獲政府、壟斷礦權(quán)、追逐產(chǎn)業(yè)超額利潤構(gòu)成國企集團(tuán)的主要目標(biāo)，那么集體行動(dòng)、影響立法、促使集團(tuán)利益法制化就成為國企集團(tuán)的重要手段。從1998年《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》到2003年《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》，再到晉煤整合時(shí)山西省政府頒行的一系列文件，帶有明顯利益傾向的非理性制度安排，不僅固化了國企集團(tuán)的壟斷權(quán)利，而且割裂了政府與市場的共容利益，很難被追求公平競爭的市場主體所接受和遵從。如1998年國務(wù)院頒布《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》就規(guī)定，申請勘查、開采天然氣資源必須經(jīng)國務(wù)院主管部門的審批登記，頒發(fā)許可證，禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入他人已經(jīng)取得探礦權(quán)的區(qū)域進(jìn)行勘查或開采活動(dòng)。事實(shí)上只有中石油、中石化等幾家企業(yè)獲得了政府許可，國企通過搶先登記主體礦區(qū)礦業(yè)權(quán)，使其對天然氣資源的壟斷合法化，其他企業(yè)無法再次登記礦業(yè)權(quán)。這些非理性的立法文件增加了達(dá)成協(xié)議的困難度，導(dǎo)致了糾紛解決的不徹底。

正因如此，新組建的自然資源部門應(yīng)該充分運(yùn)用行政立法職權(quán)，推動(dòng)法律制度的理性化。具體而言，政府的制度供給應(yīng)該以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、鼓勵(lì)競爭為原則，賦予不同性質(zhì)的企業(yè)參與礦業(yè)權(quán)競爭的同等機(jī)會(huì)，并為所有企業(yè)的礦業(yè)權(quán)提供同等力度的保護(hù)。如明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)以有償出讓為原則，取得礦業(yè)權(quán)的權(quán)利人應(yīng)當(dāng)支付出讓金；規(guī)定取得礦業(yè)權(quán)的基本條件,符合條件的企業(yè)均可參與礦業(yè)權(quán)競標(biāo)；他人未依法律規(guī)定和法定程序，肆意侵奪礦業(yè)權(quán)，均需承擔(dān)恢復(fù)礦業(yè)權(quán)、賠償損失等法律責(zé)任。這種理性的制度安排不僅符合市場主體的制度需求，引導(dǎo)市場主體自覺遵守法律規(guī)范，降低調(diào)解協(xié)議的達(dá)成難度；而且為市場主體帶來長效激勵(lì)，促使市場主體設(shè)法保護(hù)自身產(chǎn)權(quán)，降低法律制度的執(zhí)行成本。

四、法律制度設(shè)計(jì)成就調(diào)解轉(zhuǎn)型

(一)加強(qiáng)對調(diào)解組織的監(jiān)管

對調(diào)解組織監(jiān)管包括事前監(jiān)管和事后監(jiān)管兩方面，事前監(jiān)管強(qiáng)調(diào)調(diào)解組織的準(zhǔn)入，事后監(jiān)管強(qiáng)調(diào)競爭秩序的維護(hù)。加強(qiáng)監(jiān)管應(yīng)該從兩方面著手分別進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

1、完善調(diào)解組織的登記制度

如果將調(diào)解轉(zhuǎn)型的制度需求歸納為支撐其市場化進(jìn)程，那么制度供給的基本目標(biāo)就應(yīng)是實(shí)現(xiàn)競爭機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)。競爭機(jī)制不僅能夠倒逼調(diào)解組織探索調(diào)解技巧，提高調(diào)解效率；而且能夠淘汰偏離公正理念的調(diào)解組織，保障調(diào)解公平。競爭機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)首先要求調(diào)解組織的自由建立。具體而言，一是要確立登記設(shè)立的調(diào)解組織設(shè)立原則。監(jiān)管部門的職責(zé)僅在于審查準(zhǔn)入條件是否符合，對調(diào)解組織能否設(shè)立不享有決定權(quán)。只要相關(guān)機(jī)構(gòu)提出申請，經(jīng)審查符合準(zhǔn)入條件，就應(yīng)允許其登記成為調(diào)解組織。二是要明確調(diào)解組織的登記機(jī)關(guān)和準(zhǔn)入條件。司法行政機(jī)關(guān)作為人民調(diào)解指導(dǎo)機(jī)關(guān)，在調(diào)解工作方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)、必要的機(jī)構(gòu)、相應(yīng)的人員，由其擔(dān)任調(diào)解登記機(jī)關(guān)有助于節(jié)約制度成本、降低轉(zhuǎn)型阻力；司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)該規(guī)定調(diào)解組織的準(zhǔn)入條件，包括調(diào)解場所、調(diào)解人員、必要資質(zhì)、資金保障、機(jī)構(gòu)章程等等。

2、實(shí)行調(diào)解組織的責(zé)任制度

除了調(diào)解組織的自由建立，競爭機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)還要求競爭秩序的充分保障。無序競爭非但不能發(fā)揮競爭制度績效,還會(huì)引發(fā)公正缺失、價(jià)格畸低、人員混亂等問題。因此，需要建立調(diào)解組織責(zé)任制度，以規(guī)范競爭秩序，防范無序競爭。一方面，應(yīng)當(dāng)確立當(dāng)事人的舉報(bào)制度。當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)調(diào)解人員缺乏資質(zhì)、調(diào)解收費(fèi)偏離標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)解結(jié)果有失公允等情況時(shí)，均可向監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)。監(jiān)管機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實(shí)，發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在違規(guī)情形的，應(yīng)追究調(diào)解組織及人員責(zé)任。另一方面，應(yīng)該明確調(diào)解組織責(zé)任形式。監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)調(diào)解組織存在違法調(diào)解、違規(guī)收費(fèi)等情形時(shí)，可以責(zé)令調(diào)解組織對當(dāng)事人公開賠禮道歉，并賠償當(dāng)事人損失；必要時(shí)可以對調(diào)解組織進(jìn)行罰款，取消相關(guān)調(diào)解員資格，撤銷調(diào)解組織的行政許可。

(二)規(guī)范訴調(diào)對接適用范圍

1、謹(jǐn)慎適用委托調(diào)解制度

早在2003年我國一些基層法院就開始嘗試將民事案件委托給人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，2004年最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》，正式確認(rèn)了委托調(diào)解制度。此后，各地法院廣泛適用委托調(diào)解，既有訴前委托又有訴訟中委托，近年來還出現(xiàn)了委托行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解的試點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，盡管委托調(diào)解確實(shí)有助于減輕法院訟累，但它同時(shí)可能有礙于調(diào)解組織公平競爭。因?yàn)榉ㄔ涸谖姓{(diào)解時(shí)，往往只征求當(dāng)事人是否接受調(diào)解的意見，不會(huì)對調(diào)解組織及調(diào)解員的情況進(jìn)行具體說明，選擇哪個(gè)調(diào)解組織及調(diào)解人員均由法院決定。法院對調(diào)解機(jī)構(gòu)的決定權(quán)，使得調(diào)解組織可以通過俘獲法院，獲得市場競爭中的優(yōu)勢地位，妨礙其他組織開展競爭，拖累調(diào)解市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎適用委托調(diào)解制度，限制法院對調(diào)解組織的決定權(quán)?？梢越⒃V調(diào)對接平臺(tái)，公示調(diào)解組織和調(diào)解員名錄，對調(diào)解員進(jìn)行介紹，由當(dāng)事人選擇調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解。切忌由法院替代當(dāng)事人選擇，以防止行業(yè)壟斷和權(quán)力尋租。

2、明確司法確認(rèn)適用情形

盡管《人民調(diào)解法》將司法確認(rèn)的范圍嚴(yán)格限制在人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議中，但《民事訴訟法》卻并未禁止其他調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成的協(xié)議申請司法確認(rèn)。實(shí)踐中，司法行政機(jī)關(guān)恪守《人民調(diào)解法》的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)只有人民調(diào)解協(xié)議才能進(jìn)行司法確認(rèn)；然最高人民法院卻出臺(tái)《民事訴訟法解釋》，堅(jiān)持經(jīng)非訴調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成的協(xié)議均可申請司法確認(rèn)。

筆者認(rèn)為，無論是人民調(diào)解還是其他非訟解紛機(jī)制，其制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)均在于高效解決糾紛。人民調(diào)解組織以外的其他調(diào)解組織，只要符合準(zhǔn)入條件、遵守調(diào)解程序、開展公平競爭，其調(diào)解活動(dòng)就有助于調(diào)高解紛效率、無異于人民調(diào)解活動(dòng)。不僅如此，在市場化轉(zhuǎn)型的背景之下，其他調(diào)解組織還更加有利于調(diào)解的專業(yè)化發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確司法確認(rèn)的適用情形，遵守《民訴法解釋》的規(guī)定，允許經(jīng)非訴調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成的協(xié)議均可申請司法確認(rèn)。

(三)明確調(diào)解活動(dòng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

如果說建立市場機(jī)制是礦業(yè)調(diào)解轉(zhuǎn)型的基本路徑，那么調(diào)解組織就應(yīng)被打造為自負(fù)盈虧的市場主體。自負(fù)盈虧的前提是允許調(diào)解活動(dòng)收取費(fèi)用。首先，調(diào)解收費(fèi)有助于發(fā)揮競爭機(jī)制作用，促使調(diào)解組織提高調(diào)解效率，加快調(diào)解行業(yè)市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)程；其次，調(diào)解收費(fèi)有助于發(fā)揮價(jià)格機(jī)制作用，激勵(lì)高層次人才投身調(diào)解行業(yè)，推進(jìn)調(diào)解專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。再次，調(diào)解收費(fèi)有助于發(fā)揮供求機(jī)制作用，引導(dǎo)商事調(diào)解組織廣泛建立，滿足解紛方式多元化的需求。此外，調(diào)解收費(fèi)還能減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，使有限資金投入免費(fèi)的人民調(diào)解等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的優(yōu)化配置。

正因如此，法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)該允許調(diào)解收費(fèi)、明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，一是要明確調(diào)解費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。既可以按照案件標(biāo)的收費(fèi)，也可以按照案件調(diào)解時(shí)間、調(diào)解員介入階段收費(fèi)，當(dāng)然還應(yīng)允許調(diào)解組織根據(jù)各個(gè)案件的調(diào)解難度酌情調(diào)整收費(fèi)額度；二是要明確調(diào)解費(fèi)用的分成方式。如果僅允許調(diào)解組織收費(fèi)，卻不將調(diào)解費(fèi)用與調(diào)解員的收入掛鉤，那么就難以調(diào)動(dòng)調(diào)解員參與調(diào)解的積極性。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定調(diào)解員對所承辦案件的調(diào)解費(fèi)用的提成比例，使得調(diào)解員能夠憑借專業(yè)技能、調(diào)解技巧獲得實(shí)際利益，以激發(fā)調(diào)解人員的創(chuàng)新精神。三是要明確調(diào)解費(fèi)用的收取對象。調(diào)解不同于律師代理，律師僅向其委托人收取費(fèi)用，盡力其維護(hù)委托人的單方利益，而調(diào)解則是要提供雙方都能接受的方案，保障公平正義，化解矛盾糾紛。因此，筆者建議向雙方而非一方收取費(fèi)用，以防止單方收費(fèi)影響調(diào)解公正，當(dāng)然雙方可以協(xié)商由某一方最終承擔(dān)調(diào)解費(fèi)用。

(四)規(guī)范調(diào)解人員職業(yè)準(zhǔn)入

礦業(yè)調(diào)解的轉(zhuǎn)型，不僅需要市場化的調(diào)解組織，而且需要職業(yè)化的調(diào)解人員。調(diào)解人員的職業(yè)化要求規(guī)范準(zhǔn)入制度，包括規(guī)范準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入程序兩個(gè)方面。

從準(zhǔn)入條件來看，熟練掌握法學(xué)知識應(yīng)當(dāng)成為取得調(diào)解員資格的必要條件。盡管調(diào)解講求法、理、情并舉，但依法調(diào)解始終居于首要地位。尤其是在我國法治進(jìn)程不斷提速的背景下，脫離法律制度和司法判例的調(diào)解活動(dòng)，很難取得實(shí)質(zhì)突破、達(dá)成調(diào)解協(xié)議。由此可見，調(diào)解活動(dòng)對法學(xué)專業(yè)具有明確的人才需求。然而，我國大量的法學(xué)專業(yè)學(xué)生，畢業(yè)后從事了非法律工作，沒能成為調(diào)解活動(dòng)的人才供給，造成了法學(xué)教育資源的浪費(fèi)和法學(xué)人才供需的矛盾。因此，筆者認(rèn)為，與其花費(fèi)成本培養(yǎng)調(diào)解人員，不如充分吸收現(xiàn)有法學(xué)人才，將調(diào)解作為法學(xué)專業(yè)就業(yè)的重要方向，與律師、法官、檢察官一樣，要求調(diào)解人員必須具有法學(xué)相關(guān)學(xué)位。

從準(zhǔn)入程序來看，通過法律資格考試應(yīng)當(dāng)作為取得調(diào)解員資格的必經(jīng)程序。從律師資格考試到國家司法考試，再到法律職業(yè)資格考試，我國法律職業(yè)的全國性考試制度已然實(shí)行經(jīng)年，不僅積累了豐富的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，而且建立了完善的考評機(jī)制。既然當(dāng)代調(diào)解活動(dòng)主要依賴于法學(xué)知識，那么調(diào)解員準(zhǔn)入就應(yīng)依托現(xiàn)有法律考試，這既能確保調(diào)解員具備必要的專業(yè)知識，又能避免重建制度所帶來的成本支出。筆者認(rèn)為，只要通過法律職業(yè)資格考試，從事法律職業(yè)滿一定年限的人員，都可以申請成為調(diào)解員。當(dāng)然，這一制度不應(yīng)具有溯及力，已經(jīng)進(jìn)入調(diào)解員名錄的調(diào)解員無需再取得法律職業(yè)資格。