謝明 吳夢(mèng)楠

摘要：新中國(guó)建設(shè)以來，一元制的教育公共服務(wù)供給體系成就顯著，但也帶來了我國(guó)教育公共服務(wù)的雙重困境：效率與公平的雙重缺失。文章在分析教育公益性的根本屬性以及效率與公平的價(jià)值追求的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)一元制的教育公共服務(wù)供給體制，從新公共管理與新公共服務(wù)兩個(gè)視角出發(fā)，探討通過政府提供基礎(chǔ)教育公共服務(wù)以及多元主體供給入手，打破體制障礙，系統(tǒng)性推進(jìn)政府教育公共服務(wù)體系的重構(gòu)。

關(guān)鍵詞：教育公共服務(wù)；公共服務(wù)供給；新公共管理；新公共服務(wù)

在人類社會(huì)發(fā)展的早期，教育主要是少數(shù)統(tǒng)治階級(jí)和神職人員傳授知識(shí)以維護(hù)統(tǒng)治的一種特權(quán)（何鵬程、宋懿琛，2008），是有閑階級(jí)專有的精神消費(fèi)品（邢永富，2001），在封建社會(huì)時(shí)期一直是以私人供給的形式存在。直到文藝復(fù)興和啟蒙運(yùn)動(dòng)打破了西方封建社會(huì)的牢籠，一些啟蒙思想家逐漸認(rèn)識(shí)到教育對(duì)啟迪民智、推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的作用（賀國(guó)慶，1994），要求普及世俗教育，甚至提出教育是政府的重要職能，應(yīng)設(shè)立國(guó)家的學(xué)校教育制度，實(shí)施免費(fèi)的初等教育（賀國(guó)慶，1994）。隨著西方資本主義生產(chǎn)方式的發(fā)展、資本主義制度和現(xiàn)代國(guó)家職能的確立，以法律形式保障的近代公共教育體系逐漸建立起來，并成為現(xiàn)代國(guó)家的重要職能。

近代我國(guó)一直處于半殖民地半封建社會(huì)，因而直至新中國(guó)成立，全民教育體系才逐漸建立，形成以政府辦學(xué)為主體的教育管理體制。半個(gè)世紀(jì)以來，我國(guó)這樣一個(gè)貧窮薄弱、人口眾多、地區(qū)差異顯著的發(fā)展中大國(guó)，在政府強(qiáng)有力的推動(dòng)下，教育公共服務(wù)取得令人振奮的成績(jī)：在95%以上地區(qū)和人口中普及了義務(wù)教育，高等教育毛入學(xué)率達(dá)22%（鮑傳友，2008）。

但是，與此同時(shí)，教育公共服務(wù)的政府一元化供給體制也帶來了諸多問題，并被越來越廣泛地認(rèn)知，教育體制改革也無疑是我國(guó)全面深化改革總體藍(lán)圖的重要部分。

一、 我國(guó)教育公共服務(wù)的雙重困境

我國(guó)憲法規(guī)定：“教育是國(guó)家公共事業(yè)的重要組成部分，是政府負(fù)責(zé)投資的主要領(lǐng)域”。由此，在中央集權(quán)的政治體制和框架下，盡管經(jīng)歷了數(shù)次較大的變動(dòng)，教育公共服務(wù)的政府一元化供給體制均未發(fā)生改變。正如上文所述，應(yīng)當(dāng)說，教育公共服務(wù)的一元化供給體制對(duì)于新中國(guó)及改革開放初期的國(guó)情是恰適的，對(duì)于建立全民教育體系、推動(dòng)義務(wù)教育普及等作用是巨大的。但是，改革開放開辟了國(guó)家發(fā)展的新階段，教育公共服務(wù)經(jīng)過多年積累也造就了各地不同的發(fā)展層次，教育體制必須通過改革，順應(yīng)國(guó)家和社會(huì)的整體趨勢(shì)。目前我國(guó)教育公共服務(wù)體系面臨巨大的困境，其核心表現(xiàn)為供需不平衡和政府責(zé)任缺失的雙重問題。

從供需角度來看，我國(guó)教育公共服務(wù)面臨的主要問題在于政府對(duì)教育公共服務(wù)的供給與公眾對(duì)教育公共服務(wù)的需求之間存在突出矛盾（遲福林，2011）。從需求端來看，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)、城市化進(jìn)程的加快以及社會(huì)流動(dòng)的加速，公眾對(duì)教育公共服務(wù)的需求數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大變化：在數(shù)量和質(zhì)量需求大幅上升的推動(dòng)下，公民教育公共服務(wù)需求結(jié)構(gòu)已邁向全覆蓋和有差異的優(yōu)質(zhì)化階段。而我國(guó)教育公共服務(wù)的供給與公民需求之間存在較大的差距：我國(guó)教育公共服務(wù)投入明顯不足，阻礙了教育公共服務(wù)總量和質(zhì)量的提升；我國(guó)一元化供給體制無法適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)的變化，在提供差異化服務(wù)方面能力不足；教育資源分配的顯著不均衡則成為我國(guó)教育公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)全覆蓋的核心障礙。

從理論上講，一元化供給體制雖然存在效率缺失，但對(duì)于解決教育公平、確保教育公共性方面具有天然優(yōu)勢(shì)。然而，就我國(guó)教育公共服務(wù)目前的現(xiàn)狀而言，一元化供給體制沒有帶來供給效率的上升，甚至沒有推動(dòng)教育公共性的實(shí)現(xiàn)：我國(guó)地域之間、城市與城市之間、城市與鄉(xiāng)村之間以及鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間都存在巨大的不均衡，這已成為我國(guó)教育公共服務(wù)面臨的核心問題。因此，政府在教育公共服務(wù)供給中的職責(zé)缺失也構(gòu)成了我國(guó)教育公共服務(wù)體系的基本困境。

總的來看，我國(guó)一元化的教育公共服務(wù)體系在效率和公平上都面臨重重困難，怎樣建構(gòu)我國(guó)教育公共服務(wù)體系、實(shí)現(xiàn)教育公共服務(wù)供給體系的變革，如何解決我國(guó)教育公共服務(wù)的效率低下及公共性缺失，實(shí)現(xiàn)教育公共服務(wù)的從有到精、從有到優(yōu)，成為我國(guó)教育公共服務(wù)體系面對(duì)的核心問題。

二、 從教育到教育公共服務(wù)：屬性、價(jià)值與政府責(zé)任

作為理論和分析的起點(diǎn)，教育的屬性一直是學(xué)界探討的重要話題。從公共物品“競(jìng)爭(zhēng)性”和“排他性”兩個(gè)角度來劃分，整體意義的教育至少應(yīng)該是“準(zhǔn)公共物品”。也有學(xué)者根據(jù)提供者的屬性將教育分為為純公共產(chǎn)品、基本具有公共產(chǎn)品性質(zhì)、具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)、具有純私人產(chǎn)品性質(zhì)以及基本具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務(wù)（厲以寧，1999）。但是，這種基于公共物品消費(fèi)及消費(fèi)者自身效用的“競(jìng)爭(zhēng)性”和“排他性”分析面臨一個(gè)核心困境：教育的公共性體現(xiàn)在哪里？也就是說，這種分析未能觸及教育的公益性和公共性，未能解釋教育為什么應(yīng)該或者能夠成為公共服務(wù)，也就難以成為教育公共服務(wù)分析的邏輯基礎(chǔ)。

教育的真正價(jià)值，在于其對(duì)一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)及其公民所具有的建構(gòu)性意義：它不僅是一個(gè)“效應(yīng)上”的公共物品，更是一種具有“整合性”價(jià)值的公益性服務(wù)。從收益主體來看，受教育者是核心收益主體，但是教育通過每個(gè)具體的受教育者，最終影響了全社會(huì)（張維平，2005）：只有將這種通過公民個(gè)體所展現(xiàn)的意義整合起來，才能還原教育的本質(zhì)，更準(zhǔn)確地理解其為整個(gè)社會(huì)、國(guó)家甚至全人類所帶來的經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)的整合性收益。對(duì)一個(gè)國(guó)家而言，教育越普及、公民接受教育的程度越高，對(duì)于知識(shí)的傳承與發(fā)展越好，越能夠促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)率的提高（唐安國(guó)、唐瑞，2008），因而對(duì)于整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力等都具有重大的意義。同時(shí)，教育能夠造就具有公共精神和公共理性的社會(huì)成員（何鵬程、宋懿琛，2008），對(duì)于共同價(jià)值觀的形成、道德準(zhǔn)則和社會(huì)制度建構(gòu)，以及自由文明、民主平等等基本價(jià)值的整合具有根本性意義。因此，教育超越了“公共物品”的界定，其公益性以及由此所帶來的公共性才是教育的根本屬性。正因?yàn)榇?，公共教育成為所有現(xiàn)代政府的重要職能和政府公共服務(wù)的重要領(lǐng)域（何鵬程、宋懿琛，2008）。

公益性不排斥物質(zhì)利益，相反地，效率是教育公共服務(wù)追求的價(jià)值之一。只有當(dāng)民眾自覺依靠教育來積累知識(shí)并解決自身物質(zhì)生存問題時(shí)，教育才真正開始普及，這就是教育公益性的個(gè)人利益基礎(chǔ)（邢永富，2001）。對(duì)整個(gè)國(guó)家而言，“追求教育的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效率目標(biāo)，這本身就是公共教育的利益所在”（邢永富，2001）。另外，公平也是教育公共服務(wù)追求的重要價(jià)值，因?yàn)楣郊仁切实膬?nèi)在要求，也具有重要的倫理價(jià)值。從本質(zhì)上講，雖然在短期內(nèi)，效率和公平存在一定的矛盾，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，公平的實(shí)現(xiàn)能夠促進(jìn)效率的提升，從而更好的實(shí)現(xiàn)教育公共服務(wù)的價(jià)值。同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，受教育已成為一個(gè)人生存和發(fā)展的必要前提（張維平，2005），或者按照世界銀行的界定，與健康一樣，教育是基本的人權(quán)（世界銀行，2004）。尤其是對(duì)先天條件不足或地位不利的弱勢(shì)群體，應(yīng)采取羅爾斯所提倡的“最少受惠者受益”原則。教育公平主要體現(xiàn)在接受教育機(jī)會(huì)的平等、選擇教育形式的平等和享有教育資源配置的平等（何鵬程、宋懿琛，2008）。如是，效率和公平也成為政府推進(jìn)教育公共服務(wù)、配置資源的標(biāo)準(zhǔn)。

因此，教育本身的公益性以及由此產(chǎn)生的公共性、效率和公平等價(jià)值，就成為衡量教育公共服務(wù)體系的主要標(biāo)準(zhǔn)，也是教育體制改革的方向。

三、 破局：標(biāo)準(zhǔn)化與多元供給

基于對(duì)教育基本屬性和價(jià)值的界定以及現(xiàn)存困境的分析，當(dāng)下教育公共服務(wù)體系建構(gòu)需要克服一元化供給體制所帶來的效率和公平缺失，以滿足公民全覆蓋和有差異的優(yōu)質(zhì)化需求。自20世紀(jì)70年代～80年代橫掃全球的新公共管理理論和隨之而來的公共服務(wù)理論分別強(qiáng)調(diào)教育公共服務(wù)資源配置的效率和教育本身公平的公共價(jià)值，為我國(guó)教育公共服務(wù)的提供了不少借鑒。

1. 政府基本教育公共服務(wù)均等化。因?yàn)榻逃奶厥庑裕瑹o論如何改革，政府都必須在教育公共服務(wù)體系中扮演重要角色。在《再議教育的公益性》一文中，唐安國(guó)等認(rèn)為，教育的公益性主要在于為社會(huì)提供一種基礎(chǔ)的、公共的和相對(duì)均衡的教育（唐安國(guó)、唐瑞，2008）。雖然本文認(rèn)為教育的公益性是所有教育均存在的根本性特征，但是其所謂的“基礎(chǔ)的、公共的和相對(duì)均衡”的教育，即基本教育公共服務(wù)均等化，卻恰恰應(yīng)該是政府供給教育公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，能夠較好地糾正目前我國(guó)教育資源分配過度不均衡的狀況，滿足公民對(duì)教育的公平需求。這符合公共服務(wù)理論對(duì)政府角色的界定，將政府看作一個(gè)追求公共價(jià)值和民主行動(dòng)的、負(fù)責(zé)任的公共機(jī)構(gòu)（登哈特羅伯特B，登哈特珍妮特V，2002），能夠促使政府承擔(dān)其維護(hù)教育公平的基本責(zé)任。

基本教育公共服務(wù)均等化，即政府為其所供給的教育公共服務(wù)設(shè)定合適的標(biāo)準(zhǔn)（如校舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、師資配置標(biāo)準(zhǔn)、生均投入等），從而為在公立學(xué)校接受教育的公民提供大致均衡和全覆蓋的教育服務(wù)。這種做法在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家較為通行，且效果良好。目前，我國(guó)對(duì)教育的投入較少，2008年的財(cái)政收入僅占GDP的3.33%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)），而在2001年，高收入國(guó)家財(cái)政性教育支出占GDP的比重就達(dá)到6.8%，中等收入國(guó)家平均為4%，低收入國(guó)家為3.7%（李德金等，2010）。加大政府的教育投入，能夠?yàn)榻逃卜?wù)均等化提供資金支持，這對(duì)貧困落后地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)基本教育公共服務(wù)全覆蓋尤其關(guān)鍵，因而完善中央政府與地方政府以及地方政府之間制度性的轉(zhuǎn)移支付將成為重要保障（張茂聰，2011）。

傳統(tǒng)政治學(xué)理論認(rèn)為，政府、政治家和官僚均具有高尚的公德心，能夠自覺主動(dòng)地追求公共利益，而不謀求私利。但是公共選擇理論認(rèn)為，個(gè)人參與政治活動(dòng)的目的是追求自身利益最大化，由追求利益最大化的個(gè)人所組成的政府，也是有著自身利益的實(shí)體（鮑傳友，2008）。雖然對(duì)公共選擇的批評(píng)很多，但這種認(rèn)識(shí)政府和官僚的角度無疑為我們提供了分析和解釋教育資源分配不均的角度。因此，通過法律手段、參與渠道等各方面完善對(duì)政府教育公共服務(wù)體系的監(jiān)管和問責(zé)非常必要。

2. 教育公共服務(wù)多元供給。隨著新公共管理在教育公共服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用，政府作為教育公共服務(wù)唯一主體的觀念已經(jīng)被逐漸消解（鐘智、李偉濤，2008），多元參與的教育公共服務(wù)體系逐漸被建構(gòu)。對(duì)于公民的差異化需求，供給主體的多元是重要的，但是，理清不同主體的職責(zé)、構(gòu)建不同主體之間互動(dòng)情境和機(jī)制對(duì)于教育公共服務(wù)體系的改革扮演著更為關(guān)鍵的角色。

總的來看，政府在教育公共服務(wù)體系的構(gòu)建中扮演著無可推卸的責(zé)任，但是，在功能上，政府并不是教育公共服務(wù)治理體系的根本解。同時(shí)，政府自身也存在內(nèi)在缺陷，必須與市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行有效分權(quán)（馬青、鄔志輝，2008），通過對(duì)服務(wù)范圍的合理界定實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)的優(yōu)化（侯玉蘭，2005）。在教育公共服務(wù)的不同階段，政府扮演的角色非常不同：在決策階段，政府扮演協(xié)調(diào)者和元治理的角色（蒲蕊，2011），需要對(duì)不同利益群體之間的沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時(shí)需要對(duì)決策結(jié)果的公共性負(fù)責(zé)，特別是在對(duì)公平的確保方面；在供給階段，政府扮演的是協(xié)調(diào)者和市場(chǎng)保護(hù)者的角色，需要對(duì)不同主體所提供的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和管制，鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)，并保障投資者的合法權(quán)益，保證有效的市場(chǎng)和社會(huì)運(yùn)作機(jī)制，同時(shí)確保不同教育公共服務(wù)治理主體的公共性責(zé)任的實(shí)現(xiàn)；在消費(fèi)階段，政府需要保證信息的傳遞以及教育公共服務(wù)的全覆蓋（盛冰，2007）；在問責(zé)階段，政府的核心職責(zé)在于確保多元的、中立的問責(zé)體系（嚴(yán)智雄、馬和民，2011）以及政府對(duì)教育公共服務(wù)供給體系的最后責(zé)任確認(rèn)（張茂聰，2009）。

多元參與的教育公共服務(wù)體系意味著各種社會(huì)組織參與到教育公共服務(wù)體系中來，對(duì)教育公共服務(wù)進(jìn)行供給。從全球范圍內(nèi)看，存在契約形式、社會(huì)組織或企業(yè)直接供給（何鵬程、宋懿琛，2008）以及家庭供給等形式。契約形式是政府出資向社會(huì)組織或企業(yè)購(gòu)買服務(wù)，在教育公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制（何鵬程、宋懿琛，2008）。經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究已經(jīng)表明，只要能夠排除不付費(fèi)者，私人企業(yè)就能夠有效提供公共產(chǎn)品，這就為教育公共服務(wù)的社會(huì)組織或企業(yè)供給提供了理論基礎(chǔ)。美國(guó)、中國(guó)等許多國(guó)家部分私立學(xué)校的建立和成功運(yùn)營(yíng)為此提供了實(shí)踐驗(yàn)證。另外，在美國(guó)等少數(shù)國(guó)家還存在歷史悠久的家庭學(xué)校傳統(tǒng)，美國(guó)教育統(tǒng)計(jì)中心截至2007年的數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)家庭學(xué)校學(xué)生共約150萬人，占美國(guó)學(xué)生總數(shù)的2.9%。雖然美國(guó)社會(huì)對(duì)于家庭學(xué)校也存在一定爭(zhēng)議，但政府對(duì)家庭學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化的管理保障了其教學(xué)效果，許多家庭學(xué)校大學(xué)入學(xué)考試成績(jī)甚至高于普通公立學(xué)校、私立學(xué)校。

對(duì)于我國(guó)而言，一元制的教育公共服務(wù)體系根深蒂固，社會(huì)組織參與存在諸多現(xiàn)實(shí)困境，參與程度低、獨(dú)立性不足、法治不健全等使得社會(huì)組織在教育公共服務(wù)體系中的效應(yīng)被遮蔽（金紹榮、劉新智，2013）。所以，要建構(gòu)教育公共服務(wù)的多元供給體系，降低社會(huì)組織的“準(zhǔn)入”門檻，培育和發(fā)展社會(huì)組織，同時(shí)構(gòu)建有效的法律體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的有序參與（田華，2006；馬青、鄔志輝，2010）。同時(shí)，社會(huì)組織自身也需要增強(qiáng)自身的能力，優(yōu)化自身的管理機(jī)制，從而確保其作為教育公共服務(wù)治理體系中“粘合劑”角色的實(shí)現(xiàn)。

四、 總結(jié)

教育公共服務(wù)體系的構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)性工程，其改革和重構(gòu)難度較大。本文在分析教育屬性和價(jià)值追求的基礎(chǔ)上，分析我國(guó)面臨的困境，提出理清政府責(zé)任、破除一元制供給體制障礙的破局方式：以政府提供均等化的基礎(chǔ)教育公共服務(wù)以及多元主體供給為抓手，系統(tǒng)性推進(jìn)政府教育公共服務(wù)體系的重構(gòu)。但本文所做的思考以基礎(chǔ)的理論探討為主，在接下來的研究中，需重視實(shí)踐，對(duì)教育公共服務(wù)改革進(jìn)行更深入的思考。

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作者簡(jiǎn)介：謝明（1958-），男，漢族，北京市東城區(qū)人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣舱叻治?；吳?mèng)楠（1989-），女，漢族，山東省青島市人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)橹贫确治雠c公共政策。

收稿日期：2018-07-10。