陳志 張亮亮

摘要：顛覆性創(chuàng)新在推動經(jīng)濟社會發(fā)展的同時也可能帶來一些負面問題，文章在對顛覆性創(chuàng)新的概念進行辨析的基礎(chǔ)上，分析規(guī)制顛覆性創(chuàng)新的必要性以及規(guī)制者面臨的挑戰(zhàn)，借鑒國外規(guī)制顛覆性創(chuàng)新的經(jīng)驗教訓(xùn)，提出應(yīng)對建議。

關(guān)鍵詞：顛覆性創(chuàng)新；新興產(chǎn)業(yè)；規(guī)制

隨著顛覆性創(chuàng)新不斷增多，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，中國作為具有后發(fā)優(yōu)勢的國家，在新時代可以推動發(fā)展顛覆性創(chuàng)新以實現(xiàn)跨越式發(fā)展，但是新經(jīng)濟對未來經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)也不容忽視。顛覆性創(chuàng)新可能會加劇經(jīng)濟發(fā)展失衡，擴大收入分配差距，并帶來其他新的社會問題。例如，近幾年，大數(shù)據(jù)、轉(zhuǎn)基因、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)對全球的產(chǎn)業(yè)競爭帶來了顛覆性的變化，但也對倫理、法律、規(guī)制帶來巨大挑戰(zhàn)。不應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，除了會扼殺新產(chǎn)業(yè)和新模式外，也會導(dǎo)致難以想象的社會風險。對此，我國必須加強研究，未雨綢繆。

一、 什么是顛覆性創(chuàng)新

自2014年國務(wù)院發(fā)出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的號召以來，創(chuàng)新成為中國當下最流行的詞匯。而“顛覆性創(chuàng)新”（Disruptive Innovation）一詞也被用作創(chuàng)新的代名詞遭到爆炒。一些顛覆性創(chuàng)新的產(chǎn)生、應(yīng)用及產(chǎn)業(yè)化，的確不但大大改變了產(chǎn)業(yè)格局，還使一些產(chǎn)業(yè)被徹底顛覆。例如，卡片式數(shù)碼相機行業(yè)被拍照功能越來越強大的智能手機所顛覆，而電子商務(wù)的迅猛發(fā)展也使得傳統(tǒng)的商超舉步維艱。為什么這些成熟企業(yè)和行業(yè)遭到顛覆？顛覆性創(chuàng)新的影響力如此之大，以至于中國“政產(chǎn)學(xué)研資介用”各界談創(chuàng)新必談“顛覆性”，創(chuàng)業(yè)者做了一點點較國內(nèi)業(yè)界不同的事情，往往就自詡做出了顛覆性創(chuàng)新，大大小小的創(chuàng)業(yè)者總喜歡把“顛覆性”掛在嘴邊，不過很多人并未真正理解這個詞的內(nèi)涵。

顛覆性創(chuàng)新最早由創(chuàng)新咨詢公司Innosight的創(chuàng)始人、哈佛商學(xué)院教授克里斯坦森在1997年出版的《創(chuàng)新者的窘境：當新技術(shù)導(dǎo)致大企業(yè)失敗》中提出?？死锼固股ㄟ^對硬盤行業(yè)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，那些注重滿足遠離主流市場的客戶或新興市場的需求的新興小企業(yè)卻能打敗在位的頂級大企業(yè)，從而獲得成功。既有的創(chuàng)新理論都無法解釋在位的大企業(yè)創(chuàng)新時面臨的這一窘境，這使得克里斯坦森深思既有的創(chuàng)新理論，并將創(chuàng)新分為延續(xù)性創(chuàng)新（Sustaining Innovation）和顛覆性創(chuàng)新，開創(chuàng)了顛覆性創(chuàng)新理論，以彌補之前的創(chuàng)新理論不能解釋顛覆性現(xiàn)象的不足，從新的角度解釋創(chuàng)新。

現(xiàn)有研究主要從兩個維度對顛覆性創(chuàng)新進行分類。一種分類方法是根據(jù)新技術(shù)對主流市場的顛覆方式，將顛覆性創(chuàng)新分為低端市場顛覆性創(chuàng)新和新市場顛覆性創(chuàng)新?？死锼固股屠准{在2003年出版的《創(chuàng)新者的解答》中提出，企業(yè)實施創(chuàng)新可以有三種策略：一是為能夠帶來高邊際利潤的消費者提供相對于現(xiàn)存產(chǎn)品來說新的改進產(chǎn)品；二是為那些處于低端市場又不得不為其不需要的技術(shù)性能買單的消費者提供現(xiàn)有產(chǎn)品的低廉的替代品；三是開發(fā)新的市場，尋找并不在當前市場消費的“非消費者”，并為其提供產(chǎn)品和服務(wù)。第一種策略即延續(xù)性創(chuàng)新策略，第二種即低端市場顛覆性創(chuàng)新策略，第三種即新市場顛覆性創(chuàng)新策略。另一種分類方法是根據(jù)新產(chǎn)品的提供方式進行分類，包括顛覆性的技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新。顛覆性技術(shù)創(chuàng)新是基于顛覆性技術(shù)的創(chuàng)新。例如，對于傳統(tǒng)的服務(wù)器市場、數(shù)據(jù)中心市場來說，云計算技術(shù)就是一種顛覆性技術(shù)創(chuàng)新。同樣，對PC互聯(lián)網(wǎng)巨頭來說，移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)也是一種顛覆性技術(shù)創(chuàng)新。而顛覆性商業(yè)模式創(chuàng)新則是指新進入企業(yè)通過商業(yè)模式的變革顛覆在位的領(lǐng)先企業(yè)。相對于傳統(tǒng)實體商店的銷售模式來說，網(wǎng)絡(luò)購物模式是一種顛覆性的商業(yè)模式創(chuàng)新。例如，淘寶網(wǎng)和亞馬遜的獨到之處是比實體店購物更簡單、更便宜、更便捷的消費體驗。但應(yīng)注意到，細究起來，許多顛覆性創(chuàng)新實際上是顛覆性技術(shù)和商業(yè)模式共同作用的結(jié)果。

克里斯坦森的創(chuàng)立的“顛覆性創(chuàng)新理論”運用基于環(huán)境（Circumstance-based） 和基于成本約束（Cost-based） 的分析方法，通過大量案例從而從根本上闡釋了在動態(tài)創(chuàng)新過程中新進企業(yè)逐步實現(xiàn)部分替代甚至完全替代在位企業(yè)的原因，由此引起理論界的轟動，顛覆性創(chuàng)新也隨之成為國內(nèi)外創(chuàng)新研究熱點。在中國政府大力推動創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的形勢下，雖然基于顛覆性創(chuàng)新的產(chǎn)品最初性能比不上主流市場產(chǎn)品，但顛覆性創(chuàng)新另辟蹊徑滿足部分用戶的偏好，并且進入市場的門檻較低，研發(fā)成本及產(chǎn)品價格具有優(yōu)勢，能夠較快地收獲細分市場份額并取得收益，尋求顛覆性創(chuàng)新使眾多企業(yè)的決策層視為最佳選擇。

二、 為什么要規(guī)制顛覆性創(chuàng)新

顛覆性創(chuàng)新固然能夠推動產(chǎn)業(yè)變革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，但也可能伴隨著經(jīng)濟發(fā)展失衡，收入分配差距擴大等負面問題，并對倫理、公共安全等帶來巨大挑戰(zhàn)，這就需要在發(fā)展新產(chǎn)業(yè)和新模式的過程中對其加以適當規(guī)制，以規(guī)制促進其有序發(fā)展。關(guān)于現(xiàn)代意義的規(guī)制，不同學(xué)科和不同經(jīng)濟學(xué)家對之有不同解釋，美國著名規(guī)制經(jīng)濟學(xué)家、西北大學(xué)教授丹尼爾·史普博認為，從規(guī)制本身來看，規(guī)制是由行政機構(gòu)制定并執(zhí)行的、直接干預(yù)市場機制或間接改變企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)制或特殊行為，而從規(guī)制過程來看，規(guī)制是由被規(guī)制市場中的消費者和企業(yè)、消費者偏好和企業(yè)技術(shù)、可利用戰(zhàn)略以及規(guī)則組合來界定的一種博弈。我們從國內(nèi)外規(guī)制實踐中可以看到這一定義的普適性，規(guī)制實質(zhì)上是消費者、企業(yè)和規(guī)制機構(gòu)之間討價還價的過程。

從規(guī)制必要性或規(guī)制內(nèi)容看，一般而言，可以分為兩類，第一類是對壟斷行為的規(guī)制。包括對自然壟斷和經(jīng)濟壟斷行為的規(guī)制。其中電力、自來水和天然氣的供應(yīng)業(yè)以及鐵路運輸和航空運輸?shù)茸匀粔艛喈a(chǎn)業(yè)是實施規(guī)制最久的領(lǐng)域，而經(jīng)濟壟斷雖然是自由競爭導(dǎo)致的，但反過來又破壞了自由競爭，兩種壟斷均會使產(chǎn)品和服務(wù)的價格和數(shù)量偏離市場均衡，損害公共利益，造成社會福利凈損失。第二類是對外部性行為的規(guī)制。外部性可分為正外部性和負外部性兩大類。其中，對于負外部性行為的規(guī)制主要是指對污染環(huán)境行為和濫用公共資源行為，需要采用污染稅、資源稅等手段，將整個社會為被規(guī)制者承擔的成本轉(zhuǎn)化為其私人成本。對于正外部性行為的規(guī)制主要是針對純公共物品和準公共物品，例如對與基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)研究、產(chǎn)業(yè)性技術(shù)創(chuàng)新等進行補貼激勵或直接向社會提供。但規(guī)制顛覆性創(chuàng)新的原因更加復(fù)雜，主要有以下三方面：

一是新技術(shù)的特點是不充分信息，會導(dǎo)致安全、人身傷害等問題。即內(nèi)部性問題，由于市場中的信息不可能完全對稱，消費者對于產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量方面的信息處于弱勢地位，一方面可能買到假冒偽劣商品，另一方面可能在消費兒童玩具、食品或醫(yī)療服務(wù)時，身體健康甚至生命安全遭受威脅。此外，不僅是消費者，規(guī)制者甚至生產(chǎn)者本身對產(chǎn)品也很難擁有完全充分的信息，例如轉(zhuǎn)基因食品對人體可能造成的傷害問題。

二是一些顛覆性創(chuàng)新會帶來巨大的超額利潤，會導(dǎo)致原有產(chǎn)業(yè)的激烈震蕩，引發(fā)經(jīng)濟不公平、社會動蕩。例如優(yōu)步、滴滴等網(wǎng)約車對現(xiàn)有出租車行業(yè)的巨大沖擊。2014年，滴滴打車和快的打車掀起補貼大戰(zhàn)，2015年宣布兩家合并以后又與優(yōu)步展開補貼大戰(zhàn)，到2016年8月，滴滴又收購優(yōu)步中國。通過補貼大戰(zhàn)，滴滴、快的和Uber等三家主要網(wǎng)約車企業(yè)迅速擴大了市場份額，擠垮了許多打車軟件，最終形成滴滴一家獨大的局面，同時也對傳統(tǒng)出租車行業(yè)造成巨大沖擊?；诰W(wǎng)絡(luò)技術(shù)的網(wǎng)約車能夠?qū)οM者的用車要求作出快速準確反應(yīng)，從而在市場份額爭奪中有著天然優(yōu)勢，同時，由于在新政實施前，網(wǎng)約車并非營運車輛，在稅收、保險等方面運營成本較低，與傳統(tǒng)出租車相比更是具有顯著優(yōu)勢。網(wǎng)約車對傳統(tǒng)出租車的巨大沖擊不僅在我國，也在其他國家引發(fā)了巨大爭議。巴黎、柏林、馬德里等一些大城市都曾發(fā)生多起游行示威行動，以抗議網(wǎng)約車引發(fā)的行業(yè)震蕩。各個國家和城市也都面臨著相似的監(jiān)管困局，采取了不同的規(guī)制手段，一些城市還出現(xiàn)了規(guī)制政策的反復(fù)。

三是顛覆性創(chuàng)新往往會引發(fā)文化、社會倫理和認知等層面的巨大爭議。例如大數(shù)據(jù)帶來的隱私問題。當前，各式各樣的網(wǎng)站、移動客戶端及網(wǎng)絡(luò)自媒體為收集數(shù)據(jù)提供了便捷，然而這些數(shù)據(jù)均囊括了大量個人隱私信息，如社交聯(lián)系、消費習慣、家庭住址、子女教育、健康狀況等等，而且，即使在數(shù)據(jù)交易與應(yīng)用前對數(shù)據(jù)進行脫敏處理，但從技術(shù)角度看，看似不泄密的數(shù)據(jù)都可以通過信息挖掘轉(zhuǎn)化為能夠辨識的個人隱私信息。再者，經(jīng)過處理加工后的數(shù)據(jù)所有權(quán)屬于加工者還是原始所有者？所謂的大數(shù)據(jù)精準營銷通常未經(jīng)用戶許可，這種營銷行為是否合法？此類數(shù)據(jù)的泄露不僅會使個人陷于易受電話購物侵擾甚至被詐騙的境地，而且即使是針對正常交易后的數(shù)據(jù)進行直接分析與應(yīng)用，也容易導(dǎo)致社會歧視問題。前述一系列的爭議導(dǎo)致當前大量數(shù)據(jù)處于閑置狀態(tài)，已成為大數(shù)據(jù)行業(yè)的發(fā)展瓶頸，亟需加以適當規(guī)制。

三、 顛覆性創(chuàng)新給規(guī)制者帶來的挑戰(zhàn)

1. 什么時候介入？規(guī)制機構(gòu)面對顛覆性創(chuàng)新的不充分信息，早期有多種選擇，或者不作為，或者直接加以明確規(guī)制。但是這兩個極端都有缺陷：不規(guī)制風險很大；管得太死，會扼殺創(chuàng)新。從歷史經(jīng)驗看，更加合適的方式是在早期采取公告、領(lǐng)導(dǎo)講話、約談等方式進行比較軟性的約束（美國統(tǒng)稱為“威脅”，Threats）即規(guī)制性行政指導(dǎo)，而不是直接頒布效力更高的法律文件來規(guī)制。以大數(shù)據(jù)為例，目前，美國已經(jīng)對出售數(shù)據(jù)的企業(yè)施以重典治理，歐盟也已經(jīng)頒布了嚴格的數(shù)據(jù)保護法案，那么，對于正在新興的中國大數(shù)據(jù)行業(yè)，規(guī)制將何時介入？ 是繼續(xù)任由大數(shù)據(jù)應(yīng)用在現(xiàn)行法律法規(guī)下打擦邊球，還是盡快對其實施規(guī)制，既可保障公民隱私不受侵犯，又不至于扼殺大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新？

2. 干預(yù)的形式？規(guī)制工具多種多樣。在美國，約束力從大到小，有法案（Act）、規(guī)則（Rule）、規(guī)章（Regulation）、判例（Adjudication）、指導(dǎo)（Guidance）等，還有一些非正式的規(guī)制“威脅”。這些政策工具的收益和成本明顯不同，例如規(guī)則更加權(quán)威、有效時間長，壞處是決策耗時長，美國衛(wèi)生和公眾服務(wù)部的一個規(guī)則制定平均耗時817天。因此，美國很多部門更愿意采取威脅、指導(dǎo)等約束力稍差的工具來應(yīng)對顛覆性創(chuàng)新。

3. 如何在時間上對規(guī)制作出安排？在不同的階段，應(yīng)該采取什么樣的規(guī)制？每個階段的規(guī)制工具是暫時的，還是持續(xù)時間較長？對于上述問題，規(guī)制機構(gòu)應(yīng)有正式或者大概的時間表。

四、 國外規(guī)制顛覆性創(chuàng)新的得與失

從近三十年的具體實踐看，發(fā)達國家的政府規(guī)制機構(gòu)對顛覆性創(chuàng)新越來越敏感，具體操作有得有失。

1. 在顛覆性創(chuàng)新的早期，應(yīng)著手研究規(guī)制對策，最好是放松規(guī)制，甚至是善意的忽視。對顛覆性創(chuàng)新的規(guī)制不宜過早，因為早期規(guī)制一般都會落后于日新月異的技術(shù)進步，過嚴、過早的規(guī)制會極大提高創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)的成本，也不利于今后建立統(tǒng)一監(jiān)管標準。例如美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）在因特網(wǎng)剛萌芽的時候，就預(yù)感到計算機可能會和通信融合，1966年就開始了名為Comuter I的研究，即研究計算機能否基于傳統(tǒng)的電話網(wǎng)運行，或者復(fù)制電話網(wǎng)的功能。研究的結(jié)果是FCC對因特網(wǎng)的善意忽視。即使在20世紀80年代和90年代前期因特網(wǎng)加速發(fā)展時期，F(xiàn)CC仍然采取了放任的態(tài)度。最終等其變得比較成熟后，才在2000年前后就互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容包括網(wǎng)絡(luò)版權(quán)頒布了系列法案，2010年FCC頒布了網(wǎng)絡(luò)中立法案進行系統(tǒng)規(guī)制。

2. 在顛覆性創(chuàng)新的快速發(fā)展期，一般以非正式或者引導(dǎo)性政策為先，但必須在適當?shù)臅r候變成更具約束力的正式規(guī)章制度。美國很多規(guī)制機構(gòu)非常喜歡“威脅”以及指導(dǎo)。1985年由軟件控制的放射治療儀器開始出售，標志著醫(yī)療設(shè)備正式走向信息化。但隨后兩年這些設(shè)備事故頻發(fā)，重要原因是軟件缺陷。美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）在展開責任調(diào)查和追究的同時，總體態(tài)度是放任的，只有時任主席Frank Young若干公開講話進行“威脅”。1987年FDA出臺首個醫(yī)療設(shè)備軟件的政策草案，解釋哪些軟件FDA將規(guī)制。1989年，該草案進行了修訂。但令人遺憾的是，F(xiàn)DA沒有最終完成草案，2005年甚至沒做任何解釋就撤銷了這一草案。FDA只能依賴指導(dǎo)這一約束性較差的工具來監(jiān)督醫(yī)療設(shè)備軟件，規(guī)章很少。這導(dǎo)致軟件造成的醫(yī)療事故仍然高發(fā)，最后在2009年～2011年由于紐約時代周刊的曝光而引發(fā)全美關(guān)注。

3. 推動顛覆性創(chuàng)新成為具有戰(zhàn)略意義的新興產(chǎn)業(yè)，需發(fā)展和規(guī)制并行，“破”和“立”并重。典型例子是大數(shù)據(jù)，以美國為代表的發(fā)達國家從發(fā)展戰(zhàn)略、行動計劃、規(guī)制框架進行了完整布局。2012年3月，白宮發(fā)布《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計劃》，成立“大數(shù)據(jù)高級指導(dǎo)小組”。2013年11月，白宮推出“數(shù)據(jù)—知識—行動”計劃，進一步細化發(fā)展路徑。美國國防部先進項目研究局、國家科學(xué)基金會紛紛推出各自的大數(shù)據(jù)行動。在規(guī)制層面，主要關(guān)切消費者隱私保護。2012年2月美國宣布推動《消費者隱私權(quán)利法案》的立法程序，法案不僅明確規(guī)定數(shù)據(jù)所有權(quán)屬于用戶（即線上/線下服務(wù)的使用者），且規(guī)定了數(shù)據(jù)使用上需對用戶透明以及安全性等更多細節(jié)。2016年4月，歐洲議會投票通過了號稱全世界史上最嚴格的數(shù)據(jù)保護法案——《通用數(shù)據(jù)保護條例》。從研究者的角度出發(fā)，研究大數(shù)據(jù)的前提是大數(shù)據(jù)的開放共享。然而，由于數(shù)據(jù)共享極易導(dǎo)致個人隱私保護問題，數(shù)據(jù)擁有者或者管理者往往不敢或不愿共享數(shù)據(jù)，導(dǎo)致理論界有研究技術(shù)但缺乏數(shù)據(jù)，一定程度上影響了大數(shù)據(jù)行業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展。

五、 規(guī)制顛覆性創(chuàng)新的建議

1. 加強顛覆性創(chuàng)新的規(guī)制研究。針對大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)金融、轉(zhuǎn)基因等顛覆性創(chuàng)新，要及早就其對產(chǎn)業(yè)型態(tài)和競爭格局、法律規(guī)范、社會倫理等產(chǎn)生的影響，進行專題研究，并作出規(guī)制預(yù)案。

2. 在顛覆性創(chuàng)新的早期以放松規(guī)制為總體方針，到其快速發(fā)展期，應(yīng)根據(jù)顛覆性創(chuàng)新的不同特點和不同的規(guī)制必要性，分類進行干預(yù)。（1）針對無人駕駛汽車這類顛覆性創(chuàng)新，規(guī)制理由是技術(shù)不成熟，產(chǎn)品和服務(wù)具有不充分信息，導(dǎo)致的傷害、責任問題比較突出，所以對它的規(guī)制更多的是運用創(chuàng)新政策，完善統(tǒng)一的研發(fā)、使用和認證標準，保障安全性，對交通法規(guī)進行修改，破與立并重，推動其進一步發(fā)展。（2）針對Uber專車這類顛覆性創(chuàng)新，規(guī)制理由是所謂的“共享革命”背后的超額利潤（即所謂的經(jīng)濟租），需要具體分析，采取適合的規(guī)制取向。在專車的創(chuàng)新中，消費者、服務(wù)提供者、中介平臺分享了創(chuàng)新收益，所以傳統(tǒng)規(guī)制理由的經(jīng)濟不公平不復(fù)存在，不應(yīng)過度限制其發(fā)展。進一步地，它沖擊的出租車產(chǎn)業(yè)也是被規(guī)制的產(chǎn)業(yè)，但是出租車產(chǎn)業(yè)規(guī)制的兩大理由已經(jīng)被弱化：一是道路的稀缺性，專車并沒有增加車輛的供給。二是出租車的弱社會公共性，Uber等專車軟件通過提高價格，或者給予接“壞單”的司機予以補償，實際上優(yōu)化了出租車的公共服務(wù)功能。所以對于專車這類創(chuàng)新應(yīng)該是加強其安全、責任等方面的規(guī)制，同時對出租車市場進行改革。

3. 對不同的規(guī)制工具應(yīng)通過政策示范，加強評估、動態(tài)調(diào)整、監(jiān)督和處罰，更好地適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要。早期過度規(guī)制會增加產(chǎn)業(yè)成本，而過于軟化的規(guī)制又會導(dǎo)致巨大的風險，監(jiān)管者應(yīng)適時進行政策示范，不斷調(diào)整，更加細微地校準和規(guī)范新技術(shù)。特別對一些指導(dǎo)性的、約束力稍弱的政策文件，要充分意識到它的不可執(zhí)行性（Unenforceable）或者弱執(zhí)行性，在技術(shù)基本成熟后盡快出臺更加具有效力的規(guī)章、法律等政策工具。

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基金項目：科技部科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究專項“新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與‘創(chuàng)新政策3.0研究”（項目號：ZLY201709）。

作者簡介：陳志（1978-），男，漢族，安徽省蕪湖市人，中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員，研究方向為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新；張亮亮（1981-），男，漢族，山東省濰坊市人，南開大學(xué)經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院與中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院聯(lián)合博士后工作站博士后，助理研究員，研究方向為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。

收稿日期：2018-07-11。