王齊寬

摘要：服務(wù)型政府是建立在公共服務(wù)基礎(chǔ)上的一種政府模式，公共服務(wù)被界定為政府的一項(xiàng)基本職能，并據(jù)此確立政府的公共服務(wù)責(zé)任。本文界定了服務(wù)型政府的內(nèi)涵，分析了服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；新公共管理；新公共服務(wù)；新公共行政

我國進(jìn)入21世紀(jì)以后，服務(wù)型政府逐漸成為政府履行其職能的基本模式。服務(wù)型政府是對當(dāng)代全球范圍的行政改革背景下對新型政府管理模式的探索，也是我國應(yīng)對國內(nèi)的政府體制改革和經(jīng)濟(jì)全球化的思考結(jié)果。

一、服務(wù)型政府的內(nèi)涵

服務(wù)型政府是“在當(dāng)代公共行政理論指導(dǎo)下，以市場經(jīng)濟(jì)體制和公民社會為特征，建立在公民本位和社會本位的理念基礎(chǔ)之上，在社會民主秩序的框架下，依照法定程序建立的、以公民意志為導(dǎo)向并以為社會公共服務(wù)為宗旨且承擔(dān)明確服務(wù)責(zé)任的政府模式。”1下面我們從幾個方面說明服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵。

1、服務(wù)型政府是以公民為本位的政府

公民有權(quán)參與公共政策的執(zhí)行。政府同樣有責(zé)任為公民在公共政策的執(zhí)行階段創(chuàng)造各種參與條件和途徑，以確保公共政策能夠按照公民意志去執(zhí)行。而且隨著社會的發(fā)展公民本身也有更多的參與社會管理的主觀要求，如托馬斯所說：“社會的變遷、治理模式的變革及其帶來的其他規(guī)范性價(jià)值的轉(zhuǎn)變，意味著公共管理者以及政府組織內(nèi)外的領(lǐng)導(dǎo)者都必須面對一個不斷強(qiáng)化的、必須履行的責(zé)任，那就是，在所有類型的公共決策過程中，必須讓公民參與進(jìn)來。2”

2、服務(wù)型政府是以公共服務(wù)為宗旨的政府

服務(wù)型政府的最明顯的外在表現(xiàn)就是提供服務(wù)，服務(wù)也是將服務(wù)型政府與其他模式的政府區(qū)分開來的最直觀的標(biāo)志。在其他模式的政府中，政府是將自己作為對社會和公民的統(tǒng)治者和管理者，他們將自己的意志替換成公民的意志。強(qiáng)調(diào)的是公民的服從和社會的穩(wěn)定，而忽視人民自己的意志。而服務(wù)型政府進(jìn)行的公共行政與其具有著根本的不同。服務(wù)型政府的宗旨就是為了公眾的利益提供各種公共服務(wù)，最大限度地滿足公民對公共服務(wù)的需求。

3、服務(wù)型政府是法治政府

依法行政是服務(wù)型政府內(nèi)在的要求，行政權(quán)力將受到法律的有效約束，公共行政才能保證政府權(quán)責(zé)一致和保障公民的基本權(quán)利。服務(wù)型政府的組成和運(yùn)行都是按照特定的法律程序，并以維護(hù)公共利益為準(zhǔn)繩。一切不合法的行政行為將會受到法律的追究，政府機(jī)關(guān)和其工作人員也不例外。

二、我國建設(shè)服務(wù)型政府的主要理論基礎(chǔ)

1、新公共管理理論

針對傳統(tǒng)公共行政體制行政人員思想觀念陳舊、行政效率低，行政職能擴(kuò)大導(dǎo)致政府行政裁量權(quán)無限增長，行政投入不斷大幅攀升，公共服務(wù)途徑單一等等弊端，新公共管理理論從管理學(xué)的角度批判官僚主義，重新界定政府與社會間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)在公共部門實(shí)行專業(yè)化的管理，重視政府活動的產(chǎn)出、公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，設(shè)定明確的績效目標(biāo)并進(jìn)行嚴(yán)格的績效考核，廣泛引進(jìn)私營部門的管理方法和競爭機(jī)制，倡導(dǎo)靈活、富有成效的管理。

首先，樹立“顧客意識”，突出服務(wù)對象的主導(dǎo)地位

政府作為負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，把公民作為顧客，主張以顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率和質(zhì)量。這和我國倡導(dǎo)的科學(xué)發(fā)展觀的核心“以人為本”達(dá)成一致。新公共管理理論改變了傳統(tǒng)模式下政府與公眾之間的關(guān)系，政府高高在上、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是以人為本的服務(wù)提供者，它建立了“顧客驅(qū)使”制度。這樣，“顧客導(dǎo)向”把政府公共服務(wù)引領(lǐng)到前所未有的高度，用市場的機(jī)制，促使公共服務(wù)水平和質(zhì)量的提高。

其次，確立“有限政府”理念，重新定位政府職能

新公共管理理論主張把政府在公共政策中界定為制度政策而不是執(zhí)行政策的角色，政府應(yīng)該把管理和具體執(zhí)行行為分開，政府的角色應(yīng)是“掌舵”而不是“劃槳”。在原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代之上，我國政府是“全能政府”“、統(tǒng)制政府”，政府職能滲透到社會的各個角落，對社會和公民進(jìn)行全方位的控制。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種行政管理方式遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，在實(shí)踐中，既存在“越位”、“錯位”，也存在“缺位”，看似無所不包，實(shí)際上該管的又無人管。因此，用新公共管理理論關(guān)于政府“掌舵”的理念指導(dǎo)服務(wù)型政府的構(gòu)建，就要認(rèn)真研究、科學(xué)把握政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會、政府與公民個人之間的關(guān)系，堅(jiān)持政府的有限性，規(guī)范政府職能。中央多次明確，“在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，政府的職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”。這實(shí)際上是對“有限政府”的最好闡釋。各級政府必須切實(shí)執(zhí)行，特別是要履行“社會公共服務(wù)的提供者”與“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長的主舵手”角色，做好社會保障、社會公平、教育平等、醫(yī)療保健、環(huán)境保護(hù)等方面的工作。對于“劃槳”的工作，則放權(quán)交由市場組織和第三部門來承擔(dān)。

2、新公共服務(wù)理論

基于對新公共管理的理性反思和批判，美國亞利桑那州立大學(xué)的丹哈特夫婦建構(gòu)出系統(tǒng)的新公共服務(wù)理論。該理論將公民置于整個治理體系的中心，強(qiáng)調(diào)政府治理角色的轉(zhuǎn)變即服務(wù)而非導(dǎo)航，推崇公共服務(wù)精神，旨在提升公共服務(wù)的尊嚴(yán)與價(jià)值，重視公民社會與公民身份，重視政府與社區(qū)、公民之間的對話溝通與合作共治。新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)公民權(quán)的重要地位和中心地位，并且把公眾視為負(fù)責(zé)任的公共行政基礎(chǔ)?？梢哉f，新公共服務(wù)是從公民權(quán)立場建構(gòu)的，以公共利益作為公共行政核心價(jià)值的公共管理理論。新公共服務(wù)理論在延續(xù)西方民主治理傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，提出了自己的公共治理規(guī)范模型。新公共服務(wù)理論對我國服務(wù)型政府的建設(shè)具有重要的可借鑒之處：

首先，樹立“公民本位”觀念

“新公共服務(wù)以公民對行政過程的參與而著稱?！惫卜?wù)理論的核心觀點(diǎn)是：公民不僅是國家的主人，同時(shí)也是公共管理行為的主體。公民權(quán)在公共行政過程中占據(jù)著核心地位。公民從以往管理客體或者顧客的被動角色中擺脫出來，開始成為公共治理過程的積極參與者。這樣，公共利益不再是虛無飄渺的形而上的哲學(xué)命題，而是一個以成熟社區(qū)環(huán)境為背景的公民與官僚積極互動、對話和參與的公共管理過程。我們要建設(shè)服務(wù)型政府，很重要的一點(diǎn)就是要堅(jiān)持以人為本的原則，真正做到執(zhí)政為民。服務(wù)型政府的本質(zhì)就是要維護(hù)公共利益，尊重公民權(quán)利。也就是說，服務(wù)型政府是建立在公共利益至上的、為人民服務(wù)的政府。因此，必須確立公務(wù)人員對行政理念的正確認(rèn)識，只有通過加強(qiáng)對公務(wù)員的行政倫理教育、服務(wù)倫理教育，培養(yǎng)公務(wù)員的自律能力、主動服務(wù)意識和公仆意識，從根本上實(shí)現(xiàn)由管理者向服務(wù)者的角色意識轉(zhuǎn)變，力求做到“向人民學(xué)習(xí)，為人民服務(wù)，請人民評判，讓人民滿意”。同時(shí)，也要加強(qiáng)對公務(wù)員的法治意識教育，只有徹底從“人治”陰影中走出來，把對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的崇拜變?yōu)閷Ψ芍粮邿o上的尊崇，嚴(yán)格遵循職權(quán)法定越權(quán)無效、公平執(zhí)法、陽光行政的原則，才能牢牢樹立“依法行政”觀念，筑牢建設(shè)服務(wù)型政府的思想基礎(chǔ)。

其次，轉(zhuǎn)變公務(wù)人員職責(zé)

在公共服務(wù)理論中“，公共官僚應(yīng)該被視為在一個包含公民、團(tuán)體、民選代表以及其他機(jī)構(gòu)在內(nèi)的更大治理系統(tǒng)中的關(guān)鍵角色?！啊惫残姓賳T日益扮演的不僅僅是一種公共服務(wù)供給者的角色--他們將會扮演的是一種調(diào)解、中介甚或裁判的角色。而且，他們依靠的將不再是管理控制的方法，而是促進(jìn)、當(dāng)經(jīng)紀(jì)人、協(xié)商以及解決沖突的技巧。”在新公共服務(wù)理論看來，公務(wù)人員是被公民雇用、代表公民行使管理權(quán)的業(yè)務(wù)專家。作為公民代表，他們依靠自身的專業(yè)、信息和技術(shù)優(yōu)勢，承擔(dān)起為實(shí)現(xiàn)群眾整體福利的責(zé)任。

再次，建立協(xié)商式治理機(jī)制

新公共服務(wù)理論主張，政府和公民社會之間共同擁有公共事務(wù)的治理權(quán)威，共同追求作為善治目標(biāo)的公共利益的發(fā)展。這種公民實(shí)質(zhì)參與式的公共治理，本質(zhì)上是公共管理權(quán)力之于社會的回歸。新公共服務(wù)理論呼喚從政府本位、消費(fèi)者本位向公民中心的轉(zhuǎn)移，明確公民與政府之間主、仆服務(wù)關(guān)系。雖然新公共服務(wù)理論不拒絕公共官僚的專業(yè)治理優(yōu)勢，但是，公共行政的經(jīng)濟(jì)、效率和效益價(jià)值必須以公共利益的增長作為前提。當(dāng)前，我國行政改革的首要職責(zé)就是迅速發(fā)展政府的公共服務(wù)能力，具體是指，政府通過提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，來滿足社會和公眾的需要，為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境的能力。建立“服務(wù)型政府”，要求政府要更加注重履行好公共服務(wù)的職能，要把更多的力量放在發(fā)展社會事業(yè)和解決人們生活問題上，要為公眾、企業(yè)及其他各種市場主體提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

3、新公共行政理論

新公共行政理論主張?jiān)谡姓芾碇袘?yīng)尋求社會公平與民主價(jià)值，強(qiáng)調(diào)以民主行政運(yùn)作的方式，并通過切實(shí)的制度安排來確保“人民主權(quán)的委托者”真正發(fā)揮作用。這種觀點(diǎn)必定導(dǎo)致對公共服務(wù)價(jià)值的追求。

首先，新公共行政把社會公平視為公共行政的“公共目的”，并賦予其作為核心價(jià)值的地位。新公共行政在政治哲學(xué)的范圍內(nèi)深入探討公平的概念，給予公平廣泛的社會意義，即社會公平。重點(diǎn)主張所有公民應(yīng)具有平等的政治和社會機(jī)會，旨在提高社會弱勢群體的政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)狀況。在社會公平的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出“社會性效率”概念，用來解決效率和公平不兼容的問題，旨在使效率與公共利益、個人價(jià)值、平等自由等價(jià)值目標(biāo)結(jié)合起來。新公共行政認(rèn)為這可以實(shí)現(xiàn)效率與公平相互促進(jìn)。

其次，新公共行政還強(qiáng)調(diào)代表性、響應(yīng)性、參與和社會責(zé)任感等民主價(jià)值，回應(yīng)性體現(xiàn)了政府需要更多地回應(yīng)公眾的需求。為了實(shí)現(xiàn)回應(yīng)性，就應(yīng)該鼓勵公眾以個體或集體的形式廣泛地參與到公共行政中。政府在本質(zhì)上是“公民的伙伴”，公眾生活質(zhì)量和穩(wěn)定性需要公共行政人員的辛勤公眾，所以他們的責(zé)任感，不僅僅讓他們是政策和決策的執(zhí)行者，還是公共利益的實(shí)現(xiàn)者和公共服務(wù)提供者。

再次，新公共行政主張為實(shí)現(xiàn)社會公平建立民主行政模型。通過分權(quán)、權(quán)力下放、項(xiàng)目、組織發(fā)展、責(zé)任擴(kuò)大等方式，使公共行政人員正視行政的政治功能，。政府除了對公眾偏好做出反應(yīng)，還需要保證利益上的平等分配，這就要求擴(kuò)大公眾參與的廣度和深度，通過持續(xù)不斷的政治輸入實(shí)現(xiàn)其合理利益，支持公眾更多地參與公共政策（及公共服務(wù)）的發(fā)展、管理與評估以確保更高程度的社會公平。

參考文獻(xiàn)：

[1]王卓君.政府公共服務(wù)職能與服務(wù)型政府研究[M].廣州：廣東人民出版社，2009

[2]王麗莉.服務(wù)型政府：從概念到制度設(shè)計(jì)[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2009

[3]張永桃.行政學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2009

[4]楊登述.試論建設(shè)服務(wù)型政府的理論借鑒[J] .達(dá)州新論，2010（1）

注釋：

[1]張永桃.行政學(xué).高等教育出版社，2009，第121頁.

[2]羅伯特·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵.[公共管理評論].2000（11/12）