鄭妍

[摘要]到了20世紀(jì)70年代，社會(huì)發(fā)展，時(shí)代轉(zhuǎn)換，原有的傳統(tǒng)的公共行政模式已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)時(shí)的需要了。當(dāng)時(shí)的資本主義迫切需要一場(chǎng)行政變革，由此開(kāi)始了新公共管理運(yùn)動(dòng)。在新公共管理領(lǐng)域中極具代表性的人物之一就是簡(jiǎn)·萊恩。他的《新公共管理》一書(shū)成為了新公共管理領(lǐng)域的代表作。他的新公共管理的思想也是有其特殊之處的。同時(shí)，他的思想與其他的新公共管理的研究者相比有著明顯的優(yōu)勢(shì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的大量運(yùn)用和合同制政府的提出等都對(duì)新公共管理的發(fā)展起到了很好的促進(jìn)作用。同時(shí)他的思想也有一些缺陷，在他的書(shū)中，對(duì)于很多的問(wèn)題的解決辦法，未得出系統(tǒng)的解釋。

[關(guān)鍵詞]簡(jiǎn)·萊恩 新公共管理 思想

[中圖分類(lèi)號(hào)]C93-0 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）12-0012-02

自19世紀(jì)70年代，以威爾遜所發(fā)表了《行政學(xué)之研究》為開(kāi)端，在后來(lái)近一個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里，公共行政學(xué)經(jīng)歷了一系列的轉(zhuǎn)變。從制度視角的研究到人的視角的研究，又從人的視角的研究到管理中的過(guò)程視角的研究，最后到環(huán)境視角的研究。到20世紀(jì)70年代，歷經(jīng)100年的發(fā)展，公共行政學(xué)已經(jīng)發(fā)展成了當(dāng)時(shí)社會(huì)科學(xué)的主流學(xué)科，在國(guó)家的治理及對(duì)社會(huì)中公共事務(wù)的管理等方面都起到了至關(guān)重要的作用。而隨著工業(yè)革命的勝利，時(shí)代背景的轉(zhuǎn)換，民主政治和現(xiàn)代官僚制的產(chǎn)生和發(fā)展，使原有的公共行政模式越來(lái)越無(wú)法滿(mǎn)足高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的需要，失業(yè)、環(huán)境污染、社會(huì)安全、社會(huì)保障等方面矛盾的暴露，使得全世界范圍內(nèi)迫切需要一場(chǎng)變革。這場(chǎng)變革就是發(fā)生在20世紀(jì)80年代左右，影響范圍非常廣的。作為公共行政學(xué)發(fā)展的新的階段的新公共管理運(yùn)動(dòng)，在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，涌現(xiàn)出了許多具有其特性的代表人物。簡(jiǎn)·萊恩是極具代表性的人物之一。

一、簡(jiǎn)·萊恩新公共管理思想產(chǎn)生的歷史背景

某種思想的產(chǎn)生或者一些思想運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)，一定是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的某種主流思想無(wú)法滿(mǎn)足人們更多的需求，或者當(dāng)時(shí)的社會(huì)中存在某種嚴(yán)重的問(wèn)題需要通過(guò)某種變革來(lái)解決，進(jìn)而爆發(fā)某種思想運(yùn)動(dòng)。追溯新公共管理產(chǎn)生的歷史背景，我們不能忽視的就是當(dāng)時(shí)所發(fā)生的行政變革，新公共管理運(yùn)動(dòng)，最早也是由這場(chǎng)行政變革開(kāi)始的。這場(chǎng)行政變革最早開(kāi)始于英國(guó)撒切爾內(nèi)閣和美國(guó)的里根政府。1979年英國(guó)撒切爾內(nèi)閣為應(yīng)付當(dāng)時(shí)社會(huì)中的各種問(wèn)題，如財(cái)政，環(huán)境、社會(huì)保障等，而進(jìn)行了這場(chǎng)變革。當(dāng)時(shí)撒切爾內(nèi)閣對(duì)于這次的行政變革，目的很單純，只是想借此來(lái)減少財(cái)政的預(yù)算赤字，提高政府辦事的效率，提升公民的滿(mǎn)意度。毫無(wú)疑問(wèn)，這場(chǎng)變革對(duì)于當(dāng)時(shí)的英國(guó)面臨的問(wèn)題起到了一定程度的緩解，所以這場(chǎng)變革理所應(yīng)當(dāng)?shù)?、迅速的，變成了整個(gè)資本主義世界的政治經(jīng)濟(jì)和行政的改革。作為英國(guó)人的簡(jiǎn)·萊恩，他目睹了整個(gè)變革的過(guò)程給社會(huì)和公民生活所帶來(lái)的巨大的變化，在這種大的環(huán)境背景下學(xué)習(xí)和生活的簡(jiǎn)·萊恩的思想不再局限于傳統(tǒng)公共行政學(xué)的范疇內(nèi)，對(duì)公共行政的認(rèn)知也在不斷拓寬，對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)研究產(chǎn)生了濃郁的興趣。簡(jiǎn)·萊恩曾只身前往新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)行的最徹底的澳大利亞和新西蘭考察新公共管理。在澳大利亞大學(xué)和堪培拉大學(xué)，他與許多學(xué)者進(jìn)行了討論研究，使他對(duì)新公共管理有了更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，同時(shí)，他的工作單位瑞士日內(nèi)瓦大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)教授克里斯多夫·帕里隆對(duì)于他后來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的恰如其分的使用也提供了很大的幫助。這些為其后期對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的研究和簡(jiǎn)·萊恩新公共管理思想的形成產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

二、簡(jiǎn)·萊恩的新公共管理思想的特點(diǎn)

（一）明確性

簡(jiǎn)·萊恩新公共管理思想是非常明確的，這點(diǎn)在其開(kāi)篇就得到了充分的證明。例如，從新公共管理思想的提出時(shí)，就不斷有人質(zhì)疑新公共管理思想，認(rèn)為所謂的新公共管理就只是簽約外包制。而簡(jiǎn)·萊恩在他的《新公共管理》一書(shū)中就駁斥了這種觀點(diǎn)，在其開(kāi)篇就明確指出了新公共管理是契約制，不僅僅是簽約外包制。他明確地給出了契約的含義：“新公共管理體制中的契約是由指導(dǎo)公共服務(wù)提供的各種服務(wù)構(gòu)成的。”①并且在后來(lái)的論述中又對(duì)契約的種類(lèi)進(jìn)行了劃分，以及在什么情況下契約有效，一份契約的時(shí)限究竟是多長(zhǎng)等問(wèn)題都進(jìn)行了明確的論證。在當(dāng)時(shí)而言，這成為對(duì)契約的研究最全面且最明確的?？傮w來(lái)看，簡(jiǎn)·萊恩的思想，貫穿其始末的就是明確性，他將以往很多含糊不清的概念進(jìn)行細(xì)化并總結(jié)，明確其在新公共管理運(yùn)動(dòng)中的確定性的含義。

（二）系統(tǒng)性

簡(jiǎn)·萊恩的系統(tǒng)性體現(xiàn)在其對(duì)新公共管理適用性所做出了精確系統(tǒng)的界定。簡(jiǎn)·萊恩首先指出，市場(chǎng)改革后公共部門(mén)仍然十分龐大，這導(dǎo)致了公共管理在各個(gè)公共部門(mén)中無(wú)處不在。他分析了五種導(dǎo)致公共部門(mén)龐大的原因，并提出：“在最近的十多年里，公共部門(mén)改革所改變的不是公共部門(mén)的總規(guī)模，而是公共部門(mén)各個(gè)部門(mén)的規(guī)模，公共管理仍然無(wú)所不在?！雹诠膊块T(mén)的規(guī)模的變化與公共管理的變化成正相關(guān)趨勢(shì)，系統(tǒng)地從整個(gè)公共部門(mén)的視角來(lái)看待公共管理所產(chǎn)生的作用。接下來(lái)又從瓦格納定律、工會(huì)、文化以及自由傾向主義保守黨的力量等方面，系統(tǒng)地分析了公共部門(mén)中成本或支出等不同方面的變化與公共管理適用性范圍的變化。公共管理主要集中于公共資源配置方面，公共資源配置和收入保障則是公共部門(mén)的主要任務(wù)，簡(jiǎn)·萊恩提出，將來(lái)收入保障等也應(yīng)該加入進(jìn)公共管理的范圍中來(lái)。簡(jiǎn)·萊恩并不認(rèn)為公共管理是要解決公共部門(mén)中的全部事情，而且公共管理也做不到解決所有事情，更多的是進(jìn)行系統(tǒng)的分析，明確其一定的范圍，使公共管理發(fā)揮其最優(yōu)的作用。

（三）精確性

簡(jiǎn)·萊恩的新公共管理思想的精確性體現(xiàn)在其對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的熟練、大量的運(yùn)用上。一些無(wú)法準(zhǔn)確衡量的定性公共問(wèn)題，通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的運(yùn)用將其轉(zhuǎn)化為可以定量分析的問(wèn)題加以解決，能夠從很大程度上解決公共問(wèn)題精確性差的問(wèn)題。例如他對(duì)官僚制的批判及官僚制組織的無(wú)效率，公共企業(yè)的非社會(huì)效用問(wèn)題和再分配的效率與公平問(wèn)題這幾個(gè)方面，都是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)來(lái)證明自己的觀點(diǎn)。簡(jiǎn)·萊恩本身就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的巧妙的運(yùn)用也消除了“新公共管理就是運(yùn)用于公共部門(mén)的微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)”的誤解，同時(shí)為了幫助理解，他與同事繪制了大量的經(jīng)濟(jì)學(xué)圖表。

三、簡(jiǎn)·萊恩的新公共管理思想的優(yōu)點(diǎn)

（一）思想上做到了取其精華，去其糟粕

簡(jiǎn)·萊恩的新公共管理思想并不是把整個(gè)公共管理領(lǐng)域都“綁架”到新公共管理的理念上以借此達(dá)到公共管理的目的。萊恩是有選擇地把新公共管理中有意義的、有借鑒價(jià)值的部分與公共管理整合到一起。最值得一提的就是契約與公共合同，這兩者為公共管理提供了一種可以替代國(guó)家權(quán)威的機(jī)制——交換和價(jià)值，相比較以往的強(qiáng)制性的措施，契約與合同更能起到使雙方當(dāng)事人的互惠互利的條款履行起來(lái)更加具有實(shí)施性的作用。同時(shí)，萊恩又指出合同制中的政府，處于三種角色，仲裁者、簽約者和提供者，這三種角色的沖突之中。他提出的解決方案之政府要建立一種能夠使各個(gè)角色得以有效運(yùn)行其職能的機(jī)制，保證政府簽訂契約和監(jiān)控契約運(yùn)作的能力。

（二）合約制政府的提出帶來(lái)了多種優(yōu)勢(shì)

簡(jiǎn)·萊恩在他的《新公共管理》一書(shū)中用了大量的篇幅來(lái)論證合約制政府，相比較于傳統(tǒng)的公共部門(mén)的治理模式，合約制政府有著明顯的優(yōu)勢(shì)：

1.降低成本的同時(shí)又提高了效率

開(kāi)始于英國(guó)的新公共管理運(yùn)動(dòng)最初的目的就是為了在降低成本的同時(shí)提高政府工作的效率。大量的經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的運(yùn)用徹底解決了官僚機(jī)構(gòu)過(guò)大、單位成本過(guò)高等問(wèn)題。

2.提升了透明性

合約制政府中的合同是透明的，“使政府對(duì)于自己所做的事情，所要為之支付和所要獲得的東西有了更清楚的認(rèn)識(shí)”。

3.責(zé)任的明確性

無(wú)論是在合同執(zhí)行中出現(xiàn)了哪種問(wèn)題，合約中都會(huì)有明確的規(guī)定，合同中任何一方都無(wú)法抵賴(lài)。同時(shí)，合同中對(duì)于管理中目標(biāo)的明確規(guī)定，使得合同雙方對(duì)于目標(biāo)的履行更具有預(yù)見(jiàn)性。

4.某種程度上防止了腐敗的發(fā)生

新公共管理是把合同當(dāng)成公共部門(mén)之間溝通的媒介，政府中合同的簽訂依靠首席執(zhí)行官，同時(shí)這些首席執(zhí)行官又必須履行這些合同。公共部門(mén)中的各種活動(dòng)，如招標(biāo)、投標(biāo)等都是嚴(yán)格按照合同進(jìn)行的，首席執(zhí)行官也不能按照自己的意志隨意更改，活動(dòng)中的各個(gè)環(huán)節(jié)都是按部就班的，在一定程度上減少了腐敗的發(fā)生。

四、簡(jiǎn)·萊恩的新公共管理思想的不足

（一）簡(jiǎn)·萊恩的思想實(shí)踐性不強(qiáng)

簡(jiǎn)·萊恩的思想相比較于其他學(xué)者或者是傳統(tǒng)的行政學(xué)家的觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，更像是一個(gè)有著經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)可以依據(jù)的理論模型。但是公共部門(mén)的治理，各個(gè)環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)問(wèn)題。這些問(wèn)題并不是簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)模型就可以分析和解決的，同一個(gè)經(jīng)濟(jì)模型在某時(shí)某地具有適用性，但是卻不具有普適性，不同時(shí)間不同地點(diǎn)都可能不適用，過(guò)分地依靠經(jīng)濟(jì)學(xué)的知識(shí)只會(huì)對(duì)公共問(wèn)題的解決產(chǎn)生相反的效果。同時(shí)，把政府當(dāng)作企業(yè)來(lái)治理，本身就為政府治理帶來(lái)了很多的局限性。政府治理是為了更好地處理社會(huì)中的各種公共事務(wù)，保證廣大公民的利益不受損害，為整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)治久安提供保障，而企業(yè)管理則是從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，為最大限度地滿(mǎn)足人們所需的各種利益而進(jìn)行的。

（二）在政府角色沖突的解決方面沒(méi)有給出體系化的建議

在政府角色沖突的解決方面，簡(jiǎn)·萊恩確實(shí)具有獨(dú)創(chuàng)性地提出了解決角色沖突并且建立監(jiān)控機(jī)制，但是他并沒(méi)有給出具體化的建議，更多的是泛泛而談。如果政府角色沖突這一現(xiàn)象無(wú)法解決，那么將直接影響合同制政府的運(yùn)行。同時(shí)，合同制政府相比較于以往的傳統(tǒng)治理模式也有其劣勢(shì)，如對(duì)于突發(fā)問(wèn)題的處理等方面。

（三）政府職能的民營(yíng)化

不單單是簡(jiǎn)·萊恩，整個(gè)新公共管理思想的核心內(nèi)容就是說(shuō)：“將私營(yíng)部門(mén)和工商企業(yè)的管理方法運(yùn)用于公共部門(mén)?！雹坌鹿补芾磉@么做所帶來(lái)的直接后果就是公共管理者或者政府不必親自承擔(dān)提供服務(wù)的責(zé)任，而應(yīng)該盡可能地通過(guò)承包或者類(lèi)似的安排讓其他人來(lái)承擔(dān)這些責(zé)任。確實(shí)，通過(guò)這種方式政府或者公共部門(mén)能夠解決由于其自身的限制因素而造成的公共服務(wù)提供能力不足等問(wèn)題，但是這并不意味著政府或公共部門(mén)可以撒手不管，而只是通過(guò)過(guò)分依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)公共項(xiàng)目?？墒牵膊块T(mén)終究不是企業(yè)，也不能夠完全等同于企業(yè)來(lái)看待，而公共管理者也不該由“劃槳者”完全變?yōu)椤罢贫嫒恕?。而?jiǎn)·萊恩所對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的大量的運(yùn)用也是把政府完全等同于企業(yè)進(jìn)行的，政府職能民營(yíng)化存在其合理性與獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但是其限度應(yīng)有其規(guī)定的范圍。

五、結(jié)論

在新公共管理領(lǐng)域內(nèi)，簡(jiǎn)·萊恩的新公共管理思想與之前的胡德和歐文·休斯相比較，有許多創(chuàng)新之處。他的思想由淺入深，充分分析了新公共管理的發(fā)展淵源、主要機(jī)制和未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。簡(jiǎn)·萊恩在深入了解澳大利亞和新西蘭改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上才逐漸形成了自己的觀點(diǎn)，為我們提供了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。本文通過(guò)對(duì)簡(jiǎn)·萊恩新公共管理思想的探析，找出其優(yōu)點(diǎn)與不足，希望為新公共管理思想的發(fā)展與完善起到推動(dòng)作用。

注釋?zhuān)?/p>

①簡(jiǎn)·萊恩（著），趙成根等（譯）.新公共管理[M].北京：中國(guó)青年出版社，2004：12.

②簡(jiǎn)·萊恩（著），趙成根等（譯）.新公共管理[M].北京：中國(guó)青年出版社，2004：43.

③（美）登哈特（著），丁煌（譯）.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：13.

【參考文獻(xiàn)】

[1]（英）簡(jiǎn)·萊恩（著），趙成根等（譯）.新公共管理[M].北京：中國(guó)青年出版社，2004.

[2]（美）登哈特（著），丁煌（譯）.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

[3]丁煌.西方行政學(xué)說(shuō)史[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2004.

責(zé)任編輯：張麗