南京市中級人民法院課題組

法官業(yè)績考核評價是法院管理體系中管人、管案以及管理人案關(guān)系的關(guān)鍵連接點，是推進員額制改革及落實司法責任制的基礎(chǔ)。在法官員額制改革基本到位之后，建立科學的法官業(yè)績考核評價機制應成為司法責任制綜合配套改革的一項重要舉措。聚焦司法裁判工作和法官角色定位，法官業(yè)績考核評價的功能定位除了遴選優(yōu)秀法官入額，更應作為法院組織管理促進整體效能最大化的必要手段。域外法官業(yè)績考核評價的經(jīng)驗做法和我國各地法院開展法官業(yè)績考核評價的實踐探索，為構(gòu)建科學的法官業(yè)績考核評價制度提供了有益參考。本文擬以域內(nèi)外法官業(yè)績考評制度的比較借鑒為基礎(chǔ)，探討法官業(yè)績考評的功能定位及考量因素，并以南京法院的實踐應用為樣本，探索法官業(yè)績考核評價制度的合理設(shè)計。

一、法官業(yè)績考核評價制度的實踐考察

（一）域外法官業(yè)績考評制度考察

1.法官業(yè)績考評制度

美國法官業(yè)績考評制度和美國法官的選任制度改革密切相關(guān)，隨著業(yè)績考評制度的發(fā)展和公眾意見的加入，法官業(yè)績考評制度逐漸成為美國法官連任或留任以及改善法官履職能力的最成功的方法。由于美國聯(lián)邦和州法官的產(chǎn)生與任期不同，聯(lián)邦和州法官績效考評的情況存在一定差異。相較于聯(lián)邦法院系統(tǒng)的業(yè)績考評嘗試，美國各州司法績效考評機制較為完善。據(jù)統(tǒng)計，迄今為止已有19個州及哥倫比亞特區(qū)對法官進行業(yè)績考評。各州法官業(yè)績考評制度各具特色，例如阿拉斯加州法官業(yè)績考評工作由3名律師和3名非律師組成的司法委員會負責，主要是向律師、社會工作者、當事人、陪審員、法官工作人員等發(fā)放調(diào)查表或問卷，來評價法官的公正性、正直性、法律能力、氣質(zhì)和處理案件的能力等情況。委員會調(diào)查的結(jié)果和相關(guān)建議會編印在選民手冊上，發(fā)給該州每一位注冊登記的選民。此外，還會通過公共媒體公布這些評估信息。盡管美國各個州法官業(yè)績考評制度不盡相同，但可以發(fā)現(xiàn)美國法官業(yè)績考評一般都有包含法官或由法官、律師及公眾共同組成的專門的機構(gòu)負責，考評重點都在于考察法官在司法過程中的行為表現(xiàn)，旨在提升法官個體及整個司法系統(tǒng)的工作。從類型看，無一例外均屬于“過程導向型”司法評估的范疇。〔1〕陳杭平：《在司法獨立與司法負責之間——美國州法官考評制度之考察與評析》，載《當代法學》2015年第5期。

2.德國法官業(yè)績考評制度

為維護司法公正高效，德國構(gòu)建了嚴格的法官業(yè)績評價制度?？荚u內(nèi)容包括專業(yè)知識、理解能力、口頭表達能力、文字表達能力、處理案件的能力、待人接物、溝通技巧、貫徹能力及吃苦耐勞精神等。德國法官考評主要由法官所在法院的院長和所在部門的負責人負責，由這些人對法官給出考評評語。在評價方式上，綜合應用定量與定性的方法，設(shè)置了案件處理速度、撤銷原判率等定量指標，但更為注重進行定期主觀評審。法官考評結(jié)果將以考評書的形式呈現(xiàn)，內(nèi)容分為事實陳述和院長評價兩個部分，評價內(nèi)容包括法官的法律知識廣度和扎實程度、文字能力、駕馭庭審能力（庭審準備細致程度、與當事人聯(lián)絡(luò)情況、與訴辯雙方距離是否合適、語言交流能力）、工作效率、爭點問題的發(fā)現(xiàn)能力與理解能力、合作意識、化解沖突和糾紛的能力等?！?〕馮文生：《德國法官考評的“學問”》，載《人民法院報》2012年3月16日第8版。

3.日本法官業(yè)績考評制度

法官考評作為人事管理的重要環(huán)節(jié)，在日本司法界受到高度重視。日本于2004年1月7日頒布《法官人事評價規(guī)則》，目的是增進法官職業(yè)能力和國民對司法的信賴，以及將評價結(jié)果作為法官在全國法院的配置以及因配置而發(fā)生的調(diào)動、工資提升和任免的依據(jù)。法官考評結(jié)果由最高法院的法官會議最終作出，考評項目包括案件處理能力（如法律適用能力、程序運作能力）、合理運作所屬組織的能力（如組織領(lǐng)導合議庭的能力、對團隊成員的指導能力）以及作為法官履行職務必要的一般資質(zhì)和能力（如廉潔度、公平度、勤勉度、創(chuàng)新性、責任心等）。〔3〕翟志文：《日本〈法官人事評價規(guī)則〉解讀及其啟示》，載《重慶科技學院學報（社會科學版）》2012年第6期。被考評法官需提交自我評價，考評委員會聽取本人、法院內(nèi)部人員以及法院外部的意見，并將相關(guān)材料記載于《考評調(diào)查書》?！?〕孫謙、鄭成良主編：《司法改革報告——有關(guān)國家司法改革的理念與經(jīng)驗》法律出版社2002年版，第174頁。值得注意的是，日本法官人事評價項目中沒有案件審理數(shù)量，一個法官單位時間內(nèi)案件審理數(shù)對其業(yè)績評價沒有影響。日本法官人事評價制度也未將評價結(jié)果與績效獎金相掛鉤，這使得審結(jié)案件數(shù)的考核失去意義?！?〕李福清：《法院績效考核機制之反思與重構(gòu)》，載齊樹潔主編：《東南司法評論》（2015年卷），廈門大學出版社2015年版，第78頁。即使處理案件數(shù)多，審理、裁判粗糙也不能受到好的評價；相反，即使處理案件數(shù)少，但處理了疑難案件也會受到好的評價。

4.臺灣地區(qū)法官業(yè)績考評制度

2011年6月，臺灣地區(qū)正式頒布《法官法》，確定了法官評鑒制度。作為司法改革的立法成果，臺灣地區(qū)《法官法》立法初衷就在于區(qū)分法官與一般公務員身份、保障法官審判獨立。隨著司法改革的深化，臺灣地區(qū)基本實現(xiàn)了司法的外部獨立和內(nèi)部獨立。臺灣地區(qū)《法官法》規(guī)定，各法院院長或機關(guān)首長應于每年年終辦理法官的職務評定，職務評定的項目包括學識能力、品德操守、敬業(yè)精神及裁判品質(zhì)。職務評定的結(jié)果作為發(fā)放獎金、晉等升職的依據(jù)。除職務評定外，〔6〕參見我國臺灣地區(qū)《法官法》第73條、第74條、第31條、第32條。“司法院”應每三年至少一次完成法官全民評核，結(jié)果不予公開，作為法官職務評定之參考。評核過程中發(fā)現(xiàn)有應付個案評鑒事由的，將移送給法官評鑒委員會進行個案評鑒。“司法院”應每三年至少一次進行各級法院之團體績效評比，其結(jié)果應公開，并作為各級法院首長職務評定的參考。

（二）域內(nèi)法官業(yè)績考評制度實踐

法院審理案件的工作目標和價值取向是明確的。早期我國人民法院的法官管理一般采取以崗位為中心，強調(diào)自主管理的管理模式。對法官的考核在較長時間內(nèi)也是走行政化考評模式。法官長期被作為公務員管理，其業(yè)績評價與普通公務員相比并無任何差異，表現(xiàn)出強烈的“行政化”特征。受路徑依賴和行政考評思維慣性影響，時至今日仍有較多在制度建設(shè)方面比較“保守”的法院沿用該種評價模式。由于這一傳統(tǒng)考核模式在考核過程中摻雜進了領(lǐng)導意志、群眾好惡等人際因素，因而表現(xiàn)出很強烈的主觀臆斷的傾向。《法官法》第23條規(guī)定：“對法官的考核內(nèi)容包括：審判工作實績，思想品德，審判業(yè)務和法學理論水平，工作態(tài)度和審判作風。重點考核審判工作實績?！睂徟匈|(zhì)效指標體系建立后，如何運用指標數(shù)據(jù)客觀、全面評價法官的績效考核被提升議事日程，從而引發(fā)了考核機制的改革。

1.上海二中院績效考核方法

上海二中院作為第一批司法改革試點法院，在法官績效考核方面進行了有益探索，先后制定了《法官崗位績效考核辦法（試行）》《法官崗位績效考核實施細則（試行）》，實現(xiàn)了法官崗位業(yè)績考核結(jié)果與法官薪酬制度改革的有效銜接。根據(jù)課題組實地調(diào)研，上海二中院法官業(yè)績考評內(nèi)容由基礎(chǔ)項目和附加項目兩塊構(gòu)成，其中基礎(chǔ)項目重點體現(xiàn)法官審判業(yè)績，包括法官個人年度辦案數(shù)量、法官參與合議庭辦案工作量和案件質(zhì)量等構(gòu)成；附件項目側(cè)重體現(xiàn)司法調(diào)研成果和司法延伸工作。對于每年的審判績效考核指標，系根據(jù)業(yè)務部門前三年審判工作量，結(jié)合法院審判質(zhì)效指標短板、員額法官配置數(shù)、案件受理數(shù)量和案件飽和度等因素，由分管院長、審判管理部門和業(yè)務部門通過民主協(xié)商機制確定。法官業(yè)績考評在院考評委員會具體領(lǐng)導下工作，考評采取“積分制考核”，其中基礎(chǔ)項目積分100分、附加積分20分，院里考核到法官個人，考評結(jié)果對應A、B、C、D四個檔次，并作為績效考核獎金分配的依據(jù)。

2.重慶一中院績效考核辦法

為構(gòu)建符合司法運行規(guī)律和法院管理要求的評價機制，重慶一中院也制定了《績效考核實施辦法》，并于每年初公布各部門績效考核指標。與上海二中院統(tǒng)一考核到法官個人不同，為充分發(fā)揮中層領(lǐng)導的作用，同時考慮到不同部門的案件性質(zhì)、案件難易程度等情況，重慶一中院將對法官個人的考核權(quán)限下放，采取了“分級考核”方式，即院級考核到業(yè)務部門，業(yè)務部門考核到法官個人，且為調(diào)動業(yè)務部門積極性，具體績效考核指標由部門設(shè)定。在考核方法上以定性考核為主、定量考核為輔。為配合司法責任制改革和績效考核的落實，重慶一中院還研發(fā)了復雜維度案件質(zhì)效分析系統(tǒng)、法院受案壓力預測系統(tǒng)等平臺建設(shè)，運用信息化手段統(tǒng)計各類工作執(zhí)行人員的工作量，精確測算工作飽和度，據(jù)此對審判資源進行合理調(diào)整和安排。

3.武漢中院績效考核方法

武漢中院對法官進行質(zhì)效評價，指標體系由一級指標、二級指標組成。其中，一級指標為審判質(zhì)效評價綜合指數(shù)，二級指標由涵蓋審判質(zhì)量、審判效率、審判效果、審判流程管理四個方面共12項指標組成。審判質(zhì)量指標考核法官辦案質(zhì)量，包括改判、發(fā)回重審率（錯誤）、案件質(zhì)量評查得分、裁判文書評查得分。審判效率指標考核法官辦案效率的高低，包括結(jié)案貢獻率、法定（正常）審限內(nèi)結(jié)案率、平均結(jié)案時間指數(shù)、四類案件未結(jié)指數(shù)、18個月以上未結(jié)案件比5項指標。審判效果指標考核法官辦案所產(chǎn)生的實際效果情況，包含調(diào)（和）解、撤訴率和再審成立率2項指標。審判流程管理指標考核法官辦理案件過程中的規(guī)范程度，包括庭審直播率、裁判文書上網(wǎng)率2項指標。

4.南京中院改革前績效考核方法

近年來，全國法院普遍構(gòu)建以審判質(zhì)效考核為中心的審判管理模式，借鑒績效責任目標分解和數(shù)據(jù)量化考核的思路，通過審判指標數(shù)據(jù)對法官業(yè)績評價的傳統(tǒng)模式進行了改良。南京法院將審判質(zhì)效指標運用于法官業(yè)績考核主要表現(xiàn)在：一是指標體系逐漸完善。從單一的幾項指標，到構(gòu)建包括審判質(zhì)量、效率、效果的綜合性指標體系，并根據(jù)不同審判條線的案件特點，區(qū)分設(shè)置共性指標和個性指標；二是評估方法逐漸科學。從直接通報數(shù)據(jù)，到根據(jù)指標在審判業(yè)績中的重要性設(shè)置不同權(quán)重，并通過冪函數(shù)功效系數(shù)和加權(quán)算術(shù)合成法等計算公式，得出總體評價，比較直觀、易于理解；三是考核標準逐漸合理。從簡單的第一名到最后一名排名，到放眼與全省同類數(shù)據(jù)參考對比，再到設(shè)置合理區(qū)間，避免過于強調(diào)某單項指標而使導向發(fā)生偏差；四是技術(shù)手段不斷強化。不斷加強審管信息化建設(shè)，改變原來指標數(shù)據(jù)人算、手填的狀態(tài)，如南京中院開發(fā)了法院質(zhì)量效率評估系統(tǒng)，實時與案件信息管理系統(tǒng)對接，已更新至3.0版本，可以對法院、部門、個人三級主體進行評價，并自動生成表格，保證數(shù)據(jù)提取的及時性、準確性。

二、法官業(yè)績考核評價制度的反思與借鑒

（一）域內(nèi)外法官業(yè)績考核評價制度的反思

域外法官業(yè)績考核評價制度大多圍繞法官能力展開，其出發(fā)點在于為法官能力提升提供幫助而非簡單的督促，有兩種思路值得借鑒：一是服務導向性評價。譬如，美國的績效評估制度，一方面是作為法官連任或留任的依據(jù)；另一方面，評價提供給法官用于自我能力的改進。這種以“服務”法官為導向的評價設(shè)計，與我們現(xiàn)有的以“督促”為導向的數(shù)據(jù)評價機制有較大差異。二是基準線達標型評價。例如，日本法官接受考核時，如果沒有特別差的外部評價，或者能力明顯不足之類，絕大多數(shù)人都可以順利通過考核。與“末位淘汰”的不確定性相比，這種評價機制更容易使法官安心、專注于審判事務本身。

梳理比較國內(nèi)各地區(qū)法院的關(guān)于法官業(yè)績考評的方式，我們發(fā)現(xiàn)有兩種模式具有代表性：一是法院在業(yè)績考評上實行“法院考核部門、部門考核個人”的二級考評模式；一是法院在業(yè)績考評上實行“法院考核到個人”的一級考評模式。在“二級考評模式”下，法院通常設(shè)立院級考評委員會，主要負責對內(nèi)設(shè)機構(gòu)實施工作績效考核，而對法官個人的業(yè)績考評，院考評委員會授權(quán)各業(yè)務庭室對所屬法官分別進行評價。在“一級考評模式”下，對各審判業(yè)務部門法官個人的業(yè)績考評統(tǒng)一由院考評委員會負責，一般由院人事部門作為常設(shè)考評機構(gòu)，由審判管理部門、司法調(diào)研部門和紀檢監(jiān)察等部門配合，具體實施對各審判業(yè)務部門法官業(yè)績考評工作，并報院考評委員會討論決定。從兩種考評模式對比來看，“二級考評模式”的優(yōu)勢在于賦予了法官所在業(yè)務部門的管理自主權(quán)，考評主體能夠滿足熟悉審判業(yè)務工作的專業(yè)性要求，對于法官數(shù)量較多的法院有利于節(jié)省考評成本；弊端則在于增加了考核層級，考評主體多由部門的行政領(lǐng)導構(gòu)成，與考評對象部門同屬，很難避免人際關(guān)系的負面影響，難以保證考評結(jié)果的客觀性?！耙患壙荚u模式”的優(yōu)勢在于打破了庭室建置，弱化了庭長層級對法官的考評權(quán)限，避免“熟人評熟人”的負面影響；劣勢在于考評標準不夠細致，不同審判部門、不同案件類型導致的復雜的審判工作被統(tǒng)一切割，考評數(shù)據(jù)有可能失真，此外，一級考評的工作量也較大。

此前盛行的以數(shù)值體系為基礎(chǔ)的指標考核排名方式，實質(zhì)上是數(shù)目字管理的常見形式。數(shù)目字管理是現(xiàn)代管理學發(fā)展的結(jié)果，運用數(shù)字展現(xiàn)工作樣態(tài)、比率反映管理成效，可以讓生產(chǎn)者和管理者更加直觀地把握單位整體的工作情況，作出更有針對性的決策。但數(shù)目字管理也存在一定盲區(qū)，純粹以數(shù)值形式反映并輔助決策可能會抹殺工作中的實際情況和困難，導致為了完成數(shù)字結(jié)果而扭曲實際工作的情況?！?〕吳仕春：《取消考核排名 實現(xiàn)司法管理新常態(tài)》，載《人民法院報》2014年12月30日第2版。實踐中，因為強調(diào)調(diào)解率而導致久調(diào)不決、不調(diào)不判，強調(diào)撤訴率而導致法官勸當事人撤訴結(jié)案后重新立案，強調(diào)改發(fā)率而使得一審法官反復與二審法官溝通讓其不要改發(fā)，強調(diào)執(zhí)結(jié)率而催生了大量終結(jié)本次執(zhí)行程序案件等現(xiàn)象頻發(fā)。同時，每年對考核指標變化速度太快導致法官往往跟不上節(jié)奏，易出現(xiàn)部分法官過于看重指標數(shù)據(jù)、部分法官完全無視指標數(shù)據(jù)的兩級分化情形。

（二）域內(nèi)外法官業(yè)績考評機制的思路借鑒

1.法官業(yè)績考評定位—服務和保障法官職業(yè)需求

法官是公平正義的輸送者，構(gòu)建何種制度來激勵法官依法公正高效審理案件格外重要。域外法官績效考評制度往往定位于促進法官和法院整體的自我改善，在制度設(shè)計上淡化領(lǐng)導和控制的行政色彩，體現(xiàn)法院運作特點和法官職業(yè)特點。例如，以德國為代表的大陸法系國家對法官進行績效考評的目的是為了提高整體司法系統(tǒng)，確保提供高質(zhì)量的司法服務。美國法官業(yè)績評價結(jié)果僅用于司法系統(tǒng)運作而不作為對法官個人進行定級排名的依據(jù)。而我國法官職務序列與行政序列長期二元對應，容易引發(fā)審判管理價值偏離。在考評主體上，考評工作通常由法院政工部門具體組織實施，具有人事管理者與審判管理者雙重身份的院庭長掌握著法官業(yè)績評價的重要話語權(quán)，缺乏行政身份的法官難以作為評價者進入法官考評制度，在考評標準上，法官的自主性較弱，未形成以尊重審判規(guī)律和法官主體地位為基礎(chǔ)，全面體現(xiàn)法官職業(yè)特點的標準體系。有學者甚至指出，將一套奉行“規(guī)訓邏輯”適用于行政機關(guān)的績效考核拿到奉行“自有邏輯”的司法體制內(nèi)是不合適的?！?〕李擁軍、傅愛竹：《“規(guī)訓”的司法與“被縛”的法官——對法官績效考核制度困境誤區(qū)的深層解讀》，載《法律科學》2014年第6期。然而法官畢竟不同于一般的行政官員，其具有特殊的職業(yè)要求，“譬如專業(yè)的法律知識、獨特的法律思維方式、從業(yè)技能、良好的職業(yè)道德等等，這是司法的本質(zhì)要求”?！?〕葛洪義、劉治斌、李燕：《法官、檢察官不可納入“國家公務員”》，載《立法研究》2003年第6期。因此，科學合理的法官評價機制的價值目標的確立必須要以法官的職業(yè)需求為導向，而評價的內(nèi)容應當涵蓋所確立的價值目標。

2.結(jié)果導向的定量評價與過程導向的定性評價相結(jié)合

域外法官業(yè)績考核更多地圍繞法官司法行為的過程展開，這是因為司法權(quán)的屬性及法官職業(yè)的特點決定了法官的司法技能、工作的盡責程度、職業(yè)道德等難以通過其產(chǎn)出的裁判結(jié)果來全面衡量，這就需要更多地重視法官行為的過程管理。而我國法官績效考核則過度偏重定量方法，“重結(jié)果、輕過程”，甚至出現(xiàn)因?qū)徟袠I(yè)績分值化而形成的“刷數(shù)據(jù)”現(xiàn)象。法官的工作性質(zhì)不是體力勞動，也不是競技比賽，以量論績的考核方式將審判工作等同于生產(chǎn)行業(yè)流水線作業(yè)，法官等同于法律的“自動售賣機”，忽視了對法官創(chuàng)造性司法活動的考察，有損法官的尊榮感；對數(shù)字的片面追求影響法官在審理方式、審理程序、審理節(jié)奏等方面的自主選擇權(quán)，有關(guān)法官的獨立性；高度量化的指標體系對各項指標設(shè)置的科學性和合理性提出了極高要求，容易出現(xiàn)指標間彼此矛盾或人為利用漏洞操縱數(shù)據(jù)的情況，導致考核結(jié)果喪失參考性。有學者就尖銳地指出：“一套量化的法官考核指標不能有效地測度法官的廉潔度、努力度和司法能力，那么建立在這些指標考核結(jié)果之上的獎懲機制當然無法實現(xiàn)激勵和引導法官廉潔、公正、高效完成審判工作的預期目標?！薄?0〕艾佳慧：《中國法院績效考評制度研究——“同構(gòu)性”和“雙軌制”的邏輯及其問題》，載《法制與社會發(fā)展》2008年第5期。因此，法官業(yè)績考核應當更加側(cè)重對實質(zhì)性的考察，強調(diào)過程性評價在審判質(zhì)效考評中的運用。雖然法官在司法活動中的行為信息難以獲取，但也并非完全無法觀察。利用信息化手段可以實現(xiàn)對審判流程的節(jié)點管理和全程留痕，針對法官審理案件的類型、案件復雜程度等，通過卷宗評查、庭審抽查、文書評選等方式都可以有效獲取法官案件處理能力、知識掌握程度、團隊管理能力等評價信息。當然，定量化評價并非毫無可取，理性的法官仍然會按照數(shù)字化考核指標的設(shè)置，盡可能縮短案件的平均審理時間，增加單位時間內(nèi)的結(jié)案數(shù)量，降低案件被發(fā)改的風險，提高案件調(diào)解率等。因此，法官業(yè)績考核應將定量考核與定性評價有效結(jié)合。即使采用定量方法，也應對審理案件數(shù)量進行精細化衡量，全面考量權(quán)重參考因素，例如法官作出判決的案件數(shù)、每一個案件所耗費的時間、完成判決所使用的平均時間，等等。

3.堅持司法的公開性和評價主體的多元化

近年，一個不容忽視的發(fā)展趨勢在域外發(fā)達國家公共部門的績效考核實踐中日漸凸顯：民主參與已經(jīng)成為公共部門績效考評進程控制的重要環(huán)節(jié)?！?1〕張旭霞：《公共部門績效評估》，中國商務出版社2006年版，第27-30頁。法官績效評估制度也不例外，譬如美國康州法官考評制度把面向律師、陪審團和當事人的調(diào)查作為考評方法之一。我國法院當下的案件質(zhì)量指標體系在設(shè)置和運作上具有一定的封閉性，這使得法官容易形成一種只對上級法院負責、對所在單位負責的態(tài)度?！?2〕張建：《指標最優(yōu)：法官行動異化的邏輯與反思——以J市基層人民法院的司法實踐為例》，載《北方法學》2015年第5期。反映到績效考評領(lǐng)域，則表現(xiàn)為單一的法院內(nèi)部的人事考評，其弊端在于定量化的指標無法正確反映評價什么，而定性的評價沒有固定的標準，客觀性和可信性也可能受到“熟人社會”的影響。人民法院的司法權(quán)功能是指司法滿足個人、社會需要以及對個人、社會生存發(fā)展的異議，它直接決定和影響社會公眾對法院工作的評價，進而成為法院工作方向和目標的重要理論依據(jù)。〔13〕李少平：《人民法院深化司法體制改革的理論與實踐》，載《中國應用法學》2017年第5期。我們強調(diào)公眾參與對法官業(yè)績評價制度構(gòu)建的積極意義在于：首先，考評主體的廣泛性能有效避免系統(tǒng)內(nèi)部考評者的思維局限和考評程序的形式化風險，律師、檢察官等法律職業(yè)共同體的參與更確保了考評信息采集的針對性和有限性；其次，對法官業(yè)績考評情況進行有限度披露，為法官展示公正司法能力提供窗口，同時也為公眾了解法官工作現(xiàn)狀提供渠道，有利于改善法官與法院形象，提高司法公信力，為審判獨立營造更加良好的外部環(huán)境。因此，有必要倡導法院更加開放性，讓法院外部的當事人、律師及其他群眾的適度參與到績效考評工作中來，通過向當事人、律師、陪審員和普通群眾采取問卷調(diào)查等形式，對法官的審判業(yè)務水平、工作態(tài)度和作風、職業(yè)操守等信息進行評價，充分吸納社會公眾的意見，獲得社會公眾對法官考評制度的認同。值得注意的是，在法官績效考評過程中應當平衡好公眾參與和法官獨立行使審判權(quán)的關(guān)系，將以個案裁判結(jié)果是否妥當為問題、可能影響審判獨立的反饋信息排除在外。

4.法官業(yè)績考評更加注重正向激勵的作用

從人力資源管理角度，激勵可分為正向激勵與負向激勵，前者利用人的進取心以鼓勵其發(fā)奮，后者利用人的畏懲心以嚴律其職守，兩者相互依存、相互照應。我國法官考評的激勵方式仍與公務員及其配套制度的規(guī)定保持一致。就正向激勵而言，長期以來法院內(nèi)部形成了審判與司法行政相互交織的科層化的組織結(jié)構(gòu)，一線辦案法官往往處于職務、級別及有名無實的“法官等級”所構(gòu)成的司法序列的最底層。〔14〕陳杭平：《論中國法院的“合一制”——歷史、實踐和理論》，載《法制與社會發(fā)展》2011年第6期。法院在職位編制和獎金發(fā)放方面可把握的空間較小，積極性調(diào)動作用有限。隨著法官單獨職務序列改革，法官業(yè)績考核評價應當致力于促進法官群體的價值追求和職業(yè)尊榮，將審判績效考核結(jié)果與法官的任職、晉升提拔、獎金分配等有效聯(lián)動，形成符合法官職業(yè)發(fā)展特點的利益激勵機制。同時，就負向激勵而言，借鑒多數(shù)國家嚴格區(qū)分法官內(nèi)部紀律約束與法官彈劾程序的做法，將法官業(yè)績考核與法官懲戒程序相對分離，與法官員額退出相互銜接。

三、法官業(yè)績考核評價制度的功能定位與考量因素

法官業(yè)績考核評價制度的功能定位是否科學合理，考量因素是否全面，決定了能否全面、客觀地反映法官的審判工作情況，也決定了能否達到促進法官司法能力提升、提高審判質(zhì)量和效率的目的。因此，如何對法官業(yè)績考核評價的價值進行定位，全面綜合法官業(yè)績考核評價的考量因素，使其更加符合司法規(guī)律、體現(xiàn)司法改革精神，是我們需要解決的重點和難點問題。

（一）法官業(yè)績考核評價的價值功能

司法工作和法官職業(yè)具有特殊性，但這種特殊性，尚不足以構(gòu)成否定對法官進行業(yè)績考核評價的充足理由。在目前要塑造“無考核的法官”，可能會弊大于利。一是從目前“隊伍”狀況看，一部分進入員額的法官，其品德、業(yè)務素質(zhì)距離理想法官的要求，仍存在一定差距，加之職業(yè)保障機制、督促激勵機制缺失的因素，將難以保障案件質(zhì)量和效率；二是目前法院面對“噴發(fā)”般增長的訴訟案件，法院應對訴訟案件的數(shù)量多，難度大，不強化管理手段，包括加強績效考核，法院將難以有效運行，司法公信力也無從提升?！?5〕龍宗智：《法官業(yè)績考核怎樣才能“相對合理”》，載《人民法院報》2017年7月9日第2版。我們認為，在尊重司法規(guī)律的前提下，理想狀態(tài)下的法官業(yè)績考核評價應當至少滿足以下幾個功能：

首先，法官業(yè)績考核評價應有利于促進司法審判公正高效。人民法院的主要目標任務就是實現(xiàn)司法的“公正與效率”，公正是社會永恒的價值追求，失去公正則失去司法的生命；效率是社會持久的經(jīng)濟價值，失去效率則糾紛得不到及時解決，會影響公正目標的實際實現(xiàn)。對法官的工作業(yè)績進行個性化的考核評價，能夠形成倒逼機制，促使法官提高司法能力、規(guī)范司法行為、改進司法作風、保持司法廉潔，進而提高審判質(zhì)量、提升審判效率、保障司法公正，更好地滿足人民群眾對司法公正高效的期待。

其次，法官業(yè)績考核評價應有利于促進審判資源合理配置。長期以來，包括法院在內(nèi)的很多機構(gòu)都存在不合理的“二八現(xiàn)象”。要改變這種“忙閑不均”的現(xiàn)狀，就必須建立科學合理的法官業(yè)績考核評價制度，通過直觀展現(xiàn)一定時期內(nèi)各業(yè)務部門總工作量、人均工作量和案件平均工作量的橫向?qū)Ρ惹闆r，反映出各業(yè)務部門的業(yè)務難度、工作強度和人力需求，從而對有限的審判資源進行及時有效的優(yōu)化和調(diào)整，實現(xiàn)科學設(shè)崗定編、匹配人員，確保“好鋼用在刀刃上”，也能讓各業(yè)務部門服氣，避免產(chǎn)生內(nèi)部不團結(jié)。

最后，法官業(yè)績考核評價應有利于促進監(jiān)督管理嚴格規(guī)范。司法責任制改革和員額制改革的一個重要目標是法院內(nèi)部去行政化，將審判權(quán)賦予獨任法官和合議庭獨立行使。但在去行政化、賦權(quán)與明責之后，法院監(jiān)督、管理也面臨著行政管理、監(jiān)督指揮功能弱化、政治激勵效果弱化、績效獎金分配缺乏操作性標準等問題與挑戰(zhàn)。從改革實踐看，放權(quán)之下，加強管理監(jiān)督的一種主要做法，是加強對審判人員的績效考核。〔16〕前引〔15〕，龍宗智文。只有建立科學合理、符合規(guī)律、覆蓋全面的審判績效考核體系和工作機制，入額、退額工作才能順利開展，定期晉升和擇優(yōu)選升才有科學依據(jù)，績效考核和獎金分配才會公平公正?！?7〕何帆：《完善績效考核辦法 實現(xiàn)員額“有進有出”》，載《人民法院報》2017年5月26日第2版。

（二）法官業(yè)績考核評價的合理定位

傳統(tǒng)的法官業(yè)績考評，套用的是公務員的考評標準，沒有考慮司法規(guī)律和法官職業(yè)特征，容易陷入以下誤區(qū)：一是忽視審判實績，不注重明確標準、劃分檔次，導致內(nèi)部干多干少一個樣、干好干壞一個樣，影響辦案積極性；二是簡單按照辦案數(shù)量核算各個法院、庭室或法官的工作量，無法準確界定各類案件的難易程度和實際工作投入，不能實現(xiàn)立案、刑事、民事、行政、審監(jiān)等不同部門之間工作量的科學比對；三是不能很好地處理審判工作與參與司法調(diào)研、表彰獎勵之間的關(guān)系；四是過于注重結(jié)案率、發(fā)改率、調(diào)解撤訴率等量化指標考評，造成業(yè)績評價導向偏差；五是績效考核與法官等級、行政職務掛鉤，存在科層制和行政化傾向?！?8〕前引〔17〕，何帆文。

我們認為，法官業(yè)績考核評價除了遴選優(yōu)秀法官入額，更應作為法院組織管理促進整體效能最大化的必要手段。在司法改革背景下，法官業(yè)績考核評價應當確立以激勵為主導的制度導向，建立多元、民主、平等的新型法官業(yè)績考核評價主體形式，圍繞法官在司法過程中的客觀表現(xiàn)，由“結(jié)果導向”型司法評估轉(zhuǎn)向“過程導向”型司法評估，在評價方法上避免行政化方式和數(shù)據(jù)功利主義，防止法官業(yè)績評價與法官職業(yè)特點的錯位，從而促進法官自我監(jiān)督、自我管理，提高職業(yè)素養(yǎng)和辦案水平，保證審判的質(zhì)量和效率。一是在制定主體上，要堅持頂層設(shè)計與發(fā)揮中基層法院主觀能動性相結(jié)合。在最高法院頂層設(shè)定最基本原則的同時，應當給各級法院在基本原則下制定適合本地情況的考核實施辦法的空間，由各法院自行制定考核評價辦法，報上級法院備案即可。對各法院而言，制定的考核評價辦法只要能促進執(zhí)法辦案任務順利完成，審判質(zhì)效有所提升，就是好的考核辦法，不存在“放之四海而皆準”的考核辦法。二是在考核內(nèi)容上，要堅持客觀工作量測算與主觀經(jīng)驗性評價相結(jié)合。案件類型、審理程序、難易程度不同，客觀上造成不同性質(zhì)的案件難以簡單地以辦結(jié)案件數(shù)量的多少作為衡量工作量的標準。為破解這個難題，需要對不同類型案件的工作量進行科學評估，將法官在審判工作過程中付出的差別化的勞動換算為標準化、規(guī)范化的數(shù)值，由“案件數(shù)量說話”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍讣ぷ鲾?shù)據(jù)反映的工作量說話”，這是發(fā)揮業(yè)績考核評價功能的基礎(chǔ)工作。要注重運用信息化管理方式，實現(xiàn)考核數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析的智能化與考核結(jié)果的可視化，不斷提升考核效率和公信力。同時，要注重法官的自我評估和同行評議。最了解法官能力、水平、作風的還是天天在一起工作的同事，僅僅靠數(shù)據(jù)容易產(chǎn)生偏差，還要吸收同一法院主管領(lǐng)導、團隊法官的感知與評價。三是在結(jié)果運用上，要堅持正向激勵與反向約束相結(jié)合，以正向激勵為主。法官業(yè)績考核評價的主要目標是激勵、培育職業(yè)化勤勉法官，在考核項目的設(shè)置和考核結(jié)果的運用上，應當充分尊重、信任法官，注意管理與激勵的平衡，可以采用合理區(qū)間值的概念對法官業(yè)績進行考核評價。凡是指標值處于合理區(qū)間的，都應當視為良性，計為滿分。這種區(qū)間值計分模式，可以在一定程度上模糊數(shù)據(jù)差異，給被評價對象適當減壓。四是在發(fā)展路徑上，要堅持一定時期內(nèi)相對固定與根據(jù)實際需要進行動態(tài)調(diào)整相結(jié)合。

（三）法官業(yè)績考核評價制度的考量因素

1.法官業(yè)績考核評價的范圍

從《法官法》第 23條規(guī)定看出，法官業(yè)績考核評價的范圍可以歸納為三個方面：審判績效考核、司法技能考核、職業(yè)操守考評。審判績效是指法官履職情況的主要表現(xiàn)，包括考核法官審理案件的數(shù)量、質(zhì)量、效率和效果。司法技能是指法官的專業(yè)能力和創(chuàng)造性司法活動成果，如參與庭審（聽證）的表現(xiàn)、裁判文書制作質(zhì)量、司法調(diào)研成果、典型案例編報、司法建議等。職業(yè)操守就是從事法律職業(yè)所應具備的政治品德、廉潔自律、文化水平、專業(yè)素質(zhì)等多方面的基本要求。根據(jù)《法官職業(yè)道德基本準則》，職業(yè)操守考評包括政治素質(zhì)和職業(yè)素質(zhì)。司法改革以前，法官業(yè)績考核的基本框架和核心內(nèi)容與公務員考核基本是一致的，其最大問題是行政化考核傾向嚴重，過分強調(diào)了法官作為國家公職人員的身份屬性，并以其身份屬性掩蓋了法官從事審判工作的司法屬性，而未能突出法官的職業(yè)特點和審判工作規(guī)律。現(xiàn)行大多數(shù)法院的法官業(yè)績考核評價是在量化考核的基礎(chǔ)上，強調(diào)系統(tǒng)性、全面性，以求通過科學全面的指標設(shè)計和程序設(shè)計，以定性分析和定量分析相結(jié)合的辦法，公正合理地進行綜合評價。我們認為，法官業(yè)績考核評價與公務員考核評價不同點主要可以概括為重案件、重業(yè)績、重平時三個方面。

2.不同考核對象的差異化分析

科學的法官業(yè)績考核評價應該根據(jù)考核對象的不同，實行差異化考核，做到精準考核。目前法院的員額法官可以分為院長、副院長、審判委員會專職委員、審判委員會委員、普通員額法官、綜合審判法官。不同類型的法官工作內(nèi)容、工作重點都不相同，若采用同一尺度對不同類型的法官進行考核，則難免有失公允。例如院領(lǐng)導主要工作職責是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)院內(nèi)行政事務，指導監(jiān)督審判團隊工作，若要求院領(lǐng)導在實際辦案數(shù)量上與一線員額法官保持一致，則既不科學也不實際。因此，要推動實現(xiàn)周強院長關(guān)于“讓法院更像法院，讓法官更像法官”的目標，就必須針對不同類型的法官考慮不同的因素，采用差異化的考核方法，方能使法官業(yè)績考核評價機制接地氣、能操作、有實效，實現(xiàn)法官業(yè)績考核評價的精準化目標。在法官員額制、司法責任制以及以審判為中心訴訟制度改革的背景下，無論是對院庭長的考核還是對一線員額法官的考核首先都應當遵循司法規(guī)律，尤其是院庭長要回歸于辦案，從“幕后”重回“臺前”，從“批案”回歸“辦案”。

3.不同審級考核的差異化分析

立法設(shè)定審級制度的目的，一是糾正下級法院的錯誤裁判，保障當事人合法權(quán)益；二是統(tǒng)一法律適用，維護國家法制統(tǒng)一。一般來說，法院組織在審級的縱向設(shè)置上，應當呈“金字塔狀”，即法院層級自下而上，案件數(shù)量越來越少，審理內(nèi)容愈加精簡，法官員額大幅下降。長期以來，主導我們配置上下級法院審判職權(quán)的，卻主要是糾錯思維，從中院到最高法院，都把糾正下級法院在認定事實上的錯誤作為工作重點。我們認為，法官的業(yè)績評價，應當以各層級法官主要職能為基礎(chǔ)，區(qū)分四級法院的功能定位，結(jié)合法官逐級遴選制度自下而上的應有之義，對各層級法院法官的業(yè)績考核標準和考核內(nèi)容有所區(qū)分，方能體現(xiàn)業(yè)績評價制度之科學性。如基層法院的職能定位于分流案件、解決糾紛，基層法院的法官業(yè)績評價方式，應當緊緊圍繞基層法院的職能定位，強調(diào)效率和公平；而中級法院職能定位重點是依法糾錯，定紛止爭，中級法院的法官，也應當側(cè)重于法律適用能力以及裁判尺度統(tǒng)一上。高級法院具有承上啟下的樞紐作用，高級法院的法官應當具備豐富的審判經(jīng)驗和宏觀的裁判思路，裁判文書制作能力和司法研究能力應當優(yōu)于中基層法院的法官，個案裁判、統(tǒng)一對下指導也是高級法院法官業(yè)績評價的重要指標。最高法院作為我國的最高審判機關(guān)，其未來的發(fā)展方向，應當是從糾錯型法院，逐步向統(tǒng)一法律適用型法院發(fā)展。最高法院的主要工作，則是通過審理具有普遍法律適用意義的案件、發(fā)布司法解釋和指導性案例，創(chuàng)制政策和規(guī)則，維護法制統(tǒng)一。簡言之，法官業(yè)績評價制度的設(shè)置，應當僅僅圍繞四級法院的功能定位，對各層級的法官提出不同的考評方式和考核指標，中基層法院的法官業(yè)績評價，應當以定紛止爭為先，高級法院及最高人民法院應當以統(tǒng)一法律適用，再審監(jiān)督指導為主。

四、法官業(yè)績考核的改革探索

在深入推進司法體制改革的進程中，我們借鑒域內(nèi)外法官業(yè)績考核評價的先進做法，進一步完善法官業(yè)績評價機制，對于法官業(yè)績考核的實踐和探索，也從單純的指標數(shù)據(jù)考核逐漸向綜合考評模式轉(zhuǎn)變，以法官業(yè)績考評的功能定位為出發(fā)點，堅持司法的公開性和評價主體多元化，采用結(jié)果導向與過程導向相結(jié)合的考核方式，兼顧中級法院在四級法院中的功能定位，探索制定符合司法改革規(guī)律及法官成長的法官業(yè)績考核機制。

一是參與主體多元化，強調(diào)員額法官主體地位?？荚u參與主體的廣泛性可以優(yōu)先避免政策制定者的思維局限和考評程序的系統(tǒng)性偏差，強調(diào)員額法官的主體地位，提升員額法官的參與度及自主性也符合以法官職業(yè)需求為導向的價值目標。我們以問題為導向，堅持以遵循司法規(guī)律、尊重工作實際為出發(fā)點，在修訂法官審判績效考核辦法時就注重參與主體的多元化。該辦法自擬訂初稿以來，先后經(jīng)過院長辦公會討論、審委會討論、法官座談會研討、向全院法官征求意見，最后提交全體法官會議討論表決通過。因該文件由法官參與制定，一改過去一線辦案法官囿于職務、級別等方面無法參與業(yè)績考核評價機制制定過程的弊端，故該辦法在執(zhí)行中的阻力和難度大為減小，而辦法制定的公開性和透明性也使得法官在了解知曉考核方式和內(nèi)容后，安心、專注于審判事務本身。

二是依托大數(shù)據(jù)，建立以審判工作量及質(zhì)效指標體系為核心要素的綜合考評模式。在審判工作量的評估上，針對不同角色的職責，在審判工作量上體現(xiàn)差異性，運用蘊含法官辦案類型、審理程序、難易程度等因素的“審判工作量”概念作為審判績效的評價核心，通過量化設(shè)置考核指標體系實現(xiàn)考核審判工作量的目的。一方面考慮審判工作量，另一方面科學設(shè)計了將非審判工作量折算為審判工作量的計算方式，精準、全面地體現(xiàn)了不同類型的法官工作量，達到了精準考核的目標。在設(shè)定辦案任務的基礎(chǔ)上，院領(lǐng)導的主要職責是引領(lǐng)審判團隊建設(shè)，改進審判管理監(jiān)督；庭領(lǐng)導的主要工作職責是主持庭內(nèi)的日常工作，對本庭人員進行行政管理。其他員額法官的主要職責就是獨立辦案，其辦案工作量應達到所在業(yè)務部門法官前兩年辦案平均值，對審判質(zhì)效考核主要采取“合理區(qū)間制”+“責任扣分制”相結(jié)合的方式進行。在合議庭辦案的過程中，合議庭成員辦案工作量的計算，主要根據(jù)其對案件的貢獻度按比例分攤，堅持貢獻比例與責任比例相結(jié)合的原則。經(jīng)過反復測算和論證，開庭審理的案件，一般按照審判長、主審法官、參審法官各30%、60%、10%的比例分攤；不開庭審理的案件，一般按照審判長、主審法官、參審法官各20%、70%、10%的比例分攤。主審法官同時擔任審判長的案件，一般按照審判長、兩名參審法官各80%、10%、10%的比例分攤。有特殊情況的，由庭長提交專業(yè)法官會議討論決定。對于因案件質(zhì)量、效率、效果等方面存在問題應扣減工作量的，也是根據(jù)合議庭成員的發(fā)表意見情況、履職行為、過錯程度，確定其應當承擔的責任比例，審委會委員、院庭長有過錯的，在績效考核中也予以扣分。

審判質(zhì)效考核是法官業(yè)績評價中的另一項重要內(nèi)容，體現(xiàn)了法官的辦案質(zhì)量、效率和效果。另外，我們認為，法官業(yè)績考評體系中還應當包括司法技能考核以及職業(yè)操守考評等項目。法官的司法技能考核主要通過裁判文書質(zhì)量和庭審駕馭能力及司法調(diào)研情況進行考核。值得一提的是，法官的職業(yè)操守是法官業(yè)績評價的重要方面，包括同行評議、民主測評的方式，而司法廉潔是法官的職業(yè)操守底線，如被追究違法審判責任或有其他違法違紀行為的法官，實行一票否決，不對其當年度審判績效進行考核評價。

體系化的法官業(yè)績評價模式構(gòu)建，詳見下圖：

三是嚴格落實考核結(jié)果與獎懲機制掛鉤，更加注重正向激勵作用。我們在實踐探索中改變過去滿意度測評、集體推薦、領(lǐng)導提名等主觀評價和平均主義、“大鍋飯”的做法，在評先評優(yōu)、物質(zhì)獎勵、晉職晉級等方面堅持“憑實績論英雄”，按照實績?yōu)橹?、質(zhì)效優(yōu)先的原則，確立了獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣的考核導向。完成基本辦案任務的法官，根據(jù)個人季度績效考核綜合數(shù)據(jù)得分在所屬部門完成基本辦案任務法官中的比例，分為四個等次，績效考核獎金獎勵性部分，以完成基本辦案任務的法官人均獎勵性績效考核獎金為基數(shù)，按照相應比例分為四個檔次。同時，就負向激勵而言，借鑒多數(shù)國家嚴格區(qū)分法官內(nèi)部紀律約束與法官彈劾機程序的做法，將法官業(yè)績考核與法官懲戒程序相對分離，與法官員額退出機制相銜接。

四是堅持原則性與靈活性相結(jié)合，綜合定量評價與定性評價方式。以客觀評價為主，科學合理評價法官審判工作量。我們研發(fā)審判工作量計算軟件，通過對不同類型案件的權(quán)重測算，實現(xiàn)對轄區(qū)內(nèi)各法院、各業(yè)務部門、各辦案法官審判工作量的檢索、分析、測算，科學評價法官辦案工作量，用大數(shù)據(jù)考核質(zhì)量、效率、效果，用比較法分配獎金、調(diào)配人員、評先評優(yōu)，優(yōu)化資源配置，激發(fā)辦案活力。同時，賦予業(yè)務部門一定自主權(quán)，根據(jù)實際情況對法官工作量進行折算、對部門工作量進行平衡。對于“法官審理其他重大疑難復雜案件或其他特殊情況”“擔負臨時性重大審判執(zhí)行任務，作為主要執(zhí)筆人起草司法調(diào)研課題報告、審判業(yè)務指導性文件，以及從事案件質(zhì)量評查、重大案件協(xié)調(diào)、督查督辦件辦理等其他審判指導監(jiān)督工作”等情況，可以由業(yè)務部門專業(yè)法官會議討論，根據(jù)實際情況折算一定工作量。對業(yè)務部門法官人均辦案工作量明顯高于和低于全院人均辦案工作量的情形，在發(fā)放獎金時予以考慮，適當增減比例。

結(jié)語

隨著司法體制改革的深入推進，法官業(yè)績考核評價越來越受到社會各界的重視。法官業(yè)績考核評價應堅持實用主義導向，科學合理評估審判工作量，避免行政化方式和過于量化的指標考評。同時，法官業(yè)績考核評價辦法不宜搞“一刀切”，上級法院要賦予下級法院管理者結(jié)合本院實際制定考核辦法的自主權(quán)。當然，法官業(yè)績考核評價制度的效果還需要在探索中進一步檢驗，并根據(jù)實踐探索的新情況、新問題繼續(xù)深入研究，從而適應司法運行新機制，真正實現(xiàn)業(yè)績評價制度的引導和激勵功能。