胡嘉金 徐丹

一、立案登記制下行政訴訟立案登記情況

為保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，保障人民法院公正司法，提升司法公信形象，黨的十八屆四中全會明確提出了改革，變立案審查制為立案登記制。立案登記制一經(jīng)公布實施，對于行政案件的沖擊力最大，全國各地的行政案件出現(xiàn)“井噴式”增長，〔1〕羅莎、周珊珊：《立案登記制改革實行一年全國法院立案數(shù)同比增三成》，載新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/local/2016-05/11/c_128974456.htm，2017年9月1日訪問。究其原因在于降低了起訴的門檻。在立案審查制下，行政立案要經(jīng)過重重審查，能夠進(jìn)入法院的行政案子少之又少。而在實施立案登記制后，根據(jù)《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》和新修訂的《行政訴訟法》第49條規(guī)定，法院對當(dāng)事人的起訴不進(jìn)行實質(zhì)審查，僅僅對形式要件進(jìn)行核對，〔2〕最高人民法院：《解決“立案難”的關(guān)鍵性舉措——最高人民法院負(fù)責(zé)人就〈關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見〉答記者問》，載中國法院網(wǎng)，http://www.chinacourt.ort/article/detail/2015/04/id/1585082.shtml，2017年9月1日訪問。只要當(dāng)事人提交的起訴狀形式上符合條件即予以登記立案。

筆者以F市兩級法院近四年來〔3〕說明：因立案登記制自2015年5月1日開始實施，統(tǒng)計年度區(qū)間為當(dāng)年5月1日至次年5月1日，即2015年5月1日至2016年5月1日為一年，2016年5月1日至2017年5月1日為一年。受理行政案件情況為藍(lán)本，對行政立案登記制運行情況進(jìn)行分析與總結(jié)。

表1 2013年-2017年F市法院受理行政一審案件情況

表2 2015年5月1日-2016年5月1日行政一審收案同期比較

從總體上來看，實行立案登記制后，行政案件總體呈現(xiàn)較快增長趨勢，雖然在實行立案登記制后的幾個月內(nèi)相比同期出現(xiàn)“爆發(fā)式”的增長，〔4〕2015年5月1日至5月31日，全國各級法院行政案件同比增長達(dá)到驚人的221%，其中，天津法院同比增長7倍，山西、上海同比增長近5倍，浙江同比增長近3倍。但之后增幅迅速回落，全年行政案件增幅趨于平穩(wěn)，這表明立案登記制實施一段時間后，公眾對行政訴訟回歸理性。

立案登記制并不表明對起訴材料完全不進(jìn)行審查，對起訴材料是否符合法律要求仍需進(jìn)行程序性審查，但排除嚴(yán)格的實體審查。〔5〕江必新主編：《中華人民共和國行政訴訟法理解適用與實務(wù)指南》，中國法制出版社2015年版，第232頁。因此，在立案登記制實施后，各地法院結(jié)合《行政訴訟法》第51條之規(guī)定，在立案階段對不符合法定起訴條件的行政案件依法進(jìn)行裁定，不予立案的裁定大幅度增加。

表3 F市兩級法院2013年-2016年行政不予立案數(shù)

圖1 F市兩級法院2013年-2016年行政不予立案案件原因、件數(shù)及占比

從上圖可以看出，2013年-2014年，行政不予立案案件數(shù)處于低位，但立案登記制改革后，在強(qiáng)勢宣傳之下，老百姓紛紛走進(jìn)法院打官司，行政訴訟短期內(nèi)出現(xiàn)大幅度上漲，不符合起訴條件的起訴也隨之增多。以往在審查制模式下，很多不符合起訴條件的訴狀，法官直接向當(dāng)事人釋明原因并退回訴狀，并不制作不予立案裁定書。但新的《行政訴訟法》出臺后，其中第51條明確規(guī)定：“對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分?！痹谠V訟法的具體條款中直接規(guī)定對法官予以紀(jì)律懲處的做法，在立法史上極為罕見。立案法官嚴(yán)格按照訴訟法的要求進(jìn)行裁定，使得行政訴訟裁定不予立案數(shù)量急劇上升。改革的第一年，不予立案數(shù)較同期增長了423%。經(jīng)過一年的實施，通過法院及社會輿論媒體對立案登記制的釋明，〔6〕羅莎、陳菲：《立案登記制6大看點：方便立案并非鼓勵打官司》，載中國法院網(wǎng)，http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/04/id/1585045.shtml，2017年9月3日訪問。老百姓逐漸消除對登記制的誤解，理性對待訴訟，“無厘頭”似的行政訴訟逐步減少，不予立案數(shù)也逐漸減少，較同期下降19.12%。但相比民事登記立案而言，行政案件不予立案占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民事不予受理數(shù)，兩者相差 160余倍，這從側(cè)面反映出行政起訴條件相比民事起訴條件仍然過于嚴(yán)格。

圖2 F市兩級法院2013年-2016年行政不予立案與民事不予受理占比情況

二、行政案件實施立案登記制的反思

立案審查制是以追求司法效率為價值核心的制度設(shè)計。對當(dāng)事人提起的無訴訟利益的訴訟、無效訴訟，在立案環(huán)節(jié)就不讓其進(jìn)入訴訟程序，避免其在無利益的程序中花費精力及財力，造成程序上的“空轉(zhuǎn)”，導(dǎo)致司法資源的浪費。甚至在審查過程中以實體審查標(biāo)準(zhǔn)對原告的起訴進(jìn)行先行“預(yù)判”，如果該案涉及的實體問題，進(jìn)入訴訟程序后，人民法院難以解決或下判的，采取既不立案，也不作出不予以受理裁定，這種選擇性司法也最為公眾詬病。因此，雖然立案審查制在一定程度上節(jié)約了司法資源，亦避免當(dāng)事人因程序空轉(zhuǎn)導(dǎo)致訴累，但也確實存在對當(dāng)事人訴權(quán)保障不力的弊端。近年來訴權(quán)保護(hù)已是國際主流趨勢，各國普遍認(rèn)為訴權(quán)是公民的基本人權(quán)和憲法權(quán)利。〔7〕最高人民法院立案登記制改革課題組：《立案登記改革問題研究》，載《人民司法》2015年第9期。在這一國際背景下，立案審查制所保護(hù)的“效率”顯然沒有立案登記制所保障的“訴權(quán)”更符合時下所追求的價值取向，立案登記制取代立案審查制是我國訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。

登記制與審查制的核心價值不盡相同，雖然登記制所保護(hù)的訴權(quán)價值更趨于司法主流，但亦不能完全無視司法資源問題。立案登記制在落實過程中，其難點就在于如何在保護(hù)訴權(quán)與合理利用司法資源之間權(quán)衡兼顧。縱觀新《行政訴訟法》第25條、第49條、第51條對行政起訴立案條件的規(guī)定，一個行政起訴要同時符合四項條件才能立案，而這四項條件幾乎都屬于同樣采用立案登記制的英國、美國、德國等法院的訴訟要件或?qū)嶓w判決要件的范疇，一般是在登記立案之后由承辦法官進(jìn)行審查的內(nèi)容。因此，從某種程度上說，我國的行政立案登記制與國外的立案登記制有著很大的區(qū)別，學(xué)界有觀點認(rèn)為我國實施的登記制其本質(zhì)上為“準(zhǔn)立案登記制”?！?〕黃先雄、黃婷：《行政訴訟立案登記制的立法缺陷及應(yīng)對》，載《行政法學(xué)研究》2015年第6期。雖然在制度設(shè)計層面有所區(qū)別，但也不能一味地照搬照抄西方國家的制度，只有符合我國司法現(xiàn)狀的改革才是富有生命力的。我國立案審查制實行時間較長，使得改革中一些審查制下的觀念仍根深蒂固，從而影響了改革的思路，致使登記制下的訴權(quán)保障與司法資源的角逐仍會有失衡現(xiàn)象。在行政訴訟中，三大困擾——訴前分流機(jī)構(gòu)功能缺失導(dǎo)致訴訟案件暴漲，行政案件“進(jìn)得來，出不去”的現(xiàn)實困境以及行政審判司法資源的有限性成為了改革最關(guān)鍵的“制肘”因素，導(dǎo)致在行政立案登記制的實施上“放不開手，邁不開大步”。

三、立案登記制下行政立案存在的現(xiàn)實困境

立案登記制改革的初衷是為了更好地保護(hù)訴權(quán)，因此降低了訴訟的門檻，但降低并不意味著沒有門檻。立案登記后還是有訴的合法性審查階段，而這個階段才是能否真正立案的關(guān)鍵點，即這個階段要設(shè)置與立案階段相匹配的審查范圍與限度標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到避免當(dāng)事人的合法權(quán)益受到不應(yīng)有的侵害，同時又能過濾掉濫用訴權(quán)、虛假訴訟、惡意訴訟等。立案登記制改革后，從當(dāng)事人向法院遞交訴狀開始，訴訟程序就已經(jīng)啟動，即進(jìn)入案件程序要件審查階段，而現(xiàn)行的訴訟法中只有對符合起訴條件的要件規(guī)定，并沒有直接針對形式審查標(biāo)準(zhǔn)的界定，甚至配合改革出臺的相關(guān)文件及解釋也鮮有涉及此問題。因此，在實踐操作當(dāng)中必然會存在審查限度標(biāo)準(zhǔn)把握不一的情況。

（一）立案登記審查范圍的規(guī)定不明確

關(guān)于行政訴訟的起訴條件，《行政訴訟法》第49條規(guī)定有四點：原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；有明確的被告；有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。另外，新頒布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的規(guī)定》第3條規(guī)定：“已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：（一）不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的；（二）超過法定起訴期限且無正當(dāng)理由的；（三）錯列被告且拒絕變更的；（四）未按照法律規(guī)定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的；（五）未按照法律、法規(guī)規(guī)定先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議的；（六）重復(fù)起訴的；（七）撤回起訴后無正當(dāng)理由再行起訴的；（八）行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響的；（九）訴訟標(biāo)的已為生效裁判所羈束的；（十）不符合其他法定起訴條件的……”。按照該條第（十）項的規(guī)定，對于司法解釋規(guī)定應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴的幾項情形，應(yīng)當(dāng)也是起訴條件，從某種意義上說，司法解釋在《行政訴訟法》第49條的基礎(chǔ)上，至少增加了9種不符合行政起訴的條件。但嚴(yán)格來講，是否應(yīng)當(dāng)將此9種情形納入審查的范圍卻沒有明確規(guī)定。因此，筆者就該問題在立案庭進(jìn)行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前實踐中存在不同做法，有的法院僅是對當(dāng)事人遞交的材料是否符合《行政訴訟法》第49條的規(guī)定進(jìn)行形式審查，有的法院則會對司法解釋及法律規(guī)定的所有起訴條件進(jìn)行審查。

（二）立案登記審查深度不易把握

如果說立案登記審查范圍是橫向指標(biāo)，那審查深度就是縱向指標(biāo)。所謂的審查深度就是對審查“度”的把握，為什么要強(qiáng)調(diào)“度”的把握，筆者認(rèn)為這恰是審查制與登記制的分水嶺。在立案審查制下，實施的是嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)，甚至可能會將實體審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于立案審查，而登記制恰恰是要打破這種“嚴(yán)格性”，降低訴訟的門檻，但這也并不意味著登記制就完全沒有門檻，同樣要進(jìn)行形式審查，但對審查的“度”卻并沒有明確。例如關(guān)于起訴條件之一的原告主體資格問題，“利害關(guān)系”要達(dá)到一種什么樣的標(biāo)準(zhǔn)才可以認(rèn)定？有沒有具體的構(gòu)成要件？訴訟請求是否具體、明確是立案時應(yīng)審查的內(nèi)容之一，但訴訟法中卻沒有明確規(guī)范的訴訟請求的樣式，什么樣的訴訟請求是規(guī)范的，不具備什么要素的訴訟請求是不規(guī)范的，什么樣的訴訟請求是具體明確的，什么樣的是訴訟請求是指向不明的。雖然《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的規(guī)定》第2條對訴訟請求的幾種形式進(jìn)行列舉，但基于行政訴訟的特殊與復(fù)雜性，列舉的內(nèi)容并不能完全涵蓋所有的訴訟請求，有相當(dāng)一部分的訴訟請求是不被涵蓋在內(nèi)的。所以，在判定訴訟請求是否具體、明確時，立案法官的主觀認(rèn)定色彩就會顯得比較濃重，可能出現(xiàn)同一份起訴狀在遇到不同的法院或立案法官時，會出現(xiàn)“同案不同立”的現(xiàn)象。登記制的初衷是要保障當(dāng)事人的合法訴權(quán)，打破嚴(yán)格的審查制，但是如果對登記制的審查限度把握不準(zhǔn)，一是有可能出現(xiàn)名義上是實行登記制，實質(zhì)上又走回審查制的老路的現(xiàn)象，即仍然把立案標(biāo)準(zhǔn)定得如審查制時一般高，只不過相比審查制多出一個不予立案裁定。二是對登記制持一種“來者不拒”的態(tài)度，即從一種“極嚴(yán)”標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皹O寬”標(biāo)準(zhǔn)，只要向法院提交起訴狀，一律立案，即使存在不符合起訴條件的，也抱著一種“寬標(biāo)準(zhǔn)”的態(tài)度，立案后讓行政審判庭去裁定駁回起訴，這當(dāng)然也是曲解立案登記制的應(yīng)有之意。

（三）濫用訴權(quán)行為的立案規(guī)制措施缺失

公民的法律意識決定其訴訟觀，也影響司法環(huán)境。有學(xué)者認(rèn)為：“公民具有良好的法律素養(yǎng)，便能夠依法正當(dāng)?shù)匦惺乖V權(quán)，減少和避免濫訴，即使出現(xiàn)起訴差錯，在法官釋明下，亦會自覺消除。相反，如果法治觀念薄弱，就易濫用訴權(quán)，即便法官善意勸阻，有人也會一意孤行。在我國公民現(xiàn)有法律意識、國家法律制度水平上，實行登記立案，濫訴、惡訴將大量系屬于法院，無理纏訴、纏訪將重歸司法程序。”〔9〕姜啟波：《人民法院立案審查制度的必要性與合理性》，載《人民法院報》2005年9月21日。我國公民現(xiàn)有的法律意識及國家法律制度水平均尚與西方國家有所差距，在此形勢下，實施立案登記，濫訴、惡意訴訟將大量進(jìn)入法院，最終損害善意訴訟人的利益。雖然早在立案登記制改革的調(diào)研環(huán)節(jié)以及作出改革決定之初，中央對隨之而來的“案多人少”“濫訴增多”等負(fù)面效應(yīng)已有充分預(yù)估，最終在權(quán)衡利弊后作出了改革的決定，但登記制改革后，相應(yīng)的配套措施卻沒有及時跟上。雖然在《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》及《最高人民法院關(guān)于人民法院推行立案登記制度改革的意見》中提出對虛假訴訟、惡意訴訟等行為應(yīng)當(dāng)予以懲治及制止，但現(xiàn)行法律、法規(guī)對濫用訴權(quán)行為的認(rèn)定并沒有明確規(guī)定，對懲治及制止的措施也沒有進(jìn)一步規(guī)定，使得在立案登記過程中有時明知涉嫌濫訴也無能為力。

筆者經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政訴訟中濫用訴訟權(quán)利主要有以下幾種類型：

第一，濫用信息公開訴訟。在立案審查制模式下，當(dāng)事人濫用信息知情權(quán)的訴訟案件，無法進(jìn)入訴訟程序，立案審查階段就會直接“擋在門外”，而在立案登記制實施后，這些案件不可控地大量進(jìn)入訴訟程序。

《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第12條和第2條規(guī)定了四種不予受理的情形，但這四種情形在實踐當(dāng)中的案例極少，所以信息公開類的案件基本屬于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實體審理的案件，因此導(dǎo)致濫用政府信息公開權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重，信息公開行政訴訟案件大量進(jìn)入法院。例如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，范某訴某區(qū)人民政府信息公開案件，前后提起了相關(guān)十個信息公開案件，所要求公開的信息之多，范圍涉及之廣已明顯超出合理限度。

第二，當(dāng)事人集體抱團(tuán)訴訟。當(dāng)事人少則以幾十人，多則以幾百人的名義就同一事情提起行政訴訟。例如拆遷案件中，拆遷動輒涉及幾十或上百人，在少數(shù)人的鼓動下，拆遷戶均就拆遷行為或安置補(bǔ)償協(xié)議提起行政訴訟，甚至幾十份上百份訴狀訴請與理由幾乎同一，僅原告不同而已。如張某等32人因?qū)Σ疬w補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿而先后分三批提起行政訴訟，即使第一批提起的行政訴訟被裁定不予立案，其后二批人仍就同一訴請及理由堅持起訴。對于這樣的起訴，無論是裁定不予立案還是進(jìn)入實體訴訟，均將耗費大量的司法資源，給法院的行政審判工作帶來巨大的壓力。

第三，當(dāng)事人“情緒化”的訴訟。某些當(dāng)事人因為對行政機(jī)關(guān)有抵觸情緒，雙方一旦有摩擦，就打官司，且這類人員一般會提出不合理利益訴求或不切實際的要求，例如金某因不服行政拘留提起行政訴訟的同時要求賠償精神損失費一億元，且金某因身份證、戶口、社保、醫(yī)保等問題先后起訴派出所、公案局、鎮(zhèn)政府、市政府等多個行政機(jī)關(guān)。龍某認(rèn)為自己所購商品房存在消防隱患而對該縣政府、工商局、建設(shè)局、公安消防大隊、安監(jiān)局等單位一一提起行政訴訟。這類“漫天撒網(wǎng)”式的訴訟不但解決不了問題還徒增法院負(fù)累。

（四）立案審查制下的“積案”重新立案存在障礙

在立案審查制度下，對于審查后認(rèn)為不符合修正前的《行政訴訟法》第41條及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第44條規(guī)定的起訴條件的案件，通常是對當(dāng)事人予以釋明后退回起訴材料。在當(dāng)時的背景下，絕大部分法院對不符合立案條件的行政訴訟案件均不接收材料不出具不予受理裁定，形成了最為老百姓詬病的“立案難”局面，同時也導(dǎo)致了信訪量大增。這種不收不裁的做法積攢了相當(dāng)數(shù)量的“積案”。而在立案登記制實施后，這部分當(dāng)事人又重新燃起立案的希望，到法院重新要求立案，而這部分案件中的絕大部分都是不符合實體審理條件的，即使予以登記立案，最終也不能得到實體判決。且對這種“積案”的審查，最難以處理的當(dāng)屬起訴期限的處理，是以當(dāng)事人首次提交還是以現(xiàn)在提交為準(zhǔn)，因起訴期限直接影響到是否能立案，從嚴(yán)或從寬的處理方式可能導(dǎo)致兩種截然相反的結(jié)果。根據(jù)《行政訴訟法》第48條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)”，以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條第2項規(guī)定“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：……（二）超過法定起訴期限且無正當(dāng)理由的”，正當(dāng)理由應(yīng)當(dāng)包含不可抗力和其他不屬于其自身的原因，一般而言，對不可抗力的理解以客觀原因為主，如戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害等，但“其他不屬于其自身的原因”卻不好把握，因為沒有相關(guān)規(guī)定。如前所述，當(dāng)事人曾向法院提交過訴狀，法院拒收，這種情況是否屬于其他原因？對此，各地法院做法不一，有的一律認(rèn)為不屬于，有的認(rèn)為如果當(dāng)事人能舉證確實存在這種情況，則可以扣除被耽誤的時間。

四、行政訴訟立案登記制的完善方向

（一）進(jìn)一步降低行政立案的門檻

人民法院改革立案登記制的本意在于保護(hù)當(dāng)事人的合法訴權(quán)，消除選擇性司法。既然已經(jīng)實行立案登記制改革，就決不能走回頭路，訴權(quán)與司法資源的博弈只是當(dāng)下困境，在不久的將來，隨著行政機(jī)關(guān)依法行政的水平逐漸提高，公民的法治觀念逐步提升，“無厘頭”式的訴訟、纏訴、濫訴自然會減少，惡意消耗司法資源也將越來越少，且更為重要的是，行政法的立法方向亦是逐漸擴(kuò)大行政法的調(diào)整范圍?！?0〕2017年6月26日，最高人民法院行政庭副庭長王振宇在行政訴訟法視頻授課中已明確表示，在今后的行政立法中將探索性地將更多的行政內(nèi)容納入行政訴訟中來，擴(kuò)大行政法的調(diào)整范圍。因此，逐步降低行政訴訟立案門檻應(yīng)成為將來的立法趨勢。

（二）嚴(yán)格限定立案條件范圍并明確立案條件的審查標(biāo)準(zhǔn)

對行政立案登記制而言，立案條件是審查的橫坐標(biāo)，而審查標(biāo)準(zhǔn)則是縱坐標(biāo)。只有對二者進(jìn)行合理的設(shè)置，才能確保登記制的有效運行。

1.限定立案條件

筆者認(rèn)為，在登記制下對立案條件宜寬不宜嚴(yán)。因此，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)明確規(guī)定：除《行政訴訟法》第25條、第49條規(guī)定的起訴條件是立案階段審查的內(nèi)容外，其他規(guī)定不得成為立案階段審查的形式要件。如此設(shè)置也正好呼應(yīng)了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》第2條第1項、第2項的規(guī)定。對新司法解釋第3條規(guī)定的9種不符合起訴條件的情形，應(yīng)嚴(yán)格限定在立案之后才能進(jìn)行審查。因為司法解釋中規(guī)定的諸如起訴期限、重復(fù)起訴等起訴條件多數(shù)要經(jīng)過詢問當(dāng)事人甚至調(diào)查后才能確認(rèn)，而這種對于需經(jīng)詢問調(diào)查的起訴條件的審查類似于域外的實體要件審查，〔11〕張越：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社2004年版第748-751頁。由立案庭法官在七日內(nèi)對是否符合這部分起訴條件進(jìn)行調(diào)查明顯不客觀，應(yīng)當(dāng)由審判經(jīng)驗更為豐富的行政法官進(jìn)行審查。

2.明確對立案條件的審查標(biāo)準(zhǔn)

對行政訴訟立案條件的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)定位為以形式審查為主、淺實體審查為輔。一是對原告是否有主體資格的認(rèn)定，應(yīng)從寬認(rèn)定，即只要起訴人認(rèn)為其合法權(quán)益可能受到了被訴行政行為的侵犯，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定符合起訴條件。立案法官不能進(jìn)行深度審查，去區(qū)分是“直接利害關(guān)系”還是“間接利害關(guān)系”，是“法律上的利害關(guān)系”還是“事實上的利害關(guān)系”，〔12〕最高人民法院行政審判庭副庭長王振宇在2017年6月26日的新《行政訴訟法》視頻授課講座上指出：行政訴訟中原告資格的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從“有法律上的利害關(guān)系、利益必須是屬于自己的、利益是行政法上調(diào)整的”三個方面來把握。筆者認(rèn)為這一標(biāo)準(zhǔn)作為立案法官立案環(huán)節(jié)的審查標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格，而作為立案后審判庭法官審查原告資格的標(biāo)準(zhǔn)則是恰當(dāng)?shù)摹７駝t，就極容易陷入實體審查的誤區(qū)。對利害關(guān)系的判斷交由審判法官審查更為準(zhǔn)確。二是關(guān)于“有明確的被告”，僅要求被告明確即可，不得作是否適格的審查。三是審查“有具體的訴訟請求和事實根據(jù)”的標(biāo)準(zhǔn)，只要訴訟請求具體、有事實證據(jù)材料即可。正如有法官指出，對于訴訟請求所依據(jù)的事實、理由的“具體”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)作寬泛理解，其記載不以詳盡、真實為必要條件，事實的記載只需要足以辨別訴訟標(biāo)的，而無需足以支持起訴人的訴訟請求。〔13〕羅重海、張坤世：《行政案件起訴審查制度之檢計與重構(gòu)》，載《法律適用》2012年第2期。四是關(guān)于“屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄”，對于受案范圍問題，只要不屬于 《行政訴訟法》第13條明確排除的情形，起訴人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政行為侵犯的，均應(yīng)先行立案，不得以不屬于第12條列明的范疇不予立案。至于管轄法院，如果案件不屬于受案法院管轄的，應(yīng)告知起訴人向哪一法院起訴，或可以為起訴人直接轉(zhuǎn)交有管轄權(quán)的法院處理。

（三）從立法上設(shè)置行政實體判決要件審查制度

為保證行政案件立案后能夠真正起到“簡繁分流”的效果，可以借鑒德國、日本以及我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，構(gòu)建實體判決要件制度?！?4〕行政訴訟實體判決要件這一概念在德國、日本以及我國臺灣地區(qū)被廣泛使用，它是指行政訴訟中，原告的請求能夠得到法院的實體性審判而必須具備的要件。亦有學(xué)者翻譯為“實質(zhì)裁判條件”，參見〔德〕弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版第135-137頁。從立法上將其設(shè)立為立案后到審判前的一個獨立審查、分流程序，作為行政立案登記制的配套制度。即可以將《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條規(guī)定的其他起訴條件明確規(guī)定為進(jìn)入實體審理程序的要件，由行政審判法官在立案后先進(jìn)行實體要件審查，對不符合實體審查要件的，直接裁定駁回起訴，符合實體審查要件的，才能進(jìn)入實體審理程序。只有將實體要件審查設(shè)置為審判工作之前的一個法定環(huán)節(jié)，才能對行政案件起到有效分流的結(jié)果，這也將會大大提高審判效率，緩解案件數(shù)量激增的壓力，〔15〕黃先雄、黃婷：《行政訴訟立案登記制的立法缺陷及應(yīng)對》，載《行政法學(xué)研究》2015年第6期。同時亦達(dá)到了登記制的效果。

（四）遏制濫用訴訟權(quán)利行為

總體而言，濫訴并不是多數(shù)人的行為，而是集中在少部分群體，但也干擾了正常的司法秩序，擠占了正常訴訟所需的司法資源，必須要加以遏制。

1.明確濫訴行為審查的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

有學(xué)者認(rèn)為：“訴權(quán)保護(hù)和濫用訴權(quán)之間，法院更應(yīng)側(cè)重于保護(hù)訴權(quán)。司法是最后一道防線，是公民權(quán)利救濟(jì)的最后防線。所以，當(dāng)判決是否濫訴時，法院要非常謹(jǐn)慎和克制。”〔16〕王帝：《一法院裁定拆遷戶“濫訴”被指缺乏法律依據(jù)》，載《中國青年報》2015年3月13日第5版。行政訴權(quán)之保護(hù)是立法和司法之優(yōu)先方向，故遏制濫訴要有所節(jié)制，范圍有所限制。那么在立案審查階段應(yīng)更加審慎，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從寬設(shè)置，只有明顯屬于濫訴行為的才能在立案階段予以“過濾”。何為“明顯”，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面審查：一是訴訟目的是否正當(dāng)，即當(dāng)事人提起訴訟目的不是訴訟請求所指向的目的。如有當(dāng)事人對政府不滿，其提起訴訟的目的并不是為了解決訴訟請求，而是為了給政府施加壓力。二是就同一訴訟目的提起訴訟的次數(shù)是否在合理范圍內(nèi)。如有些當(dāng)事人，一年內(nèi)向法院提起幾十起信息公開訴訟，均是為達(dá)到征收安置利益最大化的目的，而不是為保障其知情權(quán)。

2.建立司法信用記錄機(jī)制

最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》提出“依法懲治虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為，將上述三類行為納入社會征信系統(tǒng)”。大數(shù)據(jù)時代，將行政濫訴行為納入征信系統(tǒng)是最為有效的規(guī)制手段。人民法院應(yīng)當(dāng)積極建立司法信用數(shù)據(jù)庫。該數(shù)據(jù)庫應(yīng)當(dāng)與政府的公共信用信息平臺互聯(lián)互通或者數(shù)據(jù)共享。即只要當(dāng)事人提起行政訴訟不予以立案和駁回起訴達(dá)到一定數(shù)量時則會被記錄在該司法信用數(shù)據(jù)庫，該信用記錄隨即也會被傳輸?shù)秸墓残庞霉_平臺，作為政府公共信用信息平臺上的綜合信用評價指標(biāo)之一，對當(dāng)事人的信用評級構(gòu)成影響。與此同時，法院還可以公開曝光社會影響面加大，有典型意義的行政濫訴行為，達(dá)到對當(dāng)事人的威懾作用。

3.建立濫訴懲罰機(jī)制

目前雖有相關(guān)規(guī)定提出虛假訴訟、惡意訴訟等行為應(yīng)當(dāng)予以懲治及制止，但在立法層面卻沒有具體的懲治措施。對此，筆者建議應(yīng)對具體懲治措施作出如下規(guī)定，如：一是，對輕節(jié)情微的濫訴行為，法院可對其予以訓(xùn)誡；二是，對濫訴行為情節(jié)惡劣的，法院可處以一千元至五千元罰款；三是，對濫訴行為情節(jié)特別惡劣，嚴(yán)重干擾司法秩序及影響行政職權(quán)正常行使的，可處五日以上十日以下司法拘留，并處一千元至五千元罰款。以上懲罰措施可在立案審查階段以書面形式送達(dá)給可能涉嫌濫訴的當(dāng)事人，對其予以警示。只有對濫用訴權(quán)行為人從經(jīng)濟(jì)和人身自由上進(jìn)行處罰，才能起到對濫訴行為的震懾作用，約束當(dāng)事人正確行使訴權(quán)。

（五）進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判人員的隊伍建設(shè)

行政訴訟實行立案登記制后，行政案件大幅度增長，行政審判壓力與日俱增，因此，進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判人員的隊伍建設(shè)，打造一個良好的司法環(huán)境保障行政立案登記制的順利實施意義重大。行政法與民法、刑法并稱三大法，但其審判隊伍力量卻遠(yuǎn)低于民刑隊伍，這明顯與其訴訟地位不相匹配。雖然行政案件受理數(shù)在絕對數(shù)量上仍然遠(yuǎn)小于民事和刑事案件數(shù)，但改革后行政案件連續(xù)二年的高位漲幅已是事實?！?7〕2015年全國各級法院受理一審行政案件24.1萬件，同比上升59.2%，2016年受理案件數(shù)創(chuàng)歷史新高，各級法院受理行政案件總數(shù)高達(dá)33.15萬件，相比已經(jīng)高位增漲的2015年還上升10.6%，比2014年的15.1萬件上升119.5%。近年來，行政審判人員緊缺，隊伍壯大速度無法與案件增長速度匹配的矛盾在進(jìn)一步加深，尤其是行政審判領(lǐng)域推行的行政案件相對集中管轄試點工作，客觀上使得非集中管轄法院行政審判隊伍銳減。同時，經(jīng)過當(dāng)下全國法院法官員額制改革后，大量的員額法官都集中在民事、刑事審判團(tuán)隊，非集中管轄法院幾乎沒有設(shè)置行政審判團(tuán)隊，或者即使有行政審判員額法官也將其編入民事審判團(tuán)隊，只兼帶處理相關(guān)行政案件。因此，在全國法院實施司法員額制改革中應(yīng)對審判人員進(jìn)行科學(xué)配比，適當(dāng)增加行政員額法官數(shù)量，緩解近年行政案件數(shù)量的高增長壓力，并且有計劃地培養(yǎng)行政審判專家型人才，著重培養(yǎng)資深法官。同時，合理配置不同年齡段的法官，讓行政法官年齡形成梯隊，保證行政審判力量的及時補(bǔ)充。

結(jié)語

我國立案登記制改革仍處于初探階段，由于缺乏詳細(xì)的法律法規(guī)和配套措施，涌現(xiàn)出許多法律問題亟待解決。尤其是行政訴訟中立案審查制的固有思維仍然需要一段時間的“消化”，而完全沿用域外的立案登記制又可能“水土不服”。因此，探究出一條符合我國行政訴訟本土化的立案登記制度和配套措施是必要的。本文從司法實務(wù)角度對行政訴訟立案登記制實施過程中存在的問題及對策進(jìn)行了研究，囿于調(diào)研區(qū)域和數(shù)據(jù)藍(lán)本的限制，難免有未盡之處，僅作拋磚引玉之用，以期能對行政立案登記制改革的進(jìn)一步深入完善有所助益。