歐陽韶勇 曠聯(lián)合 于楊寧

十八屆三中全會確立了法院人財物省統(tǒng)管的司法改革大方向，并在部分法院進行了試點，如何統(tǒng)管法院財政成為當下司法改革的焦點，很多專家學者對我國目前司法經(jīng)費保障問題作過鞭辟入里的分析和方案改良的論證，被中央采納為頂層設(shè)計的理論基礎(chǔ)。省以下法院人財物統(tǒng)一管理是一項錯綜復雜的系統(tǒng)工程，整體性、協(xié)同性強，不能孤立、片面推進，必須置于整個法治和政法生態(tài)系統(tǒng)中通盤謀略。系統(tǒng)論在規(guī)劃、控制和優(yōu)化系統(tǒng)工程上具有其他方法論所不具備的優(yōu)勢,將系統(tǒng)論的觀點引入司法改革，有助于增強實踐的科學性。本文試從系統(tǒng)論觀點出發(fā)，采取結(jié)構(gòu)性分析與機制性分析相結(jié)合的方法，對法院財物管理系統(tǒng)特點規(guī)律進行探索，以期尋求對該系統(tǒng)進行控制管理的最佳方案。

一、美好憧憬：法院財物省統(tǒng)管的價值期待

社會系統(tǒng)是人為系統(tǒng)，具有目的性。對本輪法院財物省統(tǒng)管改革，法院、法官及法院其他工作人員、社會各界及社會公眾賦予了諸多的價值期待：

（一）法院屬性的去地方化

在地方保障體制下，法院司法經(jīng)費主要來源于三部分：地方財政預算撥付、上級政法轉(zhuǎn)移支付、訴訟費比例返還，其中地方財政預算撥付是基礎(chǔ)來源。漢密爾頓曾說過：“就人類天性一般情況而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)?！薄?〕陳文興：《論司法權(quán)國家化—以治理司法權(quán)地方化為視角》，載《河北法學》2007年第9期。司法經(jīng)費對地方經(jīng)濟的依賴性，導致司法地方化。按照改革實施方案，人們期待,實行法院財物省級統(tǒng)管后，全省三級法院均是省級財政統(tǒng)一預算單位，司法經(jīng)費省級財政保障，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目統(tǒng)一納入省發(fā)展改革委規(guī)劃管理，切斷基層法院與地方政府的利益聯(lián)系，從而消除地方干擾的經(jīng)濟背景。

（二）司法運行的去行政化

與司法經(jīng)費地方保障體制相對應(yīng)，司法運行系統(tǒng)從司法主體、審級關(guān)系到審判方式都抹上了濃厚的行政化色彩。為革除司法運行中的行政化弊端，推行省以下法院人財物統(tǒng)一管理與探索實行法院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)相分離是本輪司法改革兩大并行任務(wù)。從審判權(quán)角度而言，將逐步完善以法官司法能力為核心，以司法責任制為平臺，以單獨職務(wù)序列和工資福利待遇為保障的審判權(quán)運行管理機制，保證審判權(quán)運行機制公正嚴密，行政干擾無隙可乘。從司法行政管理權(quán)角度而言，將實行獨立預算、統(tǒng)一管理、全方位監(jiān)督的司法經(jīng)費運行機制，法官專注審判業(yè)務(wù)，不再承受來自經(jīng)濟的困擾。

（三）法官辦案的去利益化

2006年全國法院實行“收支脫鉤、全額保障”的經(jīng)費體制，但在基層法院，收支脫鉤并不徹底，“明脫暗掛”現(xiàn)象突出，同級財政將訴訟費罰沒收入作為任務(wù)指標進行“捆綁預算”，訴訟費返還成為基層法院重要經(jīng)費來源。為爭取盡量多的訴訟費返還，以彌補經(jīng)費短缺，基層法院在崗位目標責任制中往往會給辦案單位下達“創(chuàng)收”指標，并將“創(chuàng)收”任務(wù)完成情況與獎金、辦案差旅費相掛鉤。為完成“創(chuàng)收”任務(wù)，辦案單位不得不尋找案源和選擇性辦案。省統(tǒng)管后，建立涉案財物統(tǒng)一管理機制，全省法院收取的訴訟費、罰沒收入將統(tǒng)一上繳省級國庫，法院經(jīng)費據(jù)實全額保障，免除了法院的后顧之憂。

（四）人員待遇的去差異化

系統(tǒng)不是孤立存在的，要受環(huán)境的影響和制約。由于體制、政策、經(jīng)濟發(fā)展等方面的原因，當前法院工作人員工資待遇存在地區(qū)差異、審級差異和部門差異。根據(jù)《法官、檢察官單獨職務(wù)序列改革試點方案》，實行法院財物省統(tǒng)管后，將建立全國統(tǒng)一的單獨職務(wù)序列設(shè)置的法官工資制度，逐步提高基層法官職級待遇，實現(xiàn)人民法庭法官職務(wù)、職級和法官等級上的適當高配，工資福利政策將向基層法院和人民法庭的適度傾斜。這些措施雖然在改革中不可能一步到位，但能在一定程度上緩解財物供給的“貧富不均”。法院工作人員，特別是經(jīng)濟落后地區(qū)的法院工作人員期待本輪司法改革能實現(xiàn)法院公共保障均等化，大幅提高待遇和改善辦公條件。

二、現(xiàn)實之困：法院財物省統(tǒng)一管理試行中的重重隱憂

系統(tǒng)耗散結(jié)構(gòu)論創(chuàng)始人普利高津提出“非平衡是有序之源”的著名論斷，即系統(tǒng)只有在遠離平衡的條件下才有可能向著有秩序、有組織、多功能的方向進化。法院經(jīng)費地方保障向法院財物省統(tǒng)管過渡，是系統(tǒng)的突變式質(zhì)變，系統(tǒng)原有的平衡被打破，自組織有序進化需要一個過程。這一過程是不斷試錯糾錯的改革過程,不可避免會出現(xiàn)重重困擾與障礙。

隱憂1：“徹底脫管”，司法獨立走向司法孤立

省統(tǒng)管后，省以下法院人財物的管理將以省級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、省級司法機關(guān)統(tǒng)一管理為主，地方黨委只起協(xié)同作用，總體看來，該模式實現(xiàn)了司法去地方化。但現(xiàn)實是基層法院并不能真正從地方政治中解脫出來，因為司法涉及的事項在地方行政轄區(qū)內(nèi)，許多因司法活動引發(fā)的社會矛盾、社會沖突、群體性事件需要黨委和政府的支持。特別是立案登記制下，許多信訪案件轉(zhuǎn)化為訴訟，如果地方黨委、政府對未來的涉訴涉訪案件袖手旁觀，敷衍塞責，法院孤軍作戰(zhàn)，很難應(yīng)付上述局面。〔2〕碧翰烽：《一位法院院長對司法改革后的四大擔憂》，載“華聲論壇”，http://bbs.voc.com.cn/topic-5748336-1-1.html，2016年7月7日最后訪問。同時，在省保障體制下，由于資金、法律、政治和上層建筑的復雜性，基層法院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能仍然由地方政府承擔。省統(tǒng)管使基層法院失去地方政治資源支持，在地方政治生態(tài)中被邊緣化。據(jù)某些試點法院反映，改革試點方案還未正式下達，在地方財政預算調(diào)整時就已經(jīng)對法院檢察院不予考慮了。某省高級法院就改革試點工作開展情況調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，許多基層法院所在的地方政府對法院的財政支持政策改革前后波動很大（見表1）。

表1 某省部分基層法院改革前后地方政府支持政策比較〔3〕表內(nèi)資料來源于中部某省一改革試點法院《省以下法院財物統(tǒng)管改革情況工作匯報》，未刊稿。

上表反映在司法體制改革收歸省統(tǒng)管調(diào)整時期，地方黨委、政府個別領(lǐng)導認識不到位，支持力度不夠，導致改革被邊緣化、孤立化。

隱憂2：“統(tǒng)而不管”，保障“缺口”變形保障“真空”

從司法體制改革試點法院調(diào)研情況來看，實行省統(tǒng)管在具體操作中，存在漏管、脫管現(xiàn)象。如上劃基數(shù)的核定問題，改革試點過程中，一項重要環(huán)節(jié)是對近幾年經(jīng)費保障的統(tǒng)計進行測算，在此基礎(chǔ)上核定上劃基數(shù)。在測算過程中，法院沒有專業(yè)的財務(wù)經(jīng)驗，也沒有決策上的話語權(quán)，而地方財政考慮自身利益，會盡量地進行壓縮和降低上劃基數(shù)，導致核定的劃到省級財政的“經(jīng)費基數(shù)”與法院實際經(jīng)費開支存在較大差異，一部分公用經(jīng)費處于真空狀態(tài)。以某改革試點基層法院為例，其改革前后經(jīng)費保障情況比較如下（表2）：

表2 某改革試點基層法院改革前后經(jīng)費保障比較〔4〕表內(nèi)資料來源于西部某省一改革試點法院《司法改革財物統(tǒng)管、訴訟費管理啟動情況匯報》，未刊稿。 單位：萬元

從上表可以看出，由于地方財政的壓縮，該改革試點基層法院所確定的2016年上劃基數(shù)低于2015年的實際支出。同時，合同制聘用人員、臨時工等經(jīng)費支出以及扶貧幫困、慈善助殘、信訪維穩(wěn)等“中心”工作支出屬于法院“自負”費用，統(tǒng)管前未納入部門預算，由基層法院擠占公用經(jīng)費和利用訴訟費返還予以解決。省統(tǒng)管后，這些支出沒有納入上劃基數(shù)范圍，基層法院收取的訴訟費全額上繳省財政，沒有訴訟費返還。這部分公用經(jīng)費保障踏空，導致該改革試點法院2016年公用經(jīng)費預算比上年減少19.5%，加上沒有了訴訟費返還，2016年下半年該院經(jīng)費運轉(zhuǎn)相當困難。

隱憂3：“行政主管”，“小地方化”升級“大地方化”

在地方保障體制下，地方政府將法院當作政府職能部門，司法經(jīng)費預算被納入行政經(jīng)費預算的整體規(guī)劃中，行政一定程度上主導、控制司法預算，法院缺乏話語權(quán)。法院為了爭取更多的財政預算，不得不積極與地方政府建立和維系關(guān)系，容易導致司法地方化。法院人財物省統(tǒng)管，減少市縣兩級法院對同級財政的依賴性，但人財物的管理權(quán)上提，能否真正消除外來不當干擾有待論證，一些基層法院院長在與筆者訪談交流時流露出種種憂慮。

訪談材料一：

某基層法院院長甲：說實話，我們并不希望財物省統(tǒng)管，我們縣經(jīng)濟比較發(fā)達，縣政府非常重視和支持法院工作，不僅經(jīng)費預算撥付充足，每年還有可觀的預算外收入。實行省統(tǒng)管后，表面看起來，經(jīng)費保障并沒有減少，但實際上因為沒有了預算外收入，經(jīng)費保障反而大不如從前。原來經(jīng)費緊張時，向縣委政府匯報，很快得到解決，現(xiàn)在如果資金出現(xiàn)困難，需要花大量的精力和時間與省級單位協(xié)調(diào)。

訪談材料二：

某基層法院院長乙：我們是貧困縣，法院經(jīng)常是入不敷出，省統(tǒng)管改革使我們法院財政得到了較大的改善，但同時也帶來諸多問題,

以前有地方財政和省級財政兩個“婆婆”，解決問題的途徑多，方法靈活，地方政府會幫助我們到省級財政跑資金?，F(xiàn)在資金困難時只能靠我們基層法院自己找省級關(guān)系，其中院長的人脈關(guān)系可能影響一個法院的財政狀況，所以院長壓力很大。

訪談材料三：

某基層法院院長丙：政法轉(zhuǎn)移支付是我們基層法院的重要財政來源，政法轉(zhuǎn)移支付的分配帶有主觀因素和政策偏好，自由裁量權(quán)相對較大，每年我們?yōu)榱藸幦ｍ椶D(zhuǎn)移支付資金，不得不花費大量人力、物力與省級政府相關(guān)部門建立和發(fā)展關(guān)系。法院財物省統(tǒng)管后，基層法院與省級政府有關(guān)部門之間的關(guān)系得到空前強化，更需要經(jīng)常聯(lián)絡(luò)感情。

上述訪談材料反映出這樣一個事實：在制度運行中，資源的競爭與分配存在一種非正式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)途徑，即通過個人或團體的私下“關(guān)系行為”去爭取更多的資源。〔5〕張云昊：《基層政府運行中的“過度關(guān)系化現(xiàn)象”——一個政府行為的組織制度與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的競爭邏輯》，載《華南農(nóng)業(yè)大學學報》2010年第3期。各地基層法院為爭取更多經(jīng)費和相應(yīng)的財政配套資金，千方百計與相關(guān)部門和人員聯(lián)絡(luò)感情，建立關(guān)系。法院財物省統(tǒng)管，其目的是消除司法的地方利益，但相對國家統(tǒng)一的司法權(quán)而言，“省一級”依然是地方，不過是較大的地方，財物統(tǒng)一到省管理，只是場域和參與主體改變?！?〕社論：《新一輪司法改革，獨立審判仍是核心》，載《南方都市報》，2013年11月20日。基層法院不得不從長久以來建立的原有地方關(guān)系中抽身出來，與省級政府有關(guān)經(jīng)費保障部門建立新的關(guān)系。雖然相對來說來自同級地方政府的司法干擾有所減少，但并不意味著司法從此完全排除行政干擾。

隱憂4：“垂直統(tǒng)管”，司法行政 “綁架”司法監(jiān)督

省統(tǒng)管并非“垂直管理”〔7〕何帆：《法院人財物統(tǒng)管并非“垂直管理”》，載《新京報》，2013年11月18日。，盡管頂層設(shè)計者已對此作出界定，但實踐操作中不可避免地被刻上“垂直管理”的烙印。法院財物省統(tǒng)管，改變了法院現(xiàn)行司法行政管理內(nèi)外權(quán)力運作模式，省級法院司法行政管理權(quán)限得到空前擴張，高級法院“兩權(quán)混合”的“合一制”結(jié)構(gòu)得到進一步加固，這種體制結(jié)構(gòu)在很大程度上是建立在法院組織科層模型之上的。在新的體制下，先前尋求同級政府財政支持的中、基層法院轉(zhuǎn)向?qū)で笥绊懕驹航?jīng)費的新決策者的支持，其結(jié)果是導致司法體系內(nèi)部官僚政治傾向進一步增加。上下級法院審判業(yè)務(wù)上的監(jiān)督指導關(guān)系可能因此而演化為行政領(lǐng)導關(guān)系，形成唯省級法院是從的權(quán)力格局，陷入審級模糊化和“再行政化”的風險。

三、路徑探索：域外經(jīng)驗的比較與借鑒

近年來,許多專家學者圍繞司法財務(wù)管理和司法經(jīng)費保障作了深入研究和探索,并對域外經(jīng)驗進行了多角度考察。根據(jù)這些研究成果,筆者擬從國外主要法治國家法院司法財務(wù)管理模式和經(jīng)費保障體制比較分析中獲得某些啟示。

（一）國外法院行政事務(wù)管理模式優(yōu)劣比較

國外司法行政管理模式有四種類型〔8〕參見康為民：《大陸法院人事制度改革回眸與展望》，海峽兩岸司法交流資料；徐漢明：《論司法權(quán)與行政事務(wù)管理權(quán)的分離》，2014年度教育部哲學社會科學重大課題攻關(guān)項目“司法管理體制改革”（項目批準號：14JZDO24）的階段性成果。，其優(yōu)劣比較分析如下（見表3）。

表3 國外法院行政事務(wù)管理模式優(yōu)劣比較

續(xù)表

（二）國外司法經(jīng)費保障體制比較

司法經(jīng)費保障機制是法院財務(wù)管理制度的核心內(nèi)容。以法、美、英、德等四個司法經(jīng)費保障機制比較健全的國家為考察對象，從預算編制、預算決策、預算執(zhí)行與使用監(jiān)督四方面進行歸納比較（見表4）。

表4 法、美、英、德司法經(jīng)費保障機制比較〔9〕表內(nèi)資料來源參見賈新怡、唐虎梅：《借鑒有益經(jīng)驗，構(gòu)建符合我國國情的司法經(jīng)費保障機制》，載《財政研究》2006年第4期；陳春梅：《由中央統(tǒng)一保障的法國法院經(jīng)費制度》，載《人民法院報》2016年2月19日；陸強：《國際比較視野下的法院經(jīng)費管理體制改革探索》，載《中國財政》2014年第24期；邵毅超：《域外司法財務(wù)管理體制對我國的啟示》，載《天水行政學院學報》，2015年第5期。

續(xù)表

國外法院財政管理模式以及司法經(jīng)費保障運行機制雖然因各國的法制傳統(tǒng)和司法體制不同而各有千秋，但它們有著共同的特點：（1）司法經(jīng)費預算獨立于其他部門的財政預算，實行集中管理；（2）法院在司法經(jīng)費預算中起主導作用，經(jīng)費保障充足，不受行政部門的控制；（3）司法經(jīng)費預算的編制、決策、執(zhí)行和監(jiān)督由不同部門行使，實行分權(quán)制約。借鑒上述經(jīng)驗作法，對推動我國法院財物省統(tǒng)管具有啟迪意義。

四、方案優(yōu)化：法院財物省統(tǒng)一管理系統(tǒng)的具體構(gòu)建

根據(jù)系統(tǒng)協(xié)同學觀點，一個開放系統(tǒng)能否從無序轉(zhuǎn)變?yōu)橛行?，關(guān)鍵在于系統(tǒng)內(nèi)部是否存在著大量子系統(tǒng)的協(xié)同作用，在此作用下最終能否形成一種整體效應(yīng)或者一種新型結(jié)構(gòu)。目前，我國法院人財物省統(tǒng)管改革尚未厘清采取何種模式，從改革試點法院的改革方案來看，屬行政主導、司法參與模式。這只是改革過渡階段的模式，構(gòu)建科學、完善的法院財物管理體系尚在探索中。結(jié)合我國國情，借鑒國外經(jīng)驗，筆者認為法院財物省統(tǒng)管應(yīng)采取“司法委員會+司法理事會”法院主導管理模式，其模型具體構(gòu)建如下：

（一）機構(gòu)設(shè)置：成本控制與決策民主的考量

財物管理應(yīng)當樹立成本管理觀念，即通過對成本的控制來進行管理活動。我國許多省份法院規(guī)模和數(shù)量龐大，如安徽省三級法院共136個，其中高級法院1個，中級法院15個，縣級法院120個，按照改革方案，136個法院均要到省財政廳預算與劃撥，省高級法院對136個法院的劃撥數(shù)額、標準要與財政廳協(xié)調(diào)，無論對省財政廳還是對省高院，無疑增大了工作成本。從經(jīng)濟角度考慮，借鑒企業(yè)成本動因理論，適度的經(jīng)營規(guī)模能有效地控制成本，從民主角度考慮，如果全省只設(shè)立一個司法委員會，由于委員來源和數(shù)量的有限性，不可能全部了解各個法院的具體情況?；谶@兩方面的考慮因素，筆者認為采取“司法委員會+司法理事會”的法院主導管理模式是最佳選擇。

以中部某省為例，中部某省共有三級法院137個，其中高級法院1個，中級法院14個，縣級法院122個，對法院財物省統(tǒng)管機構(gòu)可作以下設(shè)置（見圖1）。

圖1 中部某省法院財物省統(tǒng)一管理機構(gòu)設(shè)置

首先在省人常委會下設(shè)立司法委員會，司法委員會是獨立于司法機關(guān)的第三方機構(gòu)，對省人大常委會負責。其次根據(jù)全省136個中基層法院案件數(shù)量，經(jīng)費支出情況及所在地經(jīng)濟發(fā)展情況、交通情況、人口數(shù)量、地域文化等因素，將全省劃分為A、B、C、D四個司法行政管理區(qū)，每個司法行政管理區(qū)設(shè)立一個司法理事會，其機構(gòu)設(shè)在省高級法院，以便省高級法院工作管理與協(xié)調(diào)。

（二）人員配備：自主管理與專業(yè)管理的互動

系統(tǒng)管理論認為系統(tǒng)整體的性質(zhì)和功能取決于系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間比例是否恰當、組合是否合理、層次是否清楚、關(guān)系是否協(xié)調(diào)，以此為標準完成對整體結(jié)構(gòu)的改造，才能減少內(nèi)部摩擦，加強和集中整體功能。司法委員會和司法理事會人員構(gòu)成上要體現(xiàn)價值的多元性。以法官為主，發(fā)揮法官更了解法院司法業(yè)務(wù)支出的優(yōu)勢，實現(xiàn)法院自主管理。人大和其他機關(guān)占一定的比例，是監(jiān)督制約、溝通協(xié)調(diào)的需要。同時由于財物管理具有很強的專業(yè)性，必須有相應(yīng)的技術(shù)支撐，如實行法院財物省統(tǒng)管，必須以信息化平臺為支撐，需要借助銀行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和技術(shù)力量，為全省法院系統(tǒng)提供帳戶查詢、統(tǒng)計分析等服務(wù)支持，否則海量和動態(tài)的財物運行信息，難以得到省級司法行政管理部門的及時回應(yīng)和處理，因此，吸收會計、審計、統(tǒng)計、管理等方面的專業(yè)人士參加是必要的。

根據(jù)上述觀點，模型結(jié)構(gòu)中人員配備設(shè)計路徑如下：司法委員會組成人員由省人大常委會任命，每屆任期5年，由省人大主任擔任委員會主任，省高級法院院長擔任副主任，委員19人（委員人數(shù)量可根據(jù)轄區(qū)內(nèi)側(cè)實際情況而定），其中來自全省三級法院的法官14人（每地級市選任1名），其他機關(guān)和社會專業(yè)人員5人; 司法理事會設(shè)理事長1名，由各司法行政管理區(qū)中基層法院選舉1名法官提請省人大常委會任命，理事13-15名， 五分之二來自法院系統(tǒng)，五分之二來自人大，五分之一為相關(guān)人員及社會專業(yè)人員組成。

（三）權(quán)力配置：協(xié)調(diào)配合與監(jiān)督制約的融合

實行法院財物省統(tǒng)管，原系統(tǒng)層次被打破，地方政府、中基層法院、省高級法院、省級財政、中央財政等各要素在改革后的省統(tǒng)一管理系統(tǒng)中重新排列組合，其關(guān)聯(lián)強度、聯(lián)系密度等都發(fā)生很大變化，形成新的權(quán)力格局。在該權(quán)力格局中，上述要素如何重新進行角色定位，界定職能，事關(guān)整個系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。實行省統(tǒng)管實質(zhì)上是對人財物管理權(quán)在省級層面的再分配，必須要有其他省級部門如省委政法委、財政廳、組織部、編辦、人社等的共同配合支持。沒有這些力量的支持配合，單靠省高級法院獨立決策和行使，省級統(tǒng)一管理無法順利實施。因此在設(shè)計省統(tǒng)管路徑時，既要發(fā)揮好省高級法院對法院情況熟悉的先天管理優(yōu)勢，又要妥善協(xié)調(diào)好外部黨政部門在協(xié)同做好省統(tǒng)管上的權(quán)力分配，形成一種權(quán)力體系的動態(tài)平衡。

“司法委員會+司法理事會”法院主導管理模式權(quán)力分配及運行的縱橫關(guān)系如下（圖2）。

圖2 中部某省法院財物省統(tǒng)管系統(tǒng)運行模式

從上述權(quán)力運行模式中可看出司法委員會在整個結(jié)構(gòu)中處于總覽地位，發(fā)揮決策、指導和監(jiān)督作用。其主要職能是捍衛(wèi)司法獨立，具體包括：對全省法院經(jīng)費預算、財物管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作戰(zhàn)略性規(guī)劃；審議省政府、省高級法院及各司法理事會提交的法院發(fā)展報告、預算草案、預算審核報告、司法經(jīng)費使用效益評估報告、審計報告等；形成全省法院整體司法經(jīng)費預算方案報省人大批準（運行模式中的①⑦⑧）。司法理事會在模型結(jié)構(gòu)中處于核心地位，它歸省人大和省高級法院共同管理，其主要職責負責法院財物省統(tǒng)管的日常工作，包括初步審核轄區(qū)內(nèi)中基層法院的預算草案、發(fā)展規(guī)劃、請求報告等，安排和解決轄區(qū)內(nèi)中基層法院財物管理方面的重大事項和問題。省高級法院、省政府通過司法理事會實現(xiàn)對全省法院財物統(tǒng)一管理和彼此間工作的協(xié)調(diào)配合與監(jiān)督。省政府不能單獨對司法理事會編制的司法預算方案作實質(zhì)性更改，必須與省高級法院會商，使法院預算與全省發(fā)展規(guī)劃相平衡（運行模式中的②③④）。各中基層法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)管理機構(gòu)負責本院的財物管理具體工作。必要時，省政府、省高級法院可直接對中基層法院的財物管理作重大安排、檢查和考核監(jiān)督（運行模式中的⑤⑥）。

（四）運行保障：財力支持與法律支撐的共進

經(jīng)費保障是各級法院司法工作運行的基礎(chǔ)，實行法院財物省統(tǒng)管，在對法院經(jīng)費保障上應(yīng)當著力解決兩個方面的問題。

1.變“缺口”保障為“充足”保障

鑒于充足的司法經(jīng)費對保障司法公正的極端重要性，聯(lián)合國1985年通過的《關(guān)于司法獨立的基本原則》第7條明確規(guī)定：“向司法機關(guān)提供充足的資源，以使之得以適當?shù)芈男衅渎氊煟敲恳粫T國的義務(wù)?！薄端痉í毩⒆畹蜆藴省返?0條規(guī)定：“國家有義務(wù)提供足夠之財政資源，以實現(xiàn)適當?shù)乃痉ㄐ姓薄！?0〕陳永生：《域外司法經(jīng)費：管理相似保障充足》，載《檢察日報》2015年3月3日。長期以來，受地方財力影響，我國基層法院的經(jīng)費保障為“缺口”保障，采取“訴訟費返還的方式”予以彌補，法院利益驅(qū)動飽受詬病。立案登記制下，基層法院辦案數(shù)量與辦案成本驟增與經(jīng)費保障不足的矛盾更加突出。由省級財政獨立全額保障省以下法院司法經(jīng)費，這對捉襟見肘的省級財政而言，是一個巨大的負擔，需要中央財政支持。事實上，在現(xiàn)行經(jīng)費體制下，中央已經(jīng)承擔了省以下中、基層法院的經(jīng)費保障責任。據(jù)統(tǒng)計，2012年，中央資金已占全國省以下地方法院總體經(jīng)費的15.44%，占業(yè)務(wù)審判經(jīng)費的47.63%。實現(xiàn)充足保障主要通過兩種途徑：一是加大中央投入；二是省級政府調(diào)整市、縣兩級的財稅分配，夯實省級財力基礎(chǔ)。目前，中央對中、基層法院的經(jīng)費保障支出以政法轉(zhuǎn)移支付的形式體現(xiàn)，政法轉(zhuǎn)移支付先由中央財政分配到省財政，再由省財政進行再分配。在省財政再次分配中，決策者以政治偏好和現(xiàn)實約束來確定專項轉(zhuǎn)移支付分配的方向、數(shù)量和結(jié)構(gòu)，有些項目可能因政策整合而減少或取消，導致中央保障極不穩(wěn)定。建議改“補助制”為“預算制”，將上述政法轉(zhuǎn)移支付項目法院享有的部分按規(guī)定的標準、方式和程序列入最高法院部門預算，由最高法院會同財政部門分配下達到省級法院和省級財政，用于保障中基層法院的業(yè)務(wù)支出，使中央對基層法院的經(jīng)費保障形成制度性安排，不同政策調(diào)整而削減。

2.變“政策保障”為“法律保障”

為了使司法經(jīng)費保障免受不當干擾，許多國家以立法形式加以明確，甚至將其確立為一項憲法原則。如秘魯憲法、巴拿馬憲法均規(guī)定，司法權(quán)力機構(gòu)的預算草案由最高法院提出，列入公共部門總預算草案，并在憲法中規(guī)定了法院經(jīng)費占財政收入的比例，不因政局的更替而被消減。印度憲法、哈薩克斯憲法規(guī)定法院經(jīng)費由中央財政解決。我國現(xiàn)行的法院經(jīng)費保障體制的框架以意見、辦法等政策性、規(guī)范性文件形式體現(xiàn)，如《人民法院財務(wù)管理辦法》《訴訟費用交納辦法》《政法經(jīng)費分類保障辦法》等，這些規(guī)范性文件法律位階低，強制力有限。借鑒國外經(jīng)驗，針對我國現(xiàn)行司法經(jīng)費保障制度框架結(jié)構(gòu)隨意松散的現(xiàn)狀，應(yīng)當從修訂憲法和制定專門法入手，構(gòu)建完備的司法經(jīng)費保障法律體系。

結(jié)語

推動省以下法院財物統(tǒng)一管理改革，是法院經(jīng)費體制的系統(tǒng)性、根本性轉(zhuǎn)變，涉及到利益的重新調(diào)整和權(quán)力的重新分配，涉及到觀念和理念的更新變化。許多改革措施在短期內(nèi)難以得到全社會的普遍認可和理解，但改革本身是個試錯糾錯的過程，不能因一時的挫折而中止前進的步伐，唯有在改革進程中不斷查缺補漏，檢點得失，制定完善相關(guān)配套制度，才能將改革扎實穩(wěn)步推進。