劉 鳴 箏

(吉林大學(xué) 新聞與傳播學(xué)院，長(zhǎng)春130012)

“二戰(zhàn)”后，美國(guó)獲得了迅猛發(fā)展。經(jīng)濟(jì)上，1939年國(guó)民生產(chǎn)總值905億美元，1945年一躍增加到2119億美元(以1958年美元計(jì)算)，增長(zhǎng)了134%[1]224；就業(yè)人數(shù)大大增加，1945年就業(yè)人數(shù)為5282萬(wàn)，比1939年增加了707萬(wàn)人[2]；1948年，美國(guó)工業(yè)生產(chǎn)總值占資本主義世界的54.6%，外貿(mào)出口額占1/3，黃金儲(chǔ)備占3/4[3]。軍事上，以強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為后盾，軍事實(shí)力也大為膨脹，武裝部隊(duì)總?cè)藬?shù)從1939年的33萬(wàn)多人猛增到1945年的1212萬(wàn)人[1]1141；軍費(fèi)開支從1939年的15億美元增加到1945年的815億美元[1]1116。此外，美國(guó)還擁有當(dāng)時(shí)世界上最強(qiáng)大的海軍和空軍，在世界各地分布有數(shù)百個(gè)軍事基地。

一、“冷戰(zhàn)”:公共外交發(fā)展動(dòng)力

杜魯門的總統(tǒng)任期內(nèi)，世界局勢(shì)經(jīng)歷了“二戰(zhàn)”結(jié)束到“冷戰(zhàn)”開始的全過(guò)程，其間美國(guó)政府的對(duì)外宣傳也經(jīng)歷了戰(zhàn)時(shí)宣傳的輝煌到戰(zhàn)后遭到質(zhì)疑、再到“冷戰(zhàn)”開始重拾宣傳旗幟的過(guò)程。

1.緣起:“冷戰(zhàn)”開始

在“二戰(zhàn)”結(jié)束初期，美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)面向全世界的宣傳活動(dòng)是否應(yīng)該繼續(xù)進(jìn)行下去存在很大的分歧。杜魯門等在很多場(chǎng)合表示對(duì)外的信息活動(dòng)是非常必要的，對(duì)美國(guó)政策的執(zhí)行大有裨益，艾森豪威爾等也贊揚(yáng)了戰(zhàn)爭(zhēng)期間的對(duì)外宣傳活動(dòng)，希望這種活動(dòng)能夠繼續(xù)下去。但是，由于美國(guó)外交孤立主義傳統(tǒng)的影響，很多人認(rèn)為反對(duì)法西斯的戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)勝利了，美國(guó)應(yīng)該把精力重新放在自己國(guó)家內(nèi)部，“宣傳和心理戰(zhàn)術(shù)只是出于戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，在和平時(shí)期……政府不應(yīng)該利用權(quán)力試圖影響輿論”[4]。不僅對(duì)于外宣活動(dòng)的前途存在爭(zhēng)議，在國(guó)會(huì)和國(guó)務(wù)院內(nèi)部，關(guān)于宣傳機(jī)構(gòu)的存廢也進(jìn)行過(guò)爭(zhēng)論。

國(guó)內(nèi)對(duì)于對(duì)外宣傳機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑使戰(zhàn)后美國(guó)公共外交活動(dòng)受到很大影響。首先，大量工作人員被裁撤，經(jīng)費(fèi)被削減，例如，戰(zhàn)時(shí)新聞處的工作人員從超過(guò)1萬(wàn)人被裁撤至3000人[5]，到了1945年8月末，杜魯門下令解散了頗有戰(zhàn)功的戰(zhàn)時(shí)新聞處。其次，急劇減少對(duì)外宣傳活動(dòng)，戰(zhàn)時(shí)新聞處創(chuàng)辦的報(bào)紙和雜志幾乎全部停辦，只有直接針對(duì)蘇聯(lián)的俄語(yǔ)《美國(guó)》(Amerika)被保留。美國(guó)之音的廣播語(yǔ)言從40種減為25種，每天播送時(shí)間從3000多小時(shí)銳減為36小時(shí)。

“冷戰(zhàn)”的開始是具有公共外交性質(zhì)的活動(dòng)重新大規(guī)模開展的契機(jī)，其中很重要的一個(gè)直接原因是，美國(guó)在國(guó)際上的形象不佳，并且感受到了蘇聯(lián)的宣傳活動(dòng)帶來(lái)的壓力，這種壓力顯然威脅到了美國(guó)的國(guó)家利益。

美國(guó)雖然是在經(jīng)濟(jì)、軍事領(lǐng)域都頗有優(yōu)勢(shì)的超級(jí)大國(guó)，但是在西歐國(guó)家民眾的觀念里，美國(guó)的形象卻并不美好?！氨M管美國(guó)在文化領(lǐng)域里已經(jīng)做出了偉大的成就，但是美國(guó)的文化被認(rèn)為是物質(zhì)主義，認(rèn)為美國(guó)只有金錢而已?！盵6]19“法國(guó)公眾對(duì)美國(guó)的生活和文化無(wú)知得令人發(fā)指……美國(guó)對(duì)法政策中最重要和緊迫的任務(wù)就是通過(guò)介紹情況對(duì)法國(guó)公眾進(jìn)行信息普及，但是在這方面，美國(guó)幾乎無(wú)所作為?！盵6]70歐洲上流社會(huì)對(duì)美國(guó)文化持否定態(tài)度，認(rèn)為美國(guó)的大眾文化充滿了世俗的味道，是麻痹人的鴉片[7]。知識(shí)精英也反對(duì)美國(guó)文化，認(rèn)為其是過(guò)度物質(zhì)的、淺薄的、充滿了剝削壓迫和腐化墮落，認(rèn)為美國(guó)是在利用可口可樂(lè)進(jìn)行殖民[8]。

杜魯門主義的出臺(tái)和馬歇爾計(jì)劃的實(shí)施，使美國(guó)的政治精英不得不重新重視具有公共外交性質(zhì)的宣傳活動(dòng)。1946年1月1日，美國(guó)成立了國(guó)際新聞和文化事務(wù)處(The Office of International Information and Cultural Affairs)，1947 年，該處更名為國(guó)際新聞與教育交流處(The Office of International Information and Educational Exchange)，直接向管理公共事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿負(fù)責(zé)。1947年7月，國(guó)務(wù)院政策設(shè)計(jì)處主任喬治·凱南以“X”為署名，在《外交季刊》上發(fā)表文章《蘇聯(lián)行為的根源》，提出要“盡可能地提高宣傳和政治戰(zhàn)的技巧”[9]，以達(dá)到遏制蘇聯(lián)的目的?！啊?zhàn)’后，美國(guó)的外交官認(rèn)為美國(guó)需要向外推廣美國(guó)的生活方式。公眾人物也鼓勵(lì)精英們通過(guò)文化的方式發(fā)揮更大的影響”[10]270，“冷戰(zhàn)”最早也是最危險(xiǎn)的時(shí)候就是在廣播、出版和電影日益成熟的時(shí)代，這些媒體的發(fā)展為“冷戰(zhàn)”提供了豐富的媒介資源和傳播技巧[11]。

對(duì)外文化和教育交流的迅速發(fā)展離不開美國(guó)政府的重視和資金投入。時(shí)任助理國(guó)務(wù)卿的本頓把人員、圖書、教育和文化交流等方式歸為“慢媒介”，其主要作用是影響精英人物，產(chǎn)生效應(yīng)需要比較長(zhǎng)的時(shí)間；無(wú)線電廣播和電影的宣傳手段是“快媒介”，可以迅速改變?nèi)藗兊膽B(tài)度。他說(shuō):“無(wú)論是文化交流還是信息傳播，其任務(wù)是向全世界推銷美國(guó)思想。”[12]自此，運(yùn)用公共外交性質(zhì)的活動(dòng)推廣美國(guó)文化、思想、價(jià)值觀并樹立良好的國(guó)家形象，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)，成了美國(guó)此后歷屆政府的共識(shí)。

2.深化:真理運(yùn)動(dòng)

1949年9月，美國(guó)政府宣布測(cè)得蘇聯(lián)試爆原子彈成功，一時(shí)間，針對(duì)蘇聯(lián)的政策建議甚囂塵上，結(jié)論之一就是美國(guó)應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)外的信息活動(dòng)。1950年4月，杜魯門發(fā)表著名的“真理運(yùn)動(dòng)”演講。杜魯門在演講中提到:“自由事業(yè)如今在全世界范圍內(nèi)受到帝國(guó)主義式的共產(chǎn)主義的挑戰(zhàn)。最重要的是，這是爭(zhēng)奪人的思想的戰(zhàn)爭(zhēng)?！伯a(chǎn)黨國(guó)家的宣傳必須被人們所信任的報(bào)紙、廣播和其他渠道提供的直接而未被加工的真理所擊敗?！覀儽仨毰c其他自由國(guó)家的人民同心戮力，促進(jìn)民主事業(yè)、對(duì)抗卑劣宣傳。我們必須在偉大的真理運(yùn)動(dòng)中讓全世界都聽到我們的聲音，了解實(shí)情。”[13]“真理運(yùn)動(dòng)”的目標(biāo)是:第一，建設(shè)一個(gè)對(duì)美國(guó)有利的“健康的國(guó)際社會(huì)”；第二，全面、真實(shí)、公正地展示美國(guó)的情況；第三，表明美國(guó)既熱愛和平又無(wú)懼戰(zhàn)爭(zhēng)，以此來(lái)阻止蘇聯(lián)可能的軍事侵犯；第四，通過(guò)瓦解蘇聯(lián)國(guó)內(nèi)意志和支持其他地區(qū)非共產(chǎn)黨的力量來(lái)抵消蘇聯(lián)在世界上的影響[14]。

“真理運(yùn)動(dòng)”得到了國(guó)會(huì)的支持，1951年國(guó)會(huì)把對(duì)外文化交流和信息傳播的預(yù)算做了大幅度的增加。從下圖表中可以看出，國(guó)會(huì)對(duì)對(duì)外文化交流與信息傳播加大了支持力度[15]45，這可以看成是國(guó)會(huì)對(duì)公共外交的認(rèn)可程度增加。

表“真理運(yùn)動(dòng)”撥款數(shù) 單位:萬(wàn)美元

1950年6月，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，為了適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)需要，美國(guó)的對(duì)外宣傳人員和經(jīng)費(fèi)都有所增加，外宣活動(dòng)更加專業(yè)化，外宣人員更加職業(yè)化。1952年，國(guó)會(huì)給“真理運(yùn)動(dòng)”的撥款達(dá)到了11500萬(wàn)美元。

1950年，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)制定NSC68“安全政策”，提出政府的工作在經(jīng)濟(jì)、軍事和自然資源以外，也包括文化宣傳，其任務(wù)是在“蘇聯(lián)統(tǒng)治下的人民”中間宣稱“蘇聯(lián)共產(chǎn)主義是所有自由國(guó)家和人民共同理想的死敵”，在蘇聯(lián)和其他社會(huì)主義國(guó)家中“發(fā)展反抗克里姆林宮的力量”。

“真理運(yùn)動(dòng)”使美國(guó)新聞處的工作內(nèi)容發(fā)生了改變?！罢胬磉\(yùn)動(dòng)”開展以前，美國(guó)新聞處的主要工作是讓世界準(zhǔn)確了解美國(guó)情況，給美國(guó)以客觀、公正的評(píng)價(jià)；“真理運(yùn)動(dòng)”開展以后，美國(guó)新聞處的主要工作從介紹情況變?yōu)檩敵鲇^點(diǎn)，更注重信息附帶的價(jià)值觀的傳遞。

二、反共:公共外交經(jīng)典主題

美國(guó)大力發(fā)展公共外交的原因即為滿足“冷戰(zhàn)”的需要，為滿足意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)的需要。因此，在不同的戰(zhàn)略區(qū)域，美國(guó)采取了不同的指導(dǎo)方針和活動(dòng)內(nèi)容。

1.戰(zhàn)略區(qū)域:西歐

美國(guó)對(duì)西歐公共外交的重點(diǎn)是對(duì)抗蘇聯(lián)的共產(chǎn)主義宣傳，從杜魯門時(shí)代起，反共就是美國(guó)對(duì)西歐公共外交持之以恒的主題。與“冷戰(zhàn)”之前相比，美國(guó)對(duì)西歐的文化外交在保持大眾文化輸出的同時(shí)，開始加強(qiáng)與西歐國(guó)家在精英文化方面的聯(lián)系與交流。這一方面是美國(guó)文化發(fā)展的結(jié)果，另一方面也是美國(guó)與社會(huì)主義蘇聯(lián)爭(zhēng)奪文化精英的表現(xiàn)。

1950年6月，英國(guó)、法國(guó)、意大利等西歐國(guó)家文化界人士與美國(guó)文化界人士在柏林召開了文化自由代表大會(huì)的成立大會(huì)。會(huì)上通過(guò)了《文化自由代表大會(huì)宣言》(Manifesto of Congress for Cultural Freedom)，是文化自由代表大會(huì)的行動(dòng)綱領(lǐng)[16]。

文化自由代表大會(huì)通過(guò)召開學(xué)術(shù)會(huì)議、出版圖書和刊物、舉辦展會(huì)等方式，向西歐及其他國(guó)家公眾介紹美國(guó)的情況，傳播美國(guó)的價(jià)值觀，宣揚(yáng)美國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)越性。文化自由代表大會(huì)的公共外交活動(dòng)，“削弱了西歐國(guó)家公眾和激進(jìn)知識(shí)分子對(duì)于美國(guó)的原有的認(rèn)知觀念，同時(shí)也消除了其對(duì)資本主義文化以及社會(huì)制度的懷疑和失望心理，贏得了其對(duì)美國(guó)政府外交政策以及資本主義社會(huì)制度和價(jià)值觀念的重新認(rèn)同。”[17]整個(gè)1950年代和1960年代早期，文化自由代表大會(huì)是西方知識(shí)分子反抗共產(chǎn)主義威脅最主要的國(guó)際性組織，為反共宣傳發(fā)揮了重要作用[10]254。

馬歇爾計(jì)劃的秘密資金資助了文化自由代表大會(huì)。這筆資金歸美國(guó)中央情報(bào)局支配，中央情報(bào)局將其撥入專門的機(jī)構(gòu)或民間組織如法菲爾德基金會(huì)(Farfield Foundation)、卡內(nèi)基基金會(huì)(Carnegie Foundation)、福特基金會(huì)(Ford Foundation)、洛克菲勒基金會(huì)(Rockefeller Foundation)等，再由這些基金會(huì)向西歐地區(qū)的公共外交活動(dòng)提供資金。

這一時(shí)期美國(guó)對(duì)西歐的公共外交手段中，值得一提的還有好萊塢制作了一批反共的電影。1951年出品的《我是聯(lián)邦調(diào)查局的一名共產(chǎn)黨員》(I Was a Communist for the FBI)、1952年出品的《紅色火星》(The Red Planet Mars)等，這些電影在西歐放映，美化了美國(guó)，丑化了蘇聯(lián)等社會(huì)主義國(guó)家。

在聯(lián)邦德國(guó)，“冷戰(zhàn)”開始后，美國(guó)不再只通過(guò)政府或外交官進(jìn)行信息傳遞，而是與民眾直接對(duì)話，宣揚(yáng)民主，力圖使德國(guó)重回歐洲國(guó)家大家庭。這是美國(guó)公共外交比較早的實(shí)踐方式[18]。美國(guó)還通過(guò)教育交流、發(fā)行圖書、建立圖書館、開辦學(xué)校、創(chuàng)辦報(bào)刊和廣播電臺(tái)等方式加深影響。1949—1952年間，數(shù)以千計(jì)的德國(guó)人通過(guò)官方提供的機(jī)會(huì)訪問(wèn)或游歷美國(guó)。

2.戰(zhàn)略區(qū)域:中國(guó)、蘇聯(lián)和東歐

杜魯門政府在遠(yuǎn)東的戰(zhàn)略重點(diǎn)是防范和遏止共產(chǎn)主義。中國(guó)是美國(guó)政府重點(diǎn)關(guān)注的區(qū)域之一。1947年11月，中美簽訂了《教育交流協(xié)議》，世界上第一個(gè)富布賴特項(xiàng)目啟動(dòng)。1948年8月到1949年8月，到中國(guó)進(jìn)行研究和學(xué)習(xí)的美國(guó)學(xué)者和學(xué)生共計(jì)27名，與此同時(shí)，有24名中國(guó)學(xué)者和學(xué)生到美國(guó)學(xué)習(xí)深造[19]。

在1949年中國(guó)政權(quán)更迭前后的一段時(shí)間里，中國(guó)有大批留學(xué)生因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)或經(jīng)濟(jì)方面的原因而滯留在美國(guó)。美國(guó)政府對(duì)這些留學(xué)生給予了極大的關(guān)注，并試圖通過(guò)文化和經(jīng)濟(jì)方面給予幫助以建立與這些留學(xué)生之間的一種感情或信任，用這種感情和信任抵消社會(huì)主義蘇聯(lián)對(duì)中國(guó)留學(xué)生造成的影響[20]。1949年和1950年，美國(guó)國(guó)會(huì)兩次授權(quán)總統(tǒng)撥款共計(jì)1000萬(wàn)美元作為緊急救助款(Emergency Aid)，用于幫助在美國(guó)的中國(guó)留學(xué)生支付生活費(fèi)、學(xué)費(fèi)和回中國(guó)的費(fèi)用[21]。接受這筆救助款的學(xué)生需要簽署一項(xiàng)聲明，保證如果在美國(guó)學(xué)到的知識(shí)能夠用于中國(guó)的建設(shè)，就立即回到中國(guó)。這說(shuō)明，當(dāng)時(shí)的美國(guó)政府希望在美國(guó)接受過(guò)教育的人回到中國(guó)去，借以發(fā)揮美國(guó)的影響力。

美國(guó)政府對(duì)蘇聯(lián)開展公共外交活動(dòng)可謂是盡心盡力。美國(guó)多次試圖與蘇聯(lián)進(jìn)行常規(guī)渠道的聯(lián)系，盡管屢次被蘇聯(lián)拒絕，卻不輕易放棄。在常規(guī)渠道不斷嘗試的同時(shí)，美國(guó)通過(guò)廣播的形式加強(qiáng)了對(duì)蘇聯(lián)和東歐地區(qū)的信息傳播，這是美國(guó)對(duì)蘇聯(lián)長(zhǎng)期廣播的開端。

戰(zhàn)后，美國(guó)多次試圖與蘇聯(lián)進(jìn)行文化和教育交流，雖然蘇聯(lián)一直予以拒絕，但是杜魯門政府屢仆屢起。1945年10月，美國(guó)政府邀請(qǐng)?zhí)K聯(lián)紅軍合唱團(tuán)赴美進(jìn)行巡回表演，并且爭(zhēng)取美國(guó)與蘇聯(lián)進(jìn)行芭蕾舞和藝術(shù)品展覽方面的交流，被蘇聯(lián)拒絕；1945年11月，美國(guó)政府向蘇聯(lián)發(fā)出邀請(qǐng)，希望從1946年起與蘇聯(lián)開始學(xué)生之間的交流，被蘇聯(lián)拒絕；1947年，大使沃爾特·史密斯致函默羅托夫，表明了美國(guó)希望同蘇聯(lián)進(jìn)行文化和教育交流的建議，蘇聯(lián)不予理睬[22]。

1951年4月，美國(guó)政府成立了“心理戰(zhàn)略委員會(huì)”(Psychological Strategy Board，簡(jiǎn)稱 PSB)，該委員會(huì)在國(guó)家安全委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)蘇聯(lián)和東歐社會(huì)主義國(guó)家開展心理戰(zhàn)。1951年11月，美國(guó)成立了促進(jìn)蘇聯(lián)人民自由委員會(huì)(the American Committee for Freedom of the USSR)，成員來(lái)自俄國(guó)、阿塞拜疆、亞美尼亞等地區(qū)，杜魯門是委員會(huì)的名譽(yù)主席，首任主席是原美聯(lián)社駐莫斯科記者萊昂斯。促進(jìn)蘇聯(lián)人民自由委員會(huì)創(chuàng)辦了“從布爾什維克下解放電臺(tái)”，于1953年3月正式開始播音，1956年電臺(tái)改名為“解放電臺(tái)”，1963年正式改稱為“自由電臺(tái)”(Radio Liberty)。自由電臺(tái)是美國(guó)對(duì)蘇聯(lián)進(jìn)行新聞信息傳播的主要陣地，在節(jié)目中經(jīng)常對(duì)蘇聯(lián)和共產(chǎn)主義大加撻伐。蘇聯(lián)政府對(duì)自由電臺(tái)非常重視，頻繁干擾它的信號(hào)。

美國(guó)對(duì)東歐地區(qū)的公共外交活動(dòng)包括信息傳播、教育和文化交流。1949年6月，自由歐洲委員會(huì)成立，約瑟夫·閣魯出任主席。委員會(huì)下設(shè)新聞社和聯(lián)絡(luò)委員會(huì)，其中新聞社負(fù)責(zé)收集信息和發(fā)放材料，聯(lián)絡(luò)委員會(huì)負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)東歐各國(guó)僑民。自由歐洲委員會(huì)創(chuàng)辦了《東歐》雜志，以英語(yǔ)、德語(yǔ)、法語(yǔ)三種語(yǔ)言出版。委員會(huì)還創(chuàng)辦了“自由歐洲電臺(tái)”(Radio Free Europe)，于1950年7月開播，電臺(tái)設(shè)在聯(lián)邦德國(guó)的法蘭克福附近，節(jié)目在紐約錄制完成后空運(yùn)到德國(guó)播送，主要用保加利亞、羅馬尼亞、阿爾巴尼亞、匈牙利和捷克語(yǔ)向東歐播送節(jié)目。1951年底，自由歐洲電臺(tái)每天播送68個(gè)小時(shí)節(jié)目，到1955年，每天播送400個(gè)小時(shí)節(jié)目。自由歐洲電臺(tái)對(duì)外宣傳是民間機(jī)構(gòu)，也接受一些民間的捐贈(zèng)，但是其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要由中央情報(bào)局提供。

為了排除蘇聯(lián)對(duì)美國(guó)國(guó)際廣播的干擾和加強(qiáng)對(duì)蘇聯(lián)以及東歐地區(qū)的信息傳播，1950年，美國(guó)開始實(shí)施“特洛伊計(jì)劃”(Project Troy)，1951年2月特洛伊計(jì)劃報(bào)告送達(dá)國(guó)務(wù)院。這份報(bào)告提出可以利用無(wú)線電廣播、氣球、經(jīng)濟(jì)合作組織、知識(shí)分子訪問(wèn)、電影、圖書館、留學(xué)生交流計(jì)劃、專業(yè)期刊、商業(yè)出版物等實(shí)施與蘇聯(lián)和東歐地區(qū)的信息聯(lián)系；提出了5種克服蘇聯(lián)對(duì)無(wú)線電波干擾的可能。特洛伊報(bào)告還涉及到在中國(guó)和東南亞營(yíng)造輿論[23]。特洛伊報(bào)告中建議以學(xué)術(shù)交流的方式實(shí)施公共外交，對(duì)美國(guó)“冷戰(zhàn)”時(shí)期的戰(zhàn)略產(chǎn)生了巨大影響。

特洛伊計(jì)劃還促使了麻省理工學(xué)院國(guó)際研究中心(CIS)、哥倫比亞大學(xué)應(yīng)用社會(huì)科學(xué)研究所(Bureau of Applied Social Research)、哈佛大學(xué)俄國(guó)研究中心等機(jī)構(gòu)的建立。這些機(jī)構(gòu)的首要經(jīng)費(fèi)來(lái)源是美國(guó)政府機(jī)構(gòu)，包括空軍和中央情報(bào)局等。

三、法律:公共外交長(zhǎng)效機(jī)制

杜魯門時(shí)期，通過(guò)《富布賴特法案》《國(guó)家安全法案》和《史密斯—蒙特法案》，美國(guó)初步建立起公共外交的法律體系，既賦予信息、文化和教育交流等公共外交活動(dòng)以合法地位，建立起具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，規(guī)定其資金來(lái)源，同時(shí)，規(guī)定了對(duì)外交流應(yīng)遵循的規(guī)范，明確禁止性條款，保護(hù)美國(guó)公民的權(quán)益。

1946年8月，杜魯門正式簽署了以阿肯色州議員威廉·富布賴特(William Fulbright)的名字命名的《1946年富布賴特法案》(The Fulbright Act of1946)，標(biāo)志著美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)國(guó)際教育和文化交流的正式介入。

《富布賴特法案》是美國(guó)《1944年剩余資產(chǎn)法案》(Surplus Property Act of1944)的修正案。法案規(guī)定:將美國(guó)海外剩余財(cái)產(chǎn)作為教育交流的基金；與外國(guó)政府簽訂協(xié)議，將剩余資金用于資助美國(guó)公民與其他國(guó)家人民進(jìn)行教育和研究活動(dòng)；成立由總統(tǒng)指派的國(guó)外獎(jiǎng)學(xué)金管理委員會(huì)，由其挑選適當(dāng)?shù)娜藛T或機(jī)構(gòu)參與該項(xiàng)目[24]。1948年，富布賴特項(xiàng)目正式啟動(dòng)。富布賴特法案通過(guò)伊始，文化教育交流就不局限于歐洲，中國(guó)很早就是富布賴特項(xiàng)目的目標(biāo)國(guó)。隨著時(shí)間的推移和國(guó)際局勢(shì)的變化，富布賴特交流項(xiàng)目的成員逐漸多元化，除了學(xué)生和學(xué)者之外，還包括各種專業(yè)人員，藝術(shù)家等；交流項(xiàng)目的地域也逐漸擴(kuò)大，包括了亞洲的日本等國(guó)。

“到1952年，(富布賴特計(jì)劃)參與國(guó)增至近30個(gè)，參加人數(shù)從第一批的47名美國(guó)人和36名來(lái)自其他國(guó)家的交流人員，增加到1253名美國(guó)人、2210名其他國(guó)家人員。”[25]從以上數(shù)字可以看出，富布賴特計(jì)劃實(shí)施順利，發(fā)展迅速，6年間，參與計(jì)劃的美國(guó)人增加了25倍，參加計(jì)劃的外國(guó)人增加了60倍。

《富布賴特法案》從通過(guò)之初就對(duì)學(xué)者和教師的海外學(xué)習(xí)和研究工作起到了推動(dòng)作用。富布賴特項(xiàng)目從1950年代起就對(duì)美國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)的教育交流起到促進(jìn)作用，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，它已經(jīng)成為美國(guó)官方舉辦的規(guī)模最大、影響也最大的國(guó)家文化教育交流項(xiàng)目。

“冷戰(zhàn)”的開始使美國(guó)的外交活動(dòng)有了與以往不同的需求，傳統(tǒng)的外交手段已不能滿足新的國(guó)際形勢(shì)下的多元需求。在這一背景下，對(duì)外信息傳播的重要性再次得到了認(rèn)可和重視。1947年7月，杜魯門簽署了《國(guó)家安全法案》(The National Security Act)。根據(jù)這部法案，美國(guó)成立了中央情報(bào)局，專門從事海外的秘密活動(dòng)。它不僅自己從事信息和情報(bào)工作，在整個(gè)“冷戰(zhàn)”期間，還通過(guò)人員支持、活動(dòng)支持、經(jīng)費(fèi)支持等方式在美國(guó)政府的公共外交實(shí)踐中發(fā)揮了非常重要的作用。顯而易見，中央情報(bào)局也是美國(guó)公共外交的重要執(zhí)行機(jī)構(gòu)之一。

1947年夏季，參議員亞歷山大·史密斯(Alexander Smith)和眾議員卡爾·蒙特(Karl Mundt)組織代表赴歐洲考察美國(guó)新聞處(USIS)的活動(dòng)。在歐洲期間的見聞使他們認(rèn)識(shí)到，歐洲國(guó)家對(duì)美國(guó)的政治體制、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、文化傳統(tǒng)和外交政策都存在嚴(yán)重的偏見和誤解。回國(guó)后，他們向國(guó)會(huì)提出報(bào)告，主張美國(guó)應(yīng)該對(duì)歐洲國(guó)家特別是西歐的國(guó)家“開展有效的對(duì)外宣傳”[26]23，“進(jìn)行強(qiáng)大、有效的信息和教育交流活動(dòng)”[15]41。亞歷山大·史密斯和卡爾·蒙特的提案經(jīng)修改得到國(guó)會(huì)通過(guò)，1948年1月，杜魯門簽署其成為正式法律，即《美國(guó)信息與教育交流法案》(U.S.Information and Educational Exchange Act)，亦稱《史密斯—蒙特法案》。

根據(jù)《史密斯—蒙特法案》，美國(guó)對(duì)外信息傳播的目的是“促進(jìn)別國(guó)對(duì)美國(guó)的了解，加強(qiáng)美國(guó)民眾與其他國(guó)家民眾之間的相互理解”[26]24。另外，法案規(guī)定，政府部門不能從事民間組織可以勝任的活動(dòng)，這就充分發(fā)揮了民間組織的作用，節(jié)約了政府資源。根據(jù)此法案，美國(guó)國(guó)務(wù)院設(shè)立了國(guó)際新聞處(The Office of International Information)和教育交流處(The Office of Educational Exchange)，也由負(fù)責(zé)公共事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿管轄[27]?！霸诿绹?guó)，單純以文化交流為目的的對(duì)外信息與交流項(xiàng)目是不受重視的。國(guó)際交流的價(jià)值在于用自由社會(huì)取得的文化成就贏得尊重，這些尊重在加強(qiáng)世界事務(wù)的合作方面是必要的。在這種情況下，文化活動(dòng)是宣傳必不可少的工具?！盵28]

《史密斯—蒙特法案》影響巨大，該法案使美國(guó)政府對(duì)外的文化交流和信息傳播活動(dòng)真正具備了合法地位，是美國(guó)政府開展公共外交的法律依據(jù)。其后的幾十年里，美國(guó)新聞署一直以此為最重要的法律基礎(chǔ)。助理國(guó)務(wù)卿艾倫對(duì)這部法案稱道不已:“這是我們對(duì)外關(guān)系史上極其重要，甚至可以說(shuō)是具有革命性的決定之一?！盵15]42

值得一提的是，《史密斯—蒙特法案》禁止任何機(jī)構(gòu)把在外國(guó)發(fā)布的信息在國(guó)內(nèi)進(jìn)行傳播，美國(guó)對(duì)外信息的宣傳性質(zhì)就此昭然若揭。在美國(guó)這樣一個(gè)號(hào)稱“言論自由”的國(guó)家，對(duì)信息的控制一直是其法律和法律傳統(tǒng)所不能容忍的。在這種情況下，限制對(duì)外傳播的信息在國(guó)內(nèi)傳播只能說(shuō)明其信息的真實(shí)性或傳播信息的立場(chǎng)是值得懷疑的，說(shuō)明其對(duì)外的信息傳播有著不可告人的目的。

杜魯門時(shí)期雖然沒(méi)有明確提出“公共外交”這一概念，但是美國(guó)所大規(guī)模開展的信息活動(dòng)、宣傳活動(dòng)、文化交流和教育交流，全部是公共外交的題中之義，稱其為公共外交活動(dòng)并無(wú)不妥。

盡管對(duì)外的信息傳播和文化交流在“二戰(zhàn)”中發(fā)揮了重要的作用，并且這種作用也得到了一些政治家的認(rèn)可，但是，美國(guó)文化傳統(tǒng)中對(duì)“言論自由”的珍視、對(duì)“宣傳”的反感和“孤立主義”外交傳統(tǒng)使美國(guó)在“二戰(zhàn)”后迅速收縮了對(duì)外宣傳活動(dòng)。即使美國(guó)當(dāng)時(shí)的國(guó)際形象亟待提高，卻并沒(méi)有使美國(guó)公共外交的力度加大。

直到“冷戰(zhàn)”開始，美蘇公開對(duì)抗，美國(guó)的對(duì)外信息和文化交流才重新得到重視。得到重視的原因，固然是因?yàn)槊绹?guó)擴(kuò)大國(guó)際影響的需要，但是美國(guó)之國(guó)際形象受到威脅的重要原因卻是蘇聯(lián)在宣傳方面壓倒了美國(guó)。所以，美國(guó)重新起用宣傳手段為外交服務(wù)。在“冷戰(zhàn)”全面展開以后，美國(guó)的對(duì)外信息傳播活動(dòng)逐漸擴(kuò)大規(guī)模，對(duì)外的文化和教育交流活動(dòng)也逐漸開展并固定下來(lái)，形成傳統(tǒng)。正如美國(guó)科學(xué)院院士艾歷克斯·英克爾斯(Alex Inkeles)所說(shuō):“第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后不久，美國(guó)和蘇聯(lián)在很大范圍內(nèi)開始了意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)，其中的武器是宣傳，戰(zhàn)場(chǎng)就是國(guó)際傳播渠道，代價(jià)就是全世界范圍內(nèi)男男女女的誠(chéng)實(shí)和效忠。無(wú)疑，這場(chǎng)戰(zhàn)斗中最重要的方面是它對(duì)人的精神的作用，這些作用牽連著國(guó)家穩(wěn)定和國(guó)際和平?！盵29]

在時(shí)間線上看美國(guó)公共外交的規(guī)模和內(nèi)容，可以很明顯看到公共外交活動(dòng)的受重視程度與美國(guó)切實(shí)的國(guó)家利益緊密相關(guān)，國(guó)家利益受到的威脅越大，公共外交活動(dòng)開展的規(guī)模越大、內(nèi)容也越豐富?？梢姡龠M(jìn)國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)是公共外交發(fā)展的根本原因。

從公共外交的內(nèi)容上看，美國(guó)對(duì)公共外交的運(yùn)用更加?jì)故臁Ｐ畔鞑シ矫?，這一時(shí)期美國(guó)政府的針對(duì)性很強(qiáng)，注重短期效果。在文化和教育交流方面，美國(guó)的針對(duì)性不強(qiáng)，不急功近利，更注重長(zhǎng)期效應(yīng)。戰(zhàn)后初期，美國(guó)在歐洲民眾的心目中是富有而庸俗的，這一方面是因?yàn)槊绹?guó)是一個(gè)后起的工業(yè)國(guó)家，缺乏早期的文化積淀；另一方面是因?yàn)槊绹?guó)早期向歐洲輸出的是以電影為主要載體的大眾文化，以消費(fèi)和娛樂(lè)為基本特征?！袄鋺?zhàn)”開始后，美國(guó)對(duì)歐洲的文化輸出也逐漸擴(kuò)大范圍，好萊塢的電影當(dāng)然仍占據(jù)重要位置，但是精英文化和高雅藝術(shù)也成為美國(guó)文化輸出的重要組成部分。美國(guó)通過(guò)本土藝術(shù)家的國(guó)際交流和藝術(shù)作品的巡回展覽，向歐洲展示一個(gè)文化意味濃厚的國(guó)家形象，逐漸改變了歐洲民眾對(duì)美國(guó)的認(rèn)識(shí)，重塑美國(guó)國(guó)際形象。

杜魯門時(shí)期，美國(guó)開始穩(wěn)定地開展公共外交活動(dòng)，通過(guò)了對(duì)以后數(shù)十年影響最大的兩部法案《富布萊特法案》和《史密斯—蒙特法案》，以法律的形式確立了公共外交在國(guó)家政治生活中的地位，奠定了公共外交的基礎(chǔ)。

總之，杜魯門時(shí)期美國(guó)從法律、內(nèi)容等方面為公共外交活動(dòng)進(jìn)行了體系建設(shè)，奠定了“冷戰(zhàn)”及“冷戰(zhàn)”后公共外交的基礎(chǔ)。