張 峰，屠立峰，b，c，喬桂明

(蘇州大學a.東吳商學院；b.東吳智庫；c.中國特色城鎮(zhèn)化研究中心，江蘇蘇州215021)

一、引 言

中國推進城市化，是要充分發(fā)揮城市對經濟發(fā)展的促進效應，包括經濟增長效應、社會發(fā)展效應和環(huán)境保護收益等，通過更高效利用生產要素，形成新的生產力。亞當·斯密[1]在《國富論》中提出，勞動是財富的源泉，分工是生產率提升的途徑。城市生產會形成細密的專業(yè)化分工，同時，城市生活也可催生豐富的社會需求。黨的十九大報告強調，要“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化”。城市化發(fā)展引起公共服務需求的迅速膨脹，最為典型的是對城市基礎設施的數(shù)量和質量要求的提高。Borck和 Wrede[2]認為，完善的城市基礎設施不僅有利于城市要素集聚效應的發(fā)揮，還會影響到城市發(fā)展的空間結構。道路交通、水電氣公用設施等是經濟發(fā)展的先決條件，也是城市發(fā)展依附的基礎條件，而城市綠化、公共衛(wèi)生等又成為提升地區(qū)吸引力的有效保障，是基礎設施得以發(fā)揮效用和推動城市后續(xù)發(fā)展的優(yōu)勢條件。呂煒[3]研究發(fā)現(xiàn)，地方政府在特定的財政體制下，運用資源配置權限發(fā)揮著市場培育和市場彌補兩方面作用。例如，地方政府先后通過投融資平臺和發(fā)行債券方式籌集資金，支持城市基礎設施建設和產業(yè)結構調整。自1994年我國啟動分稅制改革后，地方政府迫于績效競爭壓力，依賴稅收和公共支出手段為地方發(fā)展創(chuàng)造有競爭力的投資環(huán)境。沈坤榮和付文林[4]也發(fā)現(xiàn)，地方政府公共服務提升顯著推動地方經濟增長，這為堅持城市化發(fā)展模式提供了信心。呂煒和王偉同[5]進一步研究發(fā)現(xiàn)，鑒于我國特有的體制因素，公共服務供給更多取決于政府能力而非社會需求，需要從體制上保障地方政府公共服務均等化?？梢?，我國地方政府在城市化進程的角色只會增強，正如黨的十九大報告指出，要“更好發(fā)揮政府作用，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。由此，對地方政府投融資促進城市化發(fā)展的績效開展評估，具有十分重要的意義。一方面，政府支出結構急需科學優(yōu)化?，F(xiàn)行分稅制改革下，地方政府依賴稅收和公共支出為吸引投資創(chuàng)造良好環(huán)境，城市化發(fā)展所需各項公共支出日益剛性，稅收收入受制于投資帶來的經濟增長，不可避免具有周期波動性。地方政府公共收入和公共支出間缺口持續(xù)擴大，科學評價地方政府在城市化進程中所作投融資項目的績效，將有助于政府科學合理調整投融資結構，提高政府資金使用效率。另一方面，政府債務風險亟待防控。地方政府投融資平臺為城市建設籌集資金，盡管效果顯著，但也集聚起很高風險，引起了我國高層領導的關注。特別是在2017年全國金融工作會議上，將防范地方政府債務風險作為預防“系統(tǒng)性金融風險”的一項重要內容[6]。因此，科學評估地方政府投融資績效，也能為防控政府債務風險提供決策思路。

二、地方政府投融資促進城市化發(fā)展的機理分析

(一)地方政府投融資促進城市基礎設施改善

城市化首先需要建好“城”，內涵體現(xiàn)在城市土地、城市基礎設施及公共服務，價值表現(xiàn)為基礎設施的規(guī)模經濟性和共享性[7]。一方面，道路交通、綠化安居等基礎條件的完善能夠吸引更多人力資源，不僅包括技術工人，也包括高素質、高學歷的創(chuàng)新型人才。另一方面，人的流入和集聚，會引起當?shù)嘏涮咨钤O施的提升，包括休閑娛樂場所的開張、醫(yī)療衛(wèi)生服務的健全、子女教育機構的質量提升等。人才在當?shù)貜氖律a活動，會促使當?shù)卣顿Y建設更完善的公共圖書館、共享實驗室等公共科技服務設施、產權交易所等公共交易場所設施。城市生產和生活設施的完善，不僅會在當?shù)匦纬梢?guī)模經濟性，還會吸引周邊地區(qū)要素，產生資源共享經濟效應，在一定程度上，也為周邊地區(qū)提升“城”的質量提供示范。

(二)地方政府投融資為吸引經濟要素營造良好環(huán)境

優(yōu)越的城市基礎設施是為吸引包括人才和資本在內的優(yōu)質經濟資源，在當?shù)匦纬苫钴S的買賣交易，實現(xiàn)人才流、貨物流、服務流、信息流、資金流、技術流等各項資源要素的匯聚地和交互地。人力資源中心、知識產權交易中心、股權交易中心、物流中心、商貿中心、會展中心、金融中心等有形和無形交易場所不斷設立，市場體系規(guī)模不斷擴張、形成城市發(fā)展獨特的產業(yè)結構優(yōu)勢，推動當?shù)貒H化發(fā)展?！笆小钡男纬膳c發(fā)展，能為當?shù)貛怼袄硇越洕睒s效應”，是經濟發(fā)展提升居民福利的重要條件，也是現(xiàn)代市場經濟中提高社會經濟效益、實現(xiàn)總發(fā)展目標的優(yōu)化運行機制[8]。

(三)地方政府投融資為城市發(fā)展塑造良性循環(huán)機制

城市化發(fā)展到一定階段后，會逐漸形成“城”與“市”相互促進的協(xié)調發(fā)展機制。城市化進程中人口結構轉換，是勞動力從農業(yè)生產向工業(yè)生產、服務業(yè)生產的轉換，進而推動產業(yè)結構從農業(yè)為主，向第二產業(yè)為主和最終向第三產業(yè)為主的轉換。城市化中高級階段，土地約束顯現(xiàn)[9]，需要通過產業(yè)結構轉換，實現(xiàn)經濟效率提升?！俺鞘谢绷夹匝h(huán)機制的展開，為要素集聚效應、規(guī)模效應、范圍效應、學習效應、共享效應、溢出效應、互補效應、替代效應等各類經濟效應實現(xiàn)創(chuàng)設重要前提。

三、城市化進程中地方政府投融資績效評估方法設計

為分析我國地方政府投融資對促進城市化發(fā)展的總體效果，本文分別從城市基礎設施建設、城市要素集聚和城市經濟發(fā)展三個方面構建評價指標。

(一)指標選擇的原則

構建績效考評的指標體系首先要從全局考慮績效考評的對象與目標，并對其進行系統(tǒng)性分析。本文結合該領域相關專家的意見并綜合考慮中國城市化進程中注重民生、綠色經濟和轉型升級的背景，提出政府投融資績效評價體系應該體現(xiàn)四項原則。

一是目的性。政府投融資績效評價的目的是為地方政府提供投融資效率方面的短板。本文將以類地方政府公共財政支出為投入，通過對標方式，找出每一年相較于效率最高者的差距，所得出的結論能為地方政府優(yōu)化投融資行為提供明確著力點。

二是對比性。政府投融資績效評價要體現(xiàn)不同指標之間的相互配合，通過對一個問題不同方面的考量來判斷效果優(yōu)劣。政府投入增加帶動投資和經濟增長，同時，也會引起債務存量及風險的上升，并演化為社會治理成本上升。故需要對比經濟效果和社會成本兩方面以綜合判斷政府投融資績效。

三是穩(wěn)健性。受隨機因素干擾，每一年評價結果既包含了評價主體的系統(tǒng)性問題，也包含了當年特定因素的影響。因此，本文對評價主體做連續(xù)多年評估，當某一效率短板連續(xù)出現(xiàn)多年，所對應的問題值得評價主體重視。如若某一效率短板偶爾出現(xiàn)，可以認為是受當年隨機因素影響，政府可適當降低重視程度。

四是系統(tǒng)性。政府投融資績效評價最終作用是通過優(yōu)化城市環(huán)境，集聚優(yōu)質要素，實現(xiàn)經濟發(fā)展。因此，本文將從這三方面構建綜合性產出評價指標，系統(tǒng)評價政府投融資績效在三方面的效應。

(二)城市化進程中地方政府投融資績效評估方法

本文選用數(shù)據包絡分析方法(Data Envelopment Analysis，DEA)做效率評價。不同城市化發(fā)展結果性指標能從不同程度反映政府推進城市化進程所取得的成果，如果舍棄任何一項產出，相當于否認政府在該產出項上的努力，也意味著忽略該產出項對地方經濟的貢獻，顯然都是不合適的。但將更多產出指標納入模型，會因為產出指標之間高度相關性，無法得出有效結論。隨著產出指標的增加，DEA方法的適用性會下降，因為評價主體更容易在某項產出指標上表現(xiàn)最優(yōu)，而無法找出最優(yōu)參照集。因此，本研究首先選擇產出指標以全面反映地方政府推動城市化進程的績效，再運用主成分分析方法對產出指標進行簡化，形成三項綜合性產出指標，最后利用動態(tài)DEASBM模型評價地方政府投融資績效。

1.主成分分析法

主成分分析法(Principal Component Analysis，PCA)運用降維的思想，借助一個正交變換，將原來具有一定相關性的多個變量轉化為少數(shù)幾個綜合變量，其中每個主成分或公因子都是原始變量的線性組合，各主成分之間互不相關，代替反映原有變量的大部分信息，使之能以一個較高的精度轉換成低維變量系統(tǒng)。主成分分析能從錯綜復雜評估要素的眾多指標中，找出主要成分，以便有效利用統(tǒng)計數(shù)據進行評估分析。

2.DEA-SBM

DEA是通過線性規(guī)劃方法來估計有效生產前沿面，可以處理具有多個輸入和多個輸出的多目標決策。DEA法無須估計生產函數(shù)，從而避免了生產函數(shù)形式誤設問題，但這種方法不考慮測量誤差的存在，將所有對生產前沿的偏離均視為無效率部分，可能會高估效率損失。通過檢驗和比較連續(xù)多年的DEA效率，可以克服效率損失問題。

Tone提出差額變數(shù)模式(Slacks-Based Measure，SBM)，利用差額變數(shù)為衡量基礎，同時考慮投入項與產出項之差額(slack)，并以非射線的估計方式與單一數(shù)值來呈現(xiàn)SBM效率，其效率值介于0到1之間；而當一決策單位之效率值為1時，代表此決策單位在生產邊界上不論投入項或產出項皆無差額存在?？捎梅謹?shù)線性規(guī)劃式(1)求算SBM效率:

為簡化令 S-＝ts-，S＋＝ts＋，Λ＝tλ，則 SBMt之線性規(guī)劃式可以為(4)式表示:

其中t＞0代表轉換具有可還原性(reversible)。 當?shù)弥钸m解為(τ*，t*，Λ*，S-*，S＋*)，則SBM的最適解為(5)式如下:

由上式的最適解可判斷一決策單位是否具有SBM效率，亦即若且唯若ρ*＝1(即則該決策單位具有SBM效率，且無任何投入差額及產出差額存在。而不具有SBM效率之決策單位，可借由減少投入過剩的數(shù)量與增加產出短缺的數(shù)量作為改善，以達到SBM效率之境界。(6)式為不具有SBM效率之決策單位其調整方式，其中代表效率邊界之投射點:

(三)城市化進程中地方政府投融資績效評估指標選擇

本文以全國31個省、自治區(qū)和直轄市為評價主體，將2012—2016年的投融資作為評價對象。根據地方政府投融資促進城市化發(fā)展的作用機理，本文將地方政府投融資績效劃分為城市基礎設施建設水平、城市要素集聚度和地方經濟發(fā)展水平三方面。城市建設用地開發(fā)狀況、市政公用設施建設、綠地面積、公共衛(wèi)生等能較好反映城市基礎設施建設水平，優(yōu)越的城市環(huán)境必然會吸引更多人才，易于推高房價。本文選取了“城市建設用地面積”“城市用水普及率”“城市燃氣普及率”“城市每萬人擁有公共交通車輛”“城市人均城市道路面積”“城市人均公園綠地面積”“城市每萬人擁有公共廁所”“房屋平均銷售價格”等8個二級指標衡量各地區(qū)的城市基礎設施建設水平。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源、人力資源、教育資源和科技資源、金融資源、服務業(yè)資源等都是城市追求的關鍵要素，本文選取“外商投資企業(yè)數(shù)”“城市人口密度”“批發(fā)業(yè)法人企業(yè)數(shù)”“零售業(yè)法人企業(yè)數(shù)”“連鎖零售企業(yè)總店數(shù)”“金融機構營業(yè)網點數(shù)”“私營企業(yè)和個體就業(yè)人數(shù)”“城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資”“城鎮(zhèn)人口比重”“高等學校數(shù)”“每十萬人口平均在校生數(shù)(初中)”“每十萬人口平均在校生數(shù)(高中)”“每十萬人口平均在校生數(shù)(高等學校)”“專利申請受理數(shù)”“專利授權數(shù)”“技術市場成交金額”等16個二級指標衡量各地區(qū)的城市要素集聚度。經濟發(fā)展質量除了通過GDP反映外，還可以通過居民消費、產業(yè)結構和外向型經濟發(fā)展水平加以考察，本文選取“GDP增長率”“人均GDP”“城鎮(zhèn)居民人均消費支出占人均可支配收入比重”“第二產業(yè)增加值占GDP比重”“第三產業(yè)增加值占GDP比重”“進出口總額占GDP比重”和“FDI占GDP比重”等7個二級指標衡量各地區(qū)的經濟發(fā)展水平。

基于目前中央與地方政府的事權劃分情況，本文參考洪源等的方法，選取“電力、燃氣及水的生產和供應業(yè)”“交通運輸、倉儲和郵政業(yè)”“科學研究、技術服務和地質勘查業(yè)”“水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)”“居民服務和其他服務業(yè)”“教育”等6個主要由地方政府承擔投資責任的市政領域的固定資產投資作為地方政府投融資的投入性指標。全部數(shù)據來源于《中國統(tǒng)計年鑒》和wind數(shù)據系統(tǒng)。

四、實證結果與討論

(一)城市基礎設施建設水平主成分分析結果

利用軟件SPSS21.0對31個省市8項城市基礎設施建設水平指標原始數(shù)據進行標準化處理，然后再對變量進行相關性檢驗 ，2012—2016年KMO值均超過0.5，且Sig為0，明顯拒絕原假設，說明變量之間存在相關關系，可以進行因子分析。根據成分得分系數(shù)矩陣和解釋的總方差表，我們可以得出2012—2016年城市基礎設施建設水平因子得分和綜合得分，以各個公共因子方差貢獻率為系數(shù)進行線性加權求和，計算各地區(qū)基礎設施建設水平的綜合得分，結果見表1。山東、江蘇、北京、浙江和廣東等地城市基礎設施建設總體處于領先水平，西藏、貴州、河南、甘肅和云南等地相對較為落后。

表1 城市基礎設施建設水平的因子綜合得分

(二)城市要素集聚度主成分分析結果

城市要素集聚度16項指標的相關性檢驗結果顯示，KMO值均超過0.6，且Sig為0，明顯拒絕原假設，說明變量之間存在相關關系，可以進行因子分析。從表1可以看出，江蘇、廣東、北京、浙江和上海等地城市要素集聚度較高，而西藏、青海、寧夏、貴州和海南等地城市要素集聚度相對落后。

(三)地方政府經濟發(fā)展水平主成分分析結果

衡量地方經濟發(fā)展水平7項指標的相關性檢驗結果顯示，KMO值均超過0.5，且Sig為0，明顯拒絕原假設，說明變量之間存在相關關系，可以進行因子分析。表1顯示，北京、上海、天津、廣東和江蘇等地經濟發(fā)展水平相對領先，而廣西、山西、云南、河北和安徽經濟發(fā)展水平相對落后。

(四)地方政府投融資績效的SBM-DEA分析結果

我們將31個省級地方政府在6個領域的固定資產投資作為投入類指標，將城市基礎設施建設水平、城市要素集聚度和地方經濟發(fā)展水平等3項綜合性指標作為產出類指標，借助“DEASOLVER-PRO-6.0”軟件運算“產出導向的SBM模型”，得到2012—2016年各地方政府投融資績效評價結果，如表2所示。

表2 全國31個省市區(qū)地方政府投融資績效評估結果

上海、北京、江蘇連續(xù)5年都成為標桿性省市，浙江、廣東有3年成為標桿性省市，說明這些地區(qū)政府通過投融資活動，城市基礎設施水平較高，并能夠吸引科技要素、金融資本等關鍵資源集聚，推動地方經濟快速發(fā)展。2次以上進入倒數(shù)5位的省份有:河南(4次)，廣西(3次)，貴州、江西、西藏和云南(各2項)，說明這些地區(qū)政府投融資并未改善地方基礎設施，無法吸引優(yōu)質的經濟資源，因此，地方政府投融資績效有待提高。

表3 地方政府投融資績效評價結果

為了對各地區(qū)政府改進投融資活動效率的路徑和方式有具體認識，本文進一步分析了松弛變量。盡管每一年都會報告松弛變量具體數(shù)據，但由此表明的冗余或不足，既有可能是系統(tǒng)性效率問題，也有可能是隨機因素干擾了評價結果。但如果連續(xù)幾年都出現(xiàn)同樣的評價結果，可以認為，該項投入確實有多余部分，亦即沒有充分利用投入資金，或是某項產出確實有待強化。表3總結了5年松弛變量多余或不足的情況。從投入類指標看，北京、上海、江蘇和廣東四個地區(qū)都沒有出現(xiàn)冗余性投入類指標，說明四個地區(qū)政府為推進城市化發(fā)展所投入資金都得到了有效利用，不存在資源閑置。其他地區(qū)都存在某些領域固定資產投資過度的現(xiàn)象。從投入類領域看，“科學研究、技術服務和地質勘查業(yè)”固定資產投資相對得到充分利用，有16個地區(qū)在全考察期都沒有報告冗余數(shù)據，5個地區(qū)僅在2016年出現(xiàn)冗余。從產出類指標看，廣東地區(qū)效率最高，城市基礎設施和經濟發(fā)展水平方面連續(xù)5年處于效率前沿面，僅有城市要素集聚度方面連續(xù)5年存在不足，說明廣東城市化發(fā)展較好，還能吸納更多資源。江蘇經濟發(fā)展水平始終處于效率前沿，城市基礎設施在2013年、2015年和2016處于效率面，但2012年和2014年存在低效，而城市要素集聚度連續(xù)5年存在低效，說明江蘇經濟發(fā)展水平領先全國，城市基礎設施建設良好，還能夠進一步吸納更多優(yōu)質資源。上海城市基礎設施連續(xù)5年處于效率前沿面，城市要素集聚度2015年表現(xiàn)出有效，但在其余4個年份為低效，經濟發(fā)展水平始終低效，說明上?；A設施建設處于全國一流水平，但經濟發(fā)展質量還有待提高。其余地區(qū)三項城市化發(fā)展產出類指標總體處于無效率狀態(tài)。一個有趣的發(fā)現(xiàn)是，海南在2012年和2015年的三項產出類指標都處于效率前沿面，說明海南政府投融資效率問題不在于產出短板，而在于投入過多。

五、結論與啟示

在上述結果分析基礎上，本文進一步得出以下結論與啟示。

第一，地方政府投融資存在過度化現(xiàn)象。增加投資確實能夠促進城市基礎設施改善和要素集聚，進而帶動地區(qū)經濟較快發(fā)展。但是，投資數(shù)量的增加并不一定引起城市化發(fā)展水平的簡單提高，而是會進入投入低效區(qū)間。例如，城市化發(fā)展效率較高的廣東和江蘇，要素集聚度長期處于無效率狀態(tài)。海南也有兩年出現(xiàn)產出處于前沿面，但投入處于無效率狀態(tài)。這些都說明，地方政府投融資或多或少存在過度化。

第二，地方政府投融資存在結構性調整的空間。在既有的政府對社會固定資產投資規(guī)模下，可以根據不同領域的投資效率，適當作出結構性調整，將冗余部分劃撥到高效領域，進一步發(fā)揮政府資金的使用效率。例如，大部分地區(qū)“科學研究、技術服務和地質勘查業(yè)”領域資金始終處于高效狀態(tài)，而其他領域資金普遍存在冗余，可以考慮削減冗余領域的固定資產投資，而增加當?shù)乜茖W研究和技術服務領域的投資，這與我國“創(chuàng)新驅動”發(fā)展戰(zhàn)略是一致的。

第三，地方政府可將城市化發(fā)展目標從優(yōu)化基礎設施建設轉變?yōu)閺娀刭Y源吸引力。城市化進程中的“基礎設施”“要素集聚”和“經濟發(fā)展”是三位一體的，基礎設施是城市的物質空間和載體，要素集聚是城市活躍度的體系，經濟發(fā)展不僅體現(xiàn)為城市發(fā)展的成果，還可以為基礎設施提供稅收資金，為要素集聚提供市場基礎和機遇。隨著城市化程度持續(xù)提升、物質空間拓展會越來越多受到土地因素制約，同時，我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，中央越來越強調地方政府不能“唯GDP”，而要注重綠色發(fā)展理念。因此，推動城市化進程的著力點要更多聚焦在城市軟實力提升、吸引更多優(yōu)質生產要素上，使城市成為“要素樞紐”。