王斌林，申益華

(南華大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 衡陽(yáng) 421001)

一、問(wèn)題的提出：形式性法律控制之下的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題

行政審批制度改革已成為我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)特別是法治政府建設(shè)的主旋律。這個(gè)由國(guó)務(wù)院直接推動(dòng)、各級(jí)政府積極響應(yīng)的重要法治主題是以下放與取消審批項(xiàng)目為主要方式，而列出“權(quán)力清單”是其中的主要行為方法。在實(shí)踐中，落實(shí)“權(quán)力清單”的最好辦法是在標(biāo)準(zhǔn)“完善”的前提下實(shí)行所謂的集中審批。因此，權(quán)力“清單”化、項(xiàng)目“目錄”化、時(shí)間“短期”化、依據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)”化，成了體現(xiàn)改革成果的幾個(gè)最重要的指標(biāo)。

但是，“權(quán)力清單”可能取消了權(quán)力的條款，卻未必能真正限制行政權(quán)力；取消了項(xiàng)目的同時(shí)并沒(méi)有相應(yīng)減少職權(quán)；厘清了字面上的標(biāo)準(zhǔn)，卻未必能真正轉(zhuǎn)變政府職能；減少了時(shí)間，并沒(méi)有優(yōu)化程序?？傊?，行政審批精簡(jiǎn)的真正效果未必有想象得那般美好，這是因?yàn)椤皺?quán)力清單”式改革還有以下幾個(gè)被表面的完善形式所掩蓋的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。

第一，推動(dòng)方式與推動(dòng)力量的運(yùn)動(dòng)化。中國(guó)的行政審批改革無(wú)疑是時(shí)代發(fā)展的需要、市場(chǎng)建設(shè)的要求。但由頂層力量推動(dòng)、以國(guó)務(wù)院文件為發(fā)動(dòng)標(biāo)志、以取消和下放審批項(xiàng)目的清單化為直接目標(biāo)的改革卻給人以浪潮襲人般的感覺(jué)，總之，運(yùn)動(dòng)式的“應(yīng)急式的數(shù)量型改革”現(xiàn)象十分明顯。運(yùn)動(dòng)化的邏輯無(wú)非是上級(jí)下達(dá)任務(wù)、下級(jí)完成指標(biāo)，行政審批真正想要的常態(tài)化制度形態(tài)與實(shí)際性效果往往是缺位的。有的情況是審批的事項(xiàng)廢了，審批權(quán)卻沒(méi)有真正消失，甚至是名減實(shí)增。即便是真正減下來(lái)的權(quán)力也可以趁著運(yùn)動(dòng)間隙而死灰復(fù)燃，因?yàn)椤斑\(yùn)動(dòng)暫停下來(lái)，就慢慢卷土再來(lái)，或一旦找個(gè)理由，已被取消的權(quán)力就重新得以再生?！盵1]23

第二，“合法”標(biāo)準(zhǔn)的形式化。“權(quán)力清單”最為醒目的辦法當(dāng)然是用規(guī)則性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定審批事項(xiàng)與審批權(quán)的范圍。這個(gè)辦法在形式上是可行的，但在實(shí)質(zhì)上是難以辦到的?，F(xiàn)代法學(xué)研究表明，以成文法形式把法律要調(diào)整的事項(xiàng)完全、清楚和準(zhǔn)確地表達(dá)出來(lái)是不可能的，這是由于現(xiàn)實(shí)事物的無(wú)限復(fù)雜性和語(yǔ)言表達(dá)的有限性所決定的。在法律這個(gè)層面，有學(xué)者就感嘆作為指導(dǎo)行政審批的《行政許可法》“未能對(duì)行政許可的涵義、范圍與類型進(jìn)行清晰的界定”“未能從立法上完全厘清行政審批與行政許可之間的關(guān)系”[2]?！缎姓S可法》中一些價(jià)值性標(biāo)準(zhǔn)如“公共安全”“公共利益”“公共服務(wù)”等都需要在具體語(yǔ)境下進(jìn)行實(shí)質(zhì)性詮釋。即便是一些較為靈活的單行立法也“未能為行政審批制度改革提供明確的法律標(biāo)準(zhǔn)”。再則，在審判項(xiàng)目編撰的標(biāo)準(zhǔn)化方面，也存在著標(biāo)準(zhǔn)的法律化解釋、標(biāo)準(zhǔn)化與行政自由裁量之間關(guān)系的理清、標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)致行政工作僵化等困境。

第三，推動(dòng)主體自我化。行政審批改革本質(zhì)上就是動(dòng)行政主體的奶酪，“負(fù)面清單”的推行也是為了提醒政府最大程度放棄權(quán)力并還權(quán)于市場(chǎng)。但很多行政審批改革的標(biāo)準(zhǔn)制定者又是行政機(jī)關(guān)本身。在理想層面，政府自我法制化和循章辦事也是可能的，但考慮到現(xiàn)實(shí)生活中部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)、權(quán)力尋租等不可忽視的因素，讓行政主體在標(biāo)準(zhǔn)面前變得完全“老實(shí)”也是不現(xiàn)實(shí)的，如有些部門(mén)“將取消下放的項(xiàng)目拆解成多個(gè)小項(xiàng)上報(bào)，以量充質(zhì)，對(duì)留下的審批項(xiàng)目則以大項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)?！盵3]此外，這種政府內(nèi)部的上傳下效方式也會(huì)造成一種體制性障礙，即“地方各自為政，制度脫節(jié)難協(xié)調(diào)”，且“改革成果難以固化、可持續(xù)性不強(qiáng)”等地方創(chuàng)新之困境。[4]當(dāng)然，政府自我除弊的最主要問(wèn)題還是市場(chǎng)效果要打折扣、政府與市場(chǎng)關(guān)系的倒置、立法與社會(huì)的脫節(jié)等。

第四，表現(xiàn)形式的技術(shù)化。行政審批改革的形式化成果往往是目錄有了、審批項(xiàng)目集中了、審批時(shí)間少了、項(xiàng)目消減了。這種技術(shù)化的弊端就如有的學(xué)者對(duì)建設(shè)項(xiàng)目行政審批標(biāo)準(zhǔn)所作的評(píng)價(jià)那樣，“只是做到如何讓審批更快、更少，而不需要考慮如何通過(guò)審批程序設(shè)計(jì)改善決策的信息基礎(chǔ)，提升決策的品質(zhì)。由此也進(jìn)一步導(dǎo)致，行政審批程序的性質(zhì)本身被模糊化、矮化，它變成了純操作層面的技術(shù)路徑，而不是決定建設(shè)項(xiàng)目重大決策和走向的實(shí)質(zhì)性程序。”[5]51

綜上，我們可以看出，“清單”化方式雖然簡(jiǎn)單明了，但也是單向化的，技術(shù)層面上的標(biāo)準(zhǔn)化形式難以帶來(lái)實(shí)際意義上的標(biāo)準(zhǔn)化審批，必須以實(shí)踐性與實(shí)質(zhì)性的方法來(lái)分析與看待標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)，正如有學(xué)者所指出的那樣，“標(biāo)準(zhǔn)化和目錄制管理技術(shù)的運(yùn)用，在本質(zhì)上屬于一種類推和常識(shí)的實(shí)踐理性?！盵5]53因此，行政審批改革需新方法論指導(dǎo)，在形式的標(biāo)準(zhǔn)與方式到位后，還需要多維度思考，需要考慮很多實(shí)質(zhì)性法律控制：實(shí)際法律效果的達(dá)成、實(shí)質(zhì)法律關(guān)系的建立、實(shí)質(zhì)法治力量的依賴等。這樣，行政審批改革應(yīng)在整體的、復(fù)雜的視角下，以符合法治實(shí)質(zhì)目的為導(dǎo)向，以建立良好的政府與市場(chǎng)、行政與民眾之間關(guān)系為目標(biāo)。行政審批改革不但要減少權(quán)力的“量”，也要改變權(quán)力的“質(zhì)”，真正轉(zhuǎn)變政府職能；不但要使審批有標(biāo)準(zhǔn)上的規(guī)制，也要使審批由市場(chǎng)選擇、公眾評(píng)判和實(shí)際的效果判定；不但要使審批步驟簡(jiǎn)化，還要建立真正的、完整的程序制度體系；不但要使審批改革成為政府的自覺(jué)、自發(fā)，更要使審批改革由社會(huì)驅(qū)使和市場(chǎng)回應(yīng)。

二、審批權(quán)實(shí)質(zhì)性合法的特征

在現(xiàn)代法治社會(huì)，規(guī)則的明細(xì)的確是保持行為方式透明性、可預(yù)期性與可控性的一種最有效方式。在行政審批權(quán)的規(guī)則方面，做到“清單之外無(wú)權(quán)力”也就是直接的理想目標(biāo)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，清單之不清楚又是人們最著急的事情之一，所以有學(xué)者說(shuō)：“在實(shí)體審批權(quán)力上，缺乏明確規(guī)范審批權(quán)行使的剛性標(biāo)準(zhǔn)。目前，在國(guó)務(wù)院保留的審批事項(xiàng)中，相當(dāng)一部分沒(méi)有關(guān)于審批事項(xiàng)內(nèi)容、要件、流程、時(shí)限、問(wèn)責(zé)的細(xì)化規(guī)定和要求，各部門(mén)采用的審批標(biāo)準(zhǔn)尺度不一、變化快，彈性空間大、隨意性大。如部門(mén)規(guī)定的審批依據(jù)、申報(bào)材料、受理方式、審查條件及在線查詢、告知義務(wù)、批復(fù)理由等要求差別很大，規(guī)范程度參差不齊?！盵6]但是，在實(shí)際工作中，既明確、剛性，又沒(méi)隨意性、不會(huì)參差不齊的“清單”往往是可望而不可及的，而“變化快，彈性空間大、隨意性大”在現(xiàn)實(shí)層面恰恰是不可避免的，在這里一勞永逸地立規(guī)矩是一種幻想，而動(dòng)態(tài)地、制度化地把握實(shí)質(zhì)性合法標(biāo)準(zhǔn)才是人們不能回避的永恒性、經(jīng)常性工作。這種工作的目的使審批權(quán)的合法性具有以下實(shí)質(zhì)性特征：

(一)合法的基本依據(jù)：適應(yīng)于社會(huì)變化的靈動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)

行政審批事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化是必要的，但標(biāo)準(zhǔn)本身不能克服諸如標(biāo)準(zhǔn)僵化、不同級(jí)別以及不同行業(yè)之間標(biāo)準(zhǔn)不配套、行政主體可能會(huì)選擇性執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)如何及時(shí)出臺(tái)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)遠(yuǎn)不只是承擔(dān)一個(gè)可重復(fù)使用的規(guī)則角色那么簡(jiǎn)單，因?yàn)椤靶姓徟鷺?biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不僅要實(shí)現(xiàn)物理變化，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)化學(xué)變化，不僅是部門(mén)集合，還應(yīng)是邏輯契合，這是行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)可以發(fā)揮作用的主要方向。”[7]這里面的“邏輯契合”主要是指不要為了標(biāo)準(zhǔn)而標(biāo)準(zhǔn)，而是要讓標(biāo)準(zhǔn)最終契合社會(huì)的需求。標(biāo)準(zhǔn)本身呈現(xiàn)出多類型化、彈性化的特點(diǎn)是不可避免的。同時(shí)，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)、討論也是永不會(huì)停息的工作。

其實(shí)，現(xiàn)代法治理論與實(shí)踐都表明，單一的法律規(guī)制是不能勝任社會(huì)治理重任的，很多時(shí)候需要的是多樣?xùn)|西的契合，所以，哈特認(rèn)為法律是內(nèi)外規(guī)則的組合，德沃金把法律看成是法律、政治、道德相互整合性的，波斯納則看出了法律是“多套命題的集合”。不僅如此，法律的適用還需要解釋、論證、推理等多種法律方法論。對(duì)于審批的權(quán)限與事項(xiàng)進(jìn)行“標(biāo)準(zhǔn)化”規(guī)制也是一樣，如什么樣的事要審和什么事不能審，審批需要什么樣的服務(wù)配套，行政相對(duì)人要求什么樣的信息引導(dǎo)，等等。這些復(fù)雜的、系統(tǒng)化的問(wèn)題不是一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)能講清的，而且，問(wèn)題的答案也不是固定的?？傊?，審批標(biāo)準(zhǔn)必須是變化的、靈動(dòng)的。

(二)合法的功能性表現(xiàn)：滿足市場(chǎng)自治的服務(wù)性權(quán)力

現(xiàn)代行政法治與公共管理都把政府與市場(chǎng)緊密結(jié)合在一起，美國(guó)著名學(xué)者B.蓋伊·彼得斯甚至提出了“市場(chǎng)化政府”的概念。行政審批也一樣，它必然與市場(chǎng)建設(shè)、市場(chǎng)維護(hù)、市場(chǎng)服務(wù)等息息相關(guān)。所以，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》在關(guān)于行政審批方面的論述也是把行政審批與市場(chǎng)建設(shè)緊緊聯(lián)系在一起：“牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系基本理順，政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變，宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)依法全面履行。加大取消和下放束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、影響群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)行政許可事項(xiàng)的力度，做好已取消和下放行政審批事項(xiàng)的落實(shí)和銜接，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新?！?/p>

行政審批改革無(wú)論是與市場(chǎng)直接聯(lián)系的資源配置類審批、市場(chǎng)進(jìn)入類審批、危害控制類審批，還是公共資源配置、環(huán)境保護(hù)、重點(diǎn)項(xiàng)目等“行政”性較強(qiáng)的審批，其實(shí)質(zhì)都是市場(chǎng)選擇的審批，實(shí)際效果最終要由市場(chǎng)決定。市場(chǎng)本身與不跟市場(chǎng)相生相伴的計(jì)劃就是天敵。所以，計(jì)劃好的“清單”也時(shí)刻要接受市場(chǎng)的檢驗(yàn)。當(dāng)然，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下談行政審批也不是簡(jiǎn)單化的市場(chǎng)決定論，市場(chǎng)不但要求自主與自治，其它諸如福利、監(jiān)管、安全、歧視糾正等都是必不可少的因素。這樣，政府對(duì)市場(chǎng)就應(yīng)該有太多東西需要權(quán)衡與分析，總面臨各種的“不同”，所以，“政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)定以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的靈活激勵(lì)機(jī)制，而不是僵化的命令?！盵8]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無(wú)論是政府的審批方式，還是規(guī)制政府審批的規(guī)矩都不可能是僵化的，既要規(guī)范政府行為，也要政府積極提供各種服務(wù)。

(三)合法的實(shí)用性方法：尊重社會(huì)需求的回應(yīng)性方式

行政審批改革的主要驅(qū)動(dòng)力應(yīng)來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求以及其它各種社會(huì)需求。而“權(quán)力清單”的規(guī)則模型卻有一定的自我封閉性，即標(biāo)準(zhǔn)化本身成了一個(gè)焦點(diǎn)性尺度，忠于目錄成了主要任務(wù)。雖然“權(quán)力清單”在總體上也屬于規(guī)則之治，但如果就“清單”而“清單”，那勢(shì)必與社會(huì)需要脫節(jié)，正如美國(guó)法學(xué)家P.諾內(nèi)特所說(shuō)：“對(duì)規(guī)則的關(guān)注有助于縮小法律上相關(guān)事實(shí)的范圍，從而使法律思維與社會(huì)現(xiàn)實(shí)分離。”[9]103在法律發(fā)展史上，從自我自治性法治到關(guān)注社會(huì)事實(shí)的回應(yīng)性法治，本身就是一個(gè)法治進(jìn)步規(guī)律。在我國(guó)的行政審批制度改革的歷史進(jìn)程中，先有“權(quán)力清單”也算是一個(gè)良好的開(kāi)端，但我們也應(yīng)在“權(quán)力清單”的基礎(chǔ)上更多地關(guān)注社會(huì)回應(yīng)。

首先，要尊重改革本身的演進(jìn)規(guī)律，注重改革的持續(xù)性與漸進(jìn)性。著名法學(xué)家哈耶克指出：“在各種人際關(guān)系中，一系列具有明確目的的制度的生成，是極其復(fù)雜但卻條理井然的，這既不是設(shè)計(jì)的結(jié)果，也不是發(fā)明的結(jié)果，而是產(chǎn)生于諸多并未明確意識(shí)到其所作所為會(huì)有如此結(jié)果的人的各自行為。”[10]行政審批改革也一樣，其涉及到很多利益格局的重組、新的制度性自覺(jué)和新的社會(huì)關(guān)系的形成，指望一套標(biāo)準(zhǔn)與目錄的到位就能達(dá)到上述目標(biāo)顯然是不現(xiàn)實(shí)的。其次，改革要有明確的目的導(dǎo)向，清單本身不是改革的最終與實(shí)質(zhì)目的。從一些國(guó)家在行政審批的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，明確的目的導(dǎo)向往往成為先決條件，如美國(guó)的“消費(fèi)者主權(quán)制度”導(dǎo)向機(jī)制與“顧客驅(qū)動(dòng)機(jī)制”就是明證。最后，要建立利好官民互動(dòng)機(jī)制?；貞?yīng)型法治的一個(gè)重要特征就是“把分享決策作為一種認(rèn)識(shí)來(lái)源，一種溝通的媒介，以及一種同意的基礎(chǔ)。”[9]112作為本質(zhì)上屬于官民關(guān)系的行政審批如要實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)換方式，就必須盡量減少官僚色彩，而多點(diǎn)協(xié)商程序。

(四)合法的支撐條件：保持實(shí)效的日常性制度

“權(quán)力清單”最大的優(yōu)點(diǎn)在于“清”，最大的缺點(diǎn)在于“靜”。清楚的清單化標(biāo)準(zhǔn)在條文上效力也是沒(méi)問(wèn)題的，但在實(shí)際運(yùn)作與實(shí)際法律關(guān)系的塑造中，這種效力便會(huì)出問(wèn)題。因?yàn)橐话阈詳⑹龌臉?biāo)準(zhǔn)需要時(shí)刻投射于具體的、特別的境況，標(biāo)準(zhǔn)隨時(shí)需要新的解釋；行政主體選擇審批還是選擇監(jiān)督與服務(wù)也不是清單可事先完全預(yù)定的；審批事項(xiàng)的確定與審批權(quán)、審批程序之間的關(guān)系會(huì)不斷變化；審批工作方案要不斷試驗(yàn)；等等。著名法學(xué)家凱爾森就曾經(jīng)指出了法律“效力”與“實(shí)效”之間的區(qū)別。[11]同理，清單散發(fā)的效力與實(shí)際能產(chǎn)生的效果也是不一樣的。從“效力”轉(zhuǎn)化“實(shí)效”過(guò)程的重點(diǎn)不在于標(biāo)準(zhǔn)本身的特質(zhì)而在于日?；瘷C(jī)制的建立，必須要有常規(guī)式多元主體參與標(biāo)準(zhǔn)制定程序的建立，標(biāo)準(zhǔn)效果時(shí)常性的評(píng)估和標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容隨時(shí)性解釋與更替機(jī)制的確定。此外，審批程序的真正開(kāi)放化、法治化依靠的也不是文本化的標(biāo)準(zhǔn)而是行動(dòng)中的機(jī)制。這就要求我們必須“借助對(duì)行政審批的全面管理，建立起日?；墓芾韰f(xié)調(diào)機(jī)制，使行政審批制度改革從間隙式改革轉(zhuǎn)化為經(jīng)?；倪M(jìn)，由本本主義的條文式審查改革轉(zhuǎn)向從實(shí)際出發(fā)、注重實(shí)效的改善形態(tài)，打造基于信任、開(kāi)放、協(xié)同的行政文化和業(yè)務(wù)運(yùn)作，形成基于過(guò)程活動(dòng)、行為可視、結(jié)果可溯的績(jī)效評(píng)估體系?！盵12]17

三、審批權(quán)實(shí)質(zhì)性法律控制的基本方式

本來(lái)“權(quán)力清單”的出臺(tái)是為了使權(quán)力的行使清楚而明了，即所謂的徹底清權(quán)、規(guī)范用權(quán)、公正量權(quán)、清晰曬權(quán)、明白用權(quán)。但實(shí)際情況是，很多權(quán)力被“清理”后又呈現(xiàn)出割了一茬又一茬的“韭菜效應(yīng)”。這說(shuō)明“單純形式上的收權(quán)，不能阻止熱衷和習(xí)慣于通過(guò)行政審批實(shí)施干預(yù)管理的部門(mén)，將保留或增加行政審批的意志‘借殼上市’，更遑論對(duì)利用所謂的‘非行政許可審批’概念擴(kuò)張審批權(quán)能、實(shí)際篡奪設(shè)定權(quán)的現(xiàn)象實(shí)施擬制?！盵1]22所以，有了“清單”后，我們規(guī)范權(quán)力的實(shí)際工作還有很多，這樣在有了規(guī)則之治的同時(shí)，還必須用很多“活化”性方式來(lái)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的法律控制。

(一)實(shí)質(zhì)性法律執(zhí)行方式：規(guī)則運(yùn)作的行動(dòng)化

“權(quán)力清單”的本來(lái)意思也是為了把權(quán)力裝進(jìn)“籠子”里，但在動(dòng)員式的改革模式下，這個(gè)看似還算扎實(shí)的“籠子”實(shí)際上漏洞也是明顯的，如包括《行政許可法》在內(nèi)的高階法都沒(méi)能阻止一些審批權(quán)的僭越，下位規(guī)章違背上位法律現(xiàn)象也較為常見(jiàn)，特別是越到基層權(quán)力失秩越嚴(yán)重。這說(shuō)明“將改革行動(dòng)簡(jiǎn)單化、數(shù)字化、標(biāo)簽化，使改革處于風(fēng)險(xiǎn)之中并可能偏離管理實(shí)質(zhì)，最終減損改革的邊際效益?！盵13]24進(jìn)一步從法理上看，指望靠穩(wěn)定的“清單”進(jìn)行邏輯操作是不能實(shí)現(xiàn)實(shí)際目的的，因?yàn)椤胺傻陌捕ㄐ缘脑瓌t和實(shí)質(zhì)正義的要求間經(jīng)常存在矛盾，而立法者的首要任務(wù)應(yīng)時(shí)而由法律安定性面向，時(shí)而由實(shí)質(zhì)正義面向來(lái)決斷這樣一個(gè)沖突。”[14]在實(shí)踐理性視野下，法律不是簡(jiǎn)單的邏輯運(yùn)作，而是有點(diǎn)輪回性的，是規(guī)則與活動(dòng)的結(jié)合。

對(duì)于行政審批改革而言，我們不能滿足于有了“清單”與目錄，還要不斷對(duì)此進(jìn)行修正、解釋；不能單純死守“清單”，還要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行權(quán)衡；不但要發(fā)揮“清單”的作用，還要建立各種評(píng)估、考核、協(xié)商行為程序體系?？傊?，“事實(shí)上，行政審批作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)之主要手段，將經(jīng)常性地面臨政府與市場(chǎng)邊界的難題，因此在改革的制度設(shè)計(jì)上要求相當(dāng)?shù)撵`活性與實(shí)效性，這往往使得對(duì)治理的實(shí)質(zhì)理性的追求變得困難，為促進(jìn)政府職能的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)將視野轉(zhuǎn)向更廣泛的制度體系的建制?！盵13]26

(二)實(shí)質(zhì)性法律落實(shí)方式：責(zé)任追究的外部化

權(quán)力對(duì)法律的僭越與行政對(duì)市場(chǎng)的壟斷是人們最為憂慮之處，也是行政審批制度改革的主要啟動(dòng)原因之一，清單化的消權(quán)與標(biāo)準(zhǔn)化的定權(quán)就是人們開(kāi)出的藥方。但在現(xiàn)實(shí)中，行政權(quán)力之所以能很方便地在法律意義上失范就在于某些“內(nèi)部化”的東西太多了，即審批標(biāo)準(zhǔn)本身的制定大都是在官僚體系內(nèi)部“傳遞”與編寫(xiě)的，下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)際上主要也是聽(tīng)“上面”的，實(shí)際的責(zé)任追究也主要都是自我式“行政責(zé)任”，甚至改革本身在很大程度上也還是在體系內(nèi)的循環(huán)。對(duì)廣大行政相對(duì)人而言，審批還只有被動(dòng)“待批”的份，制度的變動(dòng)與運(yùn)作都是行政部門(mén)“份內(nèi)”的事?？傊?，廣大行政相對(duì)人的“見(jiàn)外”與行政主體的“守內(nèi)”是行政權(quán)力越位的重要現(xiàn)實(shí)原因，因?yàn)椤岸鄶?shù)情況下，行政意志是由署有機(jī)關(guān)印章的文書(shū)來(lái)表達(dá)的，當(dāng)事人‘見(jiàn)書(shū)不見(jiàn)人’。這就容易遮蔽內(nèi)部程序往往集合成一族隱形權(quán)力，其極易僭越法律的實(shí)體與程序規(guī)范，成為隱蔽行政許可的幕后之手?！盵15]

所以，光靠標(biāo)準(zhǔn)本身不能保證權(quán)力回到法律的軌道，在制度建設(shè)方面由“內(nèi)”轉(zhuǎn)“外”才是關(guān)鍵。首先，要徹底改變審批“內(nèi)部控制”模式，不然的話審批權(quán)會(huì)在審批目錄下邊減邊增或名減實(shí)增，只有在立法與評(píng)價(jià)機(jī)制中廣泛引入社會(huì)主體或第三方的“外部性參與”才能給予權(quán)力以“來(lái)自外面”的足夠大壓力與實(shí)際性監(jiān)督。其次，要實(shí)行“外部責(zé)任化”機(jī)制。審批有沒(méi)有違規(guī)？改革效果如何？該有的服務(wù)是否到位？這一系列問(wèn)題的判斷與責(zé)任追究都必須由行政主體以外的人來(lái)實(shí)施與執(zhí)行，只有如此才能實(shí)質(zhì)性地把權(quán)力規(guī)制在法律與標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。

(三)實(shí)質(zhì)性法律運(yùn)作方式：制度體系的交互化

一般來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)政才能做到放權(quán)，因此行政審批一站式服務(wù)是改革的重要目標(biāo)。但行政審批及其制度改革都是一個(gè)系統(tǒng)工程，就審批本身而言，不但包括“審”與“批”，還包括信息指導(dǎo)、事后服務(wù)、事項(xiàng)告知等；就改革內(nèi)容來(lái)說(shuō)，行政審批涉及審批事項(xiàng)的配置、審批權(quán)的規(guī)范、審批程序的設(shè)定等；在審判類型方面，審批事項(xiàng)不但在技術(shù)事項(xiàng)方面分類極其多樣，而且方法也是多種多樣的；而在改革的效果檢驗(yàn)與權(quán)力合法的判定方面，不但有職責(zé)性判斷，也有社會(huì)滿意度要求。所以，行政審批是由多方面主體共同參與、多方面機(jī)制聯(lián)合運(yùn)行的系統(tǒng)工程，如果不能建立交互化制度體系，改革也難以有實(shí)際效果，權(quán)力可能“合標(biāo)”，但未必在合法方面實(shí)至名歸。

因此，我們?cè)谧非髮徟?xiàng)目消減、審批手續(xù)集中、審批時(shí)間縮短的同時(shí)，還要看到如果沒(méi)有制度的復(fù)雜性與交叉性的保障，“簡(jiǎn)”政就不能真正做到放權(quán)?，F(xiàn)代法治社會(huì)需要的共贏式平等，只有官民之間溝通性參與和契約化合作，才會(huì)有真正的民主自由；只有不同部門(mén)之間協(xié)調(diào)互補(bǔ)、縱橫交錯(cuò)的職務(wù)上集約，才會(huì)有實(shí)在的行政效率。同時(shí)，國(guó)外一些經(jīng)驗(yàn)表明，只有體制內(nèi)與體制外的交互化審批才是分解與制約權(quán)力的有效手段。

(四)實(shí)質(zhì)性法律作用方式：行為方式的服務(wù)化

行政審批表面上在于命令與控制，實(shí)質(zhì)上卻是對(duì)于多方服務(wù)的尋求，它本質(zhì)上應(yīng)該是“助成行政”。行政相對(duì)人不但需要一個(gè)“章子”，更需要一些指導(dǎo)、輔導(dǎo)、信息導(dǎo)向、告知承諾等。“市場(chǎng)的增法、權(quán)力的減法”在形式意義上是行政審批項(xiàng)目的縮小，在實(shí)質(zhì)意義上是“命令-控制”型審批的減少而服務(wù)性內(nèi)容的增多?，F(xiàn)代行政法治原則不但要從被動(dòng)方面規(guī)則權(quán)力、防止權(quán)力，更要從積極方面讓政府發(fā)揮作用，美國(guó)當(dāng)代著名公共管理學(xué)者B.蓋伊·彼得斯指出：“行政不僅僅是‘法律的應(yīng)用’，還是政府過(guò)程的重要部分，因?yàn)樗趲椭鷦?chuàng)設(shè)更好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面，擁有巨大的——常常是尚未使用的——潛能。”[16]112

真正良好的行政審批不光是“清單”內(nèi)項(xiàng)目的審批，更是方式適當(dāng)?shù)膶徟?。一個(gè)重要表現(xiàn)就是把行政相對(duì)人當(dāng)成顧客看，審批者成為消費(fèi)者化的政府(Consumerizing Government)的代言人，因?yàn)椤案母锕矙C(jī)構(gòu)的另一普遍的策略是，試圖促使政府對(duì)‘顧客’更加友好，并在公共服務(wù)中制度化‘服務(wù)顧客’的觀念?！盵16]176所以，行政審批按“清單”辦只是形式，服務(wù)社會(huì)的功能才是真正的邏輯起點(diǎn)，服務(wù)的有序化、規(guī)范化是努力的實(shí)際目標(biāo)，社會(huì)對(duì)審批服務(wù)的需要是改革的驅(qū)動(dòng)力，服務(wù)的全面性是建立審批整體政府的最好助推器。

四、審批法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)性規(guī)制

行政審批過(guò)程是多種法律關(guān)系的交織，不但有政府與市場(chǎng)、行政相對(duì)人與行政主體之間的主體性關(guān)系，還有諸如目的與形式、規(guī)范與利益等法律要素之間的關(guān)系。只有對(duì)各種法律關(guān)系進(jìn)行實(shí)質(zhì)性規(guī)制才能使審批權(quán)實(shí)質(zhì)性合法，而這種實(shí)質(zhì)性規(guī)制有著豐富的內(nèi)涵。

(一)微觀行政法律關(guān)系的規(guī)制：行政確定與“受眾”在場(chǎng)的相結(jié)合

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件與民主法治背景下真正需要的是什么樣的行政審批或者是否需要行政審批，這都不是標(biāo)準(zhǔn)化目錄可以預(yù)先確定的。根據(jù)現(xiàn)代法治原理，法律的公平來(lái)自于法律關(guān)系中主體之間力量的均衡。在行政審批法律關(guān)系中，法律實(shí)質(zhì)性公正缺失的現(xiàn)實(shí)原因往往是由于行政主體的力量超強(qiáng)，讓行政相對(duì)人、利害關(guān)系人以及其他社會(huì)組織通過(guò)制度而達(dá)到與行政主體之間處于力量平衡狀態(tài)就是一種實(shí)質(zhì)性思量。這種力量平衡的達(dá)致是通過(guò)“受眾”在場(chǎng)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，要讓社會(huì)大眾感覺(jué)與看到這樣一個(gè)事實(shí)：行政審批的工作不是行政主體的獨(dú)角戲，只要行政相對(duì)人還處于邊緣角色位置，真正的法治化審批是不可能實(shí)現(xiàn)的。因此，要在現(xiàn)代公共管理意識(shí)指導(dǎo)下，由公眾參與公共管理；要在充分尊重市場(chǎng)主體自治權(quán)的前提下，形成政府與社會(huì)之間良性的法律關(guān)系。

有實(shí)質(zhì)性法治內(nèi)涵的行政審批，“受眾”在場(chǎng)首先是一種全方位在場(chǎng)，行政相對(duì)人在享受各種行政服務(wù)方面，在進(jìn)行行政效果評(píng)價(jià)方面，甚至在參與規(guī)則制定方面，“受眾”在場(chǎng)都必須是真實(shí)的。其次，“受眾”在場(chǎng)又是一種經(jīng)常性在場(chǎng)，行政審批中很多大眾加入方式必須是制度化的、機(jī)制化的，因?yàn)樯鐣?huì)對(duì)行政審批的評(píng)判、溝通必須是經(jīng)常性與日常性的。再次，“受眾”在場(chǎng)是有權(quán)性在場(chǎng)，行政審批的失范表面上是對(duì)法律與標(biāo)準(zhǔn)的不尊，實(shí)際上是對(duì)當(dāng)事人的不敬。如果當(dāng)事人不能給審批權(quán)以足夠的壓力與威懾力，審批權(quán)是不會(huì)真正守規(guī)矩的。

(二)宏觀行政法律關(guān)系的規(guī)制：政府設(shè)計(jì)與社會(huì)推動(dòng)的相結(jié)合

審批改革中，形式主義法治觀的一個(gè)重要方面就是價(jià)值觀的形式化，即用單純的經(jīng)典自由主義作為自我目標(biāo)，如有限政府、服務(wù)政府、還權(quán)社會(huì)、“大社會(huì)、小政府”等。這些價(jià)值觀本身沒(méi)問(wèn)題，但它們一旦面臨與接觸真實(shí)社會(huì)時(shí)，問(wèn)題就出現(xiàn)了。比如，要還權(quán)社會(huì)，但我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及其相關(guān)制度本身還是很不完善的；要讓民間性與自治性的行業(yè)協(xié)會(huì)多發(fā)揮作用，但在很多情況下這些組織本身的自律是不成熟的，甚至是行政化的。此外，在我國(guó)供給側(cè)改革的背景下，很多時(shí)候反而需要政府發(fā)揮“更好”的作用。

當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)的原因也不是維持現(xiàn)狀的理由，單純的政府主導(dǎo)不但不符合現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展規(guī)律與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，而且會(huì)遇到行政自身惰性、利益自我膨脹、理性有限等實(shí)際因素的制約，所以政府向社會(huì)開(kāi)放或與社會(huì)形成多元合作互動(dòng)關(guān)系已勢(shì)在必行。在現(xiàn)代行政法與公共管理原則下，行政管理方式的非官僚化與政府活動(dòng)的市場(chǎng)化也已是必然趨勢(shì)。從法理上講，任何規(guī)則在交流互動(dòng)社會(huì)背景下都不應(yīng)該成為單方面的明確性東西，而應(yīng)該成為一個(gè)“共識(shí)-對(duì)話”模式。中國(guó)的行政審批制度也應(yīng)該是官民對(duì)話式的，行政主體不應(yīng)該只聽(tīng)“上面的”，還應(yīng)秉承內(nèi)外兼修、官民結(jié)合的思維，把公民參與、第三方評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)估等非官方活動(dòng)變成行政審批程序內(nèi)在的、不可缺少的結(jié)構(gòu)性部分。此外，行政審批機(jī)關(guān)也必須形成向社會(huì)報(bào)告這樣的常態(tài)機(jī)制。

(三)根本行政法律目的之間的協(xié)調(diào)：公權(quán)性秩序與私權(quán)性自由的相結(jié)合

在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)關(guān)系層面，行政審批過(guò)程是公私利益交織的過(guò)程，審批事項(xiàng)就是公共事務(wù)與私人事項(xiàng)的混合。正如有的學(xué)者所指出的那樣，“行政審批程序所處理的是各種公私法益交織的地帶，公、私法益的保障，以及法規(guī)范的合憲性、正當(dāng)性、合目的性、經(jīng)濟(jì)性，與行政便民性等種種考量，構(gòu)成立法者立法時(shí)應(yīng)注意之‘魔術(shù)多角形’中的各項(xiàng)頂角?！盵5]55因此，審批的真正合理性在實(shí)質(zhì)上取決于是公私關(guān)系能否合理安排，審批的真正合法性實(shí)質(zhì)在于讓公用事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)真正市場(chǎng)化，審批權(quán)真正還權(quán)于社會(huì)實(shí)質(zhì)上是對(duì)社會(huì)主體自治權(quán)的尊重。

所以，行政審批有時(shí)候還真的不在于是否有，而在于方法與程度的恰當(dāng)與否。如在市場(chǎng)類審批活動(dòng)中，既要保證公共事業(yè)的順利進(jìn)行、公共資源的合理配置、政府服務(wù)和監(jiān)督的及時(shí)到位等，需要審批權(quán)露出行政性的一面；又要遵守市場(chǎng)自身規(guī)律，把招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)、信用約束、合同等民事性手段運(yùn)用到位。行政審批不但要完成行政性“公干”，也要使“行政任務(wù)民營(yíng)化”，即以市場(chǎng)效率、技術(shù)到位與私權(quán)落實(shí)為己任，更為重要的是，行政審批的實(shí)質(zhì)目的必須保證審批權(quán)益讓于“私”，審批責(zé)任留給“公”，有些事項(xiàng)要不要審批不在于清單與目錄上有沒(méi)有，而在于私權(quán)對(duì)公權(quán)的保障性需要與公權(quán)對(duì)私權(quán)的秩序性要求。當(dāng)然，審批權(quán)這種“公”性很濃的權(quán)力能否由中介機(jī)構(gòu)這種“私人”機(jī)構(gòu)來(lái)行使，這應(yīng)該由社會(huì)關(guān)系本身的性質(zhì)來(lái)決定。

(四)基本行政法律目標(biāo)之間的統(tǒng)籌：規(guī)范性與利益性的相結(jié)合

在單純的規(guī)則主義視角下，“權(quán)力清單”與審批目錄是可以減少權(quán)力的數(shù)量與規(guī)范權(quán)力的范圍的。但在現(xiàn)實(shí)意義上，權(quán)力不是一個(gè)可以隨時(shí)控制的技術(shù)化指標(biāo)，而是行政主體手里一種壟斷性資源。也就是說(shuō)，同其他行政權(quán)力一樣，審批權(quán)也必然掩蓋與附帶各種利益因素，作為同樣是“理性經(jīng)濟(jì)人”的政府部門(mén)與行政主體必然也有著自我的、小集團(tuán)性的利益考慮。在現(xiàn)實(shí)層面，規(guī)范不能消滅利益，清單不能阻止權(quán)力的膨脹，有時(shí)行政主體就如有人所形象描的那樣：“把要廢除的項(xiàng)目都做成膨化餅干，一項(xiàng)做成好幾項(xiàng)，把要保留的項(xiàng)目做成壓縮餅干，把好幾項(xiàng)壓成一項(xiàng)。”[17]所以，在現(xiàn)實(shí)利益面前，即便是再清楚明確的“權(quán)力清單”也不能獨(dú)立承擔(dān)規(guī)范權(quán)力的重任，因?yàn)椤皩徟藛T處于政策執(zhí)行的末梢，他們對(duì)自身利益的權(quán)衡有時(shí)會(huì)影響政策執(zhí)行的最終效果。”[18]

另外，我們也不能把利益都當(dāng)作非法的或不合理的存在，韋伯在建構(gòu)現(xiàn)代理性行政管理官僚機(jī)構(gòu)時(shí)也特別指出，行政人員的“物質(zhì)的報(bào)償和社會(huì)榮譽(yù)”也是理性的一部分。行政主體不會(huì)也不應(yīng)該只靠規(guī)范工作與生活，而規(guī)范能引導(dǎo)行政主體合理的利益追求，韋伯在肯定利益的現(xiàn)實(shí)性與理性時(shí)指出：“把政治作為職業(yè)有兩種方式?；蛘撸喝藗儭疄椤味?，——或者：‘靠’政治來(lái)生活?！蛘呦硎苤麑?duì)他所行使的權(quán)力赤裸裸的占有，或者，從由于服務(wù)于一種事業(yè)而賦予他的生活以某種意義，他用這種意義來(lái)滋養(yǎng)他內(nèi)心的平衡和自信。”[19]所以，如何讓利益考量在規(guī)范之下成為行政主體有事業(yè)意義的內(nèi)容，也是行政審批改革的重要方面，比如審批成本與效益的量化、行政獎(jiǎng)勵(lì)制度的建立都是不容忽視的，一些國(guó)家“出租”審批權(quán)給社會(huì)主體的做法也可借鑒。

五、審批過(guò)程合法的實(shí)質(zhì)性機(jī)制

行政審批的實(shí)質(zhì)性法律思考不但需要我們激活審批權(quán)的合法性，現(xiàn)實(shí)化地厘清審批過(guò)程中的各種社會(huì)關(guān)系，最重要的還是要建立一系列實(shí)質(zhì)性機(jī)制來(lái)對(duì)審批過(guò)程進(jìn)行合法性與合理性控制。這種機(jī)制既是法律規(guī)范落到實(shí)處的必要條件，又是為法律規(guī)則的完善提供充分的條件。

(一)優(yōu)良的程序設(shè)計(jì)：集成性的審批程序

集中審批、簡(jiǎn)化步驟、節(jié)約時(shí)間等已成為審批程序改革的重要目的。但是在集中審批的“高效”之下卻至少掩蓋兩個(gè)問(wèn)題：其一對(duì)審批權(quán)而言，很多行政機(jī)關(guān)只是集中地坐到了一起，但還是各自為政，甚至在“按章辦事”的幌子下?lián)迫∽约旱念~外權(quán)力，正如有的學(xué)者指出的那樣，“現(xiàn)實(shí)中很多審批事項(xiàng)恰恰是復(fù)合許可，需要上下不同部門(mén)協(xié)同完成，這就決定了高度集中的行政權(quán)力與單一阻隔的碎片化審批無(wú)法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)兼容，單項(xiàng)審批為了規(guī)避審批風(fēng)險(xiǎn)，反而會(huì)朝著權(quán)力邊際無(wú)限擴(kuò)散，形成難以計(jì)數(shù)的前置審批或隱性審批，這些‘編外審批’與正式審批互為交叉、盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，構(gòu)成行政審批的復(fù)雜圖景?！盵20]由此可見(jiàn)，一些所謂的“集中”審批實(shí)際上還是環(huán)節(jié)繁復(fù)、流轉(zhuǎn)于各部門(mén)機(jī)構(gòu)的散發(fā)式審批，這樣有“規(guī)則”的審批中，審批權(quán)實(shí)際上游離于法律控制之外。其二對(duì)審批項(xiàng)目而言，很多包括復(fù)雜要素的項(xiàng)目審批程序成了“一機(jī)關(guān)在一程序中為事實(shí)認(rèn)定及事項(xiàng)決定后，再由另一機(jī)關(guān)以此為基礎(chǔ)，就另一法定事項(xiàng)作成決定”的“事項(xiàng)決定之接力關(guān)系”[5]57。行政機(jī)關(guān)不能對(duì)復(fù)雜的待批項(xiàng)目進(jìn)行合并性審批，那么盡管有時(shí)看來(lái)審批時(shí)間不長(zhǎng)，當(dāng)事人疲于奔命還是難以避免。

正因?yàn)橛幸陨蟽蓚€(gè)問(wèn)題，一個(gè)審批即便在短時(shí)間內(nèi)“完成”了，當(dāng)事人也只能滿足半載子目的，行政主體也無(wú)形會(huì)在“清單”之外獲得很多應(yīng)該被清除的權(quán)力。所以，集中審批一個(gè)個(gè)清單化項(xiàng)目是形式，而給一個(gè)整體需求以集成化服務(wù)才是實(shí)質(zhì)。集成審批在形式上相似于集中審批，但在實(shí)質(zhì)上集成比集中有太多關(guān)系的整合、溝通、統(tǒng)一等，正如有學(xué)者所說(shuō)，集成審批是“從方便申請(qǐng)人辦事的角度在政府內(nèi)部形成行政審批以法律關(guān)系、業(yè)務(wù)關(guān)系、邏輯關(guān)系為紐帶的緊耦合?！盵12]18從政府而言，是把碎片政府建成一個(gè)整體政府，從而使審批主體成為功能齊全、結(jié)構(gòu)完整的機(jī)構(gòu)體系；從當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，不但能集中辦理審批業(yè)務(wù)，還能完整得到市場(chǎng)數(shù)據(jù)與信息，全面享受各種政務(wù)服務(wù)；從程序制度建設(shè)上講，審批的流程、評(píng)價(jià)的平臺(tái)、考核的機(jī)制應(yīng)該是渾然一體的。

(二)全面的功能保證：“中心”化的審批機(jī)構(gòu)

行政審批改革不但是為了阻止行政主體管了不該管的事，還要防止行政主體不管該管的事，保證管好該管的事。所以，我們不應(yīng)該只看審批項(xiàng)目是否在清單之內(nèi)，更要看審批能否發(fā)揮其應(yīng)有的全面功能。行政審批除了確定與許可職能外，還應(yīng)是指導(dǎo)功能、導(dǎo)向功能、協(xié)調(diào)功能、會(huì)審功能的集成。走進(jìn)行政審批程序的人不應(yīng)只是一個(gè)等待權(quán)威審批的行政相對(duì)人，也應(yīng)該像一個(gè)等待服務(wù)的顧客；他不但能使自己的項(xiàng)目被“批”了，也能得到跟自己項(xiàng)目相關(guān)的信息引導(dǎo)、可行性分析、資料供給等。

對(duì)治理功能的全面性要求不是對(duì)“法治行政”的原教旨主義的信崇，而是為了行政審批改革目的的實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不但需要自由，甚至有時(shí)也主動(dòng)需要政府“干預(yù)”，這種“干預(yù)”就是政府主動(dòng)地適應(yīng)市場(chǎng)需要，提供經(jīng)得起市場(chǎng)檢驗(yàn)的各種公共服務(wù)等。如果政府只是被動(dòng)式地放棄審批權(quán)，那么“規(guī)范”審批也會(huì)成為政府推卸責(zé)任的絕好理由。其次，如前所述，實(shí)踐證明一些突出審批功能性的“行政服務(wù)中心”的實(shí)際作用與效果要高于行政性明顯的“行政審批局”。因?yàn)橐宫F(xiàn)各種功能的“中心”機(jī)構(gòu)自然會(huì)更多地顯現(xiàn)其專業(yè)性、職業(yè)性的一面，從而也就自然脫離其與市場(chǎng)不相符合的官僚性的一面。[21]再次，服務(wù)方式能倒逼行政審批制度改革?，F(xiàn)代行政法發(fā)展史表明，像行政指導(dǎo)等一些柔性的、以服務(wù)為宗旨行為的方式往往最能體現(xiàn)現(xiàn)代法治行政的內(nèi)在要求。行政審批之所以有時(shí)候會(huì)失范，就在于它的特征、職能與方式太單一，一旦讓它任務(wù)更多樣、方法更跳躍性、更接近行為對(duì)象，那么，社會(huì)不但會(huì)有更多機(jī)會(huì)監(jiān)督審批行為，行政主體也會(huì)有更多成就感，從而更加主動(dòng)地依法行政。

(三)合理的價(jià)值彰顯：審批目的的考量

實(shí)踐理性的法律觀要求人們從“目的/手段”的視角分析實(shí)際問(wèn)題。對(duì)于行政審批也是一樣，“清單制度”本身只是手段，而背后對(duì)權(quán)力作用的新期盼才是目的。正如《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》所指出的那樣，“實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單是發(fā)揮市場(chǎng)資源配置中的決定性作用的重要基礎(chǔ)，是更好發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求?！彼裕姓徟贫雀母锸悄康男院軓?qiáng)的法律性行動(dòng)，市場(chǎng)的“此”作用與政府的“彼”作用之間的關(guān)系是什么？二者又是如何協(xié)調(diào)的？這不是我們躺在“清單”上就能搞清的，因?yàn)閷?duì)法律目的的思考必須跳出規(guī)則邏輯的樊籬。

從實(shí)踐理性角度而言，法律目的考量是指我們不能偷懶，不能指望一次性地、靜態(tài)地用法律規(guī)范來(lái)就事論事。從法理上講，目的考量的提出是實(shí)踐評(píng)價(jià)對(duì)邏輯分析的豐富與發(fā)展，如德國(guó)法學(xué)家黑克認(rèn)為，利益法學(xué)的出現(xiàn)是由于“邏輯的優(yōu)先地位被對(duì)生活的研究(Lebensforschung)和評(píng)價(jià)(Lebenswerthung)所排斥。”[22]同理，合法又合目的性視角下的行政審批項(xiàng)目的增減、目錄的清理是一個(gè)不斷進(jìn)行的過(guò)程，要不斷進(jìn)行評(píng)估、論證、測(cè)評(píng)等，以分析審批是否恰當(dāng)、是否反映社會(huì)需要、是否讓公眾滿意。

更重要的是，實(shí)踐中要真正做到在合法性基礎(chǔ)上達(dá)到合目的性也會(huì)對(duì)審批者的技巧與能力提出極大的考驗(yàn)，政府發(fā)揮“更好”作用的一個(gè)重要方面是必須創(chuàng)造性地、在合目的性的前提下執(zhí)行合法性。特別是一些復(fù)雜的、多階段項(xiàng)目的審批尤其體現(xiàn)出這一點(diǎn)，有學(xué)者在建設(shè)項(xiàng)目審批程序方面對(duì)此作了詳細(xì)描述：“建設(shè)項(xiàng)目審批程序的超級(jí)多階段化構(gòu)造中，作為程序單元的審批事項(xiàng)多為法的剛性規(guī)定，若片面加以簡(jiǎn)化或取消，將有違依法行政的第一要義；但若機(jī)械執(zhí)行，則將在合目的性和親近人民方面有違公共行政‘整體委托’的本質(zhì)。在這樣一種糾結(jié)之下，地方政府巧妙地以法律技術(shù)為外殼，以常識(shí)、動(dòng)機(jī)考察、習(xí)慣等實(shí)踐理性形式為內(nèi)核，實(shí)施程序構(gòu)造的部分‘減負(fù)’，以此在一定程度上緩解合法性與合目的性的沖突。”[5]56所以，審批的合目的性思考不但是對(duì)審批的方向性把握，更是能把政府與法律人的實(shí)踐能力帶動(dòng)起來(lái)。

(四)行動(dòng)化的判斷機(jī)制：審批動(dòng)態(tài)性的遵守規(guī)則

“權(quán)力清單”的初衷是為了對(duì)審批權(quán)作出規(guī)則性判斷，以限制行政權(quán)力對(duì)邊界的非規(guī)范性溢出。不可否定的是，“清單”化的規(guī)則與目錄以其清晰化與明確化的特性對(duì)限制權(quán)力的確起到了難以替代的作用。但在實(shí)踐意義上，“清單”化方式是不夠的，很多動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜多變的實(shí)際問(wèn)題也不是一個(gè)“清單”就能完全解決的。所有“清單”乃至法律規(guī)范本身也不是萬(wàn)能的，所以，行政審批改革的實(shí)踐必然要賦予人們多種多樣的實(shí)踐方式、實(shí)踐結(jié)果乃至實(shí)踐態(tài)度，“清單”也一定永遠(yuǎn)是一個(gè)多類型化的動(dòng)態(tài)“清單”。

首先，“清單”本身就是留有余地的，實(shí)際上國(guó)務(wù)院2015年3月頒布的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中的每一審批項(xiàng)都有向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的規(guī)定，這表明“清單”本身以留“空缺”方式而賦予人們以實(shí)踐自主權(quán)。其次，要不要審批、要什么性質(zhì)的審批，也都是規(guī)則判斷與社會(huì)效果判斷的結(jié)合，政府與市場(chǎng)的邊界也是變動(dòng)不居的，動(dòng)態(tài)的思考是時(shí)刻要跟上的。再次，審批程度與審批方式也不是“清單”能說(shuō)“清”的，比如，對(duì)市場(chǎng)管制放松到哪一步，審判的民事性方法與行政性方法怎么取舍，在審判中技術(shù)性、行政性與法律性如何調(diào)和等，都是由動(dòng)態(tài)的社會(huì)關(guān)系作動(dòng)態(tài)詮釋的。

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