周樂軍

(東南大學 法學院，江蘇 南京 211100)

檢察院作為我國憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，其檢察權(quán)的性質(zhì)定位一直為我國學術(shù)界與實務界所爭議。與此相類似，以法、德為代表的大陸法系國家曾經(jīng)也對檢察權(quán)“是行政權(quán)還是司法權(quán)”爭執(zhí)不下。事實上，爭議的背后是探求檢察官在刑事訴訟程序中的應有法律地位及價值取向。以“行政權(quán)或司法權(quán)”的爭鳴為例，如果將檢察權(quán)界定為一種司法權(quán)，那么檢察官的法律地位將比同于法官，具有相當?shù)莫毩⑿?，由此而不應施行上下一體的檢察體制，檢察官應獨立辦案。由此可見，我國憲法將檢察院定位為國家的法律監(jiān)督機關(guān)是歷史的遺留問題①1949年中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中央人民政府組織法》第28條規(guī)定：最高人民檢察署對政府機關(guān)、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任。1954年制定的中華人民共和國第一部正式《憲法》第81條明文規(guī)定：中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。1978年《憲法》第43條規(guī)定：最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權(quán)。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)。還是準確的定位，則同樣也成為此次監(jiān)察體制改革下檢察機關(guān)或監(jiān)察委員會之憲法定位的關(guān)鍵。如果法律監(jiān)督本身就是檢察權(quán)的內(nèi)在價值，具有統(tǒng)籌檢察機關(guān)各項實證職能并指引檢察制度改革的方向，那么即使檢察院發(fā)生部分職權(quán)的變動但依舊并始終是我國的法律監(jiān)督機關(guān)；相反，如果法律監(jiān)督僅表現(xiàn)為檢察機關(guān)的部分職能，那么此次監(jiān)察體制改革下我國檢察院法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位將面臨沉重沖擊。

一、監(jiān)察體制改革下法律監(jiān)督機關(guān)地位的變動

2016年12月25日，全國人民代表大會常務委員會正式作出了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱《決定》)，并于2017年11月正式公布了《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》(以下簡稱《草案》)?！稕Q定》規(guī)定：“將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會?！北O(jiān)察委員會由試點地區(qū)的人大選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委員會可對該地區(qū)所有國家公職人員的違法犯罪行為行使監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)，《草案》對此也予以了確立?！稕Q定》和《草案》都規(guī)定將檢察院查處職務犯罪的職能整合至監(jiān)察委員會后系以“調(diào)查”為其具體職能，并未稱之為“偵查”，而調(diào)查和偵查之間其實存在著實質(zhì)性的區(qū)別。調(diào)查系針對控告、舉報和報案材料的審查，或者根據(jù)犯罪以及一般違法的線索展開的初步調(diào)查，其意義在于確定是否立案、決定是否啟動追訴程序，我國此次監(jiān)察體制改革前的《行政監(jiān)察法》所規(guī)定的行政監(jiān)察措施就稱為調(diào)查，往往系刑事立案之前的初步措施；而偵查則是刑事犯罪立案后的調(diào)查，具有管轄、程序適用上的專屬性與嚴格性，屬于正式的刑事訴訟程序中一系列的強制性措施。因此，以“調(diào)查”而非“偵查”作為監(jiān)察委員會的具體職能，是繼續(xù)保留檢察院的職務犯罪偵查職能，還是只作為一種試點階段的保守賦權(quán)，目前來說的確存有疑惑。但從《決定》及《草案》規(guī)定“對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關(guān)依法提起公訴”可以看出，《決定》中所謂“調(diào)查”即包含監(jiān)察委員會對職務犯罪的偵查權(quán)能。[1]也就是說，監(jiān)察委員會的調(diào)查職能包含具有行政屬性的對公職人員違法調(diào)查以及具有刑事司法屬性的犯罪偵查，前者如談話措施，后者有如訊問和搜查措施等。

當檢察院的部分職能尤其是對國家公職人員的職務犯罪偵查權(quán)能以及相應的反貪、預防腐敗職能整合至監(jiān)察委員會之后，意味著檢察院作為我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)的地位可能發(fā)生變化。因為監(jiān)察委員會之監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上就是對國家公職人員或國家機關(guān)進行監(jiān)督的權(quán)力，從功能意義上來說，相比于檢察院而言，其職權(quán)監(jiān)督特性更為明顯與集中，“監(jiān)察權(quán)是監(jiān)察機關(guān)透過各種不同程序所執(zhí)行的一項行動，系針對被監(jiān)察的機關(guān)之行為或作為，檢視是否符合或履行憲法上及法律上所規(guī)定的要求”[2]?；蛘呷缬袑W者所言，檢察院正因為具有職務犯罪偵查權(quán)能才是支撐其作為我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)的主要依據(jù)，“檢察機關(guān)行使職務犯罪偵查權(quán)，系檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位所決定，亦系法律監(jiān)督的必要手段和有力保障”[3]，“檢察機關(guān)行使職務犯罪偵查權(quán)是法律監(jiān)督的必然要求”[4]。于是部分學者就建議，通過修改憲法將監(jiān)察委員會作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，重新配置檢察權(quán)以使檢察院更好地發(fā)揮公訴職能。他們認為，“真正與法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)在相合的權(quán)力，正是對職務犯罪的偵查權(quán)”，“由于監(jiān)察委員會最為重要的權(quán)力實際上是繼承自檢察機關(guān)的職務犯罪偵查權(quán)，因而在性質(zhì)上，監(jiān)察委員會也應該承襲檢察機關(guān)的‘法律監(jiān)督’機關(guān)的名號才對”*胡勇博士認為：“職務犯罪偵查權(quán)，是檢察機關(guān)最具剛性和監(jiān)督屬性的權(quán)力，它通過對公職人員職務犯罪的查處，促進公職人員依法行政和公正司法，保障國家法律統(tǒng)一正確實施，具有直接的公權(quán)力指向性和對公權(quán)力的監(jiān)督制約性，是我國憲法把檢察機關(guān)定位為‘國家法律監(jiān)督機關(guān)’的主要根據(jù)和重要支撐。監(jiān)察委員會取得職務犯罪偵查權(quán)后，再加上對公職人員違紀與違法行為的調(diào)查權(quán)，實際上取得了遠比此前檢察機關(guān)更大的法律監(jiān)督權(quán)。這樣一來，監(jiān)察委員會就事實上取代檢察機關(guān)成為了真正意義上的法律監(jiān)督機關(guān)”。參見：胡勇.監(jiān)察體制改革背景下檢察機關(guān)的再定位與職能調(diào)整[J].法治研究，2017(3):85.。如此而言，全面實行國家監(jiān)察制度，不僅需要制定相應的監(jiān)察組織及程序法，更需要修改憲法，尤其是對我國法律監(jiān)督機關(guān)的憲法歸屬應進行重新考量。然而，僅僅因為監(jiān)察委員會獲得了原屬于檢察院的職務犯罪偵查權(quán)能就成為了我國憲法上的法律監(jiān)督機關(guān)，或者檢察機關(guān)本身所具有的訴訟監(jiān)督權(quán)能也僅是其享有公訴權(quán)的應有范疇，與法律監(jiān)督無關(guān)。本文認為，此種論調(diào)是十分片面的，我國憲法規(guī)定檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)，并非僅僅因為其具有職務犯罪偵查抑或是訴訟監(jiān)督權(quán)能等現(xiàn)行法律規(guī)定的監(jiān)督職能，而是由于其具有了以“公訴”為中心的權(quán)力場域才成為法律監(jiān)督機關(guān)。因此，即使檢察院的職務犯罪偵查等職能整合至監(jiān)察委員會，但只要檢察院依然擁有以“公訴”為核心的權(quán)力，那么其作為我國法律規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)的地位就不可動搖。

二、法律監(jiān)督：檢察權(quán)的內(nèi)生價值

相比于司法權(quán)的中立性特征而言——“作為一種實質(zhì)的國家活動，司法是指依法判斷具體案件事實并且對法律主體(爭議)的權(quán)利義務作出決定的活動”[5]176，行政權(quán)則帶有明顯的國家整體意志執(zhí)行性，“公共行政的任務主要是執(zhí)行法律和政府的指令，但并非按照特定的條件和計劃單純地執(zhí)行，而是根據(jù)計劃的目的，創(chuàng)造性地執(zhí)行特定任務和改善社會條件的活動”[5]26。因此可以說，以中立的姿態(tài)對爭議進行裁判是司法權(quán)最本質(zhì)的內(nèi)核，法官無需過多地考量外在意志力量的影響，法律才是法官最終的裁判依據(jù)。但行政則不同，行政權(quán)具有鮮明的主觀意志傾向性，其目的在于維持社會秩序的穩(wěn)定、積極保障社會福利給付、維護國家公共利益，如拉德布魯赫所言，“行政是國家利益的代表，司法則是權(quán)利的庇護者”[6]。然而，相比于司法權(quán)的中立裁判與行政權(quán)的國家意志執(zhí)行而言，檢察權(quán)的內(nèi)在本真則是法律監(jiān)督。

(一)檢察官的客觀義務：檢察權(quán)法律監(jiān)督屬性的必然性

現(xiàn)代檢察制度，是“革命之子”及“啟蒙的遺產(chǎn)”，誕生于法國1789年資產(chǎn)階級大革命時期，而后經(jīng)德國繼承并進一步發(fā)展。創(chuàng)設(shè)檢察官制度的主要目的，乃廢除當時的糾問制度，確立訴訟上的權(quán)力分立原則，通過對法官偵、控、審一體的分立，達到權(quán)力的制約。這也是法治國權(quán)力分立理念的直接體現(xiàn)。與此同時，為擺脫警察國時代封建王侯統(tǒng)治爪牙之警察行政權(quán)對人們權(quán)益的干預與侵犯，防止警察機關(guān)通過對犯罪的狂熱追訴而進一步分立警察的犯罪偵查權(quán)，由檢察機關(guān)主導對犯罪的偵查。然而，如果僅僅是為了達到權(quán)力分立以防止權(quán)力濫用而無視檢察權(quán)獨立的內(nèi)生價值，那么檢察機關(guān)同樣將會成為統(tǒng)治階級鎮(zhèn)壓民眾的專政工具。因為在對犯罪追訴的程序中，檢察官所從事的控訴職能只是整個刑事訴訟中的一環(huán)，或者說只是刑事犯罪追訴程序流水線上的一個車間，通過權(quán)力分立的確可以起到權(quán)力制約、防止一權(quán)獨大的目的，但卻無法進一步實現(xiàn)對權(quán)利侵害的預防與保護。分權(quán)學說雖然強調(diào)機構(gòu)分立、職能分立、人員分離、互相制約，但是這些機構(gòu)之間并不主動相互制約，否則的話就是對其他部門職能的“干預”[7]17，因為“制約的影響在于它對上一個環(huán)節(jié)中權(quán)力行使的結(jié)果作出評判以及決定是否啟動下一個環(huán)節(jié)的程序”[8]。易言之，如果檢察權(quán)僅僅是為了對偵、控、審一體化的分立，消極地承擔刑事犯罪追訴中的控訴職能，檢察官將無法主導警察對偵查結(jié)果的客觀公正性，也難以深入地監(jiān)督法官客觀公正的判決，最后發(fā)展的結(jié)果也必將成為政府為實現(xiàn)其行政或政治目的的代言人，如此引入檢察制度其實并無多大的改革意義。

然而現(xiàn)代檢察制度并沒有遵循此種改革和發(fā)展路徑，而是走向了一條“法律守護者”的道路。薩維尼就強調(diào)：“檢察官作為法律的守護人，負有徹頭徹尾實現(xiàn)法律要求的職權(quán)”[9]23。而所謂“守護人”，其意義在于“在需要一個守護者的時候，人們所期望的當然是某種特定的保障，而這里所謂的保障，自然也就是出自于對特定的危機、而且是由特定來源所產(chǎn)生之危機的想象，守護者所行使的并不是一種抽象的、無所不在的守護，而毋寧是在確保某種具有威脅性的特定具體危險不會發(fā)生”[10]。換句話說，盡管檢察機關(guān)獲得對刑事犯罪的公訴職能，但檢察官并非要成為一個像訴訟當事人或者其律師那樣僅為政府或國家的利益而竭盡全力進行狂熱控訴的一方當事人，而更應具有對刑事訴訟中違反法律的行為進行積極預防與糾正的功能，由此達到追訴犯罪與保護人權(quán)的目的。*我國2012年《刑事訴訟法》第2條亦規(guī)定：中華人民共和國刑事訴訟法的任務，是保證準確、及時地查明犯罪事實，正確應用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究，教育公民自覺遵守法律，積極同犯罪行為作斗爭，維護社會主義法制，尊重和保障人權(quán)，保護公民的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保障社會主義建設(shè)事業(yè)的順利進行。因為法治國家的刑事訴訟程序，禁止不擇手段、不問是非、不計成本地打擊犯罪，“檢察官應僅力求真實與正義，因為他知曉，顯露他(片面打擊被告)的狂熱將減損他的效用和威信，他也知曉，只有公正合宜的刑罰才符合國家的利益”[9]26。詳言之，對犯罪的追懲僅是檢察權(quán)內(nèi)在價值中的一個，設(shè)立檢察制度更在于對法律的守護，也就是要讓客觀的法意旨貫穿于整個刑事訴訟中，而所謂的客觀法意旨，除了追訴犯罪之外，更重要的是保障民權(quán)。因此，檢察官在對待刑事追訴的價值取向上就負有一種客觀義務，不但要發(fā)現(xiàn)案件的真實性，還應該強調(diào)結(jié)果的公正性，由此就處于一種負雙重等階義務的地位，既要查明對被告“不利”的事實，又要為“有利”的事項而努力，但這兩項同階義務并不沖突矛盾，因為其上位概念正是實現(xiàn)刑事訴訟法之目的：追訴處罰犯罪并保護被告權(quán)益，或者說，確認國家對被告的刑罰權(quán)“存在”或“不存在”，以實現(xiàn)實體真實與正義。[9]23既然檢察官以發(fā)現(xiàn)真實情況為職能取向，那么就不應站在當事人的立場上，而應站在客觀的立場上進行活動。[11]因此，僅僅將公訴作為檢察權(quán)的內(nèi)在價值而認為檢察官是國家或政府的代言人顯然是片面的；檢察官是“國家的代理人”，但也只能是“法治國的代理人”。作為“法律的守護者”，檢察官的最終目的始終是確保客觀的法律得以正確實施。如此而論，以“法律守護者”的視角來審視檢察官的公訴職能就會發(fā)現(xiàn)，檢察權(quán)的存在并非僅僅是為實現(xiàn)對刑事偵、控、審一體的分立制約，更在于具有一種積極進行法律監(jiān)督的價值與功能，“檢察官由于角色和職能的雙重性，既是客觀義務的義務主體，即客觀義務的約束對象，又是客觀義務的監(jiān)督主體，負有監(jiān)督其他義務主體履行客觀義務的職責”[12]，“站在法律的立場，堅持客觀公正，超越當事人局限，是‘客觀義務’的基本內(nèi)容，這也應當是對法律監(jiān)督的基本要求”[13]。

可以說，薩維尼等思想家最大的貢獻，是將自由主義即法治國家思想具體挹注至刑事訴訟程序改革當中。一方面將“當權(quán)者之利益”與“國家之利益”分離，另一方面將“保障民權(quán)”與“追訴罪犯”相提并論，同列為國家法意志的依歸；而國家代理人之任務與義務，即為在刑事訴訟中實現(xiàn)此等國家法意志，因而有“法律守護人”之美名。[9]57檢察官在刑事訴訟中要踐行“法律守護人”的角色以及履行客觀義務，則必然要求檢察官具有監(jiān)督警察、法官的職能，“檢察官之職責不單單在于刑事被告之追訴，并且也在于‘國家權(quán)力之雙重控制’；作為法律之守護人，檢察官既要保護被告免于法官之擅斷，亦要保護其免受警察之恣意”[9]9，并達到保障民眾權(quán)益之目的。所謂保障民眾權(quán)益，不僅指保護被告人的權(quán)利，也要保障被害人的權(quán)利，即不但要進行法律監(jiān)督以防止那些應該受到懲罰的人逃離法律的制裁，督促警察立案偵查；但也應該積極保護那些不應該受到懲罰的人因為政府的某種目的而無辜成為刑事追訴下的替罪羊羔或受害者，因此，同樣需要對警察偵查以及法官裁判進行監(jiān)督。事實上，檢察官是作為刑事程序的全程參與者，通過對警察偵查的監(jiān)督以保障刑事訴訟入口的客觀性，通過對法官審判的監(jiān)督以保障刑事訴訟出口的客觀性，并對執(zhí)行進行監(jiān)督進而保障法律得以真正實施。由此可見，“檢察官乃刑事程序進展中決定性的過濾器”[9]11，既監(jiān)督控制警察的偵查，又監(jiān)督制衡法院的審判，同時也對人們普遍的行為是否構(gòu)成犯罪進行監(jiān)督，以實現(xiàn)維護國家法制統(tǒng)一之目的，此便為檢察權(quán)與法律監(jiān)督的內(nèi)在關(guān)系。

(二)制約與監(jiān)督的對立統(tǒng)一：檢察權(quán)法律監(jiān)督屬性的正當性

現(xiàn)代檢察制度是為分立偵、控、審一體糾問式審判而誕生的，因此，在對刑事犯罪進行追訴程序中，檢察官的公訴權(quán)對警察的偵查、法官的審判具有十分顯著的制約作用。*我國2012年《刑事訴訟法》第7條規(guī)定：人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進行刑事訴訟，應當分工負責、互相配合、互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律。制約強調(diào)的是一種條件上的抑制性，就像檢察官不提起公訴，警察立案偵查的案件就無法過渡到法院審判程序中，法官也就無法對犯罪嫌疑人進行定罪量刑，整個刑事程序?qū)o法完成。因此，制約是雙向的對立關(guān)系，但制約也具有權(quán)力場域的限制性，彼此間都不可將自身的權(quán)力觸角延伸至其他機關(guān)權(quán)力范圍之內(nèi)。而監(jiān)督則不同，監(jiān)督強調(diào)的是一種外在力量的單方介入，監(jiān)視、督促監(jiān)督對象改正、糾正錯誤或為受害人積極尋求救濟途徑。如此而言，在檢察官的公訴職能與法官的審判職能之間平等控訴關(guān)系的基礎(chǔ)上，如果又賦予檢察官一種法律監(jiān)督功能來監(jiān)督法官的審判，似乎就打破了訴訟結(jié)構(gòu)的平衡。

事實上，制約與監(jiān)督之間的矛盾對立是控審間的權(quán)力分立制約與檢察官客觀義務之間的沖突，前者強調(diào)控審各方權(quán)力的歉抑，互不干預，以保持刑事訴訟結(jié)構(gòu)的平衡；而檢察官的客觀義務又使得檢察官不得不對警察、法官報以不信任，通過對偵查、審判程序積極進行單方面的監(jiān)督以確保對犯罪的追懲判決符合法律規(guī)定的內(nèi)在要求。但是，檢察官基于客觀義務而產(chǎn)生的監(jiān)督并非一般意義上的監(jiān)督，而是法律監(jiān)督。強調(diào)法律監(jiān)督，是以符合法律規(guī)定并實現(xiàn)法的客觀意旨為根本準則，作為“法律的守護者”，檢察機關(guān)只能以實現(xiàn)法律的客觀意旨為目的而非檢察機關(guān)自己的意志或出于某種政治目的進行監(jiān)督。易言之，法律監(jiān)督并非如同基于行政上下一體為實現(xiàn)行政機關(guān)的整體意志而改變或撤銷下級機關(guān)決定的監(jiān)督。同時，法律監(jiān)督也只是一種根據(jù)法律審查被監(jiān)督者之行為或決定是否符合法律規(guī)定的程序性監(jiān)督，檢察機關(guān)的任何一項法律監(jiān)督舉措，都必然只是引起進一步合法性審查的法律程序的啟動而非直接進行實體上的處分，以保持各分立權(quán)力的獨立性，防止檢察權(quán)造成強制性的直接干預。因此，法院直接撤銷或改變行政機關(guān)不合法決定或上級法院對下級法院不合法判決進行的司法監(jiān)督也都不是法律監(jiān)督。事實上，在法律面前，檢察權(quán)和審判權(quán)是同等的，并非存在誰高于誰的問題，也不存在誰干預誰的情形，二者統(tǒng)一于法律，法律是監(jiān)督的依據(jù)，也是其監(jiān)督的界限。如果法律監(jiān)督程序啟動而引起進一步的審查程序，經(jīng)審查被監(jiān)督者行為符合法律規(guī)定，則再次證明決定的有效性與正確性，但審查程序的啟動并未造成權(quán)力的干預，至多只是產(chǎn)生一種事實上的影響，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督程序只是啟動對被監(jiān)督行為的進一步審查而已，并非直接對被監(jiān)督行為或決定作出實體性的變更或撤銷，法律才是被監(jiān)督行為合法性最終確定的依據(jù)；而如果經(jīng)審查不符合法律規(guī)定，則證明該行為本身就應該予以糾正，法律監(jiān)督程序的啟動是合憲的。由此可見，檢察官對法官之角色，除扮演“同等機關(guān)”外，另外亦扮演“監(jiān)督機關(guān)”，亦即，對于法官的“認事”與“用法”扮演著合法性之監(jiān)督義務，即為了“法維護”之角色，而監(jiān)督法官的審判程序。[14]86

三、檢察院作為我國憲法上法律監(jiān)督機關(guān)的合憲性

綜上所述，以公訴為核心的檢察權(quán)，基于客觀義務之要求，檢察權(quán)由此而具有一種普遍性的法律監(jiān)督功能，不僅可對行政權(quán)和司法權(quán)進行監(jiān)督，即所謂對“權(quán)”或“事”的監(jiān)督制約，也可以對“人”的違法犯罪行為進行監(jiān)督，以確保國家法律的客觀意旨得以貫徹實施。事實上，由于刑罰是對違法行為的最后手段，通過對刑事犯罪的追訴，根據(jù)舉重明輕原則，檢察機關(guān)可以成為對人們是否遵守國家法律進行全面監(jiān)督的機關(guān)，具有權(quán)力賦予及行使的正當性。然而，檢察權(quán)的內(nèi)在價值為法律監(jiān)督只是一個方面，其解決的是檢察權(quán)與行政權(quán)及司法權(quán)之間的內(nèi)核區(qū)別；但檢察機關(guān)法律監(jiān)督的范圍有多大，是否有必要將其作為憲法上的法律監(jiān)督機關(guān)而具有對國家法律的實施進行全面監(jiān)督的功能，或者即使作為憲法上的法律監(jiān)督機關(guān)，其權(quán)力的合理范疇有多大則是另一方面，此乃一國政治法律制度選擇的問題。

(一)我國一元憲政體制國情的符合性

在德國，從1848年開始設(shè)立檢察制度，剛開始也只是為了對抗糾問法官的濫權(quán)所設(shè)立的“監(jiān)督機關(guān)”，其后才慢慢發(fā)展成為對警察監(jiān)督，及取代法官的審前偵查程序的角色；甚而進展到執(zhí)行監(jiān)督，即今日德國法制的刑事訴訟程序全程監(jiān)督者角色。[14]80但德國的法制并沒有將之定位為憲法上的法律監(jiān)督機關(guān)；相反，只是作為行政機關(guān)下面的一個部門，受司法部長統(tǒng)一領(lǐng)導。同時，無論是大陸法系還是英美法系其他國家的檢察制度，檢察機關(guān)基本上都不像我國這樣直接由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，并且具有與行政機關(guān)及法院相比同的法律地位及廣泛的法律監(jiān)督職能。但另一方面，我國是由人大主導的一元憲政體制，在我國人大產(chǎn)生的行政權(quán)與司法權(quán)之間就缺少一根互相制衡的權(quán)力棒，尤其是對司法權(quán)的監(jiān)督，因為司法機關(guān)具有對行政權(quán)合法性的審查權(quán)，但卻沒有其他權(quán)力對司法權(quán)進行監(jiān)督制約，難以保持憲政權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。換句話說，雖然權(quán)力分立與制衡是西方實行民主法治國家的基本原則，我國未實行西方的三權(quán)分立制度，行政權(quán)、司法權(quán)都由人大產(chǎn)生，即使存在權(quán)力分立，也只是由人大將不同屬性的權(quán)力賦予不同的機關(guān)行使而已，但權(quán)力分立與制衡所產(chǎn)生的憲政權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定則是任何法治國家所追求的。由于我國人大特殊的職權(quán)行使機制以及法律地位的至高性，一方面無法常態(tài)化地對行政機關(guān)及法院進行監(jiān)督制約，只能做抽象性的處置，不能單獨對個案進行處理；另一方面行政機關(guān)及審判機關(guān)也無法與人大之間形成權(quán)力制衡。因此，就需要增設(shè)一個與行政機關(guān)和司法機關(guān)同等地位的機關(guān)進行權(quán)力制約。而以法律監(jiān)督為內(nèi)生價值的檢察機關(guān)正好切合權(quán)力機關(guān)——全國人民代表大會對行政機關(guān)和司法機關(guān)進行監(jiān)督的機關(guān)，由此我國的檢察機關(guān)就承擔起人大對我國法律實施監(jiān)督的任務，從而成為我國憲法上的法律監(jiān)督機關(guān)。但為了防止檢察機關(guān)成為法外的監(jiān)督機關(guān)(因為只有檢察機關(guān)對行政機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督，而無相反的制約措施)，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督則必然又僅能具有程序性的監(jiān)督效力，以防止造成實體上的干預。事實上，司法權(quán)對行政權(quán)的制衡，是司法權(quán)具有直接干預行政權(quán)的權(quán)能，實質(zhì)上是司法權(quán)在法定的情況下可行使一部分行政權(quán)，比如撤銷或變更不合法的行政決定，這是因為如“只限于行使其自身的職能，政府各部門便無法對其他部門行使不當?shù)目刂苹蛴绊憽盵7]17，只是其干預的界限存于各個相關(guān)國家權(quán)力作用范圍的非核心部分而已。[15]總而言之，為了彌補對行政權(quán)和司法權(quán)制約監(jiān)督的不足，防止權(quán)力腐敗和被濫用，保證國家權(quán)力在法治的軌道上正確運行，就必須在人民代表大會下設(shè)立專司監(jiān)督的法律監(jiān)督權(quán)能，并將該權(quán)能賦予某一機關(guān)，使其成為專門的法律監(jiān)督機關(guān)[16]，而檢察權(quán)的內(nèi)生價值屬性就是法律監(jiān)督，如此正好切合我國憲政體制的要求。由此可見，我國的檢察機關(guān)是權(quán)力機關(guān)對國家法律實施進行監(jiān)督的代表機關(guān)。

(二)監(jiān)察委員會監(jiān)督權(quán)能自身的局限性

在我國的此次監(jiān)察體制改革過程中，當檢察院的職務犯罪偵查等權(quán)能整合至監(jiān)察委員會之后，從功能意義上來說，監(jiān)察委員會的監(jiān)察職能的確具有顯著的監(jiān)督性——對國家機關(guān)及其公職人員的行為是否符合國家法律、政策等規(guī)定進行監(jiān)督、檢查。但這種監(jiān)督僅為一般意義上的監(jiān)督，與公安機關(guān)對普通刑事犯罪的偵查以及對違法行為的檢查等職能之間并無二致，只是監(jiān)督對象不同而已。他們都無法與檢察院以公訴為中心的權(quán)力場域而基于客觀義務所要求的法律監(jiān)督相比同。法律監(jiān)督，強調(diào)對人們權(quán)益的保障與對犯罪的追懲始終居于同等地位，具有監(jiān)督法律正確、統(tǒng)一執(zhí)行的內(nèi)在價值。而偵查或調(diào)查則是“通過收集確實、充分的證據(jù)，盡可能將所有的犯罪分子都交付審判，從而實現(xiàn)憲法和法律維護社會安寧與秩序的職能目標”[17]，具有目的上的單一性與功利性。因此，缺少了對客觀義務的內(nèi)在要求以及由此而對人們的行為進行普遍性的審視與監(jiān)督，并不符合法律監(jiān)督的內(nèi)在構(gòu)成。

事實上，與其說此次監(jiān)察體制改革是職權(quán)的轉(zhuǎn)隸，還不如說只是對監(jiān)察委員會的賦權(quán)，因為，即使檢察院的職務犯罪偵查權(quán)能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，但檢察院的偵查權(quán)能并沒有完全喪失，如我國《刑事訴訟法》就規(guī)定了檢察院對公安機關(guān)偵查的案件可以退回補充偵查，也可以自行偵查。*我國2012年《刑事訴訟法》第171條規(guī)定：人民檢察院審查案件，可以要求公安機關(guān)提供法庭審判所必需的證據(jù)材料；認為可能存在本法第54條規(guī)定的以非法方法收集證據(jù)情形的，可以要求其對證據(jù)收集的合法性作出說明。人民檢察院審查案件，對于需要補充偵查的，可以退回公安機關(guān)補充偵查，也可以自行偵查。同時，《檢察院組織法》第11條規(guī)定：人民檢察院發(fā)現(xiàn)并且認為有犯罪行為時，應當依照法律程序立案偵查，或者交給公安機關(guān)進行偵查。由此可見，單純地認為監(jiān)察委員會獲得原先屬于檢察機關(guān)的職務犯罪偵查權(quán)能，就取代了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)之憲法地位是片面的。更何況，此次監(jiān)察體制改革，從《決定》及《草案》賦予監(jiān)察委員會的職權(quán)作用對象可知，監(jiān)察委員會并無對機關(guān)的監(jiān)察權(quán)能。易言之，監(jiān)察委員會不具有對“權(quán)”或“事”的監(jiān)督制約功能，僅行使對公職人員的違法犯罪進行“人”的監(jiān)督，因此，監(jiān)察委員會更像是一個對公職人員違法犯罪行為的真相披露者，但其權(quán)力場域也僅限于此。而法律監(jiān)督，更強調(diào)產(chǎn)生具有法律效力的督促措施及糾正程序，具有權(quán)力制約的功能。另外，監(jiān)察委員會監(jiān)督的對象僅為國家公職人員，而不具有對普遍民眾之行為進行監(jiān)督的功能，同樣還具有監(jiān)督對象的局限性。

四、結(jié) 語

作為“法律的守護者”和以公訴為核心的檢察權(quán)，基于檢察官的客觀義務而具有法律監(jiān)督的內(nèi)生價值。但如同行政權(quán)的本質(zhì)為法律執(zhí)行、司法權(quán)的本質(zhì)為法律適用一樣，一旦將行政權(quán)和司法權(quán)分別賦予行政機關(guān)和審判機關(guān)，這些機關(guān)所具有的具體職能則會呈現(xiàn)一定的混同。也就是說，行政機關(guān)可能會具有司法權(quán)或立法權(quán)的職能，審判機關(guān)也可能會具有行政權(quán)的職能，這是因為，“政府的大多數(shù)活動要復雜得多……以至無法將它們分割為意志活動和執(zhí)行活動”[7]304，因此，“行政任務主要而并非全部都由行政機關(guān)執(zhí)行。一方面，在特定情況下，議會(議會行政、預算事務、計劃行為)和法院(司法行政、非訴案件主管權(quán))也可以以行政的方式進行活動；另一方面，在特定條件下，行政機關(guān)可以立法(制定法規(guī)命令)”[18]。換言之，雖然檢察權(quán)的內(nèi)在本真為法律監(jiān)督，但檢察機關(guān)或法律監(jiān)督機關(guān)的具體職能也可能會具有一些非法律監(jiān)督的職能。由此可見，法律監(jiān)督是對檢察機關(guān)行使權(quán)力所要達到的功能和目的的一種整體描述和定義，它解決的是檢察權(quán)的功能問題，不解決檢察權(quán)的構(gòu)成和內(nèi)容問題。如此而言，“就不能將檢察機關(guān)的法定職權(quán)分解成一項一項的權(quán)力，然后質(zhì)問某一項權(quán)力究竟是不是法律監(jiān)督”[19]，而應該基于檢察官的客觀義務并對法律客觀意志的實現(xiàn)為基礎(chǔ)去探討一項權(quán)力或行為是不是法律監(jiān)督?？傊?，雖然監(jiān)察委員會具有行政監(jiān)察與職務犯罪偵查等一系列對國家公職人員行為違法、犯罪進行調(diào)查的監(jiān)督權(quán)能，但由于監(jiān)察委員會之監(jiān)察權(quán)不具有如檢察官雙重義務所內(nèi)化的法律監(jiān)督價值與功能，僅是一般性監(jiān)督，而非法律監(jiān)督。如此而言，對監(jiān)察委員會的憲法定位就不能承繼或取代或共存檢察院的法律監(jiān)督機關(guān)地位，此既是監(jiān)察委員會法律定位的憲法邊界，也是其職能賦予所應遵循的基本原則。

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