吳豐華，于重陽

(西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 陜西 西安 710127)

一、問題的提出

自2015年10月習(xí)近平總書記首次提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的“五個(gè)一批”工程以來,“易地移民搬遷”就成為解決好“怎么扶”問題的最重要手段。在“十三五”期間,國家要對“一方水土養(yǎng)不活一方人”的深度貧困人口約1 000萬人實(shí)施易地搬遷,規(guī)模之大、難度之高,使這項(xiàng)工作的成敗在相當(dāng)意義上決定我國到2020年打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會的成敗。易地移民搬遷自古有之,不論中外都曾大規(guī)模發(fā)生,它們與今日中國所發(fā)生的易地扶貧搬遷關(guān)系如何,區(qū)別又在何處,這需要對易地移民搬遷的歷史演進(jìn)脈絡(luò)清晰把握,并提煉出演進(jìn)的若干特征。歷史脈絡(luò)和變遷特征透露了易地移民搬遷的內(nèi)在屬性,呈現(xiàn)出了一系列相互關(guān)聯(lián)的內(nèi)外部、主客觀因素,對易地移民搬遷理論邏輯的分析,有助于我們更加系統(tǒng)、全面、深刻地把握其本質(zhì),厘清其作用機(jī)理。對易地移民搬遷歷史的清晰認(rèn)識和對理論邏輯的深入分析,將幫助我們認(rèn)知易地移民搬遷的實(shí)踐邏輯,并推動搬遷移民扶貧工作的創(chuàng)新。

二、易地移民搬遷的歷史演進(jìn)

易地移民搬遷有著漫長的歷史。因天災(zāi)、戰(zhàn)亂等因素,人口的遷徙始終沒有停止過,有時(shí)還出現(xiàn)了大規(guī)模的移民潮。這些遷徙活動重塑了世界人口分布格局,促進(jìn)了不同國家、民族、文化和宗教的交流與融合。中國易地移民搬遷也由來已久,在古代社會天災(zāi)、戰(zhàn)亂引發(fā)了多次大規(guī)模移民遷徙浪潮。新中國成立之后,易地扶貧搬遷的主要類型轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌恼鲗?dǎo)型工程移民。改革開放以來,隨著易地移民搬遷的原因、類型、方式和目標(biāo)的變遷,易地移民搬遷成為中國反貧困的一種主要方式,成為破解“一方水土養(yǎng)不活一方人”困局的最有效手段。

(一)易地移民搬遷的演進(jìn)歷史

在西方語境下,與“易地移民搬遷”相對應(yīng)的概念是“生態(tài)移民”。Lester Brown(1976)指出,生態(tài)移民是“由于環(huán)境破壞(自然或人為引起的),威脅到人們的生存或嚴(yán)重影響到其生活質(zhì)量,而被迫臨時(shí)或永久離開其家園的人們”[1]。世界衛(wèi)生組織(WHO)則將其定義為“由于環(huán)境突然或緩慢變化,對人們的生活或生存條件產(chǎn)生不利影響而被迫或主動、暫時(shí)或永久離開其家園的人或人群,他們既可以是國內(nèi)遷移,也可以是國際遷移”[2]。我們對易地移民搬遷演進(jìn)的追溯也將從人類早期的移民遷徙活動開始。

一部人類文明史,就是一部人類遷徙、融合史。人類舉族遷徙的最早記錄可追溯到《圣經(jīng)·舊約》中摩西帶領(lǐng)猶太人從埃及遷徙到迦南地的記載。自公元6世紀(jì)以后的近千年里,跨族群遷徙在歐亞非大陸上日趨活躍,阿拉伯人、突厥人、維京人、蒙古人構(gòu)成了數(shù)次遷徙浪潮的主體,這些遷移活動在改變區(qū)域聚居人口種族結(jié)構(gòu)的同時(shí),也促成了不同民族與多元宗教文化的交流與融合。15世紀(jì)以后,人類進(jìn)入大航海時(shí)代,英法等少數(shù)歐洲工業(yè)國主導(dǎo)建立了世界殖民體系,掀起了長達(dá)兩個(gè)世紀(jì)的以奴隸貿(mào)易為主要方式的強(qiáng)制移民浪潮。奴隸貿(mào)易在推動美洲經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時(shí),也造成了非洲人口的大規(guī)模減員和社會秩序的崩潰(曼寧,2015)。第二次世界大戰(zhàn)以后出現(xiàn)了新的移民浪潮主流是發(fā)展中國家的勞動移民向發(fā)達(dá)國家移居,其中科技人員和管理人員是此次移民潮的主體。

中國歷史上同樣經(jīng)歷了幾次大的移民遷徙浪潮。 “永嘉之亂”“安史之亂”“靖康之恥”等三次移民南遷浪潮促進(jìn)了長江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)與全國經(jīng)濟(jì)重心南移。 明初的“洪洞大槐樹移民”和清初的“湖廣填四川”則是經(jīng)歷戰(zhàn)亂之后, 政府將人口從稠密地區(qū)遷移到地廣人稀地區(qū), 極大地改變了遷入地的人口結(jié)構(gòu)和文化習(xí)俗。 而民國時(shí)期的“走西口”“闖關(guān)東”則是居民迫于生計(jì)外出謀生, 客觀上促進(jìn)了地區(qū)之間的文化傳播與交流, 對我國多民族國家的鞏固產(chǎn)生了積極影響[3]。 新中國成立以后, 在安定的社會環(huán)境下因戰(zhàn)亂造成的移民消失, 工程、 生態(tài)和扶貧構(gòu)成了新時(shí)期移民的主要原因。 自1949年至2008年, 超過7 000萬人口由于水利、 交通、 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為工程移民, 僅水庫移民就超過2 000萬人[4][5]。

表1 我國易地移民搬遷的演進(jìn)歷程及主要類型對比

將易地移民搬遷作為一項(xiàng)扶貧政策并將其付諸實(shí)施源于改革開放之初的地方政府自發(fā)實(shí)踐。1982年,甘肅河西走廊、定西市和寧夏西海固地區(qū)遭遇了嚴(yán)重旱災(zāi),80%的人口缺糧半年以上,70%的農(nóng)戶不能維持溫飽。針對“三西”地區(qū)嚴(yán)重干旱缺水和當(dāng)?shù)厝罕娚胬щy的情況,政府探索實(shí)施了“三西吊莊移民”[注]“三西吊莊移民”指先由青壯年勞動力到外地開荒種地，而后逐步在當(dāng)?shù)匕布?。扶?同時(shí)實(shí)現(xiàn)了救災(zāi)、扶貧和生態(tài)保護(hù)三重目標(biāo)[6]。到1998年底,“三西”地區(qū)已經(jīng)有組織地將63萬受災(zāi)群眾從貧困地區(qū)搬遷到新開發(fā)地區(qū)。這是新中國成立以來我國第一次有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的易地移民搬遷[6]。廣西壯族自治區(qū)自1993年起對自然環(huán)境惡劣、資源匱乏的石山區(qū)實(shí)施易地搬遷,截至1999年底共建立了305個(gè)安置點(diǎn)和124個(gè)居民點(diǎn),安置移民3 755戶208萬人[7]。1994年,中央政府頒布實(shí)施了我國第一個(gè)扶貧開發(fā)的綱領(lǐng)性文件——《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》,明確提出“對極少數(shù)生存和發(fā)展條件特別困難的村莊和農(nóng)戶,實(shí)行開發(fā)式移民”。此后,中央正式確定寧夏、內(nèi)蒙古、云南、貴州四省區(qū)為國家易地移民搬遷試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū),標(biāo)志著這項(xiàng)工作由地方政府自發(fā)實(shí)施上升為國家戰(zhàn)略,進(jìn)入中央鼓勵、地方試點(diǎn)的階段,成為中國扶貧開發(fā)的重要措施。此后,陜西、甘肅、寧夏、山西、河北、廣東、廣西、湖北等省區(qū)相繼啟動了易地移民搬遷工程。2006年中央政府頒布了我國第一個(gè)易地扶貧搬遷的綱領(lǐng)性文件——《國家易地扶貧搬遷“十一五”規(guī)劃》,明確提出在2006—2010年搬遷農(nóng)村貧困人口150萬,標(biāo)志著我國易地移民搬遷進(jìn)入了中央統(tǒng)籌、地方推進(jìn)的階段?！笆晃濉逼陂g中央累計(jì)安排易地扶貧搬遷資金76億元,地方政府總投資超過106億元,共搬遷162.7萬人[注]國家發(fā)展改革委.易地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃.國家發(fā)展改革委官方網(wǎng)站，http:∥www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2012tz/W020120917505274772794.pdf。

黨的十八大以來,中國社會主義發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代,中國脫貧攻堅(jiān)也進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。以習(xí)近平總書記為核心的黨中央把扶貧開發(fā)工作擺到更加突出的位置,成為全面建成小康社會的必需一環(huán),大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略,開創(chuàng)了中國扶貧開發(fā)事業(yè)的新局面。2013年11月,習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”思想。2017年10月,黨的十九大報(bào)告明確指出:“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會是我們黨的莊嚴(yán)承諾?！薄按_保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區(qū)域性整體貧困,做到脫真貧、真脫貧?！薄耙椎胤鲐毎徇w脫貧一批”是精準(zhǔn)扶貧主要途徑“五個(gè)一批”中最重要、也是任務(wù)最艱巨的一項(xiàng),要從根本上解決“一方水土養(yǎng)不活一方人”的地區(qū)貧困人口的脫貧發(fā)展問題。2015年8月,習(xí)近平在青?？疾鞎r(shí)指出:“一定要把易地移民搬遷工程建設(shè)好,保質(zhì)保量讓村民們搬入新居。大家生活安頓下來后,各項(xiàng)脫貧措施要跟上,把生產(chǎn)搞上去。”[注]習(xí)近平考察青海:易地扶貧搬遷要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展.http:∥news.china.com.cn/2016-08/24/content_39152191.htm.2016年9月,《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》提出到2020年完成1 000萬建檔立卡貧困人口的搬遷任務(wù)、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧,共涉及全國22個(gè)省(區(qū)、市)約1 400個(gè)縣(市、區(qū))。2016—2017年兩年間,全國共完成約589萬人的易地扶貧搬遷任務(wù)?！熬珳?zhǔn)扶貧”方略的提出和實(shí)施,標(biāo)志著我國易地移民搬遷進(jìn)入中央頂層設(shè)計(jì)、地方實(shí)施的新階段。

(二)易地移民搬遷的演進(jìn)特征

對易地移民搬遷演進(jìn)歷程的追溯,特別是對改革開放以來其作為一種獨(dú)具中國特色的扶貧方式的回顧,可以發(fā)現(xiàn)由于搬遷動因的變化,易地移民搬遷的類型、方式和目標(biāo)等也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

第一,易地移民搬遷的動因:由非經(jīng)濟(jì)因素主導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)因素主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。中國早期大規(guī)模的移民搬遷多是躲避戰(zhàn)亂和天災(zāi)。不論是移民自發(fā)的三次南遷浪潮還是政府鼓勵的洪洞大槐樹移民和“湖廣填四川”都由戰(zhàn)亂引發(fā)。以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式占主導(dǎo)的時(shí)期,民眾的抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱,當(dāng)出現(xiàn)旱災(zāi)、水災(zāi)、蝗災(zāi)、地震等大范圍的自然災(zāi)害時(shí),災(zāi)區(qū)居民就會結(jié)群向周邊地區(qū)遷徙。新中國建立后,社會由戰(zhàn)亂轉(zhuǎn)入建設(shè),因水庫、交通、城市建設(shè)引起的工程移民成為易地移民搬遷的主要類型。如三峽水利工程建設(shè)過程中淹沒了湖北、重慶等省市的16個(gè)縣區(qū),工程移民規(guī)模達(dá)113萬人[8]。與工程移民不同,生態(tài)移民是出于保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境而進(jìn)行的易地移民搬遷,同時(shí)具有扶貧與避災(zāi)的功能。如寧夏回族自治區(qū)從2011年起對35萬農(nóng)村人口實(shí)施跨區(qū)域生態(tài)移民;陜西省規(guī)劃自2011年起用10年時(shí)間對陜南地區(qū)、陜北白于山區(qū)的280萬農(nóng)村人口實(shí)施生態(tài)移民;貴州省規(guī)劃從2012年起對204萬農(nóng)村人口實(shí)施扶貧生態(tài)移民[9]。自2013年,“精準(zhǔn)扶貧”方略實(shí)施以來,易地移民搬遷成為一項(xiàng)扶貧開發(fā)的重要舉措,“十三五”期間,國家將通過易地移民搬遷從根本上實(shí)現(xiàn)1 000萬貧困人口的穩(wěn)定脫貧。

由上述分析可知,易地移民搬遷的原因經(jīng)歷了由戰(zhàn)亂、天災(zāi)→工程建設(shè)→生態(tài)保護(hù)→扶貧開發(fā)的演變過程。在這一過程中,非經(jīng)濟(jì)因素的影響在下降,經(jīng)濟(jì)因素的影響在上升。特別是在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略以后,改變貧困居民生存發(fā)展條件、幫助貧困人口穩(wěn)步脫貧致富成為易地移民搬遷的首要原因。我國貧困地區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)在地理空間上高度重合,自然地理稟賦的缺失已經(jīng)超越個(gè)人及家庭因素成為貧困生成、固化的決定性因素。通過實(shí)施易地移民搬遷能夠改變貧困人口生產(chǎn)、生活等空間條件,提升他們獲取和使用外部資源的機(jī)會和能力,幫助他們快速積累生計(jì)資本,并提升自我發(fā)展的能力。

圖1 改革開放以來我國易地扶貧搬遷的演進(jìn)歷程

第二,易地移民搬遷的目標(biāo):由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。早期移民以避亂和避災(zāi)移民為主,是延續(xù)生命、滿足低層次需要的生存型移民。隨著移民搬遷類型發(fā)生轉(zhuǎn)變和政府在移民搬遷過程中的作用增大,易地移民搬遷對象的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大,搬遷規(guī)模不斷擴(kuò)大,搬遷目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高,相應(yīng)的保障措施日益完善?！秶野似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》將易地移民搬遷的對象確定為“對極少數(shù)生存和發(fā)展條件特別困難的村莊和農(nóng)戶”,將搬遷目標(biāo)定位為“為扶持貧困戶創(chuàng)造穩(wěn)定解決溫飽的基礎(chǔ)條件”。 《國家易地扶貧搬遷“十一五”規(guī)劃》將易地移民搬遷的對象確定為“150萬生活在缺乏基本生存條件地區(qū), 且具備搬遷和安置條件的農(nóng)村貧困人口”, 將搬遷目標(biāo)定位為“穩(wěn)定解決搬遷人口的溫飽問題”。 《國家易地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃》進(jìn)一步將易地移民搬遷的對象確定為“240萬生存條件惡劣地區(qū)的農(nóng)村貧困人口”, 將搬遷目標(biāo)定位為“穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對象不愁吃、 不愁穿, 保障其義務(wù)教育、 基本醫(yī)療和住房”, “盡快融入當(dāng)?shù)厣鐣? 首次提出了移民的融入問題。 《國家易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃》最終將易地移民搬遷的對象確定為“1 000萬一方水土養(yǎng)不活一方人地區(qū)中的建檔立卡貧困人口”, 將搬遷目標(biāo)定位為“住房安全得到有效保障, 安全飲水、 出行、 用電、 通訊等基本生活需求得到基本滿足, 享有便利可及的教育、 醫(yī)療等基本公共服務(wù), 遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善, 安置區(qū)特色產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展, 搬遷對象有穩(wěn)定的收入渠道, 生活水平明顯改善, 全部實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧, 與全國人民一道邁入全面小康社會”。

易地移民搬遷的目標(biāo)由解決貧困人口的溫飽問題,到“兩不愁三保障”,再到安置就業(yè)問題,最后升級為實(shí)現(xiàn)社會融入和共同富裕,由生存型需求轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘毨丝谧晕野l(fā)展能力的發(fā)展型需求。經(jīng)過多年易地移民搬遷,條件好、能力強(qiáng)的農(nóng)戶大多已遷出,未遷出的貧困人口的生存環(huán)境更為惡劣、貧困程度更深,這使得他們不具備參與基本經(jīng)濟(jì)社會活動的能力和機(jī)會,從而導(dǎo)致進(jìn)一步陷入貧困陷阱。所以,盡管貧困人口的致貧原因多樣,但空間因素造成的自然資源稟賦不足是貧困人口長期陷入貧困狀態(tài)的根本原因。通過易地移民搬遷消除了空間因素對貧困人口發(fā)展形成的束縛與阻礙,改變了搬遷戶過去“靠山吃山、靠水吃水”的單一生產(chǎn)生活方式,提升了獲取外部資源、抵御沖擊和風(fēng)險(xiǎn)的能力。

第三,易地移民搬遷的主體:由單一主體到多元參與轉(zhuǎn)變。中國古代的移民遷徙通常是民眾的自發(fā)行為,政府出于社會穩(wěn)定的考慮會禁止移民遷移。新中國成立后,工程移民、生態(tài)移民、扶貧移民成為易地移民搬遷的主要類型,易地移民搬遷的參與主體由移民的單一參與轉(zhuǎn)變?yōu)檎泼竦碾p元參與,而政府在這一過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。隨著易地移民搬遷工作的逐步深入,盡管政府在統(tǒng)籌規(guī)劃、組織力量、資金支持等方面有其獨(dú)特優(yōu)勢,但面對艱巨繁重的易地移民搬遷的任務(wù),力量仍顯不足。黨的十八大以來,在精準(zhǔn)扶貧方略的實(shí)施過程中,我國各民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、金融機(jī)構(gòu)、院校等社會力量紛紛參與到扶貧工作中,取得了不錯的效果,有效補(bǔ)充了政府的扶貧力量。我們在貴州調(diào)研中考察了恒大集團(tuán)對口幫扶大方縣實(shí)施易地移民搬遷的案例。2015年起,恒大在不到3年時(shí)間里對大方縣2萬人實(shí)施了易地移民搬遷,按照高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)了50個(gè)移民安置新村,并且配備了沙發(fā)、床、電視機(jī)等家具家電。截至2017年底,搬遷率達(dá)到92%,搬遷穩(wěn)定率約80%。此外,恒大集團(tuán)還在新村周圍配套了蔬菜大棚、安格斯種牛養(yǎng)殖等市場好、收益高的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,搬遷戶可以獲得入股分紅、工資收入等新增收入,真正實(shí)現(xiàn)了“能致富”和“穩(wěn)得住”。中國社會科學(xué)院《扶貧藍(lán)皮書:中國扶貧開發(fā)報(bào)告(2017)》總結(jié)了這種模式:“改變了過去局部式、間接式、單一式社會幫扶為整縣式、參與式、立體式、滴管式社會幫扶,投入人力物力財(cái)力參與扶貧全過程,并通過市場化手段盤活了農(nóng)村的存量資源。以企業(yè)自身的資源、渠道優(yōu)勢,引入更多社會力量參與扶貧”[10]。

習(xí)近平總書記指出:“易地搬遷脫貧一批,是一個(gè)不得不為的措施,也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,政策性強(qiáng)、難度大?！盵注]國家發(fā)展改革委.易地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃.國家發(fā)展改革委官方網(wǎng)站，http:∥www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2012tz/W020120917505274772794.pdf。因此,做好新時(shí)期易地移民搬遷精準(zhǔn)扶貧工作,不能只依靠政府,更需要動員全社會力量參與。各種社會力量在中國扶貧中發(fā)揮著不可替代的作用,以其多樣、靈活的扶貧方式針對不同貧困群體,特別是弱勢群體、邊緣群體的差異化需要提供專項(xiàng)服務(wù)供給,在扶貧對象精準(zhǔn)化瞄準(zhǔn)、精細(xì)化扶貧以及減貧績效提升方面有其獨(dú)特優(yōu)勢。社會力量參與可以對政府主導(dǎo)下的易地移民搬遷在資金、物資、技術(shù)、人才、項(xiàng)目、信息等形成有力支持,能夠在拓展扶貧資源、創(chuàng)新扶貧模式、提高扶貧效率等方面發(fā)揮重要作用。應(yīng)綜合發(fā)揮政府的組織、資金優(yōu)勢，市場主體的資源配置優(yōu)勢和社會力量的精細(xì)化優(yōu)勢,構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進(jìn)的易地移民搬遷精準(zhǔn)扶貧大格局。

第四,易地移民搬遷的方式:由自發(fā)搬遷向政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。早期由戰(zhàn)亂、天災(zāi)等引發(fā)的大規(guī)模移民搬遷是在缺乏政府組織與保障的情況下自發(fā)進(jìn)行的。新中國成立后,特別是改革開放以來實(shí)施的工程移民、生態(tài)移民和扶貧移民或因搬遷意愿不強(qiáng)烈或因搬遷能力不足,而多由政府主導(dǎo)。雖然易地移民搬遷可能改變貧困戶原有社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和生產(chǎn)生活方式,但政府對這些改變可能給搬遷戶帶來的損失做了最大限度的補(bǔ)償。并通過易地移民搬遷對貧困戶的生計(jì)狀況施加積極干預(yù),幫助他們形成可持續(xù)的生計(jì)方式,不僅實(shí)現(xiàn)了貧困戶自然空間因素的改變,而且實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會等空間因素的良性轉(zhuǎn)變。

在易地移民搬遷的實(shí)施過程中,政府強(qiáng)大的組織管理能力和財(cái)政能力與移民的搬遷意愿和能力不足的矛盾貫穿始終,這勢必導(dǎo)致在易地移民搬遷實(shí)施的過程中政府居于主體地位、移民居于從屬地位。由中省級政府制定易地移民搬遷規(guī)劃,市縣級政府負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)規(guī)劃,移民只須根據(jù)政府安排按部就班搬遷落戶即可。隨著政府執(zhí)行力的增強(qiáng)和易地移民搬遷政策體系的日益完善,政府為移民提供的服務(wù)水平和質(zhì)量隨之上升。而且,在這個(gè)過程中,政府在實(shí)施易地移民搬遷過程中積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn),各級地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況在易地移民搬遷政策、模式和政策等方面不斷創(chuàng)新,初步形成了具有中國特色的易地移民搬遷政策體系與實(shí)施機(jī)制。政府在易地移民搬遷推進(jìn)中的主導(dǎo)作用更加凸顯。

上述對中國易地移民搬遷演變軌跡和特征的分析表明,搬遷對象的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大,搬遷規(guī)模不斷擴(kuò)大,易地移民搬遷的目標(biāo)由解決貧困人口的溫飽問題、滿足他們單一維度的生存型需求轉(zhuǎn)變?yōu)闉橐泼裉峁┚蜆I(yè)機(jī)會、拓寬移民收入渠道、實(shí)現(xiàn)移民和當(dāng)?shù)鼐用竦娜诤?，并為他們提供無差異化的公共服務(wù)等,滿足他們多層次的發(fā)展需求。在這個(gè)過程中,因?yàn)闋可嬉泼癜仓谩a(chǎn)業(yè)配套、生態(tài)修復(fù)、社會融入等一系列復(fù)雜問題,中央強(qiáng)化了頂層設(shè)計(jì),逐漸形成了“中央規(guī)劃——地方實(shí)施”的易地移民搬遷治理格局。在實(shí)踐中,單純依靠政府和貧困戶無法完成浩繁的易地扶貧搬遷任務(wù),所以在給予了一定的進(jìn)入激勵后,易地移民搬遷有了更廣泛的參與主體,形成了多元參與、共同治理的格局,這也是對易地移民搬遷貧困戶的多維訴求的有效響應(yīng)。那么,易地移民搬遷緣何呈現(xiàn)上述演化軌跡和轉(zhuǎn)化特征?為何參與主體必須且能夠不斷多元化?回答這些問題,需要進(jìn)一步研究和剖析易地移民搬遷的理論邏輯和由理論邏輯生發(fā)的貧困治理邏輯。

三、易地移民搬遷的理論邏輯

與中國歷史上因戰(zhàn)爭、饑荒、修建工程而進(jìn)行的移民不同,改革開放不久后中央政府開始實(shí)施“三西”扶貧計(jì)劃以來,移民搬遷的主要功能就聚焦在了反貧困上。實(shí)際上,即使是不以治理貧困為出發(fā)點(diǎn)的生態(tài)移民、地質(zhì)災(zāi)害移民,也兼具反貧困的效能,其原因在于生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)也往往不具備發(fā)展生產(chǎn)、帶動居民致富的空間條件和資源稟賦。所以,在中國反貧困進(jìn)入“精準(zhǔn)扶貧”時(shí)代后,“易地移民搬遷”與“易地扶貧搬遷”同義,即指通過置換土地的方法,將貧困人口從“一方水土不能養(yǎng)活一方人”的惡劣環(huán)境中搬出,安置在自然和基礎(chǔ)設(shè)施條件較好的地方[注]具體安置在什么地方,并無限制,可以因地制宜,能安置在本村就在本村,需要安置在其他地方的就安置在其他地方。現(xiàn)實(shí)中,主要有城鎮(zhèn)安置、移民新村、小村并大村和自主遷移四種形式。,改變他們現(xiàn)在的居住環(huán)境,為脫貧致富創(chuàng)造條件。那么,不得不通過搬遷才能實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困人口,他們的居住空間為何不能承載生存和開展生產(chǎn)的需要?如果空間存在問題,這種問題是單一的還是復(fù)合的?通過易地移民搬遷能否自動實(shí)現(xiàn)脫貧?為了回答這些問題,我們構(gòu)建了一個(gè)基于多維空間理論為出發(fā)點(diǎn)的易地移民搬遷的理論邏輯框架(見圖2)。

圖2 基于多維空間理論的易地移民搬遷的理論邏輯框架

這一理論邏輯框架的起點(diǎn)是從空間本身的考察開始。人的居住空間至少可以做三個(gè)層次的分解。第一層次,人要在其中生活,謂之生活空間;第二層次,在馬克思主義理論中,空間具有生產(chǎn)性的含義,或者說空間本身就是一種生產(chǎn)力[11](P43),人要在這個(gè)空間中謀生,謂之生產(chǎn)空間;第三層次,人要融入這個(gè)空間,并和同處一個(gè)空間中的人交往,形成人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會網(wǎng)絡(luò),謂之社會空間。那些“一方水土不能養(yǎng)活一方人”的區(qū)域,幾乎這三方面的空間層次都有嚴(yán)重的欠缺:因?yàn)樽匀粭l件惡劣或脆弱,導(dǎo)致生活空間難以承載足夠的人口在此生活;因?yàn)橘Y源稟賦短缺、生態(tài)脆弱，導(dǎo)致限制開發(fā)或開發(fā)效益過低,導(dǎo)致生產(chǎn)空間難以支撐足夠的且高質(zhì)量的生產(chǎn)活動;因?yàn)槿丝谝?guī)模不足、生產(chǎn)難以發(fā)展、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差,社會網(wǎng)絡(luò)自然是低質(zhì)量的,導(dǎo)致社會空間難以構(gòu)建高質(zhì)量的人際交互的社會網(wǎng)絡(luò)。簡而言之,易地移民搬遷貧困戶的原居住地的空間條件極差、空間能量嚴(yán)重不足。政策文件中對易地移民搬遷對象的表述印證了我們的分析,“搬遷對象主要是居住在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多發(fā)等生存環(huán)境差、不具備基本發(fā)展條件,以及生態(tài)環(huán)境脆弱、限制或禁止開發(fā)地區(qū)的農(nóng)村建檔立卡貧困人口”[注]國家發(fā)展改革委等五部門聯(lián)合印發(fā)實(shí)施“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案,國家發(fā)展改革委官方網(wǎng)站，http:∥www.ndrc.gov.cn/xwzx/xwfb/201512/t20151208_761795.html。

對生活在其中的貧困戶來說,多層次的空間缺失和空間能量不足使得農(nóng)村貧困群體的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)充分暴露。空間因素的穩(wěn)定性,意味著居住在此空間中的貧困群體也必然面臨貧困的長期性和固定性,生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的暴露也無疑是長期和穩(wěn)定的。而且,居住在空間條件極差、空間能量極低的空間中的貧困戶,他們甘愿冒風(fēng)險(xiǎn)去改變生存狀態(tài)的概率也低很多,這用Scott(1976)所描述的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)戶生存的水深及頸的狀態(tài)來表述十分貼切:農(nóng)民長久地處于一種“水深齊頸”的狀況中,即使是細(xì)波微瀾也會導(dǎo)致滅頂之災(zāi)[12]。所以,只有切換空間,徹底扭轉(zhuǎn)空間條件差、空間能量不足的現(xiàn)狀,才有可能徹底擺脫貧困。易地移民搬遷正是通過空間的徹底切換,使貧困戶脫離原空間、進(jìn)入新空間,實(shí)現(xiàn)空間的更替和升級,改變空間條件、提升空間能量。

進(jìn)一步,僅僅通過空間的切換仍然不能徹底擺脫貧困,只是為脫貧提供了初始條件。換句話說,易地搬遷只是擺脫貧困的充分而非必要條件。脫貧的另一份力量來自與空間更替和升級密不可分的主體——易地扶貧搬遷戶自身的改變。易地移民搬遷除了改變空間初始條件外,另一層積極意義正在于改善搬遷戶的個(gè)人能量配置,將農(nóng)戶為擺脫原空間的束縛和制約而與原空間進(jìn)行斗爭和抗?fàn)幩鶕p耗的時(shí)間和精力,轉(zhuǎn)移到搬遷后在新的安置空間的發(fā)展生產(chǎn)、改善生活中。所以,易地移民搬遷通過空間的切換,將外部因素的改善傳導(dǎo)到搬遷戶個(gè)體內(nèi)部,帶動其個(gè)體能量方向的改變和升級。

切換空間確實(shí)可以帶來搬遷戶能量方向的改變,但問題是,能量方向的改變并不必然帶來貧困戶能力的升級。而且,因?yàn)榫⒎@的存在,更可能導(dǎo)致少數(shù)能力強(qiáng)、人力資本水平高的移民搬遷戶獲利,而致使新的差距產(chǎn)生和新的貧困陷阱的形成[13]。所以,要想讓所有搬遷戶都從易地移民搬遷中獲得基本均等化的收益和發(fā)展機(jī)會,還需要搬遷戶將能量方向的改變進(jìn)一步升級為多維生計(jì)能力的提升。這些生計(jì)能力包括搬遷戶獲得物質(zhì)資本、人力資本、自然資本、社會資本和金融資本等的能力。最終,在移民搬遷戶能量方向改變和能力提升的共同作用下,實(shí)現(xiàn)脫貧致富,實(shí)現(xiàn)易地移民搬遷政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)。

進(jìn)一步要回答的問題是,在易地移民搬遷后,被安置在新的空間中,搬遷戶是否面臨新的困境?對于生計(jì)能力本就極弱的貧困戶而言,他們?nèi)绾翁嵘约旱纳?jì)能力?要回答這些問題,我們的分析必須從理論邏輯進(jìn)一步向易地移民搬遷的治理邏輯深入,這也是易地移民搬遷戶成功脫貧的最后一環(huán)。顯然,單純依靠貧困戶自身的力量,在短期內(nèi)提升生計(jì)能力是極其困難的。因?yàn)樵谛碌目臻g中,雖然搬遷戶的能量方向發(fā)生了變化,但是他們?nèi)耘f要面對新空間給他們帶來的多重挑戰(zhàn),可能形成一些新的困境。這時(shí),就需要外部力量的介入,現(xiàn)階段能施加這種力量的最有效主體便是政府。通過政府的幫扶,培養(yǎng)和提升搬遷戶的生計(jì)能力,最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富(見圖3)。下文將繼續(xù)分析這一邏輯。

首先,搬遷進(jìn)入新空間之后,貧困戶的生活空間面臨安置困境,這就需要安置政策支持,以實(shí)現(xiàn)“搬得出”的目標(biāo)。安置困難主要來自安置房的建設(shè)經(jīng)費(fèi)籌措,集中居住后生活成本的提高(包括原來自給自足的食品消費(fèi)在安置后部分轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲑徺I,新增的物業(yè)、采暖、垃圾清運(yùn)等公共服務(wù)的費(fèi)用)。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),如果這些問題得不到很好解決,貧困戶的搬遷意愿就極低。現(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行中,安置經(jīng)費(fèi)由中央和地方政府分擔(dān)大部分,提高的生活成本也通過各種方式給農(nóng)民部分補(bǔ)貼。通過一系列安置配套政策的落實(shí),較好地化解了搬遷戶的生活空間困境,實(shí)現(xiàn)了易地移民搬遷的第一步——“搬得出”。

圖3 基于多維空間理論的易地移民搬遷的治理框架

其次,搬遷進(jìn)入新空間后,貧困戶還面臨生計(jì)空間困境,這時(shí)需要產(chǎn)業(yè)配套,實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住+能致富”。都陽等(2003)的研究注意到了貧困農(nóng)戶利用遷移緩解貧困具有一定的局限性,稟賦脆弱(人力資本水平低下)的貧困農(nóng)戶即使遷移,他們在勞動力市場上也缺乏良好的績效[14]。這就意味著僅僅遷移生產(chǎn)空間還難以完全解決貧困問題,特別是對那些人力資本水平較低的搬遷戶來說更是如此。這時(shí),就必須配套后續(xù)產(chǎn)業(yè),讓貧困戶通過自己的勞動獲得穩(wěn)定的收入,并在工作中不斷提升自己的生計(jì)能力、累積自身的人力資本水平。在配套產(chǎn)業(yè)的過程中,要關(guān)注產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、比較優(yōu)勢和搬遷戶人力資本狀況的耦合程度,同時(shí)還要特別注意培育貧困戶的自生能力,要“堅(jiān)持群眾主體、激發(fā)內(nèi)生動力,充分調(diào)動貧困群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性,用人民群眾的內(nèi)生動力支撐脫貧攻堅(jiān)”[注]習(xí)近平主持召開打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會并發(fā)表重要講話.新華網(wǎng),http://www.xinhuanet.com/photo/2018-02/14/c-1122419727-2.htm.。通過產(chǎn)業(yè)配套,較好的化解搬遷戶的生計(jì)空間困境,在“穩(wěn)得住”的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“能致富”。

最后,搬遷進(jìn)入新空間后,貧困戶還面臨第三重空間困境——社會融入困境,這時(shí)需要做好搬遷戶的社會接納和社會融入工作,最終實(shí)現(xiàn)“好融入”的目標(biāo)。家庭之間稟賦的差異成為決定遷移的愈發(fā)重要的因素,特別是社會網(wǎng)絡(luò)在遷移決策過程中起著非常重要的制約作用[15](P55)。易地搬遷后,因?yàn)槊撾x了原來熟悉的社交網(wǎng)絡(luò),搬遷戶往往出現(xiàn)融入難的問題。特別是對那些非整村搬遷的搬遷戶來說,作為外來戶要融入原住民的社群就更顯困難。這一問題的解決必須由政府、社會、社區(qū)多方出面,形成合力,幫助搬遷戶盡快融入。易地移民搬遷將貧困人口從生存發(fā)展條件相對惡劣的地區(qū)遷移到生存發(fā)展條件相對較好的地區(qū),從根本上解決了自然空間因素給貧困戶發(fā)展形成的制約,重塑了搬遷貧困戶的物質(zhì)資本、人力資本、自然資本和社會資本,實(shí)現(xiàn)了對搬遷貧困戶生計(jì)的經(jīng)濟(jì)空間、政治空間和社會空間等多方面、多層次的改造和優(yōu)化。

四、結(jié) 語

與歷史上因?yàn)?zāi)、因戰(zhàn)而發(fā)生的被動移民搬遷不同,中國當(dāng)前正在如火如荼進(jìn)行著的易地移民搬遷的動因、目標(biāo)、主體、方式都發(fā)生了根本性變化,以扶貧脫貧為主要目標(biāo),兼具生態(tài)保護(hù)、避災(zāi)避險(xiǎn)等功能,形成了中央設(shè)計(jì)、地方實(shí)施、社會參與、搬遷戶積極響應(yīng)的戰(zhàn)略性主動搬遷新格局。易地移民搬遷實(shí)現(xiàn)了貧困人口生計(jì)空間的再造和空間資本的重塑,改變了貧困戶的能量方向，提高了貧困戶的生計(jì)能力。空間升級和能力提升有賴于安置政策的配套、后續(xù)產(chǎn)業(yè)的支撐和社會融入的支持,以幫助易地移民搬遷的貧困群體依次實(shí)現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能致富、好融入的目標(biāo)；以緩解貧困為出發(fā)點(diǎn)的易地移民搬遷,最終蘊(yùn)含了根治貧困、走向共同富裕的極大可能性。本文在梳理易地移民搬遷的歷史演進(jìn)的基礎(chǔ)上,分析了易地移民搬遷的理論邏輯和由此生發(fā)的貧困治理邏輯。這兩大邏輯之間的互動關(guān)系影響著易地移民搬遷實(shí)施的走向。更為重要的是,關(guān)于兩個(gè)邏輯的分析實(shí)際上為我們進(jìn)一步研究易地移民搬遷的具體內(nèi)容和其他中國式的貧困治理提供了一個(gè)很好的分析思路和框架。