吳振磊，張可欣

(西北大學(xué) 中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心, 陜西 西安 710127)

消除絕對(duì)貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕是中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心。新中國(guó)成立后,憑借強(qiáng)大的制度優(yōu)勢(shì)和體制優(yōu)勢(shì),黨和政府持續(xù)推進(jìn)扶貧行動(dòng),貧困人口大幅減少。尤其是1978年以來(lái),伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制轉(zhuǎn)型,經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不斷激發(fā),貧困地區(qū)扶貧行動(dòng)不斷深入，特別是黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的指引下,全面開(kāi)啟了全面決勝小康社會(huì)建設(shè)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),逐步探索出一條具有中國(guó)特色的扶貧道路。

一、關(guān)于中國(guó)特色扶貧道路的文獻(xiàn)綜述

改革開(kāi)放40年以來(lái)圍繞中國(guó)特色扶貧道路,學(xué)術(shù)界主要從扶貧道路的內(nèi)涵、歷史演進(jìn)、政策設(shè)計(jì)以及趨勢(shì)展望等方面進(jìn)行分析。

(一) 扶貧道路演進(jìn)的文獻(xiàn)綜述

1.關(guān)于中國(guó)特色扶貧道路的內(nèi)涵 關(guān)于我國(guó)扶貧道路的定義,學(xué)者們較為一致的觀點(diǎn)是認(rèn)為我國(guó)的扶貧道路是中央主導(dǎo)下,保護(hù)貧困戶合法權(quán)益,消除貧困負(fù)擔(dān),具有自身社會(huì)主義特色、與時(shí)俱進(jìn)、獨(dú)一無(wú)二的道路。

范小建認(rèn)為,我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的扶貧道路是一條解放思想、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、開(kāi)發(fā)扶貧、自力更生、科學(xué)發(fā)展的道路,我國(guó)的扶貧道路與我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義的宗旨相呼應(yīng)[1];林萬(wàn)龍、李成威等學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)社會(huì)主義特色扶貧道路是結(jié)合定點(diǎn)扶貧、東西扶貧協(xié)作、社會(huì)組織扶貧、企業(yè)扶貧和個(gè)人扶貧于一體,逐漸創(chuàng)新扶貧機(jī)制、強(qiáng)化社會(huì)保障、規(guī)范社會(huì)動(dòng)員的通往專業(yè)化、制度化扶貧的道路[2]。劉俊霞認(rèn)為,我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的扶貧道路是由貧困問(wèn)題倒逼所推動(dòng)的,它自成一體形成機(jī)制,最終形成我國(guó)創(chuàng)新的扶貧機(jī)制與模式[3]。

2.關(guān)于改革開(kāi)放以來(lái)扶貧道路的階段劃分 學(xué)界大體分為以下幾類(lèi)觀點(diǎn):一是“兩段論”, 以胡鞍鋼為代表,認(rèn)為應(yīng)按照我國(guó)對(duì)待農(nóng)村貧困人口態(tài)度的變化，我國(guó)扶貧將分為1978—2000年解放農(nóng)民、轉(zhuǎn)移農(nóng)民、富裕農(nóng)民的第一階段與2000—2020年解放農(nóng)民、投資農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)民、轉(zhuǎn)移農(nóng)民、富裕農(nóng)民的第二階段[4]。二是“四段論”,以謝撼瀾、謝卓芝為代表,認(rèn)為1986年、2001年與2010年是扶貧工作的重要節(jié)點(diǎn),將改革開(kāi)放之后的扶貧歷程分為以下階段:1978—1985年我國(guó)受體制變革的影響,改革開(kāi)放帶來(lái)的農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)令我國(guó)貧困人口的生活得到極大改善,這一階段為體制改革推動(dòng)扶貧階段;1986—2000年我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行開(kāi)發(fā)式扶貧,與之相配套的是一系列針對(duì)貧困人口的社會(huì)保障政策,我國(guó)扶貧進(jìn)入了開(kāi)發(fā)式扶貧的新階段;2001—2010年我國(guó)貧困狀況明顯改善,政府實(shí)行整村推進(jìn)的政策,進(jìn)入綜合扶貧開(kāi)發(fā)階段;2011年至今,我國(guó)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略,完善了扶貧政策體系,進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧與制度創(chuàng)新相結(jié)合的階段[5]。陳標(biāo)平、胡傳明支持另一種四段劃分法,認(rèn)為扶貧工作的階段劃分應(yīng)當(dāng)以扶貧政策的理念為準(zhǔn),改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)扶貧應(yīng)以1986年、1994年、2001年為節(jié)點(diǎn),將我國(guó)扶貧道路劃分為區(qū)域性與救濟(jì)式、全國(guó)性與開(kāi)發(fā)式、參與性與綜合開(kāi)發(fā)式以及多元性與可持續(xù)的四個(gè)階段[6]。

(二)扶貧道路動(dòng)態(tài)演進(jìn)規(guī)律的文獻(xiàn)綜述

扶貧政策具有鮮明的階段性,與此相適應(yīng),我國(guó)的扶貧政策也呈現(xiàn)不斷完善、動(dòng)態(tài)調(diào)整的特點(diǎn)。陳寶勝、石淑花認(rèn)為我國(guó)的扶貧政策演進(jìn)是一個(gè)不斷揚(yáng)棄、創(chuàng)新的過(guò)程,在這一過(guò)程中扶貧對(duì)象目標(biāo)逐步精準(zhǔn)集中,扶貧主體由單一走向多元,扶貧政策機(jī)制逐步脫虛向?qū)?脫貧方式由外生輸血式脫貧轉(zhuǎn)向自主造血式致富,這是我國(guó)扶貧道路演進(jìn)的特征,更是我國(guó)扶貧政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯[7];胡鞍鋼認(rèn)為,整體看來(lái)我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)道路越走越廣,且具有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減貧同時(shí)進(jìn)行的規(guī)律,這與我國(guó)特色社會(huì)主義制度是分不開(kāi)的[8]。張琦、馮丹萌認(rèn)為我國(guó)扶貧在減貧效應(yīng)上從輪動(dòng)到聯(lián)動(dòng),扶貧方式上大扶貧格局、生態(tài)扶貧、內(nèi)外拉動(dòng)的扶貧機(jī)制不斷完善,扶貧對(duì)象從絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困和低收入群體轉(zhuǎn)移[9]。

(三)扶貧工作未來(lái)趨勢(shì)的相關(guān)文獻(xiàn)綜述

對(duì)于扶貧工作未來(lái)趨勢(shì)研究主要集中在深化精準(zhǔn)扶貧、如何防止精準(zhǔn)扶貧之后的返貧以及全面小康后的相對(duì)貧困問(wèn)題的解決等方面。申秋認(rèn)為,由于貧困狀況的變化和我國(guó)國(guó)情的變化,未來(lái)我國(guó)的扶貧工作將會(huì)聚焦于更精準(zhǔn)地瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)、整合扶貧資金與制度、進(jìn)一步解決扶貧對(duì)象的政治參與問(wèn)題這三個(gè)方面,以上三個(gè)方面是我國(guó)扶貧工作未來(lái)可能出現(xiàn)的最大挑戰(zhàn)[10];黃承偉認(rèn)為,我國(guó)未來(lái)將會(huì)全面建成小康社會(huì),但由于城鎮(zhèn)化等社會(huì)狀況的出現(xiàn),我國(guó)的扶貧工作將面臨多方面的挑戰(zhàn)。未來(lái)我國(guó)將著重解決多維貧困治理、制定新的減貧手段與減貧目標(biāo)、尋找新的扶貧資產(chǎn)來(lái)源、研究貧困固化與貧困流動(dòng)等方面的問(wèn)題,對(duì)我國(guó)貧困發(fā)展趨勢(shì)、國(guó)際扶貧經(jīng)驗(yàn)以及扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃的研究將日益重要[11];馬鳳芝認(rèn)為,由于我國(guó)扶貧項(xiàng)目制留下返貧隱患,目前參與制扶貧未能形成良好的社會(huì)基礎(chǔ),基層組織建設(shè)與社會(huì)組織化存在治理困境,未來(lái)我國(guó)扶貧工作將側(cè)重于以下幾個(gè)方面:第一,改變對(duì)貧困的認(rèn)識(shí),進(jìn)行收入貧困向能力貧困與權(quán)利貧困的轉(zhuǎn)變;第二,創(chuàng)新扶貧手段,從單一物質(zhì)資本投入向強(qiáng)調(diào)人力資本建設(shè)轉(zhuǎn)變;第三，培養(yǎng)合作型的扶貧合作關(guān)系,進(jìn)行貧困治理[12]。李云龍認(rèn)為,按照目前我國(guó)扶貧工作的進(jìn)展程度,能夠在2020年完成“兩不愁、三保障”等相關(guān)扶貧任務(wù)。未來(lái)我國(guó)絕對(duì)貧困將被消除,學(xué)者與政府機(jī)關(guān)將更加注重解決相對(duì)貧困問(wèn)題,例如收入差距、地區(qū)差距以及城鄉(xiāng)差距等。在努力縮小貧富差距和實(shí)現(xiàn)共同富裕的過(guò)程中,扶貧仍將是中國(guó)政府的一項(xiàng)重要工作[13]。

二、改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)特色扶貧道路的歷史演進(jìn)

新中國(guó)成立后,黨和政府一直致力于發(fā)展生產(chǎn)、消除貧困的工作。新中國(guó)的反貧困歷程,同時(shí)也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程。每一個(gè)時(shí)期的扶貧政策和扶貧路徑的選擇與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)相一致的趨勢(shì),并表現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征。改革開(kāi)放40年來(lái),中國(guó)特色扶貧道路可以劃分為四個(gè)階段:以救濟(jì)式、區(qū)域性扶貧為主的階段、以開(kāi)發(fā)式扶貧為主的階段、以參與式扶貧為主的階段以及精準(zhǔn)扶貧階段。40年的扶貧實(shí)現(xiàn)了扶貧目標(biāo)由區(qū)域化走向集中化、精準(zhǔn)化,扶貧主體由單一主體走向多元主體,脫貧方式由救濟(jì)式轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)式、自發(fā)式,形成了中國(guó)特色、中國(guó)模式。

(一)以救濟(jì)式、區(qū)域性扶貧為主的階段(1978—1985年)

1.時(shí)代背景 新中國(guó)成立后,長(zhǎng)期的戰(zhàn)亂導(dǎo)致百?gòu)U待興,40%—50%人口處于生存貧困狀態(tài),經(jīng)歷了建國(guó)初期的農(nóng)村土地改革、工業(yè)化建設(shè),人民收入和福利水平均有了很大的改善,國(guó)力也逐步增強(qiáng)。為了幫助貧困人口走出饑餓,實(shí)施了救濟(jì)式的扶貧方式,促進(jìn)了貧困人口大幅減少。但由于自然條件、工作基礎(chǔ)和政策落實(shí)情況的差異,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題較為嚴(yán)重,群眾的溫飽問(wèn)題尚未完全解決。長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制抑制了勞動(dòng)人民的生產(chǎn)積極性,制約著生產(chǎn)力的發(fā)展。至1978年底,我國(guó)農(nóng)村整體性的貧困狀況仍未得到有效改善,貧困人口約2.5億,貧困發(fā)生率高達(dá)30.7%[14]。面對(duì)日益嚴(yán)峻的農(nóng)村貧困問(wèn)題,伴隨著改革開(kāi)放基本國(guó)策的確定,各級(jí)政府逐步認(rèn)識(shí)到體制機(jī)制對(duì)解放和發(fā)展生產(chǎn)力的重要意義。這一時(shí)期,主要從土地承包制度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)改革、扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)等方面推進(jìn)救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)化為體制改革帶動(dòng)性扶貧,由大區(qū)域扶貧向重點(diǎn)區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)變。

2.主要做法

(1)通過(guò)體制機(jī)制改革,充分釋放生產(chǎn)活力。這一階段伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部引入市場(chǎng)機(jī)制,開(kāi)展了一系列農(nóng)村體制改革和解放生產(chǎn)力的機(jī)制變革,構(gòu)成了本階段農(nóng)村減緩貧困的主要?jiǎng)恿?。一是農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制改革確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制代替生產(chǎn)隊(duì)體制,農(nóng)民獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán),打破了以“平均主義”為核心的農(nóng)村分配格局,激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性,解決了原有體制下生產(chǎn)激勵(lì)不足的問(wèn)題。二是購(gòu)銷(xiāo)體制和農(nóng)村商品流通體制改革,確立了以市場(chǎng)化為取向的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成和流通體制,減少了糧食征購(gòu)數(shù)量、放開(kāi)了有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和城鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品集市貿(mào)易,拓展了農(nóng)民增收的渠道。三是勞動(dòng)力流動(dòng)體制改革,逐步放開(kāi)對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的限制,通過(guò)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、允許農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流動(dòng)的方式引導(dǎo)農(nóng)民獲取非農(nóng)業(yè)收入,從而解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自主增收脫貧。這一時(shí)期作為地方扶貧的代表,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起,一方面大幅增加了農(nóng)村貧困人口的收入,分擔(dān)了中央政府的扶貧壓力,另一方面也為推動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化創(chuàng)造了有利條件。四是金融體制改革,恢復(fù)設(shè)立農(nóng)業(yè)銀行,農(nóng)村信用社也恢復(fù)了農(nóng)村金融組織地位,為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金支持,有效促進(jìn)了扶貧進(jìn)程。

(2)強(qiáng)化重點(diǎn)區(qū)域扶貧,多點(diǎn)開(kāi)展扶貧活動(dòng)。這一時(shí)期政府針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展區(qū)域性扶貧活動(dòng),針對(duì)“老、少、邊、窮”地區(qū)的貧困問(wèn)題提出相應(yīng)政策,將其作為各級(jí)政府工作的重點(diǎn)。1980 年中央財(cái)政設(shè)立的“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供了資金支持。之后政府又將視線轉(zhuǎn)向了自然資源條件制約之下的發(fā)展滯后地區(qū),如1982年中央開(kāi)始有計(jì)劃地對(duì)甘肅省定西地區(qū)、河西地區(qū)和寧夏回族自治區(qū)西海固地區(qū)實(shí)施了“三西”扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃,開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)區(qū)域性扶貧行動(dòng)的先河,也為后期實(shí)施大規(guī)模、有組織的區(qū)域性扶貧開(kāi)發(fā)工作積攢了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。1984年開(kāi)始實(shí)施 “以工代賑”計(jì)劃,在吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)人口、讓他們獲得勞動(dòng)收入、實(shí)現(xiàn)脫貧致富的同時(shí),在貧困地區(qū)完成了一大批基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),改善了貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境,為之后的扶貧開(kāi)發(fā)工作創(chuàng)造了良好的條件。同年中共中央發(fā)布《關(guān)于盡快改變貧困地區(qū)面貌的通知》劃定了18個(gè)集中連片貧困區(qū)由政府進(jìn)行重點(diǎn)扶持。

(3)確立扶貧方針,強(qiáng)化政策支撐。1984年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》,該通知成為1986年后我國(guó)扶貧工作的基本指導(dǎo)原則,明確提出了針對(duì)貧困地區(qū)的系列優(yōu)惠政策。包括針對(duì)貧困地區(qū)減免農(nóng)業(yè)稅、鼓勵(lì)外地到貧困地區(qū)興辦開(kāi)發(fā)性企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等稅收減免、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策改革、嚴(yán)重困難戶特別支持等。之后制定的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》中,專門(mén)將老、少、邊、窮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為一章來(lái)闡述,明確了貧困地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)及政策支持。這兩個(gè)文件成為我國(guó)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)扶貧開(kāi)發(fā)工作的主要指導(dǎo)文件。

這一時(shí)期,通過(guò)一系列農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革,國(guó)家出臺(tái)了一系列反貧困的政策和活動(dòng),農(nóng)村的貧困人口得以大幅度減少,貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況得到一定程度改善。農(nóng)村居民家庭年人均純收入由1979年的160.7元增加到1985年的397.6元,扣除價(jià)格上漲因素,實(shí)際增長(zhǎng)87.23%,年均增長(zhǎng)率11.02%[15]。同時(shí)因?yàn)楹芏嘭毨У貐^(qū)受到自然條件、地理位置和基礎(chǔ)設(shè)施落后等眾多因素的影響和限制,并不能直接受益于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革,區(qū)域開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略開(kāi)始得到實(shí)施和推廣。

(二)以開(kāi)發(fā)式扶貧為主的階段(1986—2000年)

1.時(shí)代背景 20 世紀(jì) 80 年代中期,我國(guó)扶貧道路面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的機(jī)遇與不均衡狀況加重的挑戰(zhàn)。改革開(kāi)放為我國(guó)帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的巨大成效,扶貧工作擁有了更加堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)上一階段扶貧工作的推進(jìn),借助國(guó)際組織對(duì)全球減貧工作的推動(dòng),我國(guó)貧困人口數(shù)量減少,并向落后地區(qū)集中。這一階段中央提出要將改善民生上升到關(guān)乎國(guó)家穩(wěn)定的新高度,我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家應(yīng)當(dāng)致力于消除兩極分化,實(shí)現(xiàn)共同富裕。由此我國(guó)扶貧工作被上升到一個(gè)新的高度,面臨前所未有的機(jī)遇。但在享受改革開(kāi)放成果的同時(shí),我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)出現(xiàn)了一些阻礙消除兩極分化、實(shí)現(xiàn)共同富裕的狀況。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響下,這一階段我國(guó)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大、收入不平等狀況加劇。并且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的紅利已經(jīng)難以持續(xù)為貧困人口帶來(lái)福利,農(nóng)村扶貧的邊際效益逐漸降低,我國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與農(nóng)村貧困人口收入的提升工作陷入瓶頸。為進(jìn)一步改善農(nóng)村貧困人口的生活,我國(guó)從1986年開(kāi)始啟動(dòng)了有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā),我國(guó)扶貧工作進(jìn)入規(guī)范化、機(jī)構(gòu)化、專業(yè)化的新階段。

2.主要做法

(1)確定瞄準(zhǔn)機(jī)制,更新扶貧目標(biāo)。這一階段,我國(guó)農(nóng)村普遍性、絕對(duì)性、區(qū)域性的貧困問(wèn)題已經(jīng)轉(zhuǎn)化為相對(duì)性、點(diǎn)狀分布的貧困,國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和政策也隨之調(diào)整,突出表現(xiàn)為確立了新的瞄準(zhǔn)機(jī)制。1986年,國(guó)家確定以縣為瞄準(zhǔn)單位,將欠發(fā)達(dá)的331個(gè)貧困縣列入國(guó)家重點(diǎn)扶持范圍,國(guó)定貧困縣標(biāo)準(zhǔn)首次確立。1990年我國(guó)《關(guān)于九十年代進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)工作的請(qǐng)示》提出了扶貧工作的新目標(biāo),即在解決大多數(shù)群眾溫飽問(wèn)題的基礎(chǔ)上,轉(zhuǎn)入以脫貧致富為主要目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)新階段。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)與貧困局面的變化,1994年國(guó)務(wù)院制定并頒布的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》將貧困縣的數(shù)量調(diào)整為 592個(gè),扶貧范圍得到擴(kuò)大。該文件也提出了我國(guó)扶貧工作的新目標(biāo),即力爭(zhēng)用七年時(shí)間,到2000年底時(shí)基本解決全國(guó)農(nóng)村8 000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題[16]。針對(duì)當(dāng)時(shí)貧困新的現(xiàn)狀與目標(biāo),我國(guó)提升瞄準(zhǔn)機(jī)制的準(zhǔn)確度。在1996年提出的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的決定》中,政府強(qiáng)調(diào)扶貧到戶,重視例如婦女與殘疾人這類(lèi)特殊群體,加強(qiáng)扶貧監(jiān)測(cè)并逐年完成報(bào)告。

(2)實(shí)施開(kāi)發(fā)式扶貧,扶貧工作制度化。除了繼續(xù)加強(qiáng)與拓展農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)政策與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展政策外,政府此時(shí)著力開(kāi)展開(kāi)發(fā)式的扶貧政策,并努力將扶貧工作制度化。1986年我國(guó)成立了國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組,由這一組織負(fù)責(zé)扶貧相關(guān)的日常工作,屬于我國(guó)扶貧工作的常設(shè)機(jī)構(gòu),由此我國(guó)確立了開(kāi)發(fā)式扶貧的方針。開(kāi)發(fā)式扶貧即利用貧困地區(qū)的資源稟賦加以國(guó)家支持,力求當(dāng)?shù)匾虻刂埔税l(fā)展相應(yīng)產(chǎn)業(yè),讓貧困人口依靠自身力量解決溫飽問(wèn)題,讓貧困地區(qū)主動(dòng)積累資源,實(shí)現(xiàn)自主可持續(xù)的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)。1991年我國(guó)提出新的發(fā)展方向,開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)資源,依靠科學(xué)技術(shù)與服務(wù)體系,建立以種、養(yǎng)業(yè)為基礎(chǔ)的商品經(jīng)濟(jì)。隨后為補(bǔ)充與規(guī)范扶貧資金,1994年頒布了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》,其中增設(shè)了以信貸扶貧為代表的一系列新的扶貧資金項(xiàng)目,對(duì)原有項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)整。此后出臺(tái)《國(guó)家扶貧資金管理辦法》明確規(guī)定扶貧資金的投向,規(guī)范資金的分配政策,扶貧資金管理得到細(xì)化。這一系列政策使政府扶貧工作區(qū)別于救濟(jì)性的民間組織,成為擁有相應(yīng)法律、制度與組織約束的開(kāi)發(fā)式、制度化的政府責(zé)任。

(3)建立農(nóng)村社保制度,貧困戶擁有“安全網(wǎng)”。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn),政府意識(shí)到并非所有公民都能夠受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)而增加福利,需要采取特殊政策以保證部分特殊人口的福利水平,“安全網(wǎng)”就是提供兜底的社會(huì)保障政策。1986年9月,我國(guó)發(fā)布《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》,其中社會(huì)保障的概念首次被明確提出,我國(guó)社會(huì)救助、保險(xiǎn)、福利與優(yōu)撫安置制度的探索開(kāi)始進(jìn)行,農(nóng)村社會(huì)保障制度改革拉開(kāi)了序幕,我國(guó)具有現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以建立。另外，針對(duì)少年兒童與殘疾人群體,我國(guó)于1995年組織實(shí)施國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程,保證農(nóng)村兒童與青少年受到良好的教育,于1998年制定了《殘疾人扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1998—2000)》,保障了殘疾人應(yīng)當(dāng)享有的社會(huì)福利。

這一時(shí)期我國(guó)確立開(kāi)發(fā)式扶貧為農(nóng)村扶貧的基本方針,安排專項(xiàng)資金并制定多方面的優(yōu)惠政策協(xié)助脫貧?！秶?guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中提出2000年底基本解決溫飽的扶貧目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn),到2000年底,我國(guó)農(nóng)村貧困人口由1986年的13 100萬(wàn)人減少為3 200萬(wàn)人,貧困發(fā)生率降至3.4%,除少數(shù)生活在自然條件極其惡劣地區(qū)的特困人口及喪失勞動(dòng)能力的殘障人士,全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題已經(jīng)基本解決[17]。盡管溫飽問(wèn)題已經(jīng)基本解決,但溫飽水平仍有較大提升空間,如何在進(jìn)一步提升貧困人口總體生活質(zhì)量的同時(shí),兼顧個(gè)別未照顧到的貧困人口成為下一階段扶貧工作的重點(diǎn)問(wèn)題。

(三)以參與式扶貧為主的階段(2001—2011年)

1.時(shí)代背景 進(jìn)入21世紀(jì),我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了連續(xù)高速增長(zhǎng),綜合國(guó)力大大提升,八七計(jì)劃中提出的溫飽問(wèn)題基本得到解決,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展,基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善,但也面臨一系列更為復(fù)雜的挑戰(zhàn)。這一階段,收入差距、城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距以及農(nóng)村內(nèi)部分化為主要特點(diǎn)的差異格局初步形成,扶貧工作從面臨區(qū)域性的貧困問(wèn)題到面臨階層性的貧困問(wèn)題,從單一的收入性貧困到多元性貧困,貧困人口從區(qū)域式轉(zhuǎn)向點(diǎn)狀分布,這一狀況要求我國(guó)利用更加精確的瞄準(zhǔn)方式、更精準(zhǔn)的扶貧措施幫助貧困人口脫貧。面對(duì)新情況,黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會(huì)的要求,政府通過(guò)系列制度創(chuàng)新,不斷強(qiáng)化“多予少取”的方針,通過(guò)惠農(nóng)的中央一號(hào)文件、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等系列舉措推進(jìn)貧困人口脫貧。

2.主要做法

(1)實(shí)施整村推進(jìn),推廣參與式扶貧。2001年我國(guó)確定了“整村推進(jìn)”的扶貧模式,國(guó)務(wù)院扶貧辦根據(jù)相關(guān)指標(biāo)在我國(guó)確立了將近15萬(wàn)個(gè)貧困村,將扶貧對(duì)象及資金分配由貧困縣轉(zhuǎn)移至貧困村以及低收入的貧困戶[18]。由于該階段貧困人口向村集中,瞄準(zhǔn)方法的改變令扶貧資金覆蓋更多的貧困群體,文化與貧困狀況的同質(zhì)性使得公共服務(wù)的交易費(fèi)用降低。我國(guó)將整村扶貧模式建立起來(lái)之后,以此為單位實(shí)施參與式扶貧的政策。這一系列政策旨在鼓勵(lì)當(dāng)?shù)刎毨卣鳌⑽幕卣飨嗨频拇暹M(jìn)行自我管理,當(dāng)?shù)刎毨丝诜e極主動(dòng)地參與扶貧項(xiàng)目的決策、實(shí)施管理與評(píng)估。這一階段整村推進(jìn)的政策與參與式扶貧政策分別體現(xiàn)了我國(guó)因地制宜與以人為本的發(fā)展理念,將二者結(jié)合起來(lái)后能夠強(qiáng)調(diào)民間組織和人民群眾的參與,發(fā)揮廣大勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造力。

(2)推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展,鞏固溫飽成果。這一階段不僅立足整村推進(jìn)實(shí)施參與式扶貧,也致力于提高人口綜合素質(zhì),讓貧困人口實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。2001年中央扶貧工作會(huì)議后頒布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》,文件指出我國(guó)不僅應(yīng)當(dāng)繼續(xù)解決少數(shù)貧困人口的溫飽問(wèn)題,增加其收入,更應(yīng)該解決返貧問(wèn)題,鞏固溫飽成果;不僅要促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困人口收入提高,更要注重當(dāng)?shù)匚幕?、教育、社?huì)和環(huán)境等方面的全面進(jìn)步,兼顧貧困人口生活質(zhì)量與綜合素質(zhì)的全面提高。我國(guó)在這一階段采用多種扶貧方式,如將產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)移民、易地搬遷、小額信貸等金融扶貧措施以及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等作為重大扶貧措施,為貧困人口提供持續(xù)性發(fā)展能力,為提高貧困地區(qū)或人口的綜合素質(zhì)作出貢獻(xiàn)。同時(shí),為全面提高我國(guó)貧困地區(qū)的發(fā)展能力,我國(guó)積極實(shí)施區(qū)域發(fā)展政策,如西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起戰(zhàn)略,促進(jìn)東北地區(qū)與西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展,加快人民生活水平不斷提高。這一時(shí)期片區(qū)貧困問(wèn)題受到重視,我國(guó)針對(duì)連片特困地區(qū)進(jìn)行投資與扶持,貧困人口的生活條件得到迅速改善,區(qū)域經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。

(3)創(chuàng)新政策支撐,健全社會(huì)保障。這一階段,我國(guó)不斷給農(nóng)村發(fā)展減負(fù),更加重視對(duì)貧困人口中弱勢(shì)群體的保障與貧困人口福利的提升。2003年我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅,農(nóng)業(yè)人口可支配收入顯著增加。2005年我國(guó)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村,掀起了農(nóng)村建設(shè)的新高潮,促進(jìn)了要素集聚,形成了一批帶動(dòng)貧困村脫貧的增長(zhǎng)極。在惠農(nóng)政策推廣實(shí)施的基礎(chǔ)上,我國(guó)將目光轉(zhuǎn)向社會(huì)保障制度的健全與推廣。2007年我國(guó)推行農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育,建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療等制度,從機(jī)制上減輕了貧困人口的教育和醫(yī)療支出負(fù)擔(dān),增加了其生計(jì)能力。同年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,建立農(nóng)村最低生活保障制度,設(shè)立相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)將貧困人口納入保障范圍,為保障勞動(dòng)力喪失的弱勢(shì)群體、家庭人均純收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)、因病致殘以及老年體弱的人口作出貢獻(xiàn)。農(nóng)村低保制度的建立有利于保障貧困人口的基本生活,讓我國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題得到持久、有效的解決。

這一階段我國(guó)扶貧工作讓貧困人口與地區(qū)在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)福利等多個(gè)方面獲得了更多的支持。我國(guó)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)與東北地區(qū)得到了全面進(jìn)步,通過(guò)整村推進(jìn)等一系列政策的傾斜,我國(guó)部分鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)工業(yè)化且普遍達(dá)到小康水平。我國(guó)農(nóng)村尚未解決溫飽問(wèn)題的人口在這一階段明顯減少,農(nóng)村的溫飽問(wèn)題已經(jīng)基本解決。這個(gè)時(shí)期的社會(huì)保障政策同樣為我國(guó)貧困人口帶來(lái)福利,低收入貧困人口開(kāi)始成為主要扶持對(duì)象。2001年,中國(guó)有6 102萬(wàn)低收入貧困人口,2010年減少到2 688萬(wàn)人[19]。實(shí)踐證明，這一階段我國(guó)扶貧成效顯著,絕對(duì)貧困問(wèn)題已經(jīng)得到有效的緩解,為下一階段我國(guó)將工作重點(diǎn)由扶貧轉(zhuǎn)向脫貧創(chuàng)造了條件。

(四)以精準(zhǔn)扶貧為主的階段(2012年至今)

1.時(shí)代背景。黨的十八大開(kāi)啟了我國(guó)深化改革的新篇章,對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、保障民生,實(shí)現(xiàn)全面小康,提出了更高要求。這一階段,扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)仍十分艱巨,扶貧對(duì)象規(guī)模大,相對(duì)貧困問(wèn)題凸顯,返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,貧困地區(qū)特別是集中連片特殊困難地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后。2013年11月,習(xí)近平總書(shū)記在湖南省湘西州十八洞村考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”概念,指出“扶貧要實(shí)事求是,因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧,切忌喊口號(hào),也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”。之后,習(xí)近平總書(shū)記多次對(duì)精準(zhǔn)扶貧做出重要論述,精準(zhǔn)扶貧思想得以不斷豐富和完善,精準(zhǔn)扶貧成為我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的基本方略。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),我國(guó)主要社會(huì)矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,解決貧困人口脫貧問(wèn)題,是我們決勝全面建成小康社會(huì)的重要任務(wù)。這一階段我國(guó)農(nóng)村的貧困問(wèn)題逐步由解決絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)移,我國(guó)脫貧將扭轉(zhuǎn)差距擴(kuò)大與解決深度貧困地區(qū)脫貧納入扶貧戰(zhàn)略目標(biāo),扶貧任務(wù)由此從解決溫飽到綜合解決農(nóng)民生存問(wèn)題轉(zhuǎn)移,從滿足物質(zhì)需要到滿足物質(zhì)和社會(huì)服務(wù)基本需求轉(zhuǎn)移。

2.主要做法

(1)制定脫貧新目標(biāo),走上脫貧攻堅(jiān)新征程。為解決我國(guó)扶貧工作中出現(xiàn)的深層次復(fù)雜問(wèn)題,中共中央、國(guó)務(wù)院2011年頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》,這一文件指出我國(guó)這一階段的扶貧目標(biāo)為“兩不愁,三保障”,提出到2020年,我國(guó)將穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿,其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房應(yīng)當(dāng)受到保障。該文件還將判斷農(nóng)村貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)提高到人均年收入2 300元,確立我國(guó)農(nóng)村貧困人口人均純收入增長(zhǎng)幅度要高于全國(guó)平均水平,基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平,并扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)。隨著我國(guó)扶貧工作的不斷推進(jìn),在習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的指導(dǎo)下,中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(簡(jiǎn)稱《決定》),要求各級(jí)黨委和政府要把扶貧開(kāi)發(fā)工作作為重大政治任務(wù)來(lái)抓,進(jìn)行全黨全社會(huì)共同參與的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》,提出要堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略,堅(jiān)持精準(zhǔn)幫扶與區(qū)域整體開(kāi)發(fā)有機(jī)結(jié)合,大力推進(jìn)實(shí)施一批脫貧攻堅(jiān)工程,標(biāo)志著我國(guó)扶貧工作進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)與加強(qiáng)兜底保障的新征程。

(2)全方位精準(zhǔn)推進(jìn),實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。這一階段精準(zhǔn)扶貧的核心是從實(shí)際出發(fā),找準(zhǔn)扶貧對(duì)象,摸清致貧原因,因地制宜,分類(lèi)施策,開(kāi)展針對(duì)性幫扶,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。精準(zhǔn)界定扶貧對(duì)象,更加明確“扶持誰(shuí)”的問(wèn)題；精準(zhǔn)確定扶貧主體,更加明確“誰(shuí)來(lái)扶”的問(wèn)題；精準(zhǔn)對(duì)接扶貧載體,更加明確“怎么扶”的問(wèn)題；精準(zhǔn)優(yōu)化退出貧困程序,更加明確“如何退”的問(wèn)題。在全過(guò)程做到了精準(zhǔn)對(duì)接。2013年底,中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》，提出由國(guó)家統(tǒng)一制定識(shí)別辦法,并按照縣為單位、規(guī)?？刂啤⒎旨?jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理的原則,開(kāi)展貧困人口識(shí)別、建檔立卡和建立全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等工作。2014年國(guó)務(wù)院先后印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案〉的通知》和《關(guān)于印發(fā)〈扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》,文件提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的目標(biāo)與扶貧到戶、精準(zhǔn)到人的工作要求。扶貧部門(mén)對(duì)貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別后將信息匯入電子檔案,再據(jù)此根據(jù)個(gè)人、地區(qū)和貧困原因等具體問(wèn)題具體分析,利用精準(zhǔn)施策與分類(lèi)施策的方法解決貧困戶存在的貧困問(wèn)題。在扶貧主體方面,近年來(lái),我國(guó)建立起脫貧攻堅(jiān)責(zé)任體系。中央出臺(tái)《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》,形成省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書(shū)記抓扶貧工作格局。在精準(zhǔn)扶貧的手段上,中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門(mén)共出臺(tái)100多個(gè)政策文件或?qū)嵤┓桨?各地方相繼出臺(tái)和完善“1+N”的脫貧攻堅(jiān)系列文件,需求導(dǎo)向、分類(lèi)引導(dǎo)、有效對(duì)接的扶貧脫貧幫扶體系業(yè)已形成。在貧困戶退出方面,2016年4月,中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出的意見(jiàn)》，對(duì)貧困戶、貧困村、貧困縣退出的標(biāo)準(zhǔn)、程序和相關(guān)要求做出細(xì)致規(guī)定,為貧困人口退出提供制度保障。

表1 中國(guó)特色扶貧道路演進(jìn)表

(3)多種扶貧手段相結(jié)合,形成全社會(huì)參與扶貧新格局。這一時(shí)期在精準(zhǔn)扶貧思想的指導(dǎo)下,一直堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧、參與式扶貧和強(qiáng)化社會(huì)保障的做法,積極將專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧三方力量有機(jī)結(jié)合,動(dòng)員社會(huì)各方力量積極參與,形成了全社會(huì)共同參與、互為支撐的大扶貧格局。①專項(xiàng)扶貧重點(diǎn)是實(shí)施易地搬遷、整村推進(jìn)、以工代賑、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)促進(jìn)等;②行業(yè)扶貧根據(jù)部門(mén)職責(zé),幫助貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展教育文化事業(yè)、改善公共衛(wèi)生和人口服務(wù)管理、完善社會(huì)保障制度、重視能源和生態(tài)環(huán)境建設(shè),為扶貧對(duì)象創(chuàng)造更好的發(fā)展條件;③社會(huì)扶貧則進(jìn)一步推進(jìn)東西扶貧協(xié)作、發(fā)揮軍隊(duì)和武警部隊(duì)的作用、廣泛動(dòng)員企業(yè)和社會(huì)各界參與扶貧。在具體推進(jìn)過(guò)程中,推進(jìn)實(shí)施了包括教育扶貧行動(dòng)、健康扶貧行動(dòng)、金融扶貧行動(dòng)、交通扶貧行動(dòng)、水利扶貧行動(dòng)、勞務(wù)協(xié)作對(duì)接行動(dòng)、中央企業(yè)百縣萬(wàn)村幫扶行動(dòng)、民營(yíng)企業(yè)萬(wàn)企幫萬(wàn)村行動(dòng)等10項(xiàng)扶貧行動(dòng),包括整村推進(jìn)工程、職業(yè)教育培訓(xùn)工程、扶貧小額貸款工程、易地扶貧搬遷工程、電商扶貧工程、旅游扶貧工程、光伏扶貧工程、貧困村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人培訓(xùn)工程、龍頭企業(yè)帶動(dòng)工程等的10項(xiàng)扶貧工程。這些具體舉措充分調(diào)動(dòng)了各方面的力量,形成了全社會(huì)齊動(dòng)員、齊參與的扶貧新格局。

這一階段,我國(guó)農(nóng)村貧困人口從2011年的12 238萬(wàn)人減少到2017年的3 046萬(wàn)人,貧困發(fā)生率從12.7%降低到3.1%。從區(qū)域分布看,2017年?yáng)|、中、西部地區(qū)農(nóng)村貧困人口全面減少。各省的農(nóng)村貧困發(fā)生率也普遍下降到10%以下。貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入2017年達(dá)到9 377元。

三、中國(guó)特色扶貧道路的特征

結(jié)合我國(guó)扶貧道路的歷史演進(jìn),我們認(rèn)為中國(guó)特色扶貧道路是指:改革開(kāi)放以來(lái),在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,政府帶領(lǐng)全國(guó)各族人民,因地制宜開(kāi)展的系列反貧困活動(dòng),為不斷追求美好生活進(jìn)行一系列探索,逐步形成的具有中國(guó)特色的扶貧開(kāi)發(fā)道路。其中“特色”主要體現(xiàn)在以下八個(gè)方面:一是始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義最大優(yōu)勢(shì);二是始終堅(jiān)持政府主導(dǎo),政府在各個(gè)階段都是主要推動(dòng)者和實(shí)施者;三是始終堅(jiān)持改革推動(dòng),通過(guò)體制機(jī)制、政策創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展;四是始終堅(jiān)持發(fā)展根本動(dòng)力,把推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展看作實(shí)現(xiàn)減貧的根本舉措,堅(jiān)持發(fā)展是反貧的前提和條件不動(dòng)搖;五是始終堅(jiān)持激發(fā)活力,推廣開(kāi)放式扶貧方針,多途徑激發(fā)貧困地區(qū)和貧困群眾的內(nèi)生動(dòng)力;六是始終堅(jiān)持動(dòng)態(tài)優(yōu)化,根據(jù)各個(gè)時(shí)期宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貧困現(xiàn)狀動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化扶貧策略和瞄準(zhǔn)對(duì)象,減少扶貧資源的錯(cuò)配和漏配;七是始終堅(jiān)持廣泛參與,積極動(dòng)員全社會(huì)共同參與,多主體協(xié)同發(fā)展,匯聚扶貧力量;八是始終堅(jiān)持繼承提升,一方面做到了政策的延續(xù)性和不斷優(yōu)化,另一方面堅(jiān)持開(kāi)展國(guó)際減貧的交流與合作,吸收借鑒先進(jìn)的理念與方式,融會(huì)貫通。我們認(rèn)為，中國(guó)特色扶貧道路具有以下六個(gè)特征：

(一)在思想來(lái)源上,堅(jiān)持發(fā)展了馬克思主義反貧困理論

中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)道路并未完全照搬西方模式,而是在形成與發(fā)展過(guò)程中,繼承和發(fā)展了馬克思反貧困理論,吸收了改革開(kāi)放前反貧困的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),吸收了國(guó)外先進(jìn)的反貧困理念和做法。主要體現(xiàn)在學(xué)習(xí)貫徹了馬克思制度反貧困理論、生產(chǎn)力發(fā)展反貧困論、人力資本反貧困論等,吸收了新中國(guó)成立后歷任領(lǐng)導(dǎo)人的反貧困思想,借鑒了西方發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典反貧困理論和以聯(lián)合國(guó)為代表的國(guó)際扶貧理念和經(jīng)驗(yàn)。

(二)在動(dòng)力來(lái)源上,始終堅(jiān)持黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求,帶領(lǐng)全國(guó)各族人民實(shí)現(xiàn)共同富裕,是中國(guó)共產(chǎn)黨人的奮斗目標(biāo)。新中國(guó)成立后的發(fā)展歷史,就是共產(chǎn)黨帶領(lǐng)廣大群眾解放和發(fā)展生產(chǎn)力,開(kāi)展系列反貧困活動(dòng),追求美好生活的過(guò)程。新中國(guó)成立以來(lái),中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)是典型的黨委領(lǐng)導(dǎo)政府主導(dǎo)的扶貧模式。扶貧開(kāi)發(fā)中在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下動(dòng)員最廣泛的力量參與。黨委作為領(lǐng)導(dǎo)核心,總攬全局、協(xié)調(diào)各方;政府始終把扶貧開(kāi)發(fā)作為本行政區(qū)域發(fā)展的重要目標(biāo)和任務(wù),這既是由各級(jí)黨委和政府的宗旨決定的,也體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的政治優(yōu)勢(shì)。扶貧脫貧是社會(huì)主義本質(zhì)決定的國(guó)家職責(zé)和使命,是全社會(huì)的共同責(zé)任。這主要是因?yàn)橄毨?、改善民生、?shí)現(xiàn)共同富裕,是社會(huì)主義本質(zhì)要求。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出:“如果貧困地區(qū)長(zhǎng)期貧困,面貌長(zhǎng)期得不到改變,生活長(zhǎng)期得不到明顯提高,那就沒(méi)有體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性,那也不是社會(huì)主義?！盵20]“做好扶貧開(kāi)發(fā)工作,支持貧困群眾脫貧致富,幫助他們排憂解難,使更多成果更公平的惠及人民,是我們黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn),也是黨和政府的重要職責(zé)?！盵21](P57)

(三)在參與主體上,實(shí)現(xiàn)了由單一主體向多元主體共同參與的轉(zhuǎn)變

建國(guó)初期,扶貧主體主要是政府。改革開(kāi)放以來(lái),伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善以及對(duì)外開(kāi)放的深化,市場(chǎng)組織、社會(huì)組織參與減貧逐步被納入扶貧制度安排,逐漸形成了政府、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織協(xié)同參與的新格局。在這一格局下政府憑借其強(qiáng)大的政治動(dòng)員和資源整合能力在扶貧開(kāi)發(fā)中居于主導(dǎo)地位,是資源整合、政策制定與宣貫、扶貧動(dòng)員等方面的主體;市場(chǎng)憑借其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行宏觀調(diào)控,引導(dǎo)資源配置和流動(dòng),促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,惠及貧困人口脫貧受益;社會(huì)組織則憑借其靈活、高效的優(yōu)勢(shì)參與特殊貧困地區(qū)、貧困人群的扶貧開(kāi)發(fā)和社會(huì)救助。伴隨著主體的拓展逐步建立并完善了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等三位一體的扶貧體系以及定點(diǎn)扶貧、東西協(xié)作扶貧、軍隊(duì)武警扶貧、各類(lèi)人民團(tuán)體、社會(huì)組織、民營(yíng)企業(yè)和廣大人民群眾積極參與的扶貧開(kāi)發(fā)。

(四)在戰(zhàn)略實(shí)施上,堅(jiān)持區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)戰(zhàn)略貫徹始終

我國(guó)貧困人口的分布具有明顯的區(qū)域性特征,中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)是我國(guó)貧困人口最多、貧困程度最深、貧困結(jié)構(gòu)和問(wèn)題最復(fù)雜的區(qū)域。從建國(guó)后的救助式扶貧到如今的精準(zhǔn)扶貧,國(guó)家層面的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略一直是推進(jìn)扶貧的重要手段。國(guó)家先后實(shí)施了西部大開(kāi)發(fā)、中部崛起等戰(zhàn)略,加大對(duì)中西部、特別是西部老、少、邊、窮地區(qū)的投入,把實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與扶貧開(kāi)發(fā)融為一體,優(yōu)先解決貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等短板。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了貧困人口的增收,對(duì)于縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)差距,實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧發(fā)揮了重要作用。

(五)在機(jī)制構(gòu)建上,構(gòu)建了完善的扶貧治理體系

構(gòu)建扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制是實(shí)現(xiàn)脫貧的關(guān)鍵所在。改革開(kāi)放40年來(lái)我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的重要成效就是構(gòu)建了中國(guó)特色的扶貧治理體系。一是開(kāi)展干預(yù)式扶貧與貧困人口可持續(xù)生計(jì)能力培養(yǎng)提升相結(jié)合,促進(jìn)“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧的轉(zhuǎn)變,將針對(duì)扶貧人口的外部干預(yù)與其自力更生能力的培養(yǎng)緊密結(jié)合。二是形成了內(nèi)推外拉的動(dòng)力機(jī)制,即扶貧開(kāi)發(fā)治理的內(nèi)源推動(dòng)機(jī)制和扶貧開(kāi)發(fā)治理的外源拉動(dòng)機(jī)制[22]。其中內(nèi)源推動(dòng)機(jī)制主要包括以考評(píng)機(jī)制為代表的內(nèi)部管理約束及激勵(lì)機(jī)制、以精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)為代表的效率提升機(jī)制、以駐村幫扶、一戶一策為代表的治理方式創(chuàng)新機(jī)制;外源拉動(dòng)機(jī)制主要是指財(cái)政、金融等政策驅(qū)動(dòng)以及市場(chǎng)拉動(dòng)力等。內(nèi)源推動(dòng)機(jī)制重在提升扶貧開(kāi)發(fā)的內(nèi)部效率,促進(jìn)內(nèi)部資源配置的最大化;外源拉動(dòng)機(jī)制則主要是實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng),營(yíng)造良好的氛圍與環(huán)境。

(六)在實(shí)施方式上,持續(xù)推進(jìn)扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象的日益精準(zhǔn)

扶貧對(duì)象的復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性客觀上要求必須實(shí)現(xiàn)扶貧區(qū)域與對(duì)象的精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、精準(zhǔn)施策。從我國(guó)啟動(dòng)開(kāi)發(fā)式扶貧以來(lái),扶貧開(kāi)發(fā)的瞄準(zhǔn)單位經(jīng)歷了從區(qū)域到縣,從縣到貧困村、貧困戶,實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)到人,一人一策的階段性轉(zhuǎn)變。特別是黨的十八大以后提出精準(zhǔn)扶貧,要求瞄準(zhǔn)更精確、更客觀,解決了因?yàn)槊闇?zhǔn)不精確導(dǎo)致的扶貧資源傳遞不精準(zhǔn)問(wèn)題,推動(dòng)了扶貧資源與扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)化對(duì)接,最大化解決了扶貧資源偏離目標(biāo)人群、漏扶、錯(cuò)扶等問(wèn)題,提升了扶貧工作的效率和水平。

四、對(duì)未來(lái)中國(guó)特色扶貧道路任務(wù)的展望

盡管我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得了歷史性新成績(jī),但仍面臨一系列新任務(wù)、新難題、新變化,這也是中國(guó)特色扶貧道路未來(lái)要解決的新命題。

(一)系統(tǒng)研究總結(jié)習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想,形成中國(guó)特色的扶貧理論

黨的十八大以來(lái),我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)步入攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期,貧困問(wèn)題的復(fù)雜性、艱巨性前所未有,扶貧理論亟待創(chuàng)新。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的系列論述為新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)提供了新的理論指導(dǎo)和實(shí)踐遵循。這一思想在構(gòu)建綜合性扶貧治理、內(nèi)生型反貧困理論、反貧困機(jī)制設(shè)計(jì)等方面具有重要的指導(dǎo)意義,是對(duì)馬克思主義反貧困理論的發(fā)展,豐富了中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系。在其指導(dǎo)下的中國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了巨大的成效,在國(guó)際上得到了廣泛的認(rèn)可,為廣大發(fā)展中國(guó)家減貧事業(yè)提供了新的經(jīng)驗(yàn)。而對(duì)這一經(jīng)驗(yàn)亟待從理論上進(jìn)行歸納總結(jié),完善提升,形成具有新時(shí)代中國(guó)特色的扶貧理論。

(二)精準(zhǔn)對(duì)接脫貧攻堅(jiān)中的新問(wèn)題,形成科學(xué)有效的解決方案

當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入啃“硬骨頭”的關(guān)鍵時(shí)期,如何精準(zhǔn)有效地解決這些問(wèn)題,走好 “最后一公里”,成為當(dāng)前急需解決的挑戰(zhàn)。一是要做好深度貧困地區(qū)貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別。當(dāng)前對(duì)于生活在自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)欠賬較多、貧困發(fā)生率高、脫貧難度大的深度貧困地區(qū)瞄準(zhǔn)需要采取更有效的措施。這些深度貧困的地區(qū)聚集著絕大多數(shù)貧困人口,基礎(chǔ)設(shè)施滯后、基層組織功能弱化、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱,因病致貧返貧群體占比重較大。針對(duì)這部分“硬骨頭”仍需進(jìn)一步精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)對(duì)接。二是要解決好部分貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力不足的問(wèn)題。當(dāng)前的貧困人口中,有一部分貧困群眾安于被救濟(jì)的現(xiàn)狀,樂(lè)于接受政府和幫扶干部的“接濟(jì)”, 單純依靠外界幫扶被動(dòng)脫貧,“等靠要”的思想仍然存在。如不能充分發(fā)動(dòng)貧困群眾,扶貧就只是治標(biāo)不治本,幫扶效果就很難可持續(xù),返貧現(xiàn)象難免發(fā)生。三是要解決好扶貧工作中不嚴(yán)不實(shí)不精準(zhǔn)問(wèn)題,既要杜絕“急躁癥”,又要防止“拖延病”；既要在過(guò)程中做到精準(zhǔn)滴灌,又要在資金監(jiān)管、貧困戶退出等環(huán)節(jié)做到滴水不漏。

(三)謀劃研究未來(lái)新命題,不斷豐富中國(guó)特色扶貧道路

黨的十九大提出,2020年我國(guó)將全面建成小康社會(huì),從2020年到2035年,基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化;從2035年到本世紀(jì)中葉,把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。根據(jù)這一戰(zhàn)略目標(biāo),未來(lái)反貧困的重點(diǎn)將從解決絕對(duì)貧困問(wèn)題轉(zhuǎn)移到解決相對(duì)貧困問(wèn)題,從解決貧困人口的“兩不愁、三保障”等基本生活問(wèn)題轉(zhuǎn)移到更高質(zhì)量的美好生活滿足上,從政府主導(dǎo)下的幫扶模式向受幫扶對(duì)象可持續(xù)生計(jì)能力培養(yǎng)提升轉(zhuǎn)化,從主要關(guān)注農(nóng)村貧困人群向關(guān)注農(nóng)村與城市貧困人群轉(zhuǎn)變。同時(shí)這一階段,中國(guó)扶貧道路向世界范圍的推廣也將成為新的任務(wù)。這些新的變化都亟待更多的前瞻性的研究和探討。