陳新民

摘要：最高人民法院公布第一批行政審判十大案例中，有一件涉及到信賴利益的保護問題——鄭州市中原區(qū)豫星調味品廠訴鄭州市人民政府行政處理決定案（簡稱本案）。由于信賴利益保護關涉到建立誠信政府、加強人民對執(zhí)法公權力的信心，有無比重要的價值，甚且關涉到法律秩序的安定，因此在現(xiàn)代憲法學上，恒將此原則視為“法治國家理念的核心”。本文將以本案作為討論信賴利益保護與界限的例子，以呈現(xiàn)此可稱為行政法學與行政程序法中最困難、也是由純學理所匯集而成的理念之概貌。

關鍵詞：信賴利益 保護 界限

一、判決內容

最高人民法院公布的第一批行政審判十大案例中，有一件涉及到信賴利益保護的問題——鄭州市中原區(qū)豫星調味品廠訴鄭州市人民政府行政處理決定案（簡稱本案）。由于信賴利益保護關涉到建立誠信政府、加強人民對執(zhí)法公權力的信心，有無比重要的價值，甚且關涉到法律秩序的安定，因此在現(xiàn)代的憲法學上，恒將此原則視為“法治國家理念的核心”。這一個原則是典型的不見諸于任何法規(guī)的規(guī)定在前，而是透過公法學理的專研后，廣泛形成司法審查的原則，且提升為法治國家的基本原則后，才成為拘束立法權、司法權、甚至立法權的指導原則之一。

鑒于行政權力是所有國家公權力使用最為頻繁、也最容易濫權的為避免行政公權力出爾反爾、讓民眾相信公權力行為的信心可能頓時滅失，信賴利益保護在二次大戰(zhàn)以后，已經提升其重要性，與行政裁量及具體行政行為一起，成為行政法學的一個重要制度。

本文將以本案作為討論信賴利益保護與界限的例子，以呈現(xiàn)此可稱為行政法學與行政程序法中最困難、也是由純學理所匯集而成的理念之概貌。

（一）基本案情

1995年11月，鄭州市中原區(qū)豫星調味品廠（以下簡稱豫星調味品廠，個體工商戶）與閆垌村三組以該廠系村辦企業(yè)名義向主管部門提交《關于違章用地的檢查及補辦征地手續(xù)的申請》。鄭州市土地管理局同意補辦并下達批復，該廠其后所提交的相關申請表中經濟性質欄填寫了“個體”。

1996年12月，鄭州市政府給該廠頒發(fā)國有土地使用證，載明土地性質為劃撥，面積12612.7平方米。后該廠于2005年以征地補償安置費名義給閆垌村三組匯款33萬余元被拒。2006年12月，鄭州市政府針對閆垌村三組的撤證申請作出注銷上述國有土地使用證的決定（以下簡稱4號決定），理由是該廠與閆垌村三組采取欺騙手段，未如實登記。該廠進而向省政府申請復議未果，遂提起本案訴訟，請求法院撤銷4號決定。涉案土地現(xiàn)已被用于房地產開發(fā)。

（二）裁判結果

鄭州市中級人民法院一審認為，豫星調味品廠當時不屬于可補辦用地手續(xù)的范圍，鄭州市政府作出被訴注銷決定符合《河南省實施（土地管理法）辦法》相關規(guī)定，遂判決維持4號決定。豫星調味品廠上訴后，河南省高級人民法院在二審及其后的兩次再審中，均以基本相同的理由分別作出駁回上訴、維持原判和維持二審判決、維持初次再審判決的處理結果。

最高人民法院提審后認為，豫星調味品廠在工商機關登記的經濟性質為個體工商戶，從當時有關文件看，該廠不屬于“農村集體經濟組織興辦的經濟實體”，客觀上不具備補辦違法占地用地手續(xù)的資格。但是，被訴4號決定將錯誤登記和頒證完全歸因于該廠和閆垌村三組采取“欺騙手段”，而當時有關申請表中曾將經濟性質填寫為“個體”。雖然存在表述前后不一，但尚不構成對真實經濟性質的刻意隱瞞，故4號決定認定采取欺騙手段的證據并不充分。而對于行政機關審查不嚴問題隱而不提，事實認定有誤。同時，4號決定剝奪了豫星調味品廠繼續(xù)使用涉案土地的權利，對其重大財產權益產生不利影響，鄭州市政府既未事前告知該廠，亦未給予其陳述和申辯的機會，所做的針對法定代表人的調查筆錄既未告知調查目的，也未告知可能因涉嫌欺騙未如實登記、行政機關擬注銷涉案土地使用證等情況，不足以使該廠在4號決定作出前進行充分的、有針對性的陳述和申辯，程序明顯不當。此外，4號決定未充分考慮涉案土地在政府收取出讓金之后用于房地產開發(fā)等因素，一注了之，客觀上不利于豫星調味品廠主張信賴利益保護（如需查清是否存在發(fā)證到注銷期間合理投入），遂于2016年判決撤銷一、二審及兩次再審判決，確認鄭州市政府作出的被訴4號決定違法。

（三）典型意義

本案典型意義在于，加強對各類非公有制經濟市場主體的產權保護，是當前人民法院的一項迫切任務，行政審判在監(jiān)督行政機關依法行政方面意義重大。本案中，鄭州市政府針對其十年前的錯誤頒證行為，僅以申請人采取“欺騙手段”為由一注了之，沒有考慮當事人曾在申請表中據實填寫“個體”而行政機關未盡到審慎審查義務，亦未核實當事人多年來對行政機關的信賴利益、房地產開發(fā)因素以及注銷程序的規(guī)范性、正當性，被最高人民法院指出事實認定有誤，程序明顯不當。最高人民法院同時指出，對于信賴利益及如何彌補問題，可由鄭州市政府在判后組織調查并作相應處理。本案的終審判決糾正了下級法院前后作出的四次判決，對于保障非公有制經濟主體的實體權益、彰顯正當程序價值和體現(xiàn)司法權威性，具有重要的審判監(jiān)督價值。

二、本案判決之評析

（一）本案值得贊許之處

本案基于保障公民財產權的立場，對于行政機關過往作出的違法頒證行為，不允許動輒主張原告取得國有土地使用證乃是使用欺騙手段，從而不值得予以保護，乃是強調信賴利益保護的一個典型案例。行政機關作出違法的行政行為，原機關或其上級機關，本應本著“有錯必糾”的精神，一旦發(fā)現(xiàn)錯誤，應立即予以糾正，這也是第一批十大行政審判經典案例中的“居泰安物業(yè)管理有限公司訴上海市工商行政管理局黃浦分局無主財產上繳財政案”（第三案例）中最高人民法院認為該案的“典型意義”——法治政府要求行政機關在執(zhí)行職務時必須勇于負責與擔當，雖然行為當時主管機關確實無法發(fā)現(xiàn)真相，在依職權判斷而為行政行為后，不管是原決定機關或者是其上級機關，在發(fā)現(xiàn)有事實足以懷疑原行政行為的合法性時，即有義務加以改正。

同時，本號判決強調“利益衡量”問題，以及“正當法律程序”的重要性。在前者，最高人民法院認為被訴行為剝奪了原告的土地使用權利，造成重大的不利，卻沒有給予適當的咨訊，包括事前未告知將有不利的行政行為，在過程中也未給予充分的申辯與陳述機會，以及登載不實會有不利的法律后果……，前者也可劃歸在“比例原則”（合理性原則）范圍之內，包括是否滿足最少侵犯的必要性原則，以及是否能使公益的增進超過原告人所損失的私益（所謂“利益衡量原則”）（Interessenabwagung）;后者則是涉及到“正當法律程序”（due process nflaw），這是要求“程序正義”（verfahrengerechtigkeit），也是行政透明化不可或缺的一環(huán)。最高人民法院對此也給予了高度的重視，例如同樣在第一批公布的十大行政審判典型案例中的第一案（林建國訴濟南市住房保障和房產管理局房屋行政管理案），便是本著尊重行政程序的精神，而行使行政調解權之例子。

這些行政程序的應循步驟，本系行政程序法應規(guī)范的內容，但在未制定此類法律前，歐美先進國家則是先透過學術界的探討獲得共識后，才會提到立法者的議事桌上。德國、日本以及我國臺灣地區(qū)莫不如此。如今我國也循此途徑，由實務界最權威的最高人民法院強調與樹立此原則，相信會給日后制定行政程序法掃除最困難的障礙——關于信賴利益的保護，這是整個行政程序法最具學理與困難的一部分，如同古人所謂“庖丁解牛”，盤根錯節(jié)既破，遂可迎刃而解。

此外，既然最高人民法院反對行政機關濫行指摘原告使用詐欺手段的理由是“相關證件登載不清”，在此情形下剝奪原告享受信賴保護之利益，有行政濫權之虞。這便涉及到行政法學對于信賴利益保護的“界限問題”，值得進一步探究。

（二）信賴利益保護的要件與界限

1.應區(qū)分無效的行政行為或有瑕疵的行政行為

基于依法行政的原則，違法的行政行為，本不應獲得法律的保障，以免侵犯“法律優(yōu)越原則”，這也是德國行政法學創(chuàng)始人奧圖·麥耶教授所主張依法行政必須服膺三個子原則的最重要一個（另外兩個子原則為“法律具有創(chuàng)造與拘束個人權利與義務的能力”，以及“法律保留原則”）。

為了監(jiān)控此法律優(yōu)越原則，作出原行政行為之機關，以及對其有指揮監(jiān)督權之上級機關，皆應隨時改正此錯誤。這又可分此違法的行為，是否一開始就構成了無效的行為，倘答案是肯定者，則這種行為自始無效，根本不產生法律效力，行政行為的相對人，自然不受其拘束，也無權利的喪失可言。但為了明確表明這個行政行為的無效，行政程序法除了賦予行政機關依職權認定其為無效外，行政相對人也可以訴請法院，確認行政行為無效。

如果此行政行為并非無效，易言之盡管是違法，但在未撤銷或撤回前，是繼續(xù)有法律效力的，這屬于“有瑕疵”的行政行為，就會涉及到信賴利益保護的問題。

因此，在討論信賴利益的概念之前，先要排除所謂無效行政行為的可能性。然而如何確定行政行為違法，無效呢？在德國制定的《聯(lián)邦行政程序法》（1976年）中明確規(guī)范無效行政行為的要件之前，經過了半個世紀學說的討論，而后形成立法的共識。大致上，分為三種學說：

第一種理論：嚴重說（Schweretheorie），即行政處分的違法程度極為嚴重，以致于不能承認其為合法有效之處分。至于嚴重程度，須以各個行政處分之情形及所涉及法規(guī)之不同，而作個案判斷。

第二種理論：顯著說（Evidenztheorie），又分為內在違法顯著及外觀違法顯著說。前者探求違法的實質面、整體面顯著違法，而后者只要在外觀上有顯著瑕疵，任何人皆可發(fā)現(xiàn)。

第三種理論：混合說（Mischtheorie），這是在個案實際的判斷時，可以兼采這兩種見解，即“外觀顯著重大瑕疵”理論。例如德國《聯(lián)邦行政程序法》第44條第2款規(guī)定有六種情形為無效：（1）不能由書面行政處分中得知處分機關者;（2）應以證書方式作成而未給予證書者;（3）未經授權而違背專屬管轄之規(guī)定或缺乏事務權限者;（4）內容對于任何人均屬不能實現(xiàn)者;（5）所要求或許可之行為構成犯罪或其他可罰行為者;（6）內容違背公共秩序善良風俗者。

2.瑕疵的行政行為

這是指行政行為在外觀上并無明顯且重大瑕疵，但卻是實質上的違反法令。又可以分為可以撤回的違法行為以及可撤銷的違法行為。所謂可撤回的行為是指當初為行政行為時乃合法，而事后法令變更（或是情勢變更，而有重大的公共利益需要時），不應再維持其合法效力，例如《行政許可法》第8條的規(guī)定。

至于可撤銷的違法行為，指行政行為當時已違法，事后發(fā)現(xiàn)，欲求補正，才撤銷其效力，例如《行政許可法》第69條第1款的規(guī)定

就這種行為時的合法性與否，依照德國行政法學的見解，可以區(qū)分為：撤回權的效力是“事后效力”，承認過去皆有效力;而撤銷權原則上應當是“自始撤銷”，但如果這種徹底改變過去以來的法律關系，變動太大，以至于影響公共利益或對當事人的權利影響太大時，也可許可行政機關不必硬性地產生涉及無效的效力，而改為事后生效。由此可見，行政機關掌控了現(xiàn)存法律秩序的存廢，以及有無溯及效力的裁量權力。

然而，我國《行政許可法》的相關規(guī)定，似乎都沒有作此區(qū)別，皆以事后失效為主。例如撤回（第8條）、撤銷（第69條），都可以利用許可“注銷”的方式為之（第70條），可見都未提及溯及失效的可能性。

行政機關的更正權力既然嚴重影響了法律的安定性，為防止其弊，行政法學上產生了一些重要的因應原則：

第一，應該區(qū)分是授益或侵益之行政行為。如果這是不法給予民眾利益時，那么會涉及到信賴利益保護的問題;反之此違法的行政行為是給民眾帶來不利益（負擔），則“知過能改，善莫大焉”。行政機關應當負有義務隨時改正，并且應給予民眾合法的補償與賠償。

第二，既然撤銷會產生溯及的效力，在行政法學尚未發(fā)達到能夠區(qū)分撤回與撤銷權的階段，例如臺灣地區(qū)在實施“行政程序法”之前，行政機關與行政訴訟，經常使用撤銷權來取代撤回權，換言之，不去區(qū)分行為時是否合法，一律以后來行政機關的新行為來否認過去行為的合法性;另外也對撤銷權不認為具有溯及效力，而認為只是“事后效力”。如此一來，對行使撤銷權后的法律問題雖然較為簡便與單純，但不免犧牲了行政法學發(fā)展過程所獲得的精確性分析結論，也會混亂了信賴利益保障的法理架構。

就以本案而言，最高人民法院認為原告并非村辦企業(yè)，自始并無申請辦理征地的資格，但主管機關卻不察，而給予以“違法的征地申請”，這是屬于違法授益的具體行政行為。因此討論其是否享有信賴利益的保障資格，就要比合法具體行政行為的信賴利益，范圍與密度要來得小，也才會涉及到法學上所稱：有無排除信賴保護的要件。

因此討論本案，必須以原告的利益損失，是否基于當初合法的具體行政行為，或不合法的具體行為，作為探討的前提要件。這是學理上的當然結果，不過在本案的判決理由上，似乎并未開章明義地加以闡明，似乎未能妥善連接行政法的法理。

3.信賴利益的保障條件及界限

（1）信賴利益保護的“雙重保障功能”

既然對民眾已給予授益的瑕疵行政行為之原因，有事后瑕疵（可撤回），以及自始瑕疵（可撤銷）兩種，對民眾的信賴感而言，前者自然應當給予更高度的保障;反之，在后者，保障密度應降低。

在此涉及到信賴利益的“雙重保障功能”（Doppelschutzwirkung）。

第一重的保障功能，乃是“維持現(xiàn)狀”，也稱為“現(xiàn)狀保護”（zustandsschutz），這是指一旦民眾信賴主管機關所作出的行政行為，除非具有高度的公共利益，否則不能夠行使撤回或撤銷權，這是信賴利益可以發(fā)揮保障民眾“既得利益”的權利，不僅是合法的具體行政行為，甚至在不合法的具體行政行為，都皆可享受之。

此第一重的保障功能，在合法授予利益的具體行為的撤回方面，保障力度尤為強烈，必須在嚴格的要件下，方可為之，包括一定的理由（例如法律許可或是公共利益的急迫需要），或有一定嚴格的事件限制（例如在產生撤回原因兩年為之）。

至于在違法利益的具體行政行為的撤銷方面，就要透過“利益衡量”的考慮。

按理說，民眾不能要求法律保障其不合法之利益，有權機關自得隨時撤銷。然而，若是民眾已經信賴此違法行政行為，進而形成新的法律關系及秩序時，驟予撤銷，亦恐失其公允。故對授益性之違法行政行為，應該是在衡量基于極重大之公益考慮，以及民眾因信賴該處分而產生值得保護之“信賴利益”的重要性小于欲維護之公益時，方才可以許可行政機關行使撤銷權。這就是所謂的“利益衡量原則”。

如比較其許可性，顯然在利益的衡量上，主管機關受到的限制，雖然不若撤回權的許可來得限制得多，但同樣的訴諸“公共利益”的維護，在行使撤回權方面，乃在只限于“積極防止危害”為許可條件;反之，在撤回權行使方面，只要認為撤銷不至于造成公益的損害或給予相對人過度的侵害，而違反利益衡量者，方可為之。因此主管機關就必須衡量利弊，這是行政機關對于信賴保護所受到的限制。

其次，在第二重的保障功能，是具體行為的當事人，喪失了具體之權利現(xiàn)狀的保障后，乃類似公用征收的法理，形成民眾對公共利益的犧牲（為公共利益而喪失掌握土地與不動產所有權之權利），而后國家應當給予一個公正的損失補償。這也是將信賴利益的保護，視同憲法保障財產權的公共利益一樣，民眾犧牲了信賴利益的保護，而產生財產利益，應當給予公正的補償。基于同樣的法理，行政機關負有給予補償之義務（德國《聯(lián)邦程序法》第49條第5款的規(guī)定;臺灣地區(qū)“行政程序法”第120條及第126條）。

上述這種許可行政機關行使改變過去行政行為所產生的法律關系，必須在公共利益的增進、以及平衡相對人的財產及權利損失，并給予公正的補償后方得許可的原則，都可以算是最高人民法院在本案判決的“典型意義”中所宣示的“利益衡量原則”。

（2）排除信賴利益保障的要件

在此，就必須討論到前述法定排除信賴利益保障的要件——所謂違法授益具體行政行為的信賴利益保護之界限問題。依《行政許可法》第69條第4款之規(guī)定，如果行政許可乃是以欺騙、賄賂等不正當手段取得者，應予撤銷，且所得利益毋庸保障。

此即“信賴利益的排除條款”。這三個條件（前兩個為例示性規(guī)定，第三者為概括規(guī)定），都和德國行政法的相關規(guī)定，大致相仿。不過就本案案情而言，德國的相關規(guī)定可能更貼切案情需要。依德國《聯(lián)邦行政程序法》第48條有下列三種信賴利益保護的排除規(guī)定：①以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成處分者;②對重要事項提供不正確數據或為不完全陳述，致使行政機關依此資料或陳述而作成行政處分者;③該違法處分之違法性，民眾非明知或非因重大過失而不知者。

這三個不值得信賴利益保護的要件中，依德國行政法的學理，都和該瑕疵的具體行政行為的作成有直接的因果關系方可。在此基礎上，此瑕疵行政行為的作成，可以歸責于行政行為的相對人（雖然可能透過第三人來影響行政機關作出此違法的具體行政行為）。這也是行政機關施與民眾任何不利益的公權力行為，例如行政處罰，必須基于“有責性”原則（例如第3個要點，已經將故意或過失的原則納人，即可滿足此有責性之原則），方得為之。這已經是由刑法原則，上升至行政法原則，甚至稱為憲法原則的一個典型例子，也是表明許多憲法與公法的原則，會經由“跨法域”——且多半由刑法原則，跨人行政法，而登堂人室，成為憲法位階的原則。

這種有責性的要件似乎都表現(xiàn)在《行政許可法》第69條第4款的三種要件的內容之中。

既然“有責性”原則是排除違法授益行政行為相對人享受信賴利益保護的一個要件，因此此條件必須民眾有“明知”或有重大過失而不知違法處分之違法性，才免除行政機關的補償義務。故必須由行政機關負舉證責任，證明民眾的“明知違法性”或“重大過失而不知違法性”。行政機關舉證能力及負擔，將是一大考驗。

如前所述，行政機關要主張相對人不值得享受信賴利益保護，必須證明其已滿足“有責性”原則。這在上述三種排除要件中，第1項的詐欺等行為，本身即具備了不法性，也都是故意行為，豈有“過失詐欺”或“過失脅迫與賄賂”之可能？應否認其具有值得保護的價值，憲法學上并無疑義。不過，此一項條件，因為這些都是“促成犯”（Erwirken），乃促成一定明確的目標指向的行為，如果非基于明確，要誤導行政機關作出此違法行政行為之決定者，不屬于此要件。此三個條件都是“影響作成決定者之意志”，易言之，是以不正當手段影響行政機關作出決定。就以影響到行政機關的意志之途徑而言，至于是詐欺或脅迫等行為，則不一定需以刑法的構成要件而論，即使相對人乃是扮演幫助犯或教唆犯的角色，而讓行政機關作出錯誤的決定時，依德國聯(lián)邦法院1985年的案例，仍可滿足此項要件。

其次雖然此3款要件在不當影響主管機關的作成意志，但結果卻是合法的行政決定時，則主管機關并不能以“企圖不當影響行政機關的作成意志”為由，而祭出此排除信賴利益的條款?？梢姷米罱K的具體行政行為是否合法，才是涉及到可否排除信賴利益的關鍵要素?？梢姷么?款似乎極為嚴格，也充滿了道德可譴責性的排除要件，在德國，實務上還是會產生若干原則與例外，值得我們參考。

至于第2項的資料填具不全，這也是本案原行政決定機關所堅持之點（雖然《行政許可法》并未如德國《聯(lián)邦行政程序法》般對排除信賴利益的要件中，有特別強調在實務中經常會出現(xiàn)的有意填具不實資料以獲得具體行政行為的案例，作為規(guī)范的要件之一，而是籠統(tǒng)地劃歸在“欺騙”的范圍，雖然解釋上可通，但不如德國的規(guī)定來得明確與針對性）。然而，在今日公文泛濫的時代，為講求具體行政行為的明確性，“證書主義”大行其道，舉凡幾乎所有的行政行為，由申請、答辯到作成具體行為，都會通過大量的文書與信息登載為必要。如果動輒以登載不實，并指摘其“欺騙”，而論定整個行為為違法而不值得信賴保護，豈非“以小疵害大義”？因此，即連法律效果最嚴格的無效行政行為，法律還許可萬一只有部分為無效，還可讓其他部分繼續(xù)有效，而不至于造成全部無效的后果（德國《聯(lián)邦行政程序法》第44條第4款，臺灣地區(qū)“行政程序法”第112條），以維持法律秩序的安定性?？梢姷靡徊糠中姓袨榈蔫Υ?，并不能當然導致整個行政行為的違法與不利后果，這是“舉重以明輕”的道理。

因此民眾只要在不涉及到行政機關最終做決定所絕對必須參考的信息，有故意或重大過失而為虛偽記載或記載不明確的條件下，其他枝節(jié)式的信息，并不影響其日后應享受的信賴利益保護。

至于他人所提供不實信息，而影響行政機關所作出的具體行政行為而造成不法結果時，能否比照第一款的情形，而排除其享受信賴利益的保障？如采肯定說，未免與本款的構成要件，將行為人限于相對人的意旨不符，因為信賴利益保障制度正是保障無辜的行政行為相對人，故不能夠為他人不實的信息而使相對人遭受“池魚之殃”。所以不得專以“不法結果論”來苛責相對人。

就此而言，最高人民法院在本案宣示被告機關僅以相對人一項資格登記未盡清晰為由，似乎是滿足免除信賴保護條件第2項的登載不實，特別是涉及到原告當時申請征地補辦許可的資格，本即不符合法定要件，且是重要的信息，足以作為原決定機關許可或不準原告申請的重要理由。如果原告故意或以重大過失，為此重要事項的登載不實，自可滿足此第2項的要件。

但是，主管機關的指摘，卻不是主張第2項，而是可以劃人第1項的“行使欺騙手段”。如此一來，如果是屬于第2項的要件，故意與重大過失皆可符合要件，但主張第1項的“詐欺手段”，若要成立，除非須滿足相對人的故意犯要件，不然就要以他人故意犯的條件為必要，而不能基于相對人的過失行為而為主張。這種巧妙地區(qū)分，就可以論定原告是否有排除信賴利益保障的資格。同時主管機關對構成第1項及第2項的要件，都有舉證的責任。但若要證明其有第1項的故意要件并不容易，這也是最高法院在本案判決中認定主管機關作出的4號決定，證據并不完備，就是與學理見解完全一致的表現(xiàn)。

其次，在滿足第2項的誠實申報要件方面，本號判決也認為，對于民眾提出的資料主管機關負有“審慎調查”的義務。換言之，行政機關并非得就民眾提供的信息照單全收，而有依法行使調查事實與證據，俾可作出最符合法律規(guī)定及達成行政任務的具體行政行為，這是行政機關依法行政的當然義務（德國《聯(lián)邦程序法》第24條以下;臺灣地區(qū)“行政程序法”第36條以下）。準此，一方面，本于民眾負有協(xié)力的義務。民眾負有誠實提出真實資料給行政機關作出正確與合法行政行為的義務，然而，此并非表明主管機關完全處于被動、沒有及時與事后審查相關數據資料、澄清疑點，并請民眾提出更正信息之義務，這些都是屬于行政機關正確行使職權，也是誠信原則的表現(xiàn)。尤其是現(xiàn)代行政理念已經大力推行行政指導制度，行政機關更應該主動發(fā)揮給予民眾充分信息等屬于行政指導之精神，避免觸法的后果。

這也是本號判決本于程序正義與正當法律原則，要求行政機關在作出于民眾不利行政行為前，應當充分給予溝通的機會與信息，特別是不利的法律后果，這與德國行政法學保障民眾信賴利益的精神完全一致。

本案的討論，也可以讓我們比較一下較為進步的德國法例，對于排除信賴利益須具備主觀要件（有責性）的討論，可提供中國在考慮如何引入主觀有責性條件下，是否仍有例外情形可主張信賴利益保護的問題，例如基于重大過失而提供不實的信息，是否一概、還是必須嚴格限定在“決定給予行政行為的關鍵性信息”為限，方可納入排除其在享受信賴利益保護的范圍之內。這些都是德國法例能夠提供我們比較法上的一個思考素材。

4.行政機關的舉證義務

前已論及，要滿足這3項排除信賴利益的要件，乃行政機關必須負擔舉證義務。在第1項涉及到不當影響主管機關作成的意志方面，相對人的故意犯雖然為原則，但亦可能是第三人的不法行為所造成，并且實際上形成不法的行政行為時，主管機關負有證明該相對人的故意行為，以及第三人的故意行為之義務;而第2項的提供重大不實信息，也應結合第3項的故意或重大過失之責任要件，而由主管機關來舉證。同時在解釋時應采取嚴格的標準，乃基于“例外解釋應嚴格解釋”的法律解釋原則，排除權利的享有，自屬于例外解釋，故應有嚴格的要件。

至于要否比照民事裁判的舉證原則，由有利益的一方負舉證之責？雖然行政訴訟法遠比民事訴訟法的發(fā)展為遲，且不少行政訴訟法的規(guī)定都援引民事訴訟法的規(guī)定，尤其是證據法則方面，容易將行政訴訟的舉證責任準用民事訴訟的規(guī)定，因此凡是主張對自己有利者，都負有舉證的責任。不過，行政機關負有履行法定職權，依職權作出裁量與判斷之權力，亦非民事訴訟當事人只為私利爭訟，而鮮少涉及公共利益，故舉證責任的分配也不應一體看待。

第一，行政機關的舉證義務，不必遵循刑事訴訟的嚴格證據法則;也不必完全比照民事訴訟的舉證分配，可以依不同的行政法規(guī)來針對特殊的行政事實類型，分配舉證義務。但此并不意味行政訴訟的證據法則，可以脫離由民事或刑事訴訟證據法則常年來所型塑的公正、嚴肅的內在精神，而是必要時特別針對行政行為的特殊性，而有若干的變更，但基本上仍循一般法律的證據原則。避免行政權濫用證據法則來破壞法秩序與法治國原則。

第二，基本上行政機關對于作出的具體行政行為都有說明或舉證其合法性的義務，是遵循依法行政原則所得的義務。例如《行政訴訟法》第34條規(guī)定：行政機關對作出的行政行為承擔舉證的責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規(guī)范性文件。

不同的行政訴訟模式，有不同的舉證義務，例如撤銷之訴，原告對具體行政行為如認有違法之理由，即有舉證之義務;此依據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第6條之規(guī)定：“原告可以提供證明被訴具體行政行為違法的證據。原告提供的證據不成立的，不免除被告對被訴具體行政行為合法性的舉證責任?！庇珊蠖蔚囊?guī)定可知，即使原告認為行政行為違法的證據不足，但被告機關仍然有證明其行政行為合法的義務，更可驗證行政機關有前述證明自己行為合法的義務。而在給付之訴或其他形成之訴與確認之訴中，亦有舉證之義務，證明行政機關有給付及其他應為行為之理由，例如依據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第4條及第5條，都有類似的規(guī)定。

第三，在主張對民眾造成不利后果的決定時，例如涉及到撤銷或撤回授益具體行政行為時，這種排除條款的援引，主管機關便負有舉證的義務，來給變動的法律秩序提供合法性的依據，而民眾對主管機關的要求，認為可主張例外保護時，亦有舉證的義務。

這是在行政訴訟法的原則上獲得的上述結論，有待實際的立法工作來予澄清與具體化，特別是在行政訴訟法內明白的規(guī)定。不過，現(xiàn)今各國的行政訴訟法都沒有辦法詳盡地規(guī)定。這也是因為行政法的范圍太廣，各種行政事務有不同的特性，以及每日行政事件數量之龐大，遠非行政訴訟或民事訴訟的案件可比，也因此舉證責任的分配在行政實務的運作上，顯得特別地困難。

尤其是行政機關為執(zhí)行勤務，特別在涉及到侵犯人權方面，必須獲得法律的授權，且會納入行政裁量的范圍之內，行政機關既然享有地位的優(yōu)越，也會反應在對其權力外表的合法性推論之上。故原則上，行政機關所作所為，只要在其權限范圍內，以及沒有外表重大瑕疵，構成無效情形外，都推定其合法，包括對事實的認定在內固。

這也是行政執(zhí)法的效率與便利性所不得不然。例如交通警察在指揮交通時發(fā)現(xiàn)有車輛闖紅燈、大聲鳴笛，而處罰之。試問能否要求該警察必須提出闖紅燈的證據（照片、人證），方得處罰？在處罰噪音方面，必須提出錄音與量音表佐證之，方得證明人民有違規(guī)之舉？倘若如此嚴格要求，恐怕交通執(zhí)法成功可能性，要十中不得其一。

但如此一來，也可能會使行政濫權的狀態(tài)形成無法控制的現(xiàn)象。不僅容易傷及民眾對行政行為的公信力，也會喪失法院的中立性。因此行政執(zhí)法，也應講求證據。在交通處罰里，例如違規(guī)停車或超速，都已經提升到要求主管機關舉出證據的層次，顯現(xiàn)出證據力對行政合法性的決定力。這也是依法行政水平提升的顯例。輕微的交通違規(guī)，有時很難舉證，例如違反交警的指揮手勢，不當鳴笛等，甚至證據容易滅失等，德國法學界稱為“證據困境”（Beweisnot），如要免除主管機關的舉證責任，應當透過法律明白地規(guī)定，且在屬于“微罪輕罰”時，方可為之。同時，本于尊重國家公務員的專業(yè)判斷與中立執(zhí)法，應當實行“舉證責任倒置”制度，在法定有“推定違法”的情形——例如違反法定不作為的義務而為行為時，卻不一定會造成危害結果為處罰要件時，即屬推定有過失，而符合可罰條件，此時人民遭到主管機關的不利公權力對待時，即有提出反證，證明行政違法的舉證義務。同時行政機關必須仔細斟酌人民的抗辯，這也是行政程序法已經強調的“誠信原則”，行政機關也基于比例原則，及主權在民（為人民服務）的指導原則，對人民有利或不利的事項，都要一并注意，這也納人到行政裁量權的理論之中?，F(xiàn)在的行政裁量權，已經不是古典行政法所強調的“自由裁量”，而是“符合義務的裁量”（PflichtmaBige Ernlessen），不僅要求行政機關要遵守授權裁量的目的，也要仔細斟酌對人民權利有無盡到符合比例原則、最少侵害的要求。如有違反，即可構成裁量的濫用，這也是行政審判可以糾正裁量濫用的典型案例。

三、結論——清除制定《行政程序法》的理念障礙

由本案的事實，提到了主管機關本著“有錯必究”的精神，對于過去沒有詳盡調查原告提出的資料內容，而給予了有利的征地許可申請，而后再以此數據內容中有一項不合法定要件為由，指摘其為詐欺手段，而撤銷原有的許可。其改正錯誤之執(zhí)法態(tài)度固然可嘉，但其援引的理由（詐欺手段與不實登錄），雖然乍看之下頗符合以德國行政法學思潮為主的主流學說中對于排除信賴利益保護所定的原則，但只屬“皮毛”而未真正符合該要件之精神。

也因此，最高人民法院在本案判決中對于主管機關上述“詐欺手法”的指正，認為證據力不足、以及原告當年提出的信息，雖有不符合法定規(guī)定之處，但主管機關亦有違反審慎檢核之義務，并且沒有履行正當法律程序，告知相對人相關的信息以給予申辯的機會，因此認定人民享有信賴利益的保障。這種見解頗為正確。不過如何連接主管機關認事用法的方法論上之缺陷，以及最高人民法院在本號判決的正確結論與理由之間，架構一個比較完整的學術理論體系之論述，是本文嘗試努力之處。最高人民法院近十余年來，已經在不少判決中使用了“信賴利益保護”的用語，顯示已經正視到信賴利益保護的重要性，在此同時也加強了“周邊概念”——例如程序正義，以及利益衡量原則的尊重，儼然形成一股可喜的風潮。

這對我國行政法學而言是一個劃時代性的進步指標，如同本文在論及行政許可法對于撤回、撤銷與注銷幾乎概念混同的情形時，已經提及法學界過去沒有嚴格區(qū)分撤回與撤銷的概念與區(qū)別，這在臺灣地區(qū)引進“行政程序法”立法（1999年）以前，傳統(tǒng)的行政法學保守見解，并無二致。

隨著《行政許可法》的法條中引進了撤回概念，以及不同意義的撤銷概念與制度后，使得近年來中國行政法學界以及最高人民法院都重視到了授益具體行政行為，行政機關究竟應當受到何種限制，方能行使撤回或撤銷的裁量權問題，這是關涉到一部行政程序法的立法最困難，也是需要在立法前，對廣大執(zhí)法隊伍的行政組織人員，進行相關法律法制再教育的主要內容。

所以本案以及其他相關案例開啟了研究信賴利益保護的范圍與界限，可以清除將來制定《行政程序法》的理論障礙，而讓日后立法在廣泛獲得共識下水到渠成。