艾永明

摘要：監(jiān)察與司法的關(guān)系是中國古代國家權(quán)力配置和治理體系中的一個重要問題。自秦漢至明清，歷代對這一關(guān)系的調(diào)整主要表現(xiàn)在兩個方面：就監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的定位而言，監(jiān)察的性質(zhì)屬于司法，但監(jiān)察權(quán)又高于司法權(quán);就監(jiān)察和審判的關(guān)系而言，兩者有不同的基本職能，前者是“糾劾”，后者是“審斷”，但監(jiān)察又監(jiān)督審判，且監(jiān)察嚴(yán)重混淆和侵奪審判。歷史表明，在司法權(quán)之外設(shè)立一個獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)，兩者會形成錯綜復(fù)雜的關(guān)系;如協(xié)調(diào)不當(dāng)，必然會產(chǎn)生種種問題。中國古代十分重視監(jiān)察，這是君主專制和官僚政治的需要，并不是一項(xiàng)成功的歷史經(jīng)驗(yàn)。監(jiān)察權(quán)高于司法權(quán)的制度安排，更是一種政治統(tǒng)治的需要，而不是理性的選擇。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察 司法 審判 中國古代

監(jiān)察權(quán)是中國古代國家權(quán)力配置中的重要部分，在國家治理體系中占有十分重要的地位。在監(jiān)察制度的長期運(yùn)行過程中，監(jiān)察與司法的關(guān)系是一個必然會面臨的突出而又復(fù)雜的問題。這一問題解決得如何，對國家權(quán)力運(yùn)行體系有著十分重要的意義。歷代統(tǒng)治者都注意監(jiān)察和司法關(guān)系的處理和協(xié)調(diào)，但他們的認(rèn)識和實(shí)踐是那個時代的反映，更是為了與根本體制相一致，所以其中既有得，更有失，既有成功經(jīng)驗(yàn)，更有失敗教訓(xùn)，這些都是我們今天進(jìn)行監(jiān)察體制改革的寶貴的歷史鏡鑒。

一、監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)之定位：監(jiān)察既是司法又高于司法

在國家權(quán)力體系中，監(jiān)察和司法的基本關(guān)系是：監(jiān)察既是司法又高于司法。這樣的概括看起來存在著明顯的邏輯矛盾。因?yàn)?，根?jù)這一概括，我們無法明確判斷監(jiān)察究竟是不是司法。然而，這一概括卻是中國古代制度安排的客觀描述。自秦漢至明清，監(jiān)察權(quán)是一項(xiàng)由專門機(jī)構(gòu)行使的獨(dú)立的權(quán)力，立法者們一方面視它的性質(zhì)是司法，另一方面又置它于司法權(quán)之上，這充分反映了當(dāng)時立法者的認(rèn)識以及制度設(shè)計(jì)既有合理因素，更有模糊性和局限性。

（一）監(jiān)察的性質(zhì)屬于司法

中國古代監(jiān)察制度自產(chǎn)生之日起就有一個如何定位的問題，雖然在很長時間內(nèi)它與行政的關(guān)系多有混融，但其司法的性質(zhì)是基本明確的，監(jiān)察機(jī)關(guān)常常被納入司法機(jī)關(guān)。先秦，御史最初的職能就被定為掌法令。《周禮·春官》：“御史掌邦國都鄙及萬民之治令，以贊冢宰。凡治事者受法令焉?！鼻貢r，御史的主要職責(zé)是監(jiān)督百官的違法犯罪，這一定制為后世歷代所承用。史載：秦皇“懼宰官之不修，立監(jiān)牧以董之，畏督監(jiān)之容曲，設(shè)司察以糾之;宰牧相累，監(jiān)察相司……漢承其緒，莫能匡政。”唐朝時，監(jiān)察的司法屬性已經(jīng)十分確定。《唐六典-御史臺》：御史臺長官“掌邦國刑憲、典章之政令，以肅正朝列”“掌以刑法典章，糾正百官之罪惡”。唐制，中央三大司法機(jī)關(guān)有明確的分工和制衡：大理寺為審判機(jī)關(guān)，刑部為復(fù)核機(jī)關(guān)，御史臺為監(jiān)察機(jī)關(guān)。明清時，中央刑部、都察院和大理寺并稱“三法司”：“國家置三法司，專理刑獄，或主質(zhì)成，或主平反”。在明清詔敕、律典和君臣心目中，都察院的法司性質(zhì)是十分肯定的。如洪武十四年詔曰：“御史職在司法，伸理冤抑?！庇赫甑淖h準(zhǔn)更明確：

至都察院、大理寺同為法司，理宜一體詳慎，嗣后凡應(yīng)法司會議者，刑部引律不確，院、寺即行察看律例改正。

清朝各省主要執(zhí)掌監(jiān)察的按察司，則被稱為“在外之法司”。

因?yàn)楸O(jiān)察的性質(zhì)是司法，監(jiān)察官也就屬于“法官”，這在中國古代是一個共識，尤其是監(jiān)察官常常以“法官”自稱，并以此告誡自己負(fù)有某種神圣的使命。漢時，規(guī)定御史府所有御史“皆冠法冠”，以明示其法官身份。北魏孝文帝時御史中尉李彪“自謂身為法官，莫能糾劾己者，遂多專恣”，為此深感自責(zé)。唐永徽二年御史大夫唐臨奏日：“……臣既處法官，不敢以聞?！薄缎绿茣ば煊泄鳌罚骸氨菹乱苑ü儆贸?，臣以守正行法，必坐此死矣。”唐御史臺還專設(shè)“法直”一職，以便和刑部、大理寺的司法業(yè)務(wù)相對接。

（二）監(jiān)察權(quán)高于司法權(quán)

在國家權(quán)力體系中，監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)又有不同和區(qū)分，監(jiān)察在被視為司法的同時，又常常是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)力，而且明顯高于司法權(quán)。

先看監(jiān)察權(quán)的定位。從秦到清，雖然監(jiān)察權(quán)在各個朝代的權(quán)力體系中的地位不盡相同，但它始終是歷朝的重要權(quán)力，其基本定位是相同的。試以幾個重要朝代為例：

東漢：“光武特詔御史中丞與司隸校尉、尚書令會同并專席而坐，故京師號日：‘三獨(dú)坐一。@

唐代：中央權(quán)力系統(tǒng)主要是：決策（中書省、門下?。?、執(zhí)行（尚書?。?、監(jiān)察（御史臺）。

宋代與唐代大致相同：“自祖宗以來，軍國大事，三省議定，面奏獲旨，……獲可，始下中書造命，門下審讀?！歼^尚書奉行。有未當(dāng)者，侍從論思之，臺諫劾舉之。此所以立政之大體，總權(quán)之大綱?！?/p>

元朝：忽必烈論朝廷權(quán)力體系：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫(yī)兩手的?！?/p>

明朝：朱元璋論國家權(quán)力結(jié)構(gòu)：“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷紀(jì)綱盡系于此，而臺察之任尤清要”。明朝裁撤中書省后，形成六部、都督、都察院的權(quán)力體系。

清承明制，其權(quán)力體系與明朝基本相同。

上述材料說明，在中國古代帝國時期各朝的權(quán)力體系中，君權(quán)是最高的頂層權(quán)力，以下主要由決策、行政、軍事、監(jiān)察所構(gòu)成，在元明清，則行政、軍事、監(jiān)察三足鼎立。所以監(jiān)察權(quán)是秦至清國家權(quán)力體系中第一層次的重要部分。

再看司法權(quán)的定位。與監(jiān)察權(quán)明顯不同，以職掌審判為核心的司法權(quán)不屬于帝國時期各朝權(quán)力體系的第一層次，沒有哪一個朝代將司法權(quán)與決策、行政、軍事相并列的。事實(shí)上，很多朝代將職掌審判的機(jī)構(gòu)（主要是刑部和大理寺）作為行政系統(tǒng)的一部分，刑部本身就是六部之一，大理寺則比刑部的地位更低。在地方，行政機(jī)構(gòu)以外幾乎沒有專門的訴訟審判機(jī)構(gòu)。這種制度安排的背后，是中國古代始終將司法納入行政職能的傳統(tǒng)理念?！渡袝ず榉丁吩缇吞岢觯和醭邪苏骸耙辉皇?、二曰貨、三曰祀、四曰司空、五曰司徒、六日司寇、七曰賓、八曰師。”孔穎達(dá)疏：“八政者，人主施教于民有八事也?！本褪钦f，訴訟審判與錢谷、文化、教育、祭祀、宗教、工程、軍事等具有相同性質(zhì)，屬于同一層面之“事”，都是“理”的范疇，“政”的內(nèi)容。所以，嚴(yán)格地說，中國古代不存在獨(dú)立于行政的司法權(quán)，當(dāng)然也就不可能與監(jiān)察權(quán)一樣，成為國家權(quán)力體系中第一層次的重要部分。

監(jiān)察高于司法，還比較清楚和形象地反映在中國古人對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察官員的稱謂中。在中國古代法制系統(tǒng)中，“憲”是一個常被使用的概念。雖然，古代之“憲”不是現(xiàn)代意義上的最高之法，但它也不僅指稱法，而且還往往是指那些持久存在的、毋庸置疑的制度和規(guī)則（如故事等）。自秦漢至明清，監(jiān)察機(jī)關(guān)常常被稱為“憲臺”“憲司”，監(jiān)察官員常常被稱為“憲官”。如《冊府元龜·憲官部》對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察官員的職能定義是：

夫憲官之職，大則佐三公統(tǒng)理之業(yè)，以宣導(dǎo)風(fēng)化;小則正百官紀(jì)綱之事，以糾察是非。故漢魏以還，事任尤重。

史載，“貞觀之治”的一個重要原因是“重法”而且尤重憲職：“貞觀初，以法理天下，尤重憲官，故御史復(fù)為雄要?！必懹^三年，殿中侍御史李乾佑奏請：“刑罰不中，則人無所措手足。臣忝憲司，不敢奉制?！泵鞔_以不玷污“憲司”之由不奉詔敕。唐高宗龍朔二年，將御史臺改為憲臺，御史大夫名為“大司憲”，御史中丞名為“司憲大夫”。清朝，都察院稱為憲臺，左都御史稱為“總憲”，左副都御史稱為“副憲”。上述稱謂清楚地表明，在中國古代的政治法律觀念中，監(jiān)察機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)而且高于一般的執(zhí)法機(jī)關(guān)，監(jiān)察官員是執(zhí)法官員而且是負(fù)有特殊責(zé)任的執(zhí)法官員。人們常以“憲官”表達(dá)對監(jiān)察官員的尊重，而監(jiān)察官員也常以“憲官”而自勉。

由上可知，監(jiān)察權(quán)高于司法權(quán)是中國古代帝國時期國家權(quán)力體系構(gòu)建中的一個重要特點(diǎn)，也是中國古代政治法律制度的一個重要傳統(tǒng)。那么，形成這一重要特點(diǎn)和重要傳統(tǒng)的原因是什么？如果說，“重監(jiān)察”和“輕司法”是監(jiān)察權(quán)高于司法權(quán)這一現(xiàn)象的矛盾的兩個方面，那么，“重監(jiān)察”應(yīng)該是矛盾的主要方面。而且，長期以來海內(nèi)外學(xué)術(shù)界對中國古代“輕司法”的問題多有討論和分析。所以，這里僅就中國古代“重監(jiān)察”的原因作些分析。這個問題很值得我們思考，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到如何客觀正確地認(rèn)識和評價中國古代監(jiān)察制度。

從秦漢開始，監(jiān)察權(quán)能成為國家權(quán)力體系中的重要部分，在元明清時期更是具有與行政、軍事相同的定位，其原因固然是多方面的，但最根本的是官僚政治的需要，而官僚政治又是君主專制的需要和伴生物。在君主專制體制下，立法、行政、司法、軍事等一切權(quán)力悉歸君主，但君主不能事事親力，許多君臣都認(rèn)識到：“善攬權(quán)者，非必萬事萬物盡出于我，而后謂之?dāng)垯?quán)也。權(quán)之在中者，即其在人主也。如一一而身任之，則聰明必有所遺，威福必有所寄，將以攬權(quán)而權(quán)愈散?！边@樣，君主必須命令和委托一批人去從事，這批人就是官僚。雖然，任何國家管理都有“設(shè)官分職”，但君主專制下的官僚有其顯著特征。王亞南先生對此有很精辟的分析。首先，他們從政是向君主負(fù)責(zé)，君主的命令就是法律。與此同時，君主也必須通過他們貫徹命令和法律。其次，他們代表君主，是君主的代理人，所以有剝奪人民權(quán)利和自由的權(quán)力，而這正是官僚政治的本質(zhì)特征：

“官僚政治一語，通常是應(yīng)用在政府權(quán)力全把握于官僚手中，官僚有權(quán)侵奪普通公民自由的那種制度上?！?/p>

可見，“官僚政治是專制政治的副產(chǎn)物和補(bǔ)充物”。秦朝首先建立了君主專制，同時也首先形成了官僚政治。

官僚政治的上述特點(diǎn)對國家治理有重要作用。在官僚政治下，官民矛盾是社會的主要矛盾，吏治的好壞直接決定國家的治亂興衰，“治官”是國家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對于這一點(diǎn)，早在由封建政治向官僚政治轉(zhuǎn)型的春秋戰(zhàn)國時期就被人們所認(rèn)識和揭橥：“國家之?dāng)?，由官邪也?“除奸之要，存乎治官”。

“治官”是如此重要，但在君主專制的集權(quán)體制中不存在真正有效的權(quán)力制約機(jī)制，于是，統(tǒng)治者就只能采用直接的監(jiān)察制，根本方法是讓官吏之間“上下相希，若望參表”，設(shè)立專門的監(jiān)察組織和監(jiān)察官員，強(qiáng)化對百官的督責(zé)：“成務(wù)弘風(fēng)，肅厲內(nèi)外，實(shí)由設(shè)官分職，互相糾懲”。所以，監(jiān)察制度是為了應(yīng)對官僚政治的要求。秦朝首先建立了官僚政治，同時也最早設(shè)立了健全的監(jiān)察體制。自秦漢至明清，監(jiān)察權(quán)之所以能與決策、行政、軍事等權(quán)力處于同一層次，其緣由應(yīng)該就在于此。相比而言，“裁斷”的重要性比不上“治吏”，司法權(quán)自然也就沒有監(jiān)察權(quán)那樣重要。

二、監(jiān)察與審判之關(guān)系：既有分職又有混淆

司法的根本職能是裁斷，審判是司法的核心;中國古代監(jiān)察與司法的關(guān)系集中體現(xiàn)在監(jiān)察與審判的關(guān)系中。自秦漢至明清，歷代統(tǒng)治者都注意到了對兩者的協(xié)調(diào)，也形成了一些合理的制度和規(guī)范，但仍復(fù)雜模糊，兩者既有分職又有混淆。

（一）監(jiān)察與審判的分職

首先，監(jiān)察與審判的基本職能有比較清楚的劃分和界定。

自秦漢至明清，歷代基本都有專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，前者的基本職能是“糾劾”，后者的基本職能是“審斷”。早在漢代，御史中丞“受公卿奏事，舉劾按章”。唐代御史大夫“掌以刑法典章，糾正百官之罪惡”?！坝窞轱L(fēng)霜之任，糾彈不法，百僚震恐，官之雄峻，莫之比焉”。宋朝御史臺職掌“糾察官邪，肅正綱紀(jì)，大事則廷辯，小事則奏彈”。明太祖曾對監(jiān)察的職能有過很經(jīng)典的申明：

“風(fēng)憲之任，在肅紀(jì)綱、清吏治，非專理刑”。

明朝法律更明確地規(guī)定：“都御史職專糾劾百司，辨明冤枉，提督各道，為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司。凡大臣奸邪，小人構(gòu)黨，作威福亂政者，劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀(jì)者，劾。凡學(xué)術(shù)不正，上書陳言，變亂成憲，希進(jìn)用者，劾。”清朝監(jiān)察法明確規(guī)定：“御史察吏，全以糾彈為主?！笨梢姡O(jiān)察官的職能是“劾”，而不是“理刑”，不是“審”。

根據(jù)這種職能厘定，在正常的政治環(huán)境下，中國古代官員（包括監(jiān)察官員）都認(rèn)為審判權(quán)應(yīng)該歸屬大理寺和刑部，乃至覺得大理寺和刑部之員是真正的“法官”。唐代文宗時御史中丞高元裕曾在上奏中提出：

“獄當(dāng)與眾共之。刑部、大理，法官也;決大獄不與知，律令謂何？請歸有司”。

“請歸有司”清楚地反映了審判權(quán)的制度安排。唐制，“若尋常之獄，推訖斷于大理”，普通的一般案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)不應(yīng)受理，而只能由大理寺審斷。宋朝《斷獄令》規(guī)定，“諸監(jiān)司有所按劾，限三十日具所按事狀及應(yīng)推治人錄奏，仍申尚書刑部”;“諸命官犯罪應(yīng)本州斷罪，而情輕者斷訖，申提點(diǎn)刑獄司審察。如情法允當(dāng)，即具申尚書吏部刑部大理寺”。宋高宗也曾下詔：“如人吏受賂及故違條限，仍許御史臺檢舉送大理寺，依法斷遣，所有京朝官、大使臣亦依此?！边@表明，監(jiān)察官有權(quán)糾劾，但糾劾以后須由刑部、大理寺審斷。

其次，監(jiān)察與審判是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

從秦漢開始，中央司法機(jī)關(guān)逐漸形成了三足鼎立的格局，號稱“三法司”，至唐朝已臻定制?！叭ㄋ尽敝g的分工和相互關(guān)系是比較明確的，《明史·刑法志》有很典型的說明：

“刑部受天下刑名，都察院糾察，大理寺駁正?！?/p>

刑部主審，大理寺復(fù)核，都察院糾察，所以，監(jiān)察與審判是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

監(jiān)察官員在很大程度上成了法官的“法官”，因而很多朝代將他們稱為“中執(zhí)法”“大司憲”等等。

這種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，與監(jiān)察的基本職能為“糾彈”是相吻合的;糾彈審判違法是糾彈百官的重要內(nèi)容。歷朝對此都有明確的規(guī)定。唐時，御史可以糾正不當(dāng)或錯誤的審判，即使審判機(jī)關(guān)受有詔旨也仍糾奏。貞觀初，鄃令裴仁軌私役門夫，大理寺依太宗之意欲斬之，殿中侍御史李乾佑奏日：“法令者，陛下制之于上，率土尊之于下，與天下共之，非陛下獨(dú)有也。仁軌輕罪而致極刑，是乖畫一之理?！碧趶闹?，仁軌競免。唐朝監(jiān)察御史“分察百僚，巡按郡縣”，重要職責(zé)是“糾視刑獄”。宋御史臺對審判的監(jiān)督主要包括：判決是否合法、用刑是否合法、刑獄是否有積滯、“獄空”是否假報。宋代各路監(jiān)司負(fù)有糾正州郡錯判的職責(zé)：“諸路監(jiān)司有能改正州郡所斷不當(dāng)，總其實(shí)數(shù)，歲終考校，以為殿最?！痹O(jiān)察法對監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督審判作了詳細(xì)的規(guī)定。如，糾正審斷不當(dāng)之案：“刑名詞訟，若審聽不明，及擬斷不當(dāng)，釋其有罪刑及無辜，或官吏受財故有出入，一切違枉者，糾察?！奔m察違法拘禁、拷訊之事：“諸衙門有見施行枉被囚禁，及不合拷訊之人，并從初不應(yīng)受理之事，委監(jiān)察從實(shí)體究?！北O(jiān)督法官回避制度的執(zhí)行：“諸鞫勘罪囚，皆連職官同問，不得專委本廳及典吏推問，如違抑，監(jiān)察糾察?！北O(jiān)督審判檔案保密制度的執(zhí)行：“諸承追取合審重刑及應(yīng)照刷文案，若有透漏者，委監(jiān)察糾察?！?/p>

在長期實(shí)踐中，中國古代監(jiān)察對審判的監(jiān)督形成了一些有效的方式和方法。如“錄囚”制。錄囚是中國古代發(fā)現(xiàn)錯案冤案的重要方式，也是監(jiān)督審判的重要措施，而歷代監(jiān)察官往往就是“錄囚”的主要官員。史載，漢代刺史“常以八月巡行所部郡國，錄囚徒”。毗制為后世所仿效，“錄囚”是歷代巡按御史巡察地方的重要內(nèi)容。又如接受控告，平反冤獄。中國古代官民如對審判不服，可以按法定程序用各種方式提出控告上訴，這既是為了平抑冤案，也能對司法官產(chǎn)生監(jiān)督作用。按照歷代通例，監(jiān)察官是接受控告的最主要的官員。這為監(jiān)察監(jiān)督審判提供了很好的途徑。如唐朝規(guī)定，侍御史“分直朝堂，與給事中、中書舍人同受表理冤訟，迭知一日，謂之三司受事”。朝廷還不時派出御史巡察，平反冤獄。太宗時，唐臨“遷侍御史，奉使嶺外，按交州刺史李道炎等叩冤系三千余人”。明朝法律規(guī)定：“如理斷不公或冤抑不理者，直赴巡按監(jiān)察御史，各省赴按察司或分巡及巡按監(jiān)察御史處陳告，即與受理推問。如果得實(shí)，將原問官吏依律究治?！鼻逯?，都察院是受理京控案件的主要機(jī)構(gòu)。御史所收詞狀于本任內(nèi)（6個月）完結(jié)，分別以“奏”（案情重大，即時具奏）、“咨”（轉(zhuǎn)請刑部或各案該省重辦）、“駁”（程序不合或?qū)倜耖g詞訟予以駁回）三種方式加以辦理。再如刑罰停決制，這是一些朝代賦予監(jiān)察官員的一項(xiàng)重要權(quán)力，也是監(jiān)察監(jiān)督審判的行之有效的特殊措施。明代法律規(guī)定，六科給事中“遇決囚，有投牒訟冤者，則判停刑請旨”。

需要指出的是，因?yàn)楸O(jiān)察與審判是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，監(jiān)察機(jī)關(guān)就理應(yīng)不能直接受理一般詞訟，不能受理審判機(jī)關(guān)未決之案，官民也不得越級將初始詞訟告至監(jiān)察機(jī)關(guān)。有些朝代的法律也確實(shí)有這樣或相近的規(guī)定。元朝監(jiān)察法規(guī)定：“諸官府見未問未決之事，監(jiān)察御史不得輒憑告人飾詞，取人追卷。候判決了畢，果有違錯，依例糾彈?！薄霸V訟人自下而上，若已經(jīng)合屬官司斷訖，察司稱冤者，須詳審詞理，視其所斷。若實(shí)有不應(yīng)，行移再問，其見問未決并越訴者，不得受理?！边@些法條規(guī)定得十分明確，監(jiān)察官只能對有錯的已決之案提出糾彈，而不能輒受未問未決之案，百姓也不能將其他官府未問未決之案訴至察司。

（二）監(jiān)察侵?jǐn)_審判

雖然，中國古代對監(jiān)察與審判有基本清楚的職能劃分，又明確兩者是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但這些制度設(shè)計(jì)和法律規(guī)定在實(shí)踐中并沒有得到真正的貫徹。一方面，許多朝代的制度和法律自身沒有很好地保持一致性，時常出現(xiàn)矛盾和誤設(shè);另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)常常會憑籍自身的地位和權(quán)勢介入審判。因此，中國古代監(jiān)察與審判的關(guān)系并沒有真正厘清，經(jīng)常出現(xiàn)混亂的現(xiàn)象，其集中表現(xiàn)是監(jiān)察侵?jǐn)_審判。

首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)是特殊案件的主要審理者。

中國古代歷朝實(shí)際上都將刑事案件分為兩類，即一般之案和特殊之案。在正常情況下，一般之案都由審判機(jī)關(guān)理斷，特殊之案則由專門的機(jī)關(guān)和官員審斷。監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察官員往往是特殊之案的主要審理者。特殊之案主要有兩種，即皇帝交辦的詔獄和大案重案（或因案情重大，或因案犯身份特殊等）。自秦至清，御史承辦詔獄幾乎是一個慣例。史載，“秦置御史，掌討奸猾，治大獄”。秦始皇曾使御史案問諸生，最后坑殺儒生460余人。漢朝御史中丞常與其他官員共同承訟治獄。唐代御史臺是詔獄的主要推斷者，“御史臺奏，伏以臺司推事，多是制獄”;“凡有制敕付臺推者，則按其實(shí)狀以奏”。固宋朝更加明確規(guī)定御史臺承辦最大、最重要的詔獄：“詔獄，本以糾大奸慝，故其事不常見。初，群臣犯法，體大者多下御史臺獄;小則開封府、大理寺鞫治?！彼纬酰紫嘹w普包庇胡贊、李可度、劉偉等官行賄納賄，“太祖怒，下御史府按問，悉抵罪”。仁宗時，王文吉告發(fā)陳堯佐謀反，仁宗令御史中丞范諷親自審理，然得王文吉誣告之狀。

對于大案重案，從秦漢開始，歷朝都由多個機(jī)構(gòu)、多名官員共同審理，逐漸形成了“會推”“會審”制度，而監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察官員都是“會推”“會審”的主要參與者。唐制：“侍御史掌糾舉百僚，推鞫獄訟。其職有六：一曰奏彈，二曰三司，三曰西推，四曰東推，五曰贓贖，六曰理匭?！逼渲?，“三司”及“三司推”，是指由刑部、大理寺和御史臺長官共同審理“其事有大者”之重案要案?！拔魍啤焙汀皷|推”則是分別糾舉地方和京城的百官違法之案。明制，“大獄重囚會鞫于外朝，都御史偕刑部、大理讞平之”，謂之大三法司會審。若有特別重大之案，則由三法司與吏、戶、禮、兵、工各部尚書及通政使共同審理，謂之“圓審”。如，嘉靖時李福達(dá)坐“謀反”之罪，先由三法司會審，爾后又經(jīng)九卿圓審。明代之三法司會審和九卿圓審制度為清代所繼承并進(jìn)一步發(fā)展。清制，凡死罪之案，在京的由三法司會審，在外省的由三法司會同復(fù)核。

其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)參與一般案件的審理。

根據(jù)監(jiān)察與審判的職能劃分和兩者是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，一般案件理應(yīng)由審判機(jī)關(guān)審理，許多朝代也有這方面的規(guī)定（如前述唐朝）。但事實(shí)并非如此。監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅是特殊案件的主要審理者，而且還以各種方式介入一般案件的審理。漢朝侍御史“治廷尉奏事，罪當(dāng)輕重”固，御史可以對廷尉的判決更改輕重，復(fù)核成了再審。刺史利用權(quán)勢肆意干涉審判更是司空見慣。鮑宣為豫州牧?xí)r“所察過詔條”“舉措煩苛，代二千石置吏聽訟”，@鮑宣自己成了“聽訟”的審判官。唐制，尚書省七品以上官員會議，皆應(yīng)先牒報御史臺，屆時一人往監(jiān)。所以，御史臺官員有權(quán)參加刑部官員會議，對審判的監(jiān)督由“事后”變成了“事前”。唐初，御史臺按例不受訴訟，但從貞觀末年始，御史臺也直接受理案件。永徽中，御史大夫崔義元規(guī)定由御史輪流值班，受理詞訟。唐時，常有官員（包括監(jiān)察官員）上奏要求尊重審判機(jī)關(guān)的權(quán)能，尋常之獄應(yīng)“請歸有司”，交由大理寺審理（見上述），說明唐朝監(jiān)察參與審判的現(xiàn)象已十分嚴(yán)重。宋代，法律更進(jìn)一步賦予御史臺直接參與審判的權(quán)力。仁宗寶元元年詔：“御史臺、刑部和大理寺詳定（刑名）以聞?！钡胤讲荒軟Q之疑難案，先“付之大理，大理不能決而付之刑部，刑部不能決而后付之御史臺”。御史臺擁有最后的裁斷權(quán)，儼然成了刑部和大理寺之上的審級機(jī)關(guān)。地方監(jiān)司不僅監(jiān)督審判，而且直接參與審判。南宋高宗曾詔：“諸路監(jiān)司決獄。”寧宗也曾詔“諸路監(jiān)司決系囚”。地方監(jiān)司有權(quán)“改正州郡所斷不當(dāng)”，可見監(jiān)司擁有重判的權(quán)力。元朝監(jiān)察對審判的侵?jǐn)_也很突出。司獄司是刑部所屬的重要審判部門，元朝竟然將其直隸御史臺，把審判機(jī)構(gòu)納入到監(jiān)察機(jī)構(gòu)之中。法律還明文允許御史臺可以自行處斷部分職官犯罪。若五品以上官有犯，奏聞以裁;五品以下官有犯，從行御史臺處斷。

相較于前代，明清的審判制度是較為健全的，但正是在“健全”的制度中賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)明確和廣泛的審判權(quán)。明初，明確刑部掌審判，大理寺主復(fù)核，都察院職監(jiān)察，但建文帝二年又詔日：“頃以治獄煩興，易御史臺，號都察院，與刑部分理庶獄?！苯ㄎ牡垡浴爸为z煩興”為由，讓都察院與刑部“分理庶獄”，雖然各有側(cè)重，但將兩者都作為審刑機(jī)關(guān)，顯然與三法司原有分工不相符合。實(shí)際上，即使在一般的情況下，明朝都察院也是經(jīng)常充當(dāng)“審判”的角色。根據(jù)《明會典》的規(guī)定，明朝中央所審刑案的一般程序是：刑部對案件先予定罪和作出量刑意見，將案犯連同案件送至都察院。都察院將刑部所擬罪名、原發(fā)事由、問擬招罪、照行事理等具寫奏本，簽押完備，審無異詞，將案犯連同案卷送大理寺復(fù)核。大理寺復(fù)核后復(fù)回刑部。刑部聽都察院和大理寺之詞，擬定人奏。然后錄所下旨，送給事中復(fù)核無異，再復(fù)奏行之?？梢?，都察院對刑部審判的“監(jiān)督”，是在刑部未決之前就已介人參與，所以，刑部、都察院、大理寺事實(shí)上是刑案的共同審理者。在地方，提刑按察司掌一省之刑名按劾，有權(quán)裁處徒以下之案和六品以下官吏的違法之事。監(jiān)察御史巡按地方，可更正處斷不公之案，并處罰原審官。清朝基本承用明朝的監(jiān)察體制和審判制度，并進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)察直接參與審判，如五城察院負(fù)責(zé)審理京師詞訟，杖罪以下自行完結(jié)，徒罪以上移送刑部。

應(yīng)該指出，中國古代監(jiān)察機(jī)關(guān)往往依恃權(quán)勢向?qū)徟袡C(jī)關(guān)爭奪審判權(quán)，其最顯著的惡例是監(jiān)察機(jī)關(guān)自設(shè)監(jiān)獄。唐貞觀二十二年，御史大夫李乾佑首開壞制：

“故事，臺中無獄，須留問，寄系于大理寺。至貞觀二十二年二月，李乾佑為大夫，別置臺獄，由是大夫而下，已各自禁人。至開元十四年，崔隱甫為大夫，引故事奏掘去之?！?/p>

可見，按照“故事”成例，御史臺不設(shè)監(jiān)獄，但李乾佑以案犯寄于大理寺不便提審為由，在御史臺別設(shè)監(jiān)獄，“有所鞫訊，便輒系之”，然后自大夫以下各自禁人，“牢扉常滿”。由于監(jiān)獄關(guān)押的多為未決之案犯，御史臺自設(shè)監(jiān)獄是為了方便自己審理案件，這顯然是對大理寺審判權(quán)的公然侵奪。所以李隱甫能“引故事奏掘去之”。這一惡例雖然在玄宗時被廢除，但其惡劣影響是深遠(yuǎn)的。元代，在大都地區(qū)、各行省、路府州等都設(shè)有隸屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)獄，主要關(guān)押未決人犯，這是元代監(jiān)獄的一大特色。這種制度顯然也是為了監(jiān)察機(jī)關(guān)的審判需要，說明元代監(jiān)察機(jī)關(guān)已有公認(rèn)的審判權(quán)。

三、評價與啟示

以上所述，從制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐相結(jié)合的角度，比較全面地考察和分析了中國古代監(jiān)察和司法的關(guān)系。那么，對于兩者的這些關(guān)系應(yīng)該如何評價？其中對當(dāng)代監(jiān)察體制改革有什么啟示呢？

在中國古代監(jiān)察與司法關(guān)系的調(diào)整中，其合理和成功之處主要有三：

第一，肯定監(jiān)察的性質(zhì)屬于司法。中國古代監(jiān)察的職能是相當(dāng)廣泛的：既有罰，又有賞;既有懲處，又有教化;既有監(jiān)督活動，又有行政活動;既察官，又察民，等等。這是中國古代監(jiān)察職能定位不合理的重要表現(xiàn)。但是歷代監(jiān)察的根本職能是明確的、肯定的，那就是糾彈官員的違法犯罪。這種職能毫無疑問是屬于司法，而且是司法中極其重要的內(nèi)容。所以，中國古代明確監(jiān)察的性質(zhì)屬于司法，將監(jiān)察機(jī)關(guān)視為“法司”，稱監(jiān)察官員為“法官”，是與監(jiān)察的根本職能相符合的，可謂名實(shí)一致。如果否認(rèn)監(jiān)察的性質(zhì)是司法，將監(jiān)察機(jī)關(guān)排斥于司法機(jī)關(guān)之外，那就名實(shí)不符，使監(jiān)察機(jī)關(guān)處于矛盾的尷尬窘境：它履行的是司法職能，卻又不屬于司法系統(tǒng)。這樣，既是對監(jiān)察的誤設(shè)，又必定會造成司法的混亂。

第二，監(jiān)察與審判有基本的職能劃分。中國古代不少朝代都規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)雖然都屬于“法司”，但兩者有明確的分工。監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本職能是“糾劾”，審判機(jī)關(guān)的基本職能是“斷刑”。監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)糾彈官員的各種違法犯罪，但須交由審判機(jī)關(guān)依法斷刑;監(jiān)察機(jī)關(guān)也不應(yīng)參與各種審判事務(wù)。這種劃分是清楚的。如果按照這樣劃分，監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)都有各自的正確定位，兩者的關(guān)系也被規(guī)定得十分明晰。監(jiān)察與審判的關(guān)系是監(jiān)察與司法關(guān)系的核心，從而上述基本職能的劃分為調(diào)整監(jiān)察與司法的關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。

第三，明確監(jiān)察是對審判的監(jiān)督。從秦漢至明清，歷代都規(guī)定監(jiān)察與審判是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，這是中國古代調(diào)整監(jiān)察與審判關(guān)系的一項(xiàng)重要的制度安排。這種制度安排是合適的，因?yàn)樗媳O(jiān)察的本質(zhì)屬性。監(jiān)察之本質(zhì)就是監(jiān)督，應(yīng)用到訴訟領(lǐng)域，就集中表現(xiàn)為對審判的監(jiān)督。

以上三點(diǎn)對于監(jiān)察與司法關(guān)系的調(diào)整有很重要的意義和作用，充分反映了中國古人的治國智慧和經(jīng)驗(yàn)。如果堅(jiān)持監(jiān)察的性質(zhì)屬于司法的制度設(shè)計(jì)和安排，監(jiān)察在國家權(quán)力體系中就有了正確的定位和歸屬，也從根本上厘定了監(jiān)察與司法的關(guān)系。如果堅(jiān)持監(jiān)察與審判的職能劃分和監(jiān)察是監(jiān)督審判的制度設(shè)計(jì)和安排，監(jiān)察與審判的關(guān)系就得到了正確的調(diào)整。

在中國古代監(jiān)察與司法關(guān)系的調(diào)整中，也存在著諸多問題乃至失敗的教訓(xùn)。

首先，監(jiān)察權(quán)的極高定位不具有內(nèi)在合理性。從秦漢至明清，監(jiān)察與決策、行政、軍事一樣，在國家權(quán)力體系中同處君權(quán)之下的第一層次，元世祖和明太祖更是將其視作國家的“三大府”之一。監(jiān)察權(quán)有如此高的定位，完全是為了適應(yīng)君主專制產(chǎn)生的官僚政治體制下“治官”的需要。官僚政治中的“吏治”對于國家治亂具有非同尋常的作用，但君主專制體制中天然地不存在有效的權(quán)力監(jiān)督制衡機(jī)制，君主只能創(chuàng)設(shè)單獨(dú)的監(jiān)察權(quán)，并設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)行使這種權(quán)力，以實(shí)施對所有官吏的監(jiān)控。所以，監(jiān)察權(quán)的創(chuàng)設(shè)并賦予極高的地位，是帝制社會的一種無奈選擇。

這里，有一個問題特別需要討論。長期以來，海內(nèi)外學(xué)術(shù)界流行一種觀點(diǎn)：中國古代十分重視監(jiān)察，賦予監(jiān)察權(quán)很高的地位，這是一項(xiàng)成功的治國經(jīng)驗(yàn)。這種認(rèn)識看似有理，其實(shí)非常膚淺。這種觀點(diǎn)的邏輯是，因?yàn)槭种匾暠O(jiān)察，所以是正面的經(jīng)驗(yàn)。顯然，這種邏輯沒有內(nèi)在的因果性、證明性。重視和強(qiáng)化監(jiān)察并不一定是成功經(jīng)驗(yàn)。上述觀點(diǎn)完全忽視了中國古代帝國時期強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)的體制性原因，而僅僅作了孤立的、直觀的、抽象的觀察和描述。況且，從歷史唯物主義的角度看，帝國時期的君主專制和官僚政治是一種歷史的安排，具有一定的歷史合理性。同樣，與此相應(yīng)的監(jiān)察體制也具有一定的歷史合理性。但是，這種歷史合理性在今天顯然已不再存在。如果按照上述邏輯，一概認(rèn)為創(chuàng)設(shè)專門的監(jiān)察權(quán)并賦予其極高的地位是普遍正確的治國經(jīng)驗(yàn)，那就完全忽視了古今社會應(yīng)有的差異。

其次，監(jiān)察權(quán)高于司法權(quán)不是理性的制度安排。從秦漢至明清，雖然歷代都基本肯定監(jiān)察的性質(zhì)屬于司法，但又都強(qiáng)調(diào)監(jiān)察權(quán)高于司法權(quán)。在國家權(quán)力體系中，監(jiān)察權(quán)處于第一層次，而司法權(quán)根本不在，甚至常常處于行政系統(tǒng)的一部分。監(jiān)察既是司法，又不同于司法而高于司法，這種“矛盾”的關(guān)系當(dāng)然是反映了帝國時期對監(jiān)察和司法的認(rèn)識的模糊性和局限性，但更重要的是體現(xiàn)了中國古代重監(jiān)察輕司法的理念和傳統(tǒng)。應(yīng)該注意，這一理念和傳統(tǒng)根本上是帝國王朝政治統(tǒng)治的需要，是“政治高于一切”“政治壓倒一切”的要求，而不是真正理性的制度設(shè)計(jì)和安排。其一，如上所述，在君主專制和官僚政治下，“治官”最重要、最關(guān)鍵，甚至“明主治吏不治民”。司法是官民兼治，監(jiān)察是專職于“治官”，當(dāng)然監(jiān)察重于司法。其二，雖然帝國的各種權(quán)力從根本上說都為君主所有，但監(jiān)察被明確定為君主的“耳目”，御史巡察是“代天子巡狩”，監(jiān)察是君主直接操控的工具，當(dāng)然監(jiān)察高于司法。

在司法權(quán)之外另設(shè)一個監(jiān)察權(quán)，并且規(guī)定監(jiān)察權(quán)高于司法權(quán)，這是中國古代帝制時期國家權(quán)力配置的一個重要特點(diǎn)。對于這一特點(diǎn)，我們今天應(yīng)當(dāng)予以深刻的反思。孫中山先生將西方的“三權(quán)”學(xué)說和中國重視監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)的傳統(tǒng)相結(jié)合，創(chuàng)立了著名的“五權(quán)憲法”學(xué)說。孫中山先生為此十分自豪，認(rèn)為“五權(quán)憲法”學(xué)說集古今中外政治法律制度之精華，是人類有史以來最完美最優(yōu)良的政治體制。而且，孫中山先生將司法權(quán)與監(jiān)察權(quán)并重，兩者同屬于“五權(quán)”，實(shí)際上已對中國傳統(tǒng)權(quán)力體制作了很大的改造。但即使如此，“五權(quán)憲法”的理論和制度在民國和現(xiàn)在的臺灣的實(shí)踐效果并不理想，其中突出的問題之一是“監(jiān)察權(quán)”日益式微。這是一個富有啟發(fā)意義的事實(shí)。

再次，監(jiān)察嚴(yán)重侵奪審判。帝國時期的許多朝代，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅“糾”而且“審”，監(jiān)察者成為理刑者;不僅監(jiān)督審判，而且直接參與審判，監(jiān)督者自身成為審判者;不僅審理特殊案件，而且參與一般案件審理，監(jiān)察者全面插手審判事務(wù)。所以，監(jiān)察混淆審判、侵奪審判的現(xiàn)象是十分嚴(yán)重的，這是中國古代監(jiān)察制度的一個突出問題。由于審判是司法的核心，監(jiān)察嚴(yán)重侵奪審判就成了中國古代監(jiān)察與司法關(guān)系多有混亂不清的重要表現(xiàn)。這一問題對中國古代司法制度造成了很大的危害，其集中體現(xiàn)是“審出多門”，即審判主體多元而且多變。中國古代監(jiān)察嚴(yán)重侵奪審判不是一種偶然的現(xiàn)象，而是具有體制性的原因。從秦漢至明清，歷代都實(shí)行“權(quán)力一體化”的體制，國家所有權(quán)力都?xì)w屬于同一個組織主體，權(quán)力具有顯著的“整體l生”特征。在“整體性”之下，權(quán)力內(nèi)部必然表現(xiàn)出極大的模糊性，權(quán)力與權(quán)力之間、職能與職能之間常常交叉混融。當(dāng)朝廷賦予監(jiān)察極高的權(quán)力后，它就必然會侵奪審判（事實(shí)上也侵奪行政）。

歷史告訴我們，在司法權(quán)之外設(shè)立一個由專門機(jī)構(gòu)行使的獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)，其必然與司法權(quán)產(chǎn)生錯綜復(fù)雜的關(guān)系，即使明加區(qū)分和調(diào)整協(xié)處，也難免產(chǎn)生種種齟齬，監(jiān)察混淆司法、侵奪審判是很容易產(chǎn)生的現(xiàn)象。至于將監(jiān)察權(quán)置于司法權(quán)之上的制度設(shè)計(jì)和安排，更應(yīng)該對其作系統(tǒng)地體制性分析并審慎對待。