楊彥龍

摘 要：目前，國(guó)際金融監(jiān)管以金融穩(wěn)定為目標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)的制定主要反映發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的需求，其復(fù)雜和嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不但與發(fā)展中國(guó)家的需求不相適應(yīng)，而且阻礙了其普惠金融的發(fā)展，不利于包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。國(guó)際金融監(jiān)管必須進(jìn)行改革，構(gòu)建一個(gè)更具包容性的國(guó)際金融監(jiān)管體系，以順應(yīng)國(guó)際金融結(jié)構(gòu)的變化和金融科技的創(chuàng)新。國(guó)際金融監(jiān)管要突破金融穩(wěn)定最大化的單一目標(biāo)，追求金融穩(wěn)定和普惠金融發(fā)展的雙重目標(biāo)；要通過(guò)國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的改革，逐步提升發(fā)展中國(guó)家在標(biāo)準(zhǔn)制定中的地位和話語(yǔ)權(quán)；可在數(shù)字金融領(lǐng)域建立一個(gè)新的國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，有效管控金融科技和創(chuàng)新產(chǎn)品（服務(wù)）的持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國(guó)際金融監(jiān)管；國(guó)際金融結(jié)構(gòu)；金融穩(wěn)定；普惠金融；國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)；包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

中圖分類號(hào)：F831.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-8131（2018）02-0116-09

一、引言：國(guó)際金融結(jié)構(gòu)變化呼喚金融監(jiān)管改革

40年前，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（Basel Committee on Banking Supervision）將全球金融分為兩個(gè)集團(tuán)：一個(gè)是由緊密相聯(lián)的各金融中心組成的核心集團(tuán)，主要包括美國(guó)、英國(guó)、日本、法國(guó)和中國(guó)香港地區(qū)等；另一個(gè)則是由金融發(fā)展較落后的其他國(guó)家和地區(qū)組成。而今，全球經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，雖然少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家仍占據(jù)全球金融市場(chǎng)的“半壁江山”（BIS，2017）[1]，但無(wú)法改變世界金融格局的變化趨勢(shì)。

首先，世界上規(guī)模最大、增長(zhǎng)最快的發(fā)展中國(guó)家的金融業(yè)已經(jīng)成長(zhǎng)為國(guó)際金融的重要組成部分。20世紀(jì)90年代，跨國(guó)銀行總部大多設(shè)在經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家，但過(guò)去的十年，發(fā)展中國(guó)家的銀行已經(jīng)開(kāi)始大規(guī)模跨國(guó)擴(kuò)張；此外，新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體在全球影子銀行業(yè)務(wù)中的市場(chǎng)份額已高達(dá)12%（Mishkin et al，2015）[2]。

其次，相較于40年前，發(fā)展中國(guó)家與全球金融市場(chǎng)的聯(lián)系更加緊密。20世紀(jì)80年代至90年代，在經(jīng)歷私有化和自由化的改革浪潮后，外資銀行比重在發(fā)展中國(guó)家不斷上升，截至2007年外資銀行在63個(gè)發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)份額已占一半以上。如今，發(fā)展中國(guó)家的外資銀行比重遠(yuǎn)高于工業(yè)化國(guó)家，極易受到金融危機(jī)和區(qū)域金融監(jiān)管變化的影響。同時(shí)，這種緊密聯(lián)系也體現(xiàn)在2008年全球金融危機(jī)中，此次危機(jī)影響了全世界所有類型的國(guó)家（Bernanke，2016）[3]。

最后，經(jīng)合組織國(guó)家不再是金融創(chuàng)新的唯一中心。在零售金融領(lǐng)域，突破性技術(shù)在發(fā)展中國(guó)家被廣泛應(yīng)用。在OECD國(guó)家，居民日常消費(fèi)的主要支付方式為信用卡支付或借記卡支付；而在中國(guó)，消費(fèi)者更多地使用手機(jī)進(jìn)行日常支付。目前，中國(guó)的支付寶擁有4.5億用戶，是全球PayPal客戶數(shù)量的幾倍；在過(guò)去的五年，美國(guó)最大的P2P網(wǎng)貸公司Lending Club發(fā)行貸款約160億美元，而同期中國(guó)螞蟻金融的貸款發(fā)行量超過(guò)1 000億美元；在肯尼亞，移動(dòng)貨幣的發(fā)明對(duì)普惠金融的發(fā)展產(chǎn)生重要影響，移動(dòng)支付被用作微型儲(chǔ)蓄和微型投資平臺(tái)，并越來(lái)越多地應(yīng)用于跨境交易；許多其他發(fā)展中國(guó)家也正在仿效M-PESA（肯尼亞移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商Safaricom推出的手機(jī)銀行業(yè)務(wù)）及其相關(guān)產(chǎn)品（Chen，2016）[4]。

歷史上，美國(guó)、歐盟和日本一直是國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)（International Financial Standard-Setting Bodies，以下簡(jiǎn)稱IFSSB目前，國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，主要包括金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSB）、巴塞爾銀行委員會(huì)（BCBS）、金融行動(dòng)特別工作組（FATF）、國(guó)際存款保險(xiǎn)公司協(xié)會(huì)（IADI）、國(guó)際證券管理機(jī)構(gòu)組織（IOSCO）等，其負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的金融業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以維護(hù)全球金融市場(chǎng)的穩(wěn)定秩序。 ）的主要參與者。伴隨世界經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，發(fā)展中國(guó)家國(guó)際地位不斷攀升，在金融標(biāo)準(zhǔn)制定中的地位也日益重要。發(fā)展中國(guó)家正經(jīng)歷一場(chǎng)史無(wú)前例的金融變革，金融創(chuàng)新為其提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，但也對(duì)金融監(jiān)管帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，即使是世界上最窮的發(fā)展中國(guó)家也以各種方式加入金融全球化的大潮。因此，IFSSB的決策對(duì)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)具有重要影響。未來(lái)全球金融監(jiān)管將何去何從？面對(duì)工業(yè)化國(guó)家日益凸顯的經(jīng)濟(jì)民族主義傾向，國(guó)際社會(huì)呼吁強(qiáng)有力的金融合作，同時(shí)也呼吁對(duì)國(guó)際金融監(jiān)管體系進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革，希望通過(guò)國(guó)際金融監(jiān)管改革加強(qiáng)國(guó)際金融合作，但目前似乎并沒(méi)有找到共同的合作動(dòng)力和具體的改革方向。

本文通過(guò)對(duì)國(guó)外相關(guān)研究的梳理和總結(jié)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)下的國(guó)際金融合作和監(jiān)管方式具有一定價(jià)值，但缺乏對(duì)可持續(xù)發(fā)展和普惠金融普惠金融與可持續(xù)發(fā)展是包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的應(yīng)有之義。根據(jù)國(guó)際共識(shí)，包容性增長(zhǎng)主張將所有群體，特別是“邊緣群體”納入經(jīng)濟(jì)體系中，使得全體社會(huì)能夠平等分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的好處，并為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的動(dòng)力。而普惠金融則強(qiáng)調(diào)將所有群體，特別是被金融排斥的群體納入到金融體系中來(lái)，使得各類群體都能夠得到合適的金融服務(wù)，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)改善。比較兩者的主張和措施，普惠金融是在包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的范疇之內(nèi)，是包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在金融領(lǐng)域的體現(xiàn)。目標(biāo)的考慮。筆者認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)金融可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)致力于建立一種新的全球金融治理模式，這種新的治理模式以金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，并重點(diǎn)關(guān)照發(fā)展中國(guó)家的利益需求?；诖?，國(guó)際金融監(jiān)管改革應(yīng)有三個(gè)明確的方向：一是監(jiān)管目標(biāo)由單一目標(biāo)（追求金融穩(wěn)定）向雙重目標(biāo)（追求金融穩(wěn)定和普惠金融發(fā)展）轉(zhuǎn)變，二是增加并保障發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際金融改革中的參與面和實(shí)質(zhì)話語(yǔ)權(quán)，三是在廣泛代表各方利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管。

二、當(dāng)前國(guó)際金融監(jiān)管存在的問(wèn)題：典型案例分析

雖然國(guó)際金融結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變動(dòng)，但當(dāng)前的國(guó)際金融監(jiān)管體系仍然不利于發(fā)展中國(guó)家的包容性發(fā)展。以下，本文將通過(guò)典型案例分析進(jìn)行具體闡釋。

1.巴塞爾銀行標(biāo)準(zhǔn)

所有國(guó)家均需要穩(wěn)定的銀行體系。世界金融市場(chǎng)相互依賴，一旦某國(guó)銀行系統(tǒng)崩潰，其他國(guó)家銀行系統(tǒng)也會(huì)受到?jīng)_擊。因此，國(guó)際監(jiān)管和協(xié)調(diào)顯得尤為重要，而全球標(biāo)準(zhǔn)是各國(guó)監(jiān)管者相互承諾實(shí)施有效監(jiān)管的重要保障。然而事實(shí)證明，巴塞爾協(xié)議中的銀行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不足以阻止2008年爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)。在此次危機(jī)中，發(fā)展中國(guó)家信貸流量減少，并且受到出口需求下降以及外國(guó)直接投資、匯款和援助流量減少的影響。在此背景下，“巴塞爾協(xié)議III”的嚴(yán)格監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)受到了國(guó)際社會(huì)的廣泛歡迎，但過(guò)于嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)可能給發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)不利的溢出效應(yīng)。

由于各國(guó)監(jiān)管利益和監(jiān)管能力不盡相同，就共同的一套標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致十分困難?！鞍腿麪枀f(xié)議II”和“巴塞爾協(xié)議III”主要體現(xiàn)了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管需求，在很多層面沒(méi)有充分考慮發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況。對(duì)許多發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，直接的挑戰(zhàn)就是標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性。即使在市場(chǎng)機(jī)制較完善的國(guó)家，受制于資源的有限性，巴塞爾協(xié)議II和巴塞爾協(xié)議III也會(huì)因標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于復(fù)雜而難以被實(shí)施（Zicchino，2014）[5]。盡管一些監(jiān)管者贊成巴塞爾協(xié)議III的宏觀審慎監(jiān)管要求，但對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，難以持續(xù)投入宏觀審慎監(jiān)管所需的各種資源，特別是在技能、培訓(xùn)、建模、技術(shù)和數(shù)據(jù)等方面。

此外，強(qiáng)制信用評(píng)級(jí)也帶來(lái)多重難題。巴塞爾協(xié)議III規(guī)定，銀行必須依據(jù)貸款公司的信用評(píng)級(jí)，按照信用轉(zhuǎn)換系數(shù)劃撥資金。許多發(fā)展中國(guó)家沒(méi)有國(guó)內(nèi)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，全球評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的覆蓋范圍也僅限于較大的資本市場(chǎng)。此外，國(guó)際業(yè)務(wù)中往往以國(guó)內(nèi)信用評(píng)級(jí)為最低要求，對(duì)于缺乏信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，這將對(duì)其財(cái)務(wù)狀況良好的公司極為不利（Martins，2016）[6]。

巴塞爾協(xié)議III的不足，直接導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家錯(cuò)估金融體系的復(fù)雜性，進(jìn)而采取過(guò)度的監(jiān)管措施。因此，校準(zhǔn)巴塞爾標(biāo)準(zhǔn)的重要性不言而喻。許多巴塞爾成員以外的發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為，制定銀行業(yè)監(jiān)管的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于促進(jìn)國(guó)內(nèi)銀行的海外擴(kuò)張、監(jiān)督外資銀行規(guī)范運(yùn)作以及吸引投資等具有重要意義。截至2015年，巴塞爾委員會(huì)以外的70個(gè)國(guó)家已經(jīng)采用“巴塞爾協(xié)議II”，而41個(gè)國(guó)家則采用“巴塞爾協(xié)議III”（FSI，2015）[7]?？梢?jiàn)，許多發(fā)展中國(guó)家盡管很難適應(yīng)巴塞爾協(xié)議II和巴塞爾協(xié)議III復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)及特定的監(jiān)管需求，但也不愿停留在巴塞爾協(xié)議I的階段。因此，巴塞爾委員會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)制定和改革應(yīng)更多關(guān)注發(fā)展中國(guó)家的利益，才能確保其繼續(xù)成為發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間以及發(fā)展中國(guó)家之間進(jìn)行有意義對(duì)話的重要平臺(tái)。

2.反洗錢和打擊為恐怖主義融資制度

反洗錢和打擊為恐怖主義融資活動(dòng)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，與審慎銀行監(jiān)管一樣，將給全球帶來(lái)重要的公共利益（UNODC，2011）[8]。然而，同國(guó)際銀行標(biāo)準(zhǔn)一樣，盡管目的值得稱贊，但這些標(biāo)準(zhǔn)并不總是兼顧發(fā)展中國(guó)家的利益（UNECA，2015）[9]。金融行動(dòng)特別工作組（FATF）在反洗錢和打擊為恐怖主義融資（AML/CFT）制度中，提出以合規(guī)為基礎(chǔ)的管控措施，旨在將國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)提升至最高可行水平。雖然，極為嚴(yán)苛的AML/CFT制度對(duì)普惠金融極為不利，但各國(guó)仍然執(zhí)行，因?yàn)橐坏┻M(jìn)入灰名單或黑名單將嚴(yán)重影響其資本市場(chǎng)和銀行體系的資信成本（Richard et al，2008）[10]。

為了破解AML/CFT制度對(duì)普惠金融的阻礙難題，G20在2010年韓國(guó)首腦會(huì)議上建立了普惠金融全球合作伙伴組織（GPFI）。這是一個(gè)由政府、非政府組織、世界銀行和全球主要金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)組成的共同體（G20，2010）[11]，它在次年發(fā)表了一份報(bào)告，指出嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)普惠金融具有負(fù)面影響，并主張各國(guó)要充分考慮自身的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、監(jiān)管能力和金融普惠水平，立足國(guó)情選擇合適的標(biāo)準(zhǔn)（GPFI，2011）[12]。隨后，各IFSSB紛紛研究并探索相應(yīng)政策，以降低嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的不利影響。一部分國(guó)際組織對(duì)發(fā)展中國(guó)家的擔(dān)憂發(fā)展中國(guó)家的擔(dān)憂主要指過(guò)于嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)將對(duì)普惠金融帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。 持開(kāi)放態(tài)度。例如，由墨西哥和英國(guó)共同領(lǐng)導(dǎo)的特別工作組，率先將普惠金融和可持續(xù)發(fā)展納入新的AML/CFT制度中。FATF在2012年推出的建議修訂稿弱化了金融排斥，在一定程度上體現(xiàn)了金融穩(wěn)定和包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙重目標(biāo)；同時(shí)，F(xiàn)ATF澄清并強(qiáng)化了關(guān)于“以風(fēng)險(xiǎn)為本的方法”（RBA），將比例原則應(yīng)用于監(jiān)管實(shí)踐。例如，對(duì)于小宗交易或者低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，適當(dāng)降低客戶資信水平要求，這無(wú)疑有利于低收入家庭獲得銀行服務(wù)（FATF，2012）[13]。

雖然嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)已有松動(dòng)，但銀行機(jī)構(gòu)仍持謹(jǐn)慎態(tài)度。在金融危機(jī)之后，美國(guó)和歐洲對(duì)銀行系統(tǒng)進(jìn)行嚴(yán)格的審查，對(duì)違規(guī)行為將處以巨額罰款。在此背景下，F(xiàn)ATF由“以規(guī)則為本的方法”向“以風(fēng)險(xiǎn)為本的方法”轉(zhuǎn)變，加劇了全球銀行業(yè)對(duì)監(jiān)管預(yù)期的不確定性。正如國(guó)際貨幣基金組織所指出，這可能導(dǎo)致過(guò)度謹(jǐn)慎地執(zhí)行監(jiān)管措施，造成不必要的合規(guī)成本增加（IMF，2016）[14]。事實(shí)上，許多國(guó)際性銀行退出發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)，雖然可能是出于金融危機(jī)之后的商業(yè)戰(zhàn)略考慮，但也反映出其對(duì)遵守AML/CFT制度所需的高額成本的擔(dān)憂。

近期資料顯示，由于AML / CFT制度的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)格，大量代理銀行退出發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)（BAFT et al，2014；World Bank，2015；Hopper，2016）[15-17]。為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，F(xiàn)ATF進(jìn)一步采取措施，發(fā)布了關(guān)于AML / CFT、普惠金融、代理銀行和非營(yíng)利組織的具體指導(dǎo)。然而，這種指導(dǎo)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。

此外，一些標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)并不愿考慮發(fā)展中國(guó)家的擔(dān)憂。在2012年修訂的《巴塞爾核心原則》（BCP）中，巴塞爾委員會(huì)將“以風(fēng)險(xiǎn)為本的方法”和相稱性原則納入其中，但對(duì)過(guò)于嚴(yán)格的AML /CFT制度所帶來(lái)的負(fù)面影響只字未提；普惠金融的概念也沒(méi)有出現(xiàn)在原則中，甚至沒(méi)有出現(xiàn)在專門涉及代理銀行業(yè)務(wù)的附件中。2014年10月，高級(jí)別倡導(dǎo)組織指出，致力于提升銀行部門專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格的客戶盡職調(diào)查規(guī)則（BCP 29）與FATF“以風(fēng)險(xiǎn)為本的方法”之間存在矛盾。然而，在之后的文件修訂中，巴塞爾委員會(huì)對(duì)該問(wèn)題未作任何回應(yīng)（BCBS，2012，2014，2015，2016）[18-21]。

3.影子銀行及金融科技

金融創(chuàng)新是一把雙刃劍。一方面，金融新產(chǎn)品和新服務(wù)可能被用來(lái)逃避審慎監(jiān)管（即監(jiān)管套利）；另一方面，也能夠克服現(xiàn)有的創(chuàng)新瓶頸和市場(chǎng)失靈，以滿足傳統(tǒng)金融服務(wù)不充分群體的需求，這一情況在發(fā)展中國(guó)家尤為顯著。然而，影子銀行和金融科技領(lǐng)域的監(jiān)管實(shí)踐再次表明，國(guó)際金融監(jiān)管追求穩(wěn)定最大化的目標(biāo)與發(fā)展中國(guó)家的需求不相適應(yīng)。

國(guó)際金融危機(jī)凸顯金融市場(chǎng)的相互關(guān)聯(lián)性，同時(shí)也反映出貨幣市場(chǎng)基金、單一保險(xiǎn)公司和衍生品在金融市場(chǎng)中的不穩(wěn)定性，監(jiān)管僅僅專注于銀行業(yè)難以維護(hù)金融體系安全。在國(guó)際金融危機(jī)之后，金融監(jiān)管范圍已經(jīng)擴(kuò)展至影子銀行——作為信貸中介的非銀行金融機(jī)構(gòu)（Goodhart，2008）[22]。考慮到影子銀行在金融危機(jī)中的影響，以穩(wěn)定最大化為監(jiān)管目標(biāo)似乎很有必要。在2010年首爾峰會(huì)上，影子銀行監(jiān)管被納入G20議程（FSB，2011；G20，2011）[23-24]。此外，F(xiàn)SB也開(kāi)始關(guān)注影子銀行及其相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，如貨幣市場(chǎng)基金、證券化和證券融資交易等。

雖然影子銀行業(yè)務(wù)主要集中于發(fā)達(dá)市場(chǎng)，但在發(fā)展中國(guó)家也應(yīng)受到同等監(jiān)管。2013年，F(xiàn)SB推出關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管的工作文件（WS3），發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家就文件中“其他影子銀行實(shí)體”的認(rèn)定范圍產(chǎn)生爭(zhēng)議。文件中關(guān)于影子銀行的界定幾乎覆蓋所有的非銀行金融機(jī)構(gòu)，而它們中的大部分正是發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)普惠金融的重要工具。例如，印度的非銀行金融公司將服務(wù)延伸至沒(méi)有正規(guī)銀行網(wǎng)點(diǎn)的農(nóng)村；P2P網(wǎng)貸和移動(dòng)銀行執(zhí)行著類似于普惠金融的功能，但它們都被包括在FSB對(duì)影子銀行的認(rèn)定范圍內(nèi)（Chase et al，2013）[25]。迄今為止，F(xiàn)SB仍未意識(shí)到，追求穩(wěn)定最大化可能會(huì)對(duì)普惠金融產(chǎn)生負(fù)面影響。在一項(xiàng)規(guī)范影子銀行業(yè)務(wù)的討論中，來(lái)自東亞的發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)烈譴責(zé)FSB忽視普惠金融的態(tài)度（FSB RCG Asia，2014）[26]。

目前，對(duì)于影子銀行的全球監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展中國(guó)家主要采取防守策略，例如最低限度遵循數(shù)據(jù)共享的標(biāo)準(zhǔn)，或者對(duì)FSB關(guān)于影子銀行認(rèn)定范圍有分歧之處采取腳注形式予以保留（FSB，2016）[27]。因此，F(xiàn)SB應(yīng)采取措施，將發(fā)展中國(guó)家納入有關(guān)的決策小組，并采取更加透明的工作程序。否則，在這個(gè)重要的監(jiān)管領(lǐng)域很難達(dá)成全球共識(shí)。

三、改革方向：構(gòu)建更具包容性的國(guó)際金融監(jiān)管體系

在一個(gè)不完整的全球金融體系中，更大的國(guó)家自主權(quán)聽(tīng)起來(lái)是好的，理論上講，它將使每個(gè)國(guó)家在金融穩(wěn)定和包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間取得最佳平衡。盡管高度的國(guó)家監(jiān)管主權(quán)可能導(dǎo)致金融保護(hù)主義，但這種保護(hù)主義所帶來(lái)的不良后果會(huì)被更大自治的利好所掩蓋。特別是在發(fā)展中國(guó)家，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將有更大的政策空間來(lái)應(yīng)對(duì)特殊的挑戰(zhàn)（Kasekende et al，2011）[28]。但在金融全球化背景下，這可能對(duì)發(fā)展中國(guó)家極為不利。在全球金融市場(chǎng)中，由于權(quán)力分配不均衡，少數(shù)幾個(gè)主要國(guó)家支配著國(guó)際金融規(guī)則的制定權(quán)；出于對(duì)跨境套利的擔(dān)憂，這些國(guó)家將最大限度地利用域外法權(quán)，在事實(shí)上減少其他國(guó)家獲利的政策空間。監(jiān)管保護(hù)主義可能會(huì)破壞發(fā)展中國(guó)家金融公司的對(duì)外擴(kuò)張。此外，雖然新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體在各IFSSB的談判桌上已占有一席之地，但對(duì)于具有主導(dǎo)地位國(guó)家的國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)制定并無(wú)發(fā)言權(quán)。因此，需要建立一個(gè)更具包容性的國(guó)際金融監(jiān)管體系，具體來(lái)講有三個(gè)方向：

1.突破金融穩(wěn)定的單一監(jiān)管目標(biāo)

過(guò)去IFSSB完全專注于金融穩(wěn)定的目標(biāo)。毫無(wú)疑問(wèn)，該目標(biāo)至關(guān)重要，因?yàn)樗尚傅慕鹑诒O(jiān)管增加了金融危機(jī)的可能性，其影響可以將多年的發(fā)展成果毀于一旦。在國(guó)際金融危機(jī)之后，世界各地的決策者皆呼吁加大監(jiān)管力度（Borio，2011）[29]。但更多的發(fā)展中國(guó)家也希望在優(yōu)化金融監(jiān)管的同時(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減貧。盡管擴(kuò)大金融服務(wù)范圍本身并非靈丹妙藥，但研究證實(shí)，普惠金融對(duì)發(fā)展中國(guó)家低收入家庭的收入增長(zhǎng)和福利增進(jìn)具有積極影響（Banerjee et al，2013）[30]。然而，現(xiàn)有的國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)格且不靈活，很可能危害精心設(shè)計(jì)的普惠金融政策。

目前，金融穩(wěn)定的目標(biāo)已被載入主要的IFSSB和各國(guó)國(guó)內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的章程。雖然巴塞爾協(xié)議等各類監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)正被越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家采用，但這些國(guó)家也擔(dān)心一味追求穩(wěn)定的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)會(huì)損害普惠金融的增長(zhǎng)空間（The Warwick Commission，2009）[31]。在匹茲堡首腦會(huì)議上，G20領(lǐng)導(dǎo)人就可持續(xù)發(fā)展的核心價(jià)值達(dá)成一致，否定了金融監(jiān)管追求穩(wěn)定最大化的做法，還承諾提供“服務(wù)于家庭、企業(yè)和生產(chǎn)性投資需求的金融市場(chǎng)”，同時(shí)承認(rèn)“有不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”（G20，2009）[32]。的確，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)擴(kuò)大監(jiān)管目標(biāo)范圍，并始終把可持續(xù)發(fā)展納入其中。如同中央銀行的貨幣政策要在價(jià)格穩(wěn)定和充分就業(yè)之間取得平衡，國(guó)際金融監(jiān)管應(yīng)該支持金融穩(wěn)定和普惠金融這兩個(gè)目標(biāo)（Mc Callum，1993）[33]。對(duì)于IFSSB來(lái)說(shuō)，采取這樣的泰勒式規(guī)則才能確保其監(jiān)管不會(huì)阻礙普惠金融發(fā)展。

2.進(jìn)一步提升發(fā)展中國(guó)家在標(biāo)準(zhǔn)制定中的地位和話語(yǔ)權(quán)

在國(guó)際金融危機(jī)之后，國(guó)際機(jī)構(gòu)積極致力于全球金融治理。金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）、巴塞爾委員會(huì)（BCBS）將成員范圍擴(kuò)大至所有G20國(guó)家，這也是發(fā)展中國(guó)家首次出現(xiàn)在國(guó)際主要標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)中。FSB進(jìn)一步努力，通過(guò)一系列內(nèi)部工作項(xiàng)目，助推新興市場(chǎng)和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體（EMDE）的監(jiān)管改革。根據(jù)20國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人提出的擴(kuò)大外聯(lián)要求，F(xiàn)SB于2011年成立了六個(gè)區(qū)域磋商小組（RCG），F(xiàn)SB成員和非成員就金融穩(wěn)定問(wèn)題和全球監(jiān)管改革交換了意見(jiàn)。此外，不管是否屬于FSB成員國(guó)，IFSSB對(duì)全球所有利益相關(guān)方都持開(kāi)放態(tài)度。

然而事實(shí)上的協(xié)商不平等依然存在。盡管G20成員國(guó)在談判桌前皆有一席之地，但其他發(fā)展中國(guó)家對(duì)國(guó)際談判的參與度較低（Brunnermeier et al，2016）[34]。一項(xiàng)關(guān)于巴塞爾銀行標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)磋商的研究顯示，發(fā)展中國(guó)家官方和私營(yíng)部門的參與度只有20%（Walter，2016）[35]。IFSSB內(nèi)外協(xié)商的不平等，一方面可能由于發(fā)展中國(guó)家缺乏監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)能力；另一方面，也可能由于IFSSB的議程設(shè)置過(guò)多傾向于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管問(wèn)題。“巴塞爾協(xié)議III”以及目前關(guān)于影子銀行的監(jiān)管，也主要傾向于實(shí)力雄厚的資本市場(chǎng)，并未過(guò)多關(guān)注新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體所面臨的不同監(jiān)管環(huán)境。

此外，更值得關(guān)注的是，跨國(guó)銀行不斷擴(kuò)張，發(fā)展中國(guó)家在標(biāo)準(zhǔn)制定方面不斷向國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)看齊。盡管有一套簡(jiǎn)化的巴塞爾銀行標(biāo)準(zhǔn)，但市場(chǎng)刺激和國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的共同作用驅(qū)動(dòng)著發(fā)展中國(guó)家執(zhí)行更為復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)，以加快向國(guó)際金融市場(chǎng)邁進(jìn)。與此同時(shí)，由于金融全球化，國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的變化難免會(huì)影響IFSSB之外的發(fā)展中國(guó)家。因此，還需要進(jìn)一步提高發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際金融監(jiān)管制度和標(biāo)準(zhǔn)制定中的地位和話語(yǔ)權(quán)，才能建立起一個(gè)更具代表性和規(guī)范化的監(jiān)管體系。

3.有效管控金融創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)

技術(shù)創(chuàng)新助推金融產(chǎn)品和服務(wù)升級(jí)，新的金融產(chǎn)品進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，包括推動(dòng)普惠金融發(fā)展。從手機(jī)等相對(duì)簡(jiǎn)單的技術(shù)到大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的信用評(píng)估，金融科技創(chuàng)新不斷突破金融服務(wù)市場(chǎng)的瓶頸。然而，金融新產(chǎn)品和服務(wù)可能會(huì)以新的形式承擔(dān)舊的風(fēng)險(xiǎn)，包括杠桿率、成熟度和流動(dòng)性不匹配等帶來(lái)的問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)數(shù)字平臺(tái)的過(guò)度依賴也會(huì)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，如隱私問(wèn)題和網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)。此外，金融科技服務(wù)也可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（Carney，2017）[36]。同時(shí)，國(guó)際社會(huì)也呼吁建立一個(gè)新的國(guó)際金融科技標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，并在維護(hù)全球金融市場(chǎng)穩(wěn)健運(yùn)行的同時(shí)滿足發(fā)展中國(guó)家的利益需求。

隨著金融全球化不斷加深，國(guó)際社會(huì)對(duì)金融科技國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的需求也將不斷增長(zhǎng)。同時(shí)，金融科技的進(jìn)步打破了傳統(tǒng)的行業(yè)界限，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要采取協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管合作。然而，由于合作經(jīng)驗(yàn)匱缺，也將面臨諸多挑戰(zhàn)：相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由哪些機(jī)構(gòu)制定？哪些國(guó)家擁有話語(yǔ)權(quán)？這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該側(cè)重于金融穩(wěn)定還是側(cè)重于可持續(xù)發(fā)展？

四、改革路徑：IFSSB的改革和創(chuàng)新

1.國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的改革

改革IFSSB，以確保其更具代表性，并基于各國(guó)金融體系的復(fù)雜性，制定能夠反映各方利益的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。許多觀察人士指出，目前全球金融治理體系并不具有包容性和代表性（Hopper，2016；Ocampo，2014；Alexander，2015）[17][37][38]。盡管IFSSB的規(guī)則主要適用于成員國(guó)，但非成員國(guó)對(duì)國(guó)際金融規(guī)則的廣泛采用以及這些規(guī)則對(duì)其他非采用國(guó)的影響，引起了國(guó)際社會(huì)對(duì)其合法性的擔(dān)憂。實(shí)質(zhì)上，目前的安排違反了全球治理的等同原則：凡是受到全球化有利或不利影響的國(guó)家，都應(yīng)該在關(guān)涉其利益的事項(xiàng)中擁有發(fā)言權(quán)。當(dāng)然，擴(kuò)大國(guó)際組織成員范圍的改革也在逐步推進(jìn)。2014年，F(xiàn)SB重新調(diào)整成員結(jié)構(gòu)，為新興市場(chǎng)國(guó)家提供更多的席位，同時(shí)減少了國(guó)際組織的席位。在巴塞爾委員會(huì)的成員結(jié)構(gòu)中，有11名成員和3名觀察員來(lái)自發(fā)展中國(guó)家，未來(lái)還會(huì)進(jìn)行額外的調(diào)整（Ingves，2016）[39]。

此外，多數(shù)學(xué)者建議精簡(jiǎn)國(guó)際金融管理機(jī)構(gòu)。King（2010）提出，將20國(guó)集團(tuán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤癐MF理事會(huì)”[40]，Knight（2014）則建議將其與國(guó)際貨幣金融委員會(huì)（IMFC）合并[41]；Avgouleas（2012）設(shè)想通過(guò)依據(jù)國(guó)際公法簽署和批準(zhǔn)一項(xiàng)保護(hù)傘條約，將微觀和宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合在一起[42]。更激進(jìn)的改革者提議建立一個(gè)全新的國(guó)際組織，其成員范圍具有普遍性，類似于國(guó)際貨幣基金組織或世界銀行，設(shè)立理事會(huì)代表成員國(guó)行使權(quán)力（Claessens，2008；Eichengreen，2009；Stiglitz，2010）[43-45]。關(guān)于如何建立更為規(guī)范和更具代表性的全球金融監(jiān)管體系，有各種各樣的建議。然而，建議沒(méi)有被轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。FSB駁回了將其轉(zhuǎn)化為政府間組織的建議，同時(shí)也拒絕了采用以選區(qū)為基礎(chǔ)的會(huì)員制度，理由是該制度與其機(jī)構(gòu)模式（FSB的成員中個(gè)別為金融機(jī)構(gòu)，而不是國(guó)家）不相符，而且也會(huì)使FSB的討論更加僵化（FSB，2014）[46]。同時(shí)，IFSSB建立在軟法規(guī)范、單方面的國(guó)內(nèi)執(zhí)行和同行評(píng)議的基礎(chǔ)上，避免了國(guó)際公法的約束，在現(xiàn)有的政府間組織難以作出決議或改革其治理結(jié)構(gòu)的情況下，建立一個(gè)新的國(guó)際組織可能性也不大。

盡管目前對(duì)IFSSB進(jìn)行大刀闊斧的改革不可行，但可以進(jìn)行溫和的改革。巴塞爾委員會(huì)和其他IFSSB可以采用泰勒規(guī)則，平衡金融穩(wěn)定和普惠金融發(fā)展的雙重目標(biāo)；同時(shí)，應(yīng)提高發(fā)展中國(guó)家的有效代表性，可建立一種機(jī)制，定期審查成員資格，以確保所有的利益相關(guān)方都能被直接代表。

2.構(gòu)建數(shù)字金融領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)

數(shù)字金融的飛速發(fā)展得到了強(qiáng)大的政治力量推動(dòng)2010年以來(lái)，20國(guó)集團(tuán)推動(dòng)建立了GPFI；聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)倡導(dǎo)的包容性金融發(fā)展戰(zhàn)略中，明確將普惠金融與聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)聯(lián)系在一起；由中國(guó)中央銀行和世界銀行合作成立的GPFI技術(shù)小組在《G20創(chuàng)新性普惠金融原則》的基礎(chǔ)上，推出《G20數(shù)字普惠金融高級(jí)原則》，在2016年杭州峰會(huì)上，該原則得到20國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人的支持；同時(shí)，杭州峰會(huì)達(dá)成了一系列促進(jìn)金融科技和數(shù)字普惠金融的倡議和行動(dòng)計(jì)劃。 ，但I(xiàn)FSSB表現(xiàn)出抵制其發(fā)展的傾向。2016年GPFI的報(bào)告高度贊揚(yáng)了FATF的開(kāi)拓性工作，但同時(shí)指出，與FATF的相互評(píng)估方法相比，在其他IFSSB與標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的自我評(píng)估和同行評(píng)審的方法中，普惠金融并沒(méi)有被給予充分的考慮（GPFI，2016）[47]。考慮到IFSSB及其成員的權(quán)限，其不愿調(diào)整監(jiān)管目標(biāo)是可以理解的。目前，各國(guó)監(jiān)管者面臨明顯的不對(duì)稱激勵(lì)體制：如果新的金融服務(wù)推動(dòng)該國(guó)的包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，監(jiān)管者不會(huì)受有任何獎(jiǎng)勵(lì)；如果對(duì)這些服務(wù)監(jiān)管松懈，引發(fā)金融危機(jī)，監(jiān)管者將受到嚴(yán)厲的懲罰。即使在IFSSB中為發(fā)展中國(guó)家提供更多的席位，也不會(huì)改變這種狀況。正如Walter（2016）所指，在IFSSB中，發(fā)達(dá)國(guó)家形成了一個(gè)資源豐富的精英網(wǎng)絡(luò)，幾十年來(lái)他們互相信任，共享知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)[35]。只要IFSSB一直被此精英網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)，只要他們一直追求金融穩(wěn)定最大化，那么在國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定中，普惠金融將難以受到重視。

與其在那些抵制改革的舊組織中尋求數(shù)字金融的新突破，倒不如建立一個(gè)新的IFSSB，以平衡金融穩(wěn)定和普惠金融發(fā)展的目標(biāo)。正如一些學(xué)者的主張，一個(gè)能夠同時(shí)兼顧這兩個(gè)目標(biāo)的IFSSB，將會(huì)推動(dòng)“促進(jìn)發(fā)展的監(jiān)管”（Alexander，2015；Avgouleas，2012；Murinde et al，2010）[38] [42] [48]。數(shù)字金融是由非銀行金融機(jī)構(gòu)和技術(shù)公司（而非大銀行）推動(dòng)的，專注于數(shù)字金融領(lǐng)域的IFSSB可以將精力集中于發(fā)展中國(guó)家最關(guān)切的金融領(lǐng)域（FSI，2016）[49]，其會(huì)員組成應(yīng)具有廣泛代表性，應(yīng)將其建設(shè)為一個(gè)具有廣泛代表性的組織，而不是傳統(tǒng)意義上的政府間組織。同時(shí)，數(shù)字金融領(lǐng)域需要一套新的監(jiān)管技能。數(shù)字金融運(yùn)行涉及新的參與者、風(fēng)險(xiǎn)和跨行業(yè)服務(wù)，而目前的監(jiān)管技能不足以應(yīng)對(duì)這些變化（BCBS，2015；GPFI，2016；Magaldi，2016）[20] [47] [50]。同時(shí)，新的監(jiān)管技能有利于縮小不同國(guó)家在監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)管能力方面的差距。英國(guó)FCA的“創(chuàng)新項(xiàng)目”等監(jiān)管實(shí)踐表明，相對(duì)于傳統(tǒng)銀行領(lǐng)域的監(jiān)管者，數(shù)字金融領(lǐng)域的監(jiān)管者在改革嘗試和向同行學(xué)習(xí)等方面擁有更加開(kāi)放的態(tài)度（Adam，2013）[51]。

新的IFSSB主要負(fù)責(zé)制定數(shù)字金融業(yè)審慎監(jiān)管的全球標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)具有前瞻性，要通過(guò)平衡金融穩(wěn)定與普惠金融發(fā)展保障金融市場(chǎng)穩(wěn)健運(yùn)行。此外，它還應(yīng)吸納所有利益相關(guān)方，在保證有效決策的同時(shí)，回應(yīng) “合法性堪憂”的問(wèn)題。這一新IFSSB最初的作用可能會(huì)局限于同行學(xué)習(xí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，然而，隨著金融業(yè)的不斷創(chuàng)新和發(fā)展，其全球重要性也會(huì)逐漸上升。由新的IFSSB構(gòu)建的金融監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，將會(huì)推動(dòng)各經(jīng)濟(jì)實(shí)體互信互認(rèn)，促進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的交流共享，在平衡發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家的利益方面會(huì)比現(xiàn)有IFSSB做得更好。

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Direction and Path for Regulatory Reform of

International Finance

—Thinking Based on International Documentary Study

YANG Yan-long

（Law School， Xiamen University， Fujian Xiamen 361005，China）

Abstract： Currently， international finance supervision takes financial stability as its objective but global financial standards tend to respond to the prerogatives of advanced economies. Its complex and strict supervision standard can not fit for the demand of developing countries and obstruct the development of financial inclusion， as a result， it is unhelpful for inclusive economic growth. International finance supervision must reform， and construct the international finance supervision system with inclusion in order to comply with the changes of international finance structure and the innovation of financial science and technology. International finance supervision should break through the single goal of finance stability maximization， but pursue the double objectives of stability and financial inclusion. The position and discourse rights of the developing countries should be raised through the reform of international finance standard-setting agency. The sustainable development of innovative products of financial science and technology can be effectively supervised by setting up a new international finance standard-setting agency in digital finance field.

Key words： international finance supervision； international financial structure； financial stability； Financial Inclusion； international financial standard-setting bodies； inclusive economic growth

CLC number：F831.0 Document code： A Article ID： 1674-8131（2018）02-0116-09