鄒東升 陳思詩

摘 要：本文基于公共政策擴(kuò)散理論，通過對全國31個省級政府權(quán)力清單政策文本的對比分析，從時間、空間、清單內(nèi)容和擴(kuò)散方式四個維度探究省級政府權(quán)力清單制度的擴(kuò)散規(guī)律。研究表明，權(quán)力清單制度擴(kuò)散隨時間推移明顯呈現(xiàn)出“S型”曲線增長趨勢；空間上區(qū)域鄰近效應(yīng)顯著且以“試點(diǎn)—推廣”為基本擴(kuò)散路徑；清單內(nèi)容兼具政策模仿和制度創(chuàng)新的雙重特征；擴(kuò)散方式則表現(xiàn)為文本設(shè)計上的“權(quán)責(zé)合并”與“權(quán)責(zé)分立”兩種差異化模式以及職能部門和權(quán)力類型兩種分類標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：省級政府；權(quán)力清單；政策擴(kuò)散

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-8131（2018）02-0026-09

一、問題的緣起

制度是一種社會建構(gòu)，它代表了參與人內(nèi)生的、自我實(shí)施的行動決策規(guī)則的基本特征，因而治理著參與人在重復(fù)性博弈的策略互動[1]。可見，制度生成的路徑就是“策略行為-博弈狀態(tài)-制度建構(gòu)”，在這一影響路徑中，制度是一種集體現(xiàn)象，它是公共建構(gòu)的產(chǎn)物，這一公共建構(gòu)的過程是主觀博弈的過程，不同個人會有不同的策略行為選擇[2]。因此，不理解制度，就不能夠理解人類社會自身及其運(yùn)行邏輯?！扒鍐沃啤闭厥加谛姓?quán)力改革，作為推動政府職能轉(zhuǎn)變、理順政企和政社關(guān)系的制度創(chuàng)新開始進(jìn)入國家治理領(lǐng)域，并以參與人之間的互動和溝通方式在全國各級地方政府快速擴(kuò)散。我國是單一制國家，中央政府與地方政府是一體聯(lián)動的，推動作為重要行政改革措施的權(quán)力清單制度也是“集中力量辦大事”。黨的十八大后中央政府將負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單的制定工作提上日程，要求政府曬出“權(quán)力清單”，給出“負(fù)面清單”，理出“責(zé)任清單”，做到法無授權(quán)不可為、法定責(zé)任必須為，著力構(gòu)建“有限政府”和“有效政府”。黨的十八屆三中全會首次提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”，并將權(quán)力清單寫入黨的十八屆三中全會公報，正式開啟了權(quán)力清單的制度化歷程。2015年3月，在權(quán)力清單實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上，中辦、國辦以頂層設(shè)計方式聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱2015年《意見》），對權(quán)力清單制度推行工作作出全面部署，并要求“省級政府2015年底前、市縣兩級政府2016年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作”，成為國家治理層面政府權(quán)力清單制度全面推進(jìn)的綱領(lǐng)性文件。省級政府作為我國五級政府中同時兼具執(zhí)行職能和決策職能的政府之一，在自上而下的行政命令和自下而上的政策學(xué)習(xí)方面發(fā)揮著重要的中介傳導(dǎo)作用；并且權(quán)力清單相比于責(zé)任清單和負(fù)面清單而言，是實(shí)踐最早、推進(jìn)最快、覆蓋面最廣的一項政策創(chuàng)新。因此，本文選取政策擴(kuò)散的中觀視角，將權(quán)力清單制度在我國省級層面的擴(kuò)散規(guī)律作為研究主題，旨在嘗試回答“權(quán)力清單制度擴(kuò)散遵循的時空機(jī)理”、“權(quán)力清單制度內(nèi)容擴(kuò)散呈現(xiàn)的形態(tài)特征”、“權(quán)力清單制度擴(kuò)散方式的主要類型”等問題。

二、文獻(xiàn)綜述與理論框架〖*1〗

1.權(quán)力清單制度研究

國內(nèi)學(xué)者對權(quán)力清單制度的研究主要分為理論與實(shí)踐兩個層面。理論層面的研究首先是從權(quán)力清單的概念界定入手。程文浩（2014）認(rèn)為，權(quán)力清單就是根據(jù)各級政府對其工作部門行政職權(quán)的詳細(xì)梳理和統(tǒng)計而編制的匯總目錄，為行政權(quán)力的合法行使范圍劃定界限[3]。陳向芳和鄧薇（2015）提出，權(quán)力清單是指權(quán)力主體采用清單的模式，整理并發(fā)布其所享有的各項行政職權(quán)及實(shí)施依據(jù)，其核心在于限制政府權(quán)力[4]。郁建興和許夢曦（2014）強(qiáng)調(diào)，權(quán)力清單的推行對于公權(quán)力監(jiān)管具有重要意義，是提高政府行政透明度和公眾參與度的一種有效形式[5]。盡管學(xué)者們的研究側(cè)重點(diǎn)和表達(dá)方式有所不同，但在“權(quán)力清單制度是對現(xiàn)有行政權(quán)力進(jìn)行合法清理并以清單形式予以公開”這一點(diǎn)上都基本達(dá)成了共識。其次是運(yùn)用相關(guān)理論對權(quán)力清單制度進(jìn)行闡釋。付建軍（2017）將清單制作為我國推進(jìn)國家治理轉(zhuǎn)型的新工具，可以在政府、市場與社會之間實(shí)現(xiàn)理性化的制度安排，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家治理有效性與合法性的平衡與再塑造[6]。沈志榮和沈榮華（2017）從法治角度審視行政權(quán)力清單改革，認(rèn)為權(quán)力清單改革有助于地方政府職能轉(zhuǎn)變，主要不足則源于政府與社會協(xié)同缺失，應(yīng)借助于法律依據(jù)、責(zé)任與程序的完善[7]。實(shí)踐層面的研究則主要集中于對權(quán)力清單制度運(yùn)行現(xiàn)狀、問題及對策等內(nèi)容的探討。鄭俊等（2016）指出權(quán)力清單制度建設(shè)中存在的過度任務(wù)導(dǎo)向、單一化簡權(quán)目的、梳理口徑及權(quán)限劃分不一致、動態(tài)調(diào)整與約束機(jī)制不完善等問題[8]。孫彩紅（2017）主張要將權(quán)力清單與政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)性地關(guān)聯(lián)起來，明確上下級政府和同級政府部門之間的權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)由審批職能向監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變[9]。

2.公共政策擴(kuò)散研究

作為公共政策過程的重要理論之一，政策擴(kuò)散理論受到傳播學(xué)、社會學(xué)和地理學(xué)等多學(xué)科的影響，比如羅杰斯以傳播學(xué)科視角來闡釋擴(kuò)散的本質(zhì)，認(rèn)為擴(kuò)散就是創(chuàng)新在一段時間內(nèi)，通過特定的渠道，在某一社會系統(tǒng)的成員中傳播的過程[10]。公共政策擴(kuò)散通常是指一項創(chuàng)新型政策方案從政策發(fā)源地向其他區(qū)域擴(kuò)散，被新的公共政策主體采納并推行的過程[11]。20世紀(jì)60年代末，美國學(xué)者沃克爾（Walker）一篇關(guān)于美國各州政府之間政策擴(kuò)散的文章開創(chuàng)了政策擴(kuò)散領(lǐng)域研究的先河，隨后經(jīng)過羅杰斯（Rogers）、格雷（Gray）、貝瑞夫婦（Berry）等人的努力，政策擴(kuò)散理論得到了迅速的發(fā)展，并成為公共政策研究的重要內(nèi)容。西方學(xué)者通過大量政策擴(kuò)散實(shí)例的分析認(rèn)為，政策創(chuàng)新的擴(kuò)散路徑基本符合羅杰斯（2002）在《創(chuàng)新的擴(kuò)散》一書上提出的創(chuàng)新擴(kuò)散“S形曲線”；Frances S.Berry&William; D.Berry（1999）研究表明由于創(chuàng)新地區(qū)相近的地理位置、相似的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和頻繁的政治交往，同一層級的地方政府的創(chuàng)新采納概率和欲望更加強(qiáng)烈[12]。中國的政策制定過程中也存在著豐富的政策擴(kuò)散實(shí)踐。改革開放以來，我國地方政府實(shí)施了許多創(chuàng)新政策，在政治、行政、公共服務(wù)改革等方面都涌現(xiàn)出大量成功案例，與此相適應(yīng)，政策創(chuàng)新與擴(kuò)散也逐漸成為國內(nèi)公共政策研究領(lǐng)域的重要課題，并且圍繞公共政策擴(kuò)散的原因、過程等內(nèi)容產(chǎn)生了較為豐富的研究成果。學(xué)者們先后對政務(wù)中心制度（楊靜文，2006）、省直管縣改革（才國偉、黃亮雄，2010）、暫住證制度（張瑋，2011）、電子政務(wù)（馬亮，2012）、城市網(wǎng)格化管理（楊代福，2013）、公共自行車計劃（馬亮，2015）、信息化政策（裴雷、施茜，2016）、公益創(chuàng)投政策（李健，2017）等創(chuàng)新政策的擴(kuò)散問題進(jìn)行了研究，這些研究對于理解和發(fā)現(xiàn)我國特定情景下公共政策擴(kuò)散的路徑和機(jī)制具有重要啟示意義。

作為一項日益受到廣泛關(guān)注的政府治理創(chuàng)新舉措，權(quán)力清單制度成為再次運(yùn)用和檢驗(yàn)既有公共政策擴(kuò)散理論的理想拓展場域，然而目前對權(quán)力清單制度擴(kuò)散研究的相關(guān)文獻(xiàn)卻付之闕如。與已有相關(guān)文獻(xiàn)相比，本文在理論視角以及研究方法上具有一定的創(chuàng)新性。一方面，筆者基于政策擴(kuò)散理論，選取省級政府這一中間層級，首次提出從時間、空間、內(nèi)容、方式四個維度來建構(gòu)權(quán)力清單制度擴(kuò)散的分析框架（見圖1），闡釋省級政府權(quán)力清單制度擴(kuò)散的樣態(tài)與規(guī)律；另一方面，筆者采用政策文本分析法，立足于我國31個省級政府相繼出臺的權(quán)力清單文本進(jìn)行梳理和比較分析，審視權(quán)力清單制度創(chuàng)新及變遷的過程，有助于進(jìn)一步豐富公共政策擴(kuò)散理論內(nèi)容及其實(shí)踐應(yīng)用范圍。

圖1 權(quán)力清單制度擴(kuò)散理論分析框架

三、權(quán)力清單制度的時間演進(jìn)機(jī)理

我們以權(quán)力清單公布年為橫軸，以當(dāng)年省級政府權(quán)力清單擴(kuò)散累積量為縱軸制作散點(diǎn)圖（見圖2，下頁），考察權(quán)力清單制度在省級政府層面的時間演進(jìn)機(jī)理?？梢?，權(quán)力清單制度自創(chuàng)新以來，在省級政府層面的擴(kuò)散時間呈“S型”曲線分布，符合政策擴(kuò)散的一般規(guī)律。根據(jù)擴(kuò)散曲線，具體劃分為以下三個階段：

第一階段，萌芽發(fā)育期（2013—2014年），由于互動的缺乏與創(chuàng)新的不確定性，權(quán)力清單制度不僅政策跟進(jìn)者數(shù)量少，而且主動推進(jìn)的速度也較緩慢。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。黨的十八屆四中全會進(jìn)一步提出：“各級政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項?！痹诖吮尘跋拢憬∪嗣裾谡?wù)服務(wù)網(wǎng)上率先公布了全省42個省級政府部門4236項行政權(quán)力，但因政策擴(kuò)散還處于起步階段，可供學(xué)習(xí)借鑒的經(jīng)驗(yàn)較少，浙江作為先行者主要是根據(jù)本地實(shí)際情況進(jìn)行自主創(chuàng)新。此后另有江蘇、安徽、廣東、山東、遼寧、吉林6省公布了政府部門權(quán)力清單。

第二階段，快速發(fā)展期（2014—2015年），當(dāng)權(quán)力清單制度擴(kuò)散影響到一定數(shù)量的政策制定者時，進(jìn)展突然加快，擴(kuò)散曲線迅速上升并保持這一趨勢。政策擴(kuò)散理論認(rèn)為，地方政府的自主政策創(chuàng)新會在不同程度上受到來自中央政府的影響，中央政府可以通過強(qiáng)制或激勵方式推進(jìn)政策擴(kuò)散。2015年《意見》為權(quán)力清單制度推行提供了充分的立法依據(jù)和強(qiáng)大的政策支持。但2015年《意見》的法律性質(zhì)雖屬于其他規(guī)范性文件，位階不高，作為中央政府的一種行政指導(dǎo)行為也沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，但實(shí)際上卻對各地方政府產(chǎn)生了明顯的壓力。2015年各地權(quán)力清單梳理工作開展得如火如荼，權(quán)力清單公布量急劇上升，集中呈現(xiàn)出“井噴”現(xiàn)象，權(quán)力清單制度進(jìn)入快速擴(kuò)散階段，全年共有22個省級政府公布了權(quán)力清單。

第三階段，平穩(wěn)增長期（2015—2016年），隨著時間推進(jìn)，在接近權(quán)力清單政策制定者的飽和點(diǎn)時，潛在的政策采納者轉(zhuǎn)化為真正的實(shí)際行動者的數(shù)量相對減少，進(jìn)展又會減緩。2016年2月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，要求“全面推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單公開工作，建立健全清單動態(tài)調(diào)整公開機(jī)制”。截至2016年底，據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國31個省份均已公布政府部門權(quán)力清單，其中24個省份公布了責(zé)任清單，17個省份公布了市縣兩級政府部門權(quán)力清單與責(zé)任清單。根據(jù)此前中央對省級政府2015年底前基本完成權(quán)力清單公布工作的時間表要求，位處西部且經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的新疆和西藏自治區(qū)作為2016年最后公布政府權(quán)力清單的地方，具有時間的滯后性。

2017年以來，為進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，權(quán)力清單制度擴(kuò)散有一些新進(jìn)展。一方面，地方政府陸續(xù)開展權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整工作，根據(jù)政府機(jī)構(gòu)調(diào)整和部門權(quán)力的變化，定期修改完善已經(jīng)公布的權(quán)力清單，借助這種動態(tài)的“制度補(bǔ)丁”方式去修補(bǔ)權(quán)力運(yùn)行過程中的漏洞，通過優(yōu)化政府組織體系和職權(quán)體系，建立事權(quán)與財權(quán)相匹配的財政體制，逐步實(shí)現(xiàn)政府治理體系的現(xiàn)代化。如山東省滕州市以整合多部門行政許可事項的方式重新調(diào)整公布了權(quán)力清單，貴州省黔南州還出臺了《政府工作部門權(quán)力清單和責(zé)任清單動態(tài)管理辦法》，明確規(guī)定了需要對權(quán)力清單進(jìn)行調(diào)整的情形、程序和相應(yīng)責(zé)任。另一方面，地方政府也開始將權(quán)力清單制度向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸，如山東省蘭陵縣參照省市模板編制完成了《蘭陵縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政權(quán)力清單》，廣西壯族自治區(qū)北海市探索建立村級權(quán)力清單等，將簡政放權(quán)的制度保障打通到“最后一公里”，逐步實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)權(quán)力清單制度全覆蓋。

圖2 權(quán)力清單制度省級政府?dāng)U散累計

四、權(quán)力清單制度的空間擴(kuò)散趨勢〖*1〗

1.區(qū)域鄰近效應(yīng)顯著

公共政策擴(kuò)散在地方政府之間廣泛存在著競爭機(jī)制，不同于以往僅注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)的GDP錦標(biāo)賽競爭模式，而是逐步演變?yōu)樵诮?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公平等綜合目標(biāo)下對更多價值追求的制度優(yōu)勢競爭模式。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下供給側(cè)改革的核心就在于制度創(chuàng)新與制度供給，地方政府為推動本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最大限度地吸引高凈值人群，就必須要在改善投資環(huán)境、優(yōu)化公共服務(wù)、創(chuàng)新制度供給等方面顯示出自身的競爭優(yōu)勢；另一方面，根據(jù)蒂博特提出的居民可以“用腳投票”來選擇地方政府以實(shí)現(xiàn)地方公共產(chǎn)品完全競爭的理論，供給側(cè)改革還應(yīng)適當(dāng)考慮需求一側(cè)，地方政府要回應(yīng)和滿足社會、市場、民眾的多元需求，樹立自己在公眾中的威信，同樣必須在區(qū)域間的政府競爭中贏得優(yōu)勢[13]。權(quán)力清單制度作為由政府提供的公共物品，通過對現(xiàn)有行政權(quán)力進(jìn)行合法清理并以清單形式予以公開，將公權(quán)力的種類、范圍、程序、結(jié)果乃至追責(zé)，置于社會大眾的“可視化”透明狀態(tài)之下，為各地方政府構(gòu)建良好的營商環(huán)境提供了切實(shí)有效的制度保障，對吸引投資者和居民起到了積極推動作用?？臻g上的權(quán)力清單制度擴(kuò)散過程普遍基于鄰近效應(yīng)，即當(dāng)一地政府公布權(quán)力清單以后，往往會對周圍區(qū)域產(chǎn)生一定的示范作用和競爭壓力，這種示范和壓力客觀上就促進(jìn)了權(quán)力清單制度的擴(kuò)散。根據(jù)華東、華南、華北、華中、西北、西南、東北七大地理分區(qū)來考察權(quán)力清單制度的空間擴(kuò)散趨勢，2014年省級政府權(quán)力清單制度出現(xiàn)了幾個擴(kuò)散源，集聚在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，包括華東的浙江、江蘇、安徽，華南的廣東，華北的山東，以及東北的遼寧和吉林相繼發(fā)布了省級政府權(quán)力清單，呈現(xiàn)出明顯的鄰近效應(yīng)，此后開始向周邊地區(qū)擴(kuò)散（見表1）。2015年前，由于缺乏中央頂層設(shè)計，省級政府主要是自發(fā)進(jìn)行制度探索，2015年《意見》的出臺，中央對地方的垂直影響更有力地推動了權(quán)力清單制度在全國地方政府的廣泛擴(kuò)散，而此時鄰近效應(yīng)和區(qū)域擴(kuò)散的解釋力就稍有下降。2016年，以西藏和新疆兩個自治區(qū)在年底前公布的政府權(quán)力清單收官，至此，權(quán)力清單制度率先在省級政府層面實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。由上可見，一旦我們將地方政策創(chuàng)新和擴(kuò)散理論視野聚焦到政府權(quán)力領(lǐng)域，不同層級政府間的縱向關(guān)系以及同級地方政府間的橫向關(guān)系就顯得尤為重要。我國省級政府在中央政策地方化上起著方向性的作用，也是我國政府層級體系中承上啟下的中堅力量，在采納一項新政策時，不僅要回應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣枨蟛⒖紤]依賴上級財政資源的程度，還要受到來自上級政府的行政命令和同級政府間競爭壓力的影響[14]。

表1 省級政府權(quán)力清單制度區(qū)域擴(kuò)散情況

2.“試點(diǎn)-推廣”基本路徑

從我國公共政策實(shí)踐活動來看，“由政策局部試點(diǎn)到全面推廣”是公共政策擴(kuò)散的基本路徑。這一路徑主要包括兩個階段：一是政策在局部某一個地區(qū)或某一個部門開展試點(diǎn)；二是政策試點(diǎn)取得一定效果和經(jīng)驗(yàn)后，在全國或更廣范圍內(nèi)全面推行。在政策試點(diǎn)的過程中，中央和地方政府的不同分工往往是促進(jìn)政策不斷創(chuàng)新的關(guān)鍵。具體而言，掌握著自上而下權(quán)威的中央政府可以先行決定政策試點(diǎn)的原則和總目標(biāo)，如2015年《意見》中對地方各級政府部門權(quán)力清單制度建設(shè)多以原則性、總體性要求為主；地方政府通過對不同政策工具的選擇和創(chuàng)新實(shí)施，最終試點(diǎn)成功的有效政策工具將會被中央政府采納并得以推廣，為其他地區(qū)提供政策學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)樣本，這就形成了公共政策全面推廣的合法性證成，也有助于減少公共政策全面執(zhí)行過程中可能面臨的阻力。權(quán)力合法性是行政權(quán)力清單改革的基石。新修改的《立法法》第八十二條將原來沒有地方立法權(quán)的其余市政府都授予了地方立法權(quán)，這就為權(quán)力清單改革提供了合法性依據(jù)。2015年5月發(fā)布實(shí)施的省政府規(guī)章《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政權(quán)力監(jiān)督管理辦法》，是全國權(quán)力清單制度建設(shè)的第一部立法，對于規(guī)范和監(jiān)督政府行政行為，維護(hù)社會主體的合法權(quán)益具有重要意義。自此，權(quán)力清單制度在“試點(diǎn)到推廣”這一擴(kuò)散過程中，由最初以“通知、意見、實(shí)施方案”等政策性文件逐步上升為制定政府規(guī)章的政策立法層面，實(shí)現(xiàn)了政策合法化到政策法律化的轉(zhuǎn)變。

一般認(rèn)為，河北省邯鄲市為權(quán)力清單制度最早的試點(diǎn)地區(qū)。2005年8月，河北省人民政府通過對李友燦副廳長貪腐案件的調(diào)查與反思，為彌補(bǔ)現(xiàn)有權(quán)力監(jiān)管漏洞，預(yù)防此類案件再次發(fā)生，決定選取邯鄲市開展權(quán)力清單試點(diǎn)，清理匯總了93項市長權(quán)力，向全社會公布了全國第一份市長權(quán)力清單。2009年6月，四川省成都市在西部地區(qū)率先啟動政府部門權(quán)力清理工作，隨后便公布了49個市級行政部門和單位的權(quán)力清單明細(xì)，共7437項。2014年6月，浙江全省42個省級部門權(quán)力清單上的4236項行政權(quán)力首次在網(wǎng)上完整曬出。由此可見，權(quán)力清單制度的試點(diǎn)由貪腐問題而生，倒逼政府行政權(quán)力改革，并首先啟動權(quán)力較大，也較好把握的市長職位權(quán)力的公開，再逐級擴(kuò)散到政府職能部門權(quán)力。因此，權(quán)力清單制度擴(kuò)散除了“試點(diǎn)-推廣”這一基本路徑外，從最初市長權(quán)力清單曬出到省級政府部門權(quán)力清單的大范圍公開，權(quán)力清單制度還經(jīng)歷了“職位權(quán)力-部門權(quán)力”的擴(kuò)散路徑。隨著《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》的出臺，根據(jù)2017年政府工作報告中關(guān)于“推進(jìn)政務(wù)公開，省級政府部門權(quán)力和責(zé)任清單全面公布”的要求，各省級政府在開展權(quán)力清單工作的同時，也聯(lián)動推進(jìn)責(zé)任清單和服務(wù)清單的項目公開，形成了“權(quán)力-權(quán)責(zé)-服務(wù)”等清單內(nèi)容逐漸演變的擴(kuò)散路徑。

五、權(quán)力清單制度的內(nèi)容擴(kuò)散特征〖*1〗

1.簡單化跟風(fēng)的政策模仿

公共政策的制定者往往會有選擇地向其他政策先進(jìn)地學(xué)習(xí)，參考其經(jīng)驗(yàn)與做法，并將之移植復(fù)制到本地區(qū)[15]，從而降低政府自身政策創(chuàng)新的實(shí)踐成本以及失敗概率，以便更容易獲得政策的合法性，這一廣泛的策略選擇也呈現(xiàn)出政策擴(kuò)散的一種顯著結(jié)果，即多個地區(qū)普遍存在的“政策趨同”現(xiàn)象。通過對比檢視各省級政府權(quán)力清單內(nèi)容可知，權(quán)力清單制度擴(kuò)散也剛好印證了這一特點(diǎn)。本文選取涉及國民經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)改委、民政廳（局）、工商局、環(huán)保廳（局）四個政府部門及其享有的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政給付、行政獎勵五類典型的行政權(quán)力進(jìn)行整理分析，發(fā)現(xiàn)行政許可權(quán)是各省發(fā)改委、民政廳（局）、工商局、環(huán)保廳（局）普遍享有的一種“禁令解除”權(quán)力，且都進(jìn)行了地毯式的清理，在原有權(quán)力基礎(chǔ)上進(jìn)行了大規(guī)模的取消、轉(zhuǎn)移、下放、整合，以此減少行政審批事項，化繁為簡。典型例證如2014年10月安徽省首張“三證合一”的新版營業(yè)執(zhí)照發(fā)放后，引發(fā)湖南、遼寧、吉林等多省工商局效仿實(shí)施“三證合一”登記制度。政府通過這種簡政減權(quán)的方式，降低制度性交易成本，不僅契合了放管服改革的核心要義，也有助于構(gòu)建簡約高效的政府治理體系。改革開放以來，在鄧小平提出的非均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，允許和鼓勵一部分有條件的地區(qū)、一部分勤勞且有能力的人先富起來，以先富帶動后富。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢反映到公共政策領(lǐng)域，逐漸使得東部發(fā)達(dá)地區(qū)處于政策領(lǐng)先地位，成為中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共政策學(xué)習(xí)的跟進(jìn)對象。由于我國幅員廣大，權(quán)力清單制度擴(kuò)散在全國雖有一定普遍性，但各地區(qū)差異性也愈加突顯。省級政府權(quán)力清單自2014年首先在東部地區(qū)的浙江、江蘇、廣東、山東、遼寧等地開始擴(kuò)散，2015年輻射到中部地區(qū)的湖南、江西、黑龍江、山西、河南、湖北等地，2016年以西部地區(qū)的西藏、新疆自治區(qū)結(jié)尾，中西部省級政府權(quán)力清單內(nèi)容在框架結(jié)構(gòu)上與東部地區(qū)相似度較高，基本沿用東部政策先進(jìn)地權(quán)力清單模板，填充相應(yīng)的內(nèi)容，包括權(quán)力編號、權(quán)力類型、權(quán)力名稱、子項、實(shí)施主體、行使層級、實(shí)施依據(jù)等。東部地區(qū)在公共政策上的先行先試，與其政府的綜合財政能力、公共產(chǎn)品的供給能力以及民眾普遍的開放觀念、較高的社會參與度是密不可分的，從而為權(quán)力清單制度的擴(kuò)散提供了更多激勵。

2.創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換的制度創(chuàng)新

美國著名公共政策學(xué)者薩巴蒂爾教授指出，政策擴(kuò)散現(xiàn)象的發(fā)生源于州與州之間的相互效仿、學(xué)習(xí)與競爭[16]。政府為謀求自身發(fā)展，爭取在公共政策創(chuàng)新與地方績效治理中的競爭優(yōu)勢，除了學(xué)習(xí)效仿外，也會以創(chuàng)新方式推行新政策。權(quán)力清單制度改革作為銜接行政管理體制改革與政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制改革的重要一環(huán)，既是在遵循職權(quán)法定原則基礎(chǔ)上對權(quán)力清單制度本身的完善，也是在追求效率原則基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府績效的有效舉措。但不同于以往僅針對政府內(nèi)部的“定機(jī)構(gòu)、定編制和定職能”的三定原則，而是通過“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”新模式以及“政務(wù)審批服務(wù)網(wǎng)、政務(wù)服務(wù)辦公網(wǎng)、行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”三大網(wǎng)絡(luò)載體，廣泛應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺，以公開公示的方式將政府及其所屬部門公共行政權(quán)力的列表清單公之于眾，這些技術(shù)手段的應(yīng)用本身就是一種創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)時代的政府信息管理技術(shù)為其整體性治理提供了有力的技術(shù)支撐，不同層級以及不同政府部門間的政策協(xié)同，也促進(jìn)了從分散到集中，從碎片化到整體化的有效治理方式轉(zhuǎn)變，同時也為權(quán)力清單制度的擴(kuò)散提供了強(qiáng)大助力。

地方政府創(chuàng)新的具體做法就是借助政策的落實(shí)并在不斷傳播、推廣的過程中，反復(fù)檢驗(yàn)后上升為制度規(guī)定，最終實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。2015年《意見》中提出“地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的組織實(shí)施要堅持因地制宜，緊密結(jié)合本地實(shí)際制定工作部署，提出有針對性的政策措施……創(chuàng)造性地開展工作”，這就給了地方政府一定的自主創(chuàng)新空間，但同時也不能游離于中央把控的總體目標(biāo)和原則之外。浙江作為全國首個梯次推進(jìn)省市縣三級權(quán)力清單的省份，以“四張清單一張網(wǎng)”為總抓手，在“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)”等方面的創(chuàng)新舉措還充分發(fā)揮了政策企業(yè)家在政策創(chuàng)新過程中的作用。除了政府內(nèi)部行政官員以外，政策企業(yè)家還包括特定政策利益集團(tuán)或研究機(jī)構(gòu)成員，他們具有企業(yè)家精神，致力于政府政策創(chuàng)新，通過政策企業(yè)家的參與，提出政策倡議，構(gòu)建政策議題，設(shè)計并推廣政策創(chuàng)新方案，以獲取決策者認(rèn)可[17]。這也是一種“政策營銷”的過程，運(yùn)用營銷技巧更好地識別和滿足公眾需要，說服誘導(dǎo)公眾與政府達(dá)成共識，最終實(shí)現(xiàn)政策供給與社會需求的平衡。浙江省自20世紀(jì)90年代起，經(jīng)過四輪行政審批制度改革將行政權(quán)力從1.23萬項下降到4236項，整個清理過程采取“三報三審三回”創(chuàng)新模式，通過三輪上報審核反饋，既發(fā)現(xiàn)了問題，又有助于解決問題；同時以浙江省公共政策研究院作為第三方審核評估組織，成立專家咨詢團(tuán)隊，對權(quán)力清單的合法性、合理性、必要性進(jìn)行獨(dú)立分析審核。2014年浙江省政府在《政府部門職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度工作指南》中分享了浙江省在權(quán)力清單制度建設(shè)探索過程中積累的有益經(jīng)驗(yàn)，為全國權(quán)力清單制度建設(shè)提供了浙江樣本。2015年，浙江省以“政府部門職權(quán)清理，推行權(quán)力清單制度”項目獲評“中國政府創(chuàng)新最佳實(shí)踐”。此外，從各省級政府權(quán)力清單中公布的部分內(nèi)容來看，行政給付和行政獎勵兩項權(quán)力相比于行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制權(quán)力在國民經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)、市場監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中所占比例較少，只有少數(shù)政府部門列出了行政給付和行政獎勵權(quán)力事項，且集中體現(xiàn)于與社稷民生事項息息相關(guān)的民政部門，但總體呈增長趨勢。例如2014年江蘇省民政廳列出3項行政給付權(quán)力，北京市民政局在此基礎(chǔ)上增加到6項，2015年江西省民政廳公布了17項行政給付權(quán)力，可見，地方政府不再僅僅只關(guān)注行政處罰、行政強(qiáng)制等這類負(fù)擔(dān)性行政權(quán)力，也開始重視行政給付、行政獎勵等授益性行政權(quán)力。2017年1月國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中確定了住房、社保、醫(yī)療、教育、文化體育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會服務(wù)、殘疾人服務(wù)八大領(lǐng)域的基本公共服務(wù)清單，表明地方政府在追求經(jīng)濟(jì)增長的同時也開始更多地關(guān)心與民眾利益切實(shí)相關(guān)的民生問題，這不僅是政府對民眾訴求高回應(yīng)性的體現(xiàn)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府逐步轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府的例證。

六、權(quán)力清單制度擴(kuò)散方式的類型〖*1〗

1.權(quán)責(zé)合并與權(quán)責(zé)分立

法治政府是權(quán)責(zé)統(tǒng)一的政府，權(quán)力與責(zé)任不可分離。法律法規(guī)在賦予行政主體職權(quán)的同時也賦予其義務(wù)和責(zé)任，行政主體在接受法律法規(guī)授權(quán)的同時也必須接受相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。這就要求行政主體應(yīng)當(dāng)依法行權(quán)履職，不能隨意增減、轉(zhuǎn)讓、推諉或放棄行政權(quán)力。因此，從權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)一致的角度看，權(quán)力即是責(zé)任，權(quán)力清單也是政府依法履職的“責(zé)任清單”，行政主體必須要有責(zé)任有擔(dān)當(dāng)，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政。2014年首批公布權(quán)力清單的省級政府中，安徽、廣東、遼寧均采用權(quán)力清單與責(zé)任清單合并的方式，浙江、江蘇、山東、吉林采用權(quán)責(zé)清單分立的方式；2015年權(quán)力清單與責(zé)任清單內(nèi)容合并公布的省級政府增加12個；最后2016年西藏和新疆自治區(qū)政府權(quán)力清單也是以權(quán)責(zé)清單合并的形式公布。通過權(quán)責(zé)清單內(nèi)容的合并，明確每一項行政權(quán)力所對應(yīng)的具體責(zé)任事項和追責(zé)情形，在清單中一目了然，有助于實(shí)現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”。

2.職能部門與權(quán)力類型

推行權(quán)力清單制度，使職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、運(yùn)行公開，是法治政府對行政主體行使權(quán)力的新要求。首先就要做到科學(xué)配置部門職能，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和“三定原則”界定政府各部門的職能范圍，明確職能分工，以保證權(quán)力清單內(nèi)容的科學(xué)性；其次要做到權(quán)責(zé)法定，即在權(quán)責(zé)清單編制過程中，每項職權(quán)都必須有明確的法律法規(guī)授權(quán)及相應(yīng)的法律責(zé)任。最后2017年6月公布的《中華人民共和國政府信息公開條例（草案征求意見稿）》中規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)政府信息公開工作”，因此，除法定保密事項外，所有納入權(quán)責(zé)清單的事項及其運(yùn)行流程都屬于政府應(yīng)及時向社會公開的信息。2015年《意見》中建議各省級政府可以參照我國行政法上對具體行政權(quán)力的劃分，如行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政確認(rèn)、行政檢查、行政給付、行政獎勵、行政裁決和其他類別，再結(jié)合本政府部門職權(quán)配置實(shí)際，制定統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，各省級政府陸續(xù)出臺政策文件響應(yīng)中央精神，例如青海省人民政府《關(guān)于推行政府部門權(quán)力清單責(zé)任清單制度實(shí)施方案》、河南省人民政府《關(guān)于推行各級政府工作部門權(quán)力清單和責(zé)任清單制度的實(shí)施意見》、天津市人民政府《關(guān)于做好市級政府部門和單位權(quán)責(zé)清單公布工作的通知》等文件的發(fā)布，加快了省級政府部門權(quán)力清單制度的擴(kuò)散進(jìn)程。按照“部門-權(quán)力”樣本的方式對各省政府最終公布的權(quán)力清單進(jìn)行整理后發(fā)現(xiàn)，所有權(quán)力都分別根據(jù)政府部門和權(quán)力類型進(jìn)行分類，其中政府部門分類各省不盡相同，數(shù)量上也參差不齊，但在權(quán)力類型上都統(tǒng)一按行政法上的十類具體行政權(quán)力進(jìn)行劃分，這就便于民眾有效行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，督促政府依法行政。

七、結(jié)論與啟示

行政權(quán)力行使和運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、程序化和透明化是國家治理現(xiàn)代化、政府治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。維護(hù)公法秩序，約束行政權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”，以防止權(quán)力的恣意與任性，是現(xiàn)代法治國家、法治政府的基本要求。黨的十八大以后，在簡政放權(quán)和深化行政審批制度改革的大背景下，權(quán)力清單制度應(yīng)運(yùn)而生，作為一項地方政府治理現(xiàn)代化的機(jī)理設(shè)計和政策創(chuàng)新，權(quán)力清單制度從省級開始擴(kuò)散至我國各級政府和各個地區(qū)。本文運(yùn)用公共政策擴(kuò)散理論，建構(gòu)分析框架，從時間、空間、清單內(nèi)容以及擴(kuò)散方式四個維度探究省級政府權(quán)力清單制度的擴(kuò)散規(guī)律，得出以下四點(diǎn)結(jié)論：第一，權(quán)力清單制度擴(kuò)散隨時間推移明顯呈現(xiàn)出“S型”曲線增長趨勢，分為萌芽發(fā)育期、快速發(fā)展期和平穩(wěn)增長期三個階段，符合政策創(chuàng)新擴(kuò)散的一般規(guī)律。第二，空間上區(qū)域鄰近效應(yīng)顯著，地緣相鄰的省級政府權(quán)力清單公布往往前后相繼，并且表現(xiàn)為“試點(diǎn)-推廣”的經(jīng)典范式，以及“職位權(quán)力-部門權(quán)力”和“權(quán)力-權(quán)責(zé)-服務(wù)”的擴(kuò)散路徑。第三，清單內(nèi)容的擴(kuò)散實(shí)際上就是一個動態(tài)變遷的過程，不僅體現(xiàn)在中央縱向行政指令下的強(qiáng)制性變遷，也體現(xiàn)在橫向政府間競爭與壓力下的誘致性變遷，這種擴(kuò)散兼具政策模仿和制度創(chuàng)新的雙重特征。第四，擴(kuò)散方式上則表現(xiàn)為文本設(shè)計上的“權(quán)責(zé)合并”與“權(quán)責(zé)分立”兩種不同模式以及職能部門和權(quán)力類型兩種分類標(biāo)準(zhǔn)，且“權(quán)責(zé)合并”成為各省級政府較多采用的文本模式，并統(tǒng)一按照十種類別劃分行政權(quán)力。

根據(jù)以上對省級政府權(quán)力清單制度擴(kuò)散規(guī)律的總結(jié)提煉，可以獲得至少以下幾點(diǎn)啟示：首先，中央政府要對地方政府的政策創(chuàng)新予以鼓勵和支持，通過出臺一系列法規(guī)提出原則性要求，引領(lǐng)地方政府權(quán)力清單制度建設(shè)的正確方向，同時保留足夠的自主空間，允許合理范疇內(nèi)必要試點(diǎn)探索失敗的存在，創(chuàng)造有利于權(quán)力主體根據(jù)地方特點(diǎn)進(jìn)行再創(chuàng)新與不斷完善的政策環(huán)境。其次，他山之石雖可以攻玉，但地方政府更應(yīng)注重自主創(chuàng)新意識與能力的提升，理性借鑒并結(jié)合自身實(shí)際情況進(jìn)行“再創(chuàng)造”，不能盲目跟風(fēng)模仿，只有將政策擴(kuò)散由跟風(fēng)模仿轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)習(xí)性創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)政策擴(kuò)散的價值。最后，還須充分發(fā)揮中央的“指示性制度變遷”功能，適時加強(qiáng)政策指示和鼓勵倡導(dǎo)，條件成熟時甚至可采取法規(guī)形式實(shí)施“強(qiáng)制性制度變遷”，為各省結(jié)合實(shí)際推行“誘致性制度變遷”提供強(qiáng)大的激勵效應(yīng)和動力支持[18]。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”這就需要我們黨和政府持續(xù)不斷地努力，提升“善政”的制度創(chuàng)制水平，優(yōu)化“善治”的施政治理績效，在制度供給方面強(qiáng)化權(quán)力清單制度的公正性、合法性和有效性，將“放管服”改革落實(shí)到“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)權(quán)力清單制度全覆蓋；同時，從地方政府權(quán)力清單的分類依據(jù)、治理邏輯、標(biāo)準(zhǔn)流程、實(shí)踐形態(tài)、動態(tài)跟蹤、效果評價、推進(jìn)策略以及法治化完善等方面進(jìn)一步拓展和深化權(quán)力清單制度改革，實(shí)現(xiàn)政府從管制行政到給付行政、秩序行政到服務(wù)行政的根本轉(zhuǎn)變。

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The Diffusion of Provincial Government Power

List System Innovation

—The Interpretation Based on Policy Diffusion Theory

ZOU Dong-sheng，CHEN Si-shi

（School of Politics and Public Administration， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract： Based on the theory of public policy diffusion， then through comparative analysis on policy texts of the 31 provincial government power lists， this paper explored the diffusion rule of provincial government power list system from such four dimensions as time， space， list content， and diffusion mode. The study finds that the diffusion of power list system presents an obvious “S-shape” curve growth trend over time， from the space perspective， the regional proximity effect of diffusion policy is significant and “Pilot - promotion” is the basic diffusion path； the contents of power list possess dual characteristics of policy imitation and institutional innovation； the diffusion mode is characterized by two differentiated patterns： “combination of power and responsibility” and “separation of powers and responsibilities” in text design， as well as two classification criteria： functional department and power type.

Key words： provincial government； power list； policy diffusion

CLC number：D035 Document code： A Article ID： 1674-8131（2018）02-0026-09