宇美臻 滕一霖

[摘要]獨立學院是我國高等教育改革中一種具有中國特色、極具發(fā)展活力的新生產(chǎn)物，它發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級為我國高等教育大眾化的實現(xiàn)做出了重大貢獻。本文從歷史沿革、發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題、發(fā)展對策3個方面對吉林省獨立學院進行了研究，以期探索其今后的發(fā)展之路。

[關(guān)鍵詞]獨立學院;轉(zhuǎn)型升級;發(fā)展策略

[中圖分類號] G648.7[文獻標識碼] A[文章

吉林省獨立學院的發(fā)展始于20世紀末，從無到有、從弱到強，顯示了它頑強的生命力和旺盛的創(chuàng)造力，是保障吉林高等教育健康持續(xù)發(fā)展的重要組成部分[1]。

一、吉林省獨立學院的歷史沿革

吉林省第一批獨立學院誕生于2000年，經(jīng)歷了近20年的發(fā)展，日益成熟和完善。其主要經(jīng)歷了以下階段：

（一）第一階段（1999—2003年）——借助母體高校辦學的“依附”期

1999 年，第三次全國教育工作會議上明確提出，要打破政府包辦教育的格局，鼓勵“私有制”力量采用多種形式開辦學校。在這一思想的推動下，吉林省借鑒發(fā)達省份的經(jīng)驗，開始嘗試利用公辦院校的品牌優(yōu)勢和富余的教育教學資源吸引民間資本投入，開始了創(chuàng)辦“二級學院”（可視為獨立學院的前身）的大膽嘗試，開啟了“名校辦民?！薄捌胀褶k高校和獨立學院共同發(fā)展”的新模式。2000年，長春財經(jīng)學院、吉林動畫學院、長春光華學院、長春科技學院等11所“二級學院”誕生，這標志吉林省獨立學院的前身基本形成。

（二）第二階段（2003—2008年）——增強辦學自主性的“獨立”期

2003 年 5月，教育部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，標志著我國獨立學院向獨立辦學機構(gòu)過渡之路已經(jīng)開啟;到 2008年，吉林省獨立學院已發(fā)展至11所，占吉林省高等院校的17.74%。

（三）第三階段（2008年至今）——規(guī)范設置為民辦普通高校的“轉(zhuǎn)設”期

為規(guī)范獨立學院的發(fā)展，2008 年 2月，教育部發(fā)布了《獨立學院設置與管理辦法》（簡稱“26號令”），各地獨立學院的發(fā)展進入了向民辦普通高校過渡的“轉(zhuǎn)設”期。截至2018年10月，吉林省共有6所獨立學院，即東北師范大學人文學院、長春工業(yè)大學人文信息學院、吉林師范大學博達學院、長春大學旅游學院、長春理工大學光電信息學院、吉林建筑大學城建學院，以上獨立學院目前均呈良性發(fā)展狀態(tài)。

二、吉林省獨立學院的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

（一）吉林省獨立學院的發(fā)展概況

目前，吉林省共有6所獨立學院經(jīng)過教育部審批，獲得辦學資格。截至2018年4月，吉林省獨立學院在校學生總數(shù)為58 298人，校均規(guī)模9 716人;共有專任教師3 228人，獲碩士學位教師1 900人，獲博士學位教師242人;擁有產(chǎn)權(quán)的校園用房面積398 731平方米，非產(chǎn)權(quán)用房面積1 053 758平方米。 經(jīng)過多年的發(fā)展，各獨立學院的基礎建設、教學軟實力等方面得到明顯改善，已成為吉林省高等教育領(lǐng)域中一項頗具規(guī)模的教育資源。

總體看來，吉林省獨立學院的整體特征十分突出，主要集中在3個方面：

（1）辦學模式相對統(tǒng)一。吉林省獨立學院的教學資源基本依托母校老牌專業(yè)優(yōu)勢，其辦學經(jīng)費來源基本依靠學費收入或合作方資助，人才產(chǎn)出模式基本集中于應用型人才培養(yǎng)。

（2）教學管理較為規(guī)范。吉林省大多數(shù)獨立學院均在借鑒母體高校管理模式的基礎上，細化了教學管理、學生管理、后勤管理等方面措施，完善了相關(guān)機制，并創(chuàng)新建立了符合獨立學院管理需求的工作新思路。

（3）辦學思路相對統(tǒng)一。獨立學院培養(yǎng)的是本科應用型學生，對此，吉林省大多數(shù)獨立學院基本以母體高校優(yōu)勢專業(yè)為基礎，把握面向社會、面向市場的原則，堅持走培養(yǎng)造就應用型專門人才的道路;部分獨立學院逐步把握市場需求、滿足需求導向，開設一些自身特有的優(yōu)勢專業(yè)，以求拓寬未來發(fā)展的空間。

（二）吉林省獨立學院發(fā)展存在的主要問題

1.獨立學院轉(zhuǎn)設過渡期間的歷史遺留。按照2008年教育部頒布的《獨立學院設置與管理辦法》，截至2013年，吉林省平穩(wěn)地度過了獨立學院的轉(zhuǎn)設期，但整個過程中暴露出一些問題，歸結(jié)起來主要有以下表現(xiàn)：

（1）母體高校收取高額管理費。部分母體院校管理費采取定額收取的方式，其他母體高校按比例收取獨立學院收入的 12%～14%。

（2）社會對獨立學院的認知度不高。社會團體、企事業(yè)單位或個人合作投資方存在脫離公辦后認可度降低的擔心。

（3）政府部門存在風險顧慮。政府部門沒有做好應對轉(zhuǎn)設期后產(chǎn)生的類似財政支出等諸多風險的想法。

2.人、財、基建等因素的制約發(fā)展。（1）經(jīng)費方面。一是經(jīng)費來源單一，缺乏政府經(jīng)費補貼。吉林省6所獨立學院辦學經(jīng)費的主要來源是學生的學費，整體比例均在80%以上。其中，個別獨立學院以學費作為經(jīng)費來源的占比達到了97%，特別是在政府性經(jīng)費補貼缺失的情況下，獨立學院的發(fā)展后勁不足。二是經(jīng)濟負擔較重。獨立學院受生均經(jīng)費低、母體學校收費等因素拖拽資金收入，特別是轉(zhuǎn)設民辦高校之后，母體高校還要針對獨立學院長期以來共享母體學校教學、基建等資源進行收費。三是投資融資困難。由于獨立學院的發(fā)展過程過于粗獷，政府在支持性政策的設定上還不夠細致，特別是在投資與融資方面，民辦高校（含獨立學院）必須以資產(chǎn)抵押擔保的方式向銀行申請貸款，這樣一來，獨立學院不但要支付銀行利息，還要支付提供擔保的企業(yè)（單位）費用，無疑加重了獨立學院的負擔和壓力。

（2）師資人才方面。推進高校教育健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在師資人才隊伍的建設。從目前獨立學院的教師資源結(jié)構(gòu)來看，主要存在以下問題：一是教師數(shù)量不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，吉林省半數(shù)獨立學院的生師比高于國家規(guī)定的基本辦學條件指標（教育部對于綜合類普通高等院校生師比要求為1∶8），存在一定差距。其中，個別學院校生師比已經(jīng)達到了2∶8，嚴重制約了教學質(zhì)量的提升。二是研發(fā)型帶頭教師和“雙師型”骨干教師嚴重缺乏[3]。同公辦院校相比，獨立學院的科研能力十分薄弱，加上發(fā)展周期不夠、經(jīng)濟基礎薄弱，吸納高素質(zhì)人才的條件不足。同時，吉林省獨立學院 “雙師型”骨干教師缺失的現(xiàn)象突出。三是教師流動性大。除了長春理工大學光電信息學院的部分教師享有事業(yè)編制外，其他獨立學院教師均沒有事業(yè)編制，無論在醫(yī)療保障、退休養(yǎng)老、住房補貼等福利待遇還是自身前途事業(yè)發(fā)展方面，都存在很大差異，嚴重缺乏工作認同感和歸屬感。

（3）基礎建設方面。獨立學院在依托母體學校專業(yè)優(yōu)勢吸收大量生源的同時，軟硬件設施不配套、資源短缺等問題開始顯現(xiàn)，尤其是生師比例過高、教師結(jié)構(gòu)不合理、教學用房短缺等問題最為突出。部分學校為緩解經(jīng)費壓力，盲目擴大學校招生規(guī)模，致使教學軟硬件無法滿足實際需求，陷入人才產(chǎn)出比下滑和生源質(zhì)量不斷走低的惡性循環(huán)中，學院發(fā)展堪憂。

3.人才培養(yǎng)目標缺失、模式固化。獨立學院作為以培養(yǎng)應用型人才為目標的高校，應明確應用型人才的具體標準，但大多數(shù)獨立學院依然沿用母體院校的辦學管理模式，忽視了自身的特點，缺乏對學生實踐應用能力的培養(yǎng)。因此，如何培育優(yōu)秀的應用型人才是擺在吉林省獨立學院面前的一個突出性問題。

從宏觀的角度看，吉林省獨立學院辦學模式固化是制約其發(fā)展的一個重要瓶頸，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是專業(yè)設置與母體高校相似或雷同;二是管理模式與母體高校雷同，統(tǒng)一要求不同水平和特點的學生，錯失了應用型人才培養(yǎng)的機會。

4.政府干預乏力，監(jiān)督管理機制有待完善。（1）缺乏服務理念，管理角色存在錯位。首先，政府在獨立學院的管理過程中存在過度管理行為。主要表現(xiàn)在： 一是政府對獨立學院存在多重管轄的現(xiàn)象，行政和業(yè)務管理分屬不同部門管理。獨立學院屬于民辦性質(zhì)高校，按照民政部的規(guī)定要求，其行政方面受民政部門管理，具體包括獨立學院的年檢和星級評估等。而其作為教育機構(gòu)，由省教育廳負責業(yè)務管理。除此以外，省物價部門對獨立學院的收費標準還有管理職能。二是政府對獨立學院的管理過于具體。政府對獨立學院的管理內(nèi)容不僅涵蓋了管理辦法、人事財務制度、黨團工會組織建設、師資隊伍建設等方面，連招生簡章的發(fā)布也要先行備案。

其次，政府的評行驗收標準過高，督導檢查重次數(shù)、不重質(zhì)量。按照“8號令”“26號令”中關(guān)于加強督導檢查的要求，獨立學院自誕生以來，面臨著各類的檢查、評估和驗收工作，為確保自身存活，獨立學院勉強維持，這大大滯后了獨立學院的發(fā)展進程。值得注意的是，政府部門在這些驗收和評估中僅僅扮演 督導者，并沒有回歸到服務者的身份中來。

（2）管理和監(jiān)督機制不完善。由于細則標準出臺過于宏觀，各獨立學院取得轉(zhuǎn)辦資格后，還依賴于母體學校的專業(yè)品牌效應，未能按照自身的實際情況進行教學規(guī)劃及學生定位培養(yǎng)。同時，由于監(jiān)管機制不健全，監(jiān)管部門對獨立學院的發(fā)展沒有強制約束力，沒有明確的考核指標約束獨立學院的行為。在法制建設上，當前針對民辦學?；窘ㄔO要求及有效監(jiān)管的法律體系不健全，出臺的標準不完善，各參與者的權(quán)利、義務和責任不夠具體，在一定程度上影響了實際效果。

在政策支持上，出臺的一些促進獨立學院發(fā)展的政策和措施比較宏觀，在實踐中缺乏可操作性，激勵機制不健全。如，在向民辦非營利性高校轉(zhuǎn)變的過程中，轉(zhuǎn)型高校的經(jīng)營成本往往會大幅上升，資金周轉(zhuǎn)會受到影響，因財政補貼、稅收減免等政策未能及時跟進，直接制約了獨立學院轉(zhuǎn)型后的發(fā)展速度。

四、吉林省獨立學院的發(fā)展對策

整體來看，當前吉林省獨立學院的發(fā)展基本處于滯留狀態(tài)，內(nèi)在驅(qū)力、外部動力嚴重不足，這將嚴重制約其未來發(fā)展的持續(xù)性。而破解獨立學院發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵因素主要集中在政府干預推動和學院自身創(chuàng)新發(fā)展兩個方面。

（一）強化政府的外部驅(qū)力作用

1.給予必要的財政支持和土地政策。受我國高等教育市場化和獨立學院基建條件、財務能力相對較弱等雙重因素的影響，為確保我省獨立學院持續(xù)發(fā)展，各級政府在制訂和落實教育規(guī)劃及相關(guān)政策時，要充分考慮獨立學院的具體情況，在減免稅費和土地面積等方面給予相應的扶持。主要包括：

（1）減免相關(guān)過戶費用[4]。由省級政府牽頭，規(guī)劃、教育、國土等部門組成專項工作組，通過立法完善相關(guān)辦法細則，盡快落實獨立學院過戶稅費減免或優(yōu)惠政策，減輕獨立學院轉(zhuǎn)設的資金壓力。

（2）適當放寬土地政策。首先，要適度地放寬獨立學院校園占地面積的標準，中央教育行政部門應該綜合考慮不同辦學規(guī)模、不同類型與不同區(qū)域動態(tài)等實際因素，有針對性地修訂轉(zhuǎn)設對獨立學院校園面積的具體要求。其次，降低民辦高等教育用地門檻。省、市級政府應給予大力扶持，降低或取消學校教育用房的前期配套費，推進民辦學校建設用地按教學用地管理，將獨立學院建設用地納入整體規(guī)劃，采取行政劃撥、土地入股、優(yōu)惠轉(zhuǎn)讓和貸款貼息等多種形式給予幫助。

2.強化分類管理。目前，獨立學院發(fā)展的現(xiàn)實狀況和地域差異特征明顯，為確保其健康持續(xù)發(fā)展，中央及省級政府要加大在獨立學院政策完善過程中的統(tǒng)籌力度，因地施策、差別化規(guī)定，杜絕“一刀切”現(xiàn)象，實行分類指導、區(qū)別對待，下放部分相關(guān)事權(quán)給地方政府，適度地放寬獨立學院自主發(fā)展的政策空間。各級政府要針對不同類型的獨立學院分別設置規(guī)范要求：

（1）引導部分由母體高校興辦的獨立學院回歸，直接由當?shù)卣栈?，并直接給予財政支持。

（2）存在政府參與舉辦的獨立學院直接轉(zhuǎn)型為地方公辦大學。獨立學院所屬地方政府在干預其從母體高校中獨立出來的過程中，必須強調(diào)計劃性，轉(zhuǎn)辦后必須以滿足地方發(fā)展需求、服務地方社會經(jīng)濟發(fā)展為目的，地方政府要在土地、師資、科研經(jīng)費等方面給予強力支持。

（3）加強對轉(zhuǎn)設為民辦高校的獨立學院辦學行為和辦學資質(zhì)的監(jiān)管和審核。（4）對既不想轉(zhuǎn)設為民辦高校又不想回歸母體高校的獨立學院，在滿足“8號文”和“26號令”后，可以作為一種混合所有制的辦學模式存在。

3.建立獨立的管理機制。目前，民辦高校和公辦高校的發(fā)展差距十分明顯，適用同一體制機制，不平衡發(fā)展、兩極分化現(xiàn)象突出。為完成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的目標，各級教育部門要著眼于民辦高校的發(fā)展實際，堅持問題導向，用好政府干預手段，充分貼合民辦高校發(fā)展特點，兼顧民辦高校人、財、物需求，建立有別于公辦教育的發(fā)展體系，保障我省民辦教育快速健康發(fā)展。

（1）落實“放管服”要求。全面放開民辦學校辦學自主權(quán)，逐步釋放民辦高校發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)力，發(fā)揮市場化競爭優(yōu)勢，在合理框架內(nèi)，刺激其自我優(yōu)化，提高民辦高校教育質(zhì)量。