毛可 張翔

[摘要]學前教育是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)階段，將其納入義務(wù)教育體系能有效保障學前兒童的受教育權(quán)。然而，學前教育產(chǎn)品部分私有性與義務(wù)教育純公共產(chǎn)品之間存在一定的張力，且學前教育的雙重任務(wù)與義務(wù)教育的免費性之間有著一定的市場悖論，所以將其納入義務(wù)教育體系面臨制度困境。其實，學前教育屬于準公共產(chǎn)品，具有納入義務(wù)教育的法理空間，同時，學前教育納入義務(wù)教育體系，具有國際范例。此外，我國目前的經(jīng)濟實力有能力支付學前教育費用。因此，學前教育宜納入義務(wù)教育體系。為此，我們可以分階段地實施學前義務(wù)教育制度，并利用教育券等手段逐漸將學前教育納入義務(wù)教育體系。

[關(guān)鍵詞]義務(wù)教育;學前教育;困境;突破路徑

[中圖分類號] G521[文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2018）12-0010-05

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201812003

1986年，我國頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，開啟我國義務(wù)教育歷程。2006年，全國人民代表大會重新修訂了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，進一步強調(diào)了義務(wù)教育的普及性、免費性與強制性原則。截止2007年底，全國小學適齡兒童入學率達到9949%，初中適齡兒童入學率達到98%[1]。至此我國九年制義務(wù)教育基本實現(xiàn)全面普及。自九年義務(wù)教育在我國全面普及后，隨著我國經(jīng)濟實力的不斷增長，延長義務(wù)教育年限至十二年的呼聲一直未停止。關(guān)于十二年義務(wù)教育一直存在兩種不同的爭論，即我國義務(wù)教育到底是向前學前教育延伸還是向后高中教育延伸。2017年4月6日，在教育部舉行的新聞發(fā)布會上提出到2020年，全國普及高中階段教育，引發(fā)高中階段教育將納入義務(wù)教育的猜想。義務(wù)教育向前或向后延伸又一次引發(fā)激烈爭議。2018年兩會中學前教育納入義務(wù)教育的提案也有受到了廣泛關(guān)注。本文基于此，分析我國學前教育納入義務(wù)教育的必要性及其困境，探究學前教育納入義務(wù)教育的可能性以及具體措施。

一、我國學前教育納入義務(wù)教育體系的必要性

（一）學前教育是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)階段，需要納入義務(wù)教育加以保證

眾所周知，基礎(chǔ)教育是整個教育系統(tǒng)的基礎(chǔ)，而學前教育又是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)?！队變簣@教育指導(dǎo)綱要（試行）》中明確指出“幼兒教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，學校教育和終身教育的奠基階段，幼兒園教育應(yīng)為每一個幼兒的近期和終身發(fā)展奠定良好的素質(zhì)基礎(chǔ)”[2]。作為整個教育的初始階段，學前教育對于兒童個人、家庭乃至整個社會具有重要價值。對兒童個體而言，學前教育不僅能促進其認知的發(fā)展，還能促進其社會性成長。美國“開端計劃”與“帕里學前教育方案”研究均表明，接受良好學前教育的兒童會比沒有接受良好學前教育或者沒有接受學前教育的兒童“在認知、語言和思維操作等各方面能力發(fā)展得更好”。在兒童社會性發(fā)展方面，學前教育同樣扮演重要角色。相關(guān)研究表明，6歲之前是個體社會化的關(guān)鍵期，學前教育影響甚至決定兒童社會性與人格品質(zhì)的發(fā)展方向、性質(zhì)和水平[3]。1996年，聯(lián)合國教科文組織在《教育：財富蘊藏其中》報告中明確指出“學前教育的不足或缺乏這種教育，均可嚴重地影響終身教育的順利進行”[4]?？梢姡瑢W前教育尤其是幼兒園教育對于兒童自身的發(fā)展具有舉足輕重的作用。

然而，當前學前教育資源緊缺，學前教育市場良莠不齊，存在入公立幼兒園難、入民辦幼兒園貴的問題。此類問題不僅存在于我國城市地區(qū)，而且已經(jīng)向廣大農(nóng)村地區(qū)蔓延。據(jù)統(tǒng)計，2016年底，全國幼兒園共2398萬所，而其中民辦幼兒園1542萬所[5]，公立幼兒園856萬所，所占比例僅為36%，不到全國幼兒園總數(shù)的一半。在公立幼兒園資源稀缺的現(xiàn)狀下，很多家長為了讓自己的孩子進入公立幼兒園就讀，要提前一年或者幾年預(yù)約，為了爭取到一個公立幼兒園名額，幾天幾夜全家出動排長隊，更有甚者還會交一些額外的費用買一個公立幼兒園的名額。而民辦幼兒園優(yōu)質(zhì)園的入園費讓普通家庭望而卻步，而普通民辦園的辦學質(zhì)量又難以讓人放心。據(jù)調(diào)查，如今大學的學費一般在4 000～8 000元/年左右，但普通私立幼兒園的入園費至少要2 000元/月。另外，民辦幼兒園出于盈利目的，縮減成本成為其盈利的一種方式。為了縮減成本，民辦幼兒園往往在師資、園所硬件設(shè)施等方面偷工減料，教育質(zhì)量難以保證。因此，要提高學前教育質(zhì)量，確保普通大眾子女接受相對均衡的學前教育，需要將學前教育納入義務(wù)教育體系，由國家提供相對均衡的學前教育資源。

（二）學前教育納入義務(wù)教育體系，是保障學前兒童受教育權(quán)的基本要求

我國《憲法》第46條規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”[6]?！稇椃ā分忻鞔_規(guī)定了我國每一位公民都享有受教育的權(quán)利。雖然在《憲法》中明確規(guī)定了公民的受教育權(quán)，但在學前教育方面，仍有部分兒童沒有享受到依法接受學前教育的權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計，2016年底我國學前教育的毛入學率為774%[7]。也就是說，如今依然有226%的學前適齡兒童沒有進入幼兒園接受教育，這部分兒童的受教育權(quán)沒有得到保障?！吨腥A人民共和國教育法》第9條中進一步明確到公民受教育權(quán)的平等問題，它規(guī)定“公民的受教育權(quán)應(yīng)該不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等”[8]。但當前我國學前兒童由于城鄉(xiāng)差距，家庭條件等原因仍然無法受到平等的教育。如進城務(wù)工人員子女非本地城市戶口不得入公立園，公立園名額“一位難求”，或需花高額的費用買等等。由此可見，在我國公立園入園率較低的情況下，幼兒園大部分為民辦幼兒園。在學前教育中，家長付出金錢但卻無法衡量幼兒園好壞，所以，就出現(xiàn)了提供教育的、得到教育的和為教育付錢的是完全不同的三方，而三方之間存在嚴重的信息不對稱。并且近年來民辦幼兒園屢屢爆出負面新聞，家長與民辦幼兒園難以互相信任或溝通。但是當前公立幼兒園資源稀缺，還有很大一部分兒童無法進入公立幼兒園，嚴重影響了學前兒童平等的受教育權(quán)。

另外，在《幼兒園教職工配備標準（暫行）》中明確規(guī)定全日制幼兒園的教職工與幼兒的比例需達到1∶5至1∶7[9]。然而數(shù)據(jù)顯示，在2016年底在園兒童共有4 41386萬人，但幼兒園教職員工僅有3818萬人[10]。教職工與幼兒比例約為1∶12，這與規(guī)定的1∶7的目標還差之甚遠?？梢姡m然有法律保障學前兒童的受教育權(quán)，但是現(xiàn)如今仍然存在受教育權(quán)不平等現(xiàn)象，生師比例過大等種種問題。要想真正保障學前兒童的受教育權(quán)，將學前教育納入義務(wù)教育體系是十分迫切的。

二、我國學前教育納入義務(wù)教育的困境

（一）學前教育產(chǎn)品的部分私有性與義務(wù)教育純公共產(chǎn)品之間存在部分張力

美國經(jīng)濟學家保羅·薩繆爾森最早提出公共產(chǎn)品的定義，他認為純粹的公共產(chǎn)品是當每個人消費某種產(chǎn)品或勞務(wù)不會導(dǎo)致別人對該種產(chǎn)品或勞務(wù)消費的減少[11]。為了與私人產(chǎn)品相區(qū)別，他進一步提出了純粹的公共產(chǎn)品具有效用的不可分割性，消費的非競爭性，受益的非排他性三種特性。個人在消費私人產(chǎn)品時是存在競爭與排他的。兩種產(chǎn)品的屬性區(qū)別具體見表1。

從公共產(chǎn)品的三種特性來看，可以看出義務(wù)教育是一種純粹的公共產(chǎn)品。效用的不可分割性是指公共產(chǎn)品是向整個社會提供的，面向全體成員，不能將他分割成若干部分歸屬于個人。由于義務(wù)教育具有普及性，每一位兒童都可以接受義務(wù)教育。也就是說，義務(wù)教育是向社會全體成員提供的，不能將他分割成若干個部分歸屬于某個學生，這一點體現(xiàn)了它具有效用的不可分割性。消費的非競爭性是指某一個人對公共產(chǎn)品的享用并不會影響到其他人的享用。義務(wù)教育具有強制性，每一位適齡兒童必須接受義務(wù)教育。那么每個兒童在接受法律規(guī)定的義務(wù)教育時，并不會影響其他兒童享有接受義務(wù)教育的權(quán)利，這一點體現(xiàn)了它具有消費的非競爭性。受益的非排他性是指無論個人有沒有為公共產(chǎn)品付款，都能從公共產(chǎn)品中獲得利益。義務(wù)教育具有免費性，兒童接受義務(wù)教育不需要為之付款，也能享受義務(wù)教育，這一點體現(xiàn)了它具有受益的非排他性。而私人產(chǎn)品的屬性恰恰相反，純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的具體區(qū)別在于公共產(chǎn)品的總量被提供給社會后，可以為社會上每個人等量的使用，但私人產(chǎn)品的總量被提供給社會后，若有第一個人消費了此產(chǎn)品，那么其他消費者就只能從剩下的范圍中選擇進行消費。

學前教育作為一種特殊階段的教育，既存在公共產(chǎn)品的屬性，又存在部分私人產(chǎn)品屬性。一方面，學前教育作為教育的一種類型，不僅對兒童成長及家庭產(chǎn)生重要影響，對國家和社會來說更是能帶來巨大收益。學前教育的普及無論對于個人家庭還是社會都是必須的。因此它帶有公共產(chǎn)品的部分屬性。另一方面，由于學前教育對兒童的影響重大，家長對于學前教育機構(gòu)的選擇十分慎重。當前社會學前教育機構(gòu)眾多，受地理環(huán)境、辦學理念等不同導(dǎo)致質(zhì)量參差不齊，因此家長在選擇學前教育機構(gòu)時，會根據(jù)自身經(jīng)濟條件來選擇利益最大化的學前教育機構(gòu)，為獲得優(yōu)質(zhì)的學前階段教育，會盡自己能力付出。這說明學前教育帶有一定私人產(chǎn)品性質(zhì)。既然學前教育既帶有公共產(chǎn)品的屬性，又帶有私人產(chǎn)品屬性，又能對國家和社會帶來巨大的收益，那么可以認為學前教育為具有強正外部效應(yīng)的準公共產(chǎn)品。

既然學前教育產(chǎn)品屬性為帶有一定私人產(chǎn)品屬性的強正外部效應(yīng)的準公共產(chǎn)品，那么將此納入作為純粹公共產(chǎn)品屬性的義務(wù)教育帶有一定不合理性。

（二）學前教育的雙重任務(wù)與義務(wù)教育的免費性之間存在部分沖突

《幼兒園工作規(guī)程》中明確規(guī)定了我國幼兒園遵行保育與教育相結(jié)合的原則，對幼兒實施體智德美全面發(fā)展的教育，促進其身心和諧發(fā)展。幼兒園同時為家長參加工作、學習提供便利條件[12]。這就規(guī)定了我國學前教育的任務(wù)不僅在于教育學生，還在于服務(wù)家長。

學前教育與其他階段教育相比，最特殊的是學前教育除了教育學生之外，還要為學生的家長提供一定的服務(wù)——對學生在幼兒園的一日生活進行保育。由于學前期兒童的生理及心理發(fā)育不成熟，所以幼兒園的保育工作是幼兒園教育不可分割的組成部分。幼兒園保育工作的主要任務(wù)在于，幼兒教師在園內(nèi)為學前兒童提供生存、發(fā)展所必須的環(huán)境和物質(zhì)條件，同時對兒童給予精心的照顧和保護，以促進他們的健康成長，逐步增進他們生活自理能力，這項工作的直接受益方為兒童及兒童家長。根據(jù)經(jīng)濟學理論，學前教育的這一私人屬性給受教育者及受教育者家長帶來經(jīng)濟上或非經(jīng)濟上的收益。因此，按照市場經(jīng)濟中誰受益誰付費的原則，受教育者應(yīng)承擔該部分的教育成本。

如果學前教育納入義務(wù)教育后，經(jīng)費全部由政府負擔，而政府的經(jīng)費來源于所有納稅人，就等于所有納稅人支付的學前教育，只有部分人受益，損害了沒有受益的納稅人的利益。學前教育作為一種特殊的教育資源，受教育者消耗了公共資源，應(yīng)該負擔教育成本的一部分。受教育者直接負擔的形式就是學費。從這個方面看，學前教育的雙重任務(wù)與義務(wù)教育的免費性存在部分沖突。

三、我國學前教育納入義務(wù)教育的可行性

現(xiàn)階段我國學前教育納入義務(wù)教育雖然存在一定的困境，但也不能完全否定其可能性。下面將從以下三個方面分析我國學前教育納入義務(wù)教育的可行性。

（一）學前教育屬于準公共產(chǎn)品，具有納入義務(wù)教育的法理空間

從教育的整個階段來看，不同階段的教育產(chǎn)品屬性偏向不同，某些教育階段偏向于公共產(chǎn)品，而某些教育階段偏向于私人產(chǎn)品。從理論上來說，根據(jù)教育階段的不斷向上，其公共產(chǎn)品的屬性越弱。如學前教育、初等教育、中等教育更偏向于公共產(chǎn)品，而高等教育、繼續(xù)教育更偏向于私人產(chǎn)品（表2）。??從產(chǎn)品屬性上看，學前教育屬于準公共產(chǎn)品，具有公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品兩方面屬性，但其公共產(chǎn)品屬性多于私人產(chǎn)品。原因在于學前教育的社會利益要遠遠大于個人利益。美國佩里方案有一項長達 40 年的跟蹤研究表明，幼兒教育投資是一種最省錢，回報率最大的公共投資，具有長效性特點，隨著兒童年齡的增長，其回報率越來越大。在兒童成長到27 歲時，投資回報率為1∶716。到40歲時，投資的總體回報率高達1∶1707，其中對幼兒個人的回報率為1∶417，對社會的回報率則為1∶129[13]。同樣地，諾貝爾經(jīng)濟學獎獲獎?wù)哒材匪埂ず湛寺ㄟ^研究表明，對學前教育的投資回報要遠遠大于學前教育后的投資回報。他甚至提出學前教育階段的教育會形成“累積效應(yīng)”[14]。也就是說學前期的學習可以為今后的學習打下基礎(chǔ)，使其在今后的教育中處于優(yōu)勢地位。各年齡階段教育投入回報（圖1）。

既然學前教育的準公共產(chǎn)品屬性中的公共性遠大于私人性，那么國家財政保障學前教育的發(fā)展也并非不可能，且國家財政對于學前教育的投資是十分有意義的。

（二）學前教育納入義務(wù)教育，具有國際范例

國際上也越來越多的國家將學前教育逐步義務(wù)化。如英國政府規(guī)定，幼兒教育是義務(wù)教育的第一階段，招收5—7歲的兒童;美國政府自1985年就規(guī)定5歲兒童的教育納入到公立學校教育體系之中;在法國，學前教育雖然不是強迫的，但免費實施，所有2—7歲的兒童均可就近上幼兒學校;在芬蘭，所有6歲的學齡前兒童都有權(quán)自愿接受為期一年的免費學前教育;在荷蘭，幼兒教育屬于義務(wù)教育階段，招收4—6歲的兒童……[16]。

從實踐基礎(chǔ)上，國際上一些發(fā)達國家將學前教育納入義務(wù)教育，根據(jù)國家經(jīng)濟實力，或多或少地對學前教育進行免費，這為我國學前教育納入義務(wù)教育提供了參考。

（三）學前教育財政預(yù)算占教育經(jīng)費中比重存在提高空間，具有義務(wù)教育能力

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》中明確提出要加大教育投入，并且完善投入機制。據(jù)統(tǒng)計，我國對于各級教育的投入中，高等教育投入比重一直保持在20%以上，而對初等和中等教育的投入比重則剛剛超過70%多一點。對學前教育的投資分配比重10年間一直未突破2%。而一些發(fā)達國家對于學前教育的投入甚至達到了6%以上[17]。這與我國不足2%的投入形成鮮明對比，說明我國的教育投入結(jié)構(gòu)比重還有待優(yōu)化，尤其是在加大整個教育投入的政策下，學前教育的投入比重存在非常大的提高空間。這就為我國學前教育納入義務(wù)教育提供了財政支持。

四、我國學前教育納入義務(wù)教育的突破路徑

由上文可知，雖然我國學前教育納入義務(wù)教育存在一定困境，但也存在必要性與可行性。我國至2007年底已基本全面普及義務(wù)教育，義務(wù)教育有向兩端延伸的能力。且我國較世界上其他發(fā)達國家，教育的財政支出有提升空間，將學前教育納入義務(wù)教育可進一步提高國家教育經(jīng)費的財政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。全面普及學前教育，將學前教育納入義務(wù)教育主要可從以下兩方面進行思考。

（一）逐漸增加學前教育免費年限

如果一次性將三年學前教育納入義務(wù)教育，會導(dǎo)致國家財政負擔過重。對于市場中占幼兒園總數(shù)一半以上的民辦幼兒園的沖擊也過大，進而可能會影響我國經(jīng)濟體系。鑒于這兩個原因，我國學前教育可以做到先普及，今后逐步免費。普及學前教育可以先試行第一年免費，后兩年依然按照現(xiàn)行制度收費。一些發(fā)達地區(qū)也可根據(jù)自身實際情況，對學前教育實施前兩年免費或者三年全部免費等。根據(jù)各地不同的能力實施不同的學前免費年限。對于經(jīng)濟欠發(fā)達的地方，國家財政也至少要保證學前一年的免費。今后隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，全國各地逐步將學前免費年限增加。這種制度讓學前教育先普及，符合義務(wù)教育普及性的特性。再進一步使學前三年逐漸免費，符合義務(wù)教育免費性的特性。

（二）實施幼教券制度

教育券一詞由米爾頓·弗里德曼提出。他認為教育券是“為了對政府所規(guī)定的最低學校教育提供經(jīng)費，政府可以發(fā)給家長們票證。如果孩子進入‘被批準的教育機關(guān)，這些票證就代表每個孩子在每年中所花費的最大數(shù)量的金錢。這樣，家長們就能自由地使用這種票證，再加上他們所自愿添增的金額向他們所選擇的‘被批準的教育機關(guān)購買教育服務(wù)。教育服務(wù)可以由以營利為目的的私營教育機關(guān)或非營利的公立教育機關(guān)提供。政府的作用限于保證‘被批準的學校的教育計劃必須維持某些最低標準”[18]。將教育券應(yīng)用到學前教育，針對因家庭貧困無法進入幼兒園就讀的家庭，對他們發(fā)放幼教券。貧困家庭家長就近對公立或民辦幼兒園提交申請，審核通過的兒童可以免費進入幼兒園就讀。政府憑借幼教券的申請向幼兒園進行財政扶持。幼教券方式既避免了貧困家庭直接獲得金錢而并未用于兒童教育上，又為貧困家庭兒童提供了學前教育的可能，增強了學前教育的普及。

總之，在當今義務(wù)教育向兩端延伸的爭議中，學前教育較于高中教育，存在一定困境，但還是存在一定可行性。國家可以先將現(xiàn)階段九年義務(wù)教育資源均衡，鞏固以往義務(wù)教育成果。在條件允許的基礎(chǔ)上逐步普及學前教育，直至免費。學前教育納入義務(wù)教育體系將會是未來教育發(fā)展的一個重要趨勢。

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（責任編輯：滕一霖）