郭昌盛

一、問題的提出

從20世紀(jì)50年代初期制定和實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃至今，我國已經(jīng)制定和實(shí)施了13個(gè)五年規(guī)（計(jì)）劃（在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制代替計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制后，“計(jì)劃”也被“規(guī)劃”代替。其中，從“十一五”開始，不再稱“計(jì)劃”，而稱“規(guī)劃”，以下統(tǒng)一簡稱“規(guī)劃”）。這些計(jì)劃或規(guī)劃在我國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域具有非常重要的地位。1參見郝鐵川：《我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃具有法律約束力嗎？》，《學(xué)習(xí)與探索》2007年第2期。然而，這一系列關(guān)乎國計(jì)民生和國家長治久安的規(guī)劃卻未能被很好地實(shí)踐?！耙蛞u計(jì)劃傳統(tǒng)，我國的規(guī)劃迄今還稱不上是法治的。規(guī)劃的編制是領(lǐng)導(dǎo)定指標(biāo)、規(guī)劃人員畫藍(lán)圖，規(guī)劃權(quán)力機(jī)關(guān)通過以后，基本上回到脫法狀態(tài)，到規(guī)劃結(jié)束時(shí)籠統(tǒng)、非正式的報(bào)告一些喜人的數(shù)據(jù)”，“從根本上還沒有擺脫開會、發(fā)文件、直接的指揮和命令等行政式計(jì)劃的特質(zhì)和窠臼”。2史際春：《論規(guī)劃的法治化》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2006年第7期。反復(fù)出現(xiàn)的問題要從規(guī)律上認(rèn)識，普遍存在的問題要從制度上防范。對我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃不能被很好地實(shí)施這一問題，我們既要從制度設(shè)計(jì)上努力，更要從觀念上找原因，因?yàn)橛^念上的偏差往往是問題癥結(jié)之所在。3同注a。規(guī)劃實(shí)施情況的不如人意，與人們對其法律約束力、在法律體系中的地位以及規(guī)劃的法治化路徑的認(rèn)識不清和探討不足有關(guān)。規(guī)劃綱要的法律性質(zhì)為何？規(guī)劃綱要是否具備法規(guī)范性？規(guī)劃綱要在法律體系中的地位為何？如何推動規(guī)劃的法治化？這一系列問題在我國法學(xué)界至今沒有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識，也沒有成為我國法學(xué)學(xué)說爭論的熱點(diǎn)問題。

二、規(guī)劃綱要的一般性分析及法律學(xué)說

（一）計(jì)劃、規(guī)劃、綱要的語義分析

關(guān)于計(jì)劃、規(guī)劃、綱要的語詞含義學(xué)界已有一定的探討。如有學(xué)者以《現(xiàn)代漢語詞典》為基準(zhǔn)，對計(jì)劃和規(guī)劃作出一定的解釋，認(rèn)為“計(jì)劃作為名詞是指工作或行動以前預(yù)先擬定的具體內(nèi)容和步驟，作為動詞是指做計(jì)劃”，1參見中國社科院語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典》（第7版），商務(wù)印書館2016年版，第643頁。“規(guī)劃是對未來比較全面、比較長遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃，是對未來全局性、戰(zhàn)略性、方向性問題的謀劃、部署和展望”、“規(guī)劃是各級政府?dāng)M定的適用于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的，有時(shí)間延續(xù)性和空間限定性的戰(zhàn)略指導(dǎo)計(jì)劃”；2徐孟洲：《論經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃與規(guī)劃法制建設(shè)》，《法學(xué)家》2012年第2期。有學(xué)者從學(xué)科定位和社會實(shí)踐的角度分析，認(rèn)為“規(guī)劃既是對未來行動結(jié)果（目標(biāo)）的預(yù)期，也是對實(shí)現(xiàn)其結(jié)果的行動的預(yù)先安排，還是針對目標(biāo)達(dá)成的行動過程不斷趨近目標(biāo)的所有努力”；3孫施文：《規(guī)劃的本質(zhì)意義及其困境》，《城市規(guī)劃匯刊》1999年第2期。有學(xué)者從比較語義的視角分析，得知“計(jì)劃和規(guī)劃在英語或法語中是同一個(gè)詞（plan或programme），是指人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)某種目的對未來的行動所作的設(shè)想和部署”。4史際春：《論規(guī)劃如何法治》，《經(jīng)濟(jì)法學(xué)評論》2007年第6期。不管從哪個(gè)角度定義計(jì)劃和規(guī)劃，我們都可以發(fā)現(xiàn)計(jì)劃或規(guī)劃的最重要特征是未來導(dǎo)向性。5參見郝鐵川：《我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃具有法律約束力嗎？》，《學(xué)習(xí)與探索》2007年第2期。

關(guān)于綱要的含義及解析，大都認(rèn)為綱要是指事物的關(guān)鍵部分、提綱挈領(lǐng)的要點(diǎn)，亦即一本書、一個(gè)規(guī)劃、一個(gè)宣言、一個(gè)文本等的結(jié)構(gòu)性的、主要的、核心的和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的總結(jié)、概述和介紹，古今中外概莫能外。例如，“洽聞之士，宜撮綱要，覽華而食實(shí)，棄邪而采正”6[梁 ] 劉勰：《文心雕龍 ·諸子》。“疎而不漏，綱要克舉”7[唐]魏徵：《隋書·律歷志下》?！皣L有好事，就吾求習(xí)，吾乃粗舉綱要，隨而受之，無不心悟手從，言忘意得”8[唐 ]孫過庭：《書譜》。“惟光武有人君之度，而躬親吏事，失其綱要”；9[清]侯方域：《太平仁義之效論》。有學(xué)者認(rèn)為“綱要，是指事物最主要的、關(guān)鍵的部分，對其他部分影響極大”，其特征是“內(nèi)容全面，但簡明扼要”；10楊紫烜：《關(guān)于制定<經(jīng)濟(jì)法綱要>的若干問題》，《南華大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2015年第4期?！?844年又把這些扎記加以充實(shí),寫成當(dāng)時(shí)我認(rèn)為是正確的結(jié)率的綱要”，11[英]查爾斯·達(dá)爾文：《不可抹滅的印記之物種起源/人類和動物的表情》，湖南科學(xué)技術(shù)出版社2015年版。也認(rèn)為綱要是指主題的概要。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為綱要不是一個(gè)法學(xué)概念，沒有法律味。12同注j。

（二）規(guī)劃綱要的法律性質(zhì)學(xué)說評析

經(jīng)濟(jì)學(xué)和國民經(jīng)濟(jì)管理學(xué)對國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃綱要的性質(zhì)和定位是比較明確的，但法學(xué)界對其性質(zhì)的理解有明顯分歧。13同注b。盡管對規(guī)劃綱要的法律性質(zhì)的探討至今仍未成為法學(xué)界的爭議熱點(diǎn)，但仍有一些學(xué)者對其進(jìn)行了較為深入的分析?？傮w來看，學(xué)界關(guān)于規(guī)劃綱要的法律性質(zhì)的看法主要有以下學(xué)說。

1. 規(guī)范性文件說。該說認(rèn)為具有立法權(quán)限的權(quán)力機(jī)關(guān)通過的具有普遍適用性的決議和決定都是“立法機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件”。1參見王鍇：《論規(guī)范性文件的備案審查》，《浙江社會科學(xué)》2010年第11期。狹義的“法律”在我國的法律體系中具有極高的法律地位，《立法法》已經(jīng)對狹義“法律”規(guī)定了嚴(yán)格的法律程序，在這種情況下，凡是不符合《立法法》規(guī)定之程序制定的立法性文件都不應(yīng)視為“法律”，而只能視為全國人大及其常委會制定的“規(guī)范性文件”，因此那些沒有按照《立法法》要求經(jīng)過國家主席簽署主席令公布的立法性文件都只能稱為“規(guī)范性文件”，而不能稱為“法律”，它們無權(quán)規(guī)定《立法法》《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》等屬于“法律”保留的事項(xiàng)，除了法律有特別規(guī)定外，它們在效力等級上也應(yīng)低于“法律”，而不能與之相沖突。2參見黃金榮：《規(guī)范性文件的法律界定及其效力》，《法學(xué)》2014年第7期。作者認(rèn)為，全國人大常委會工作部門對全國人大及其常委會制定的所有立法性文件都相提并論、不區(qū)分“法律”和“規(guī)范性文件”的實(shí)際做法既與行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格區(qū)分行政法規(guī)、規(guī)章與相應(yīng)規(guī)范性文件的做法相矛盾，也與有關(guān)法律相沖突。從《監(jiān)督法》第28條與第29條的規(guī)定可以看出，該法確認(rèn)較大的市的人大及其常委會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定是可以由上級人大常委會予以撤銷的“規(guī)范性文件”，沒有理由否定同樣作為權(quán)力機(jī)關(guān)的省級人大及其常委會乃至全國人大及其常委會制定的立法性文件具有同樣的區(qū)分，否則就只能是邏輯錯(cuò)亂。根據(jù)該說對法律和規(guī)范性文件的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，全國人大通過的規(guī)劃綱要只能歸屬于規(guī)范性文件，且其效力低于法律。目前沒有任何法律對全國人大及其常委會作出的決議和決定的性質(zhì)和內(nèi)容作出規(guī)范，對于“法律”與具有規(guī)范性的“決議”和“決定”的區(qū)別更是無從談起，“至少從目前的立法實(shí)踐以及全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)的實(shí)際做法看，這種區(qū)分法律與全國人大及其常委會規(guī)范性文件及其效力等級的理論推論實(shí)際上并不適用”。3黃金榮：《規(guī)范性文件的法律界定及其效力》，《法學(xué)》2014年第7期。

2. 非法律文件說。該說認(rèn)為在一定意義上，規(guī)劃（綱要）具有僅次于法律的、規(guī)范社會行為“第二準(zhǔn)則”的功能，4參見楊偉民：《規(guī)劃體制改革的主要任務(wù)及方向》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2004年第20期。因?yàn)橐?guī)劃（綱要）應(yīng)該是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府履行其職能尤其是經(jīng)濟(jì)職能（宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)）和社會職能（社會管理和公共服務(wù)）的依據(jù)；在一定范圍和領(lǐng)域內(nèi)，規(guī)劃（綱要）還具有約束社會公眾行為的功能。既然規(guī)劃綱要對政府和社會公眾均具有約束力，且由全國人民代表大會決議通過，否定其法律屬性不盡合理。另外，在社會運(yùn)行過程中，規(guī)范社會行為的主要有法律、道德、宗教、政策、原始規(guī)范等社會規(guī)范，該說將規(guī)劃綱要界定為“第二準(zhǔn)則”未能明確其本質(zhì)含義。

3. 不完全的法律屬性說。該學(xué)說認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)規(guī)劃（綱要）與法律是實(shí)體與程序的有機(jī)結(jié)合，是內(nèi)容與形式、可能與現(xiàn)實(shí)、結(jié)果與過程、目標(biāo)與手段的關(guān)系。從經(jīng)濟(jì)規(guī)劃（綱要）的法律性質(zhì)分析來看，規(guī)劃綱要是法律文件，具有法律約束力，但這種法律約束力主要針對政府。5參見顏誠毅：《規(guī)劃與法律如何銜接》，《人力資源管理》2016年第1期；顏運(yùn)秋、范爽：《法理學(xué)視野下的中國經(jīng)濟(jì)規(guī)劃》，《法治研究》2010年第3期。此學(xué)說主要是從規(guī)劃綱要的編制、審批、修改、監(jiān)督程序的嚴(yán)格證明其法律性文件的性質(zhì)，6關(guān)于規(guī)劃綱要的的編制、審批、修改和監(jiān)督主要體現(xiàn)在我國《憲法》《監(jiān)督法》等法律中。例如，《憲法》第89條第5項(xiàng)、第62條第9款；《監(jiān)督法》第16條、第17條、第21條等?？梢姡幹坪蛨?zhí)行“規(guī)劃”是政府的職權(quán)，因而需要國家權(quán)力機(jī)關(guān)的審查和批準(zhǔn)予以監(jiān)督；同時(shí)，規(guī)劃的執(zhí)行情況和調(diào)整、中期評估等都應(yīng)當(dāng)提請本級人大或其常委會審查和批準(zhǔn)。認(rèn)為《綱要》是由國務(wù)院編制，由全國人大通過的規(guī)范性文件，具有高度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。同時(shí)，追溯規(guī)劃綱要的歷史，可以發(fā)現(xiàn)規(guī)劃綱要由20世紀(jì)50年代初的計(jì)劃綱要轉(zhuǎn)化而來，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“計(jì)劃”是國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)，是指導(dǎo)全國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的行動綱領(lǐng)，具有高度的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，具有不容置疑的法律約束力。7參見陳國川、楊成、尹明：《我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要的法律地位研究》，《北方經(jīng)濟(jì)》2003年第1期。當(dāng)然，該說認(rèn)為規(guī)劃綱要僅對政府具有約束力的論證則是立基于“十一五規(guī)劃”對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主要指標(biāo)進(jìn)行約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)的二分法之上。1參見“十一五規(guī)劃綱要”第3章《經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)》專欄三，第48章《健全規(guī)劃管理體制》“規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，具有法律效力，要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價(jià)和績效考核”。不過，《綱要》（十一五規(guī)劃綱要）僅在“約束性指標(biāo)”處特別指明“具有法律效力”，是否隱含“規(guī)劃”的其他內(nèi)容不具有法律效力呢？這確實(shí)是值得進(jìn)一步探究的問題。2參見郝鐵川：《我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃具有法律約束力嗎？》，《學(xué)習(xí)與探索》2007年第2期。

4. 完全的法律屬性說。該說認(rèn)為規(guī)劃綱要不僅對政府有約束力，而且對市場經(jīng)濟(jì)主體也具有約束力，但同時(shí)認(rèn)為規(guī)劃綱要對政府的約束是直接的，而對市場經(jīng)濟(jì)主體的約束則與此相反。規(guī)劃綱要對未來政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面作出的預(yù)測以及提出的關(guān)于發(fā)展的指導(dǎo)思想和方針政策為市場主體作出決策提供了信號和方向。3參見陳國川、楊成、尹明：《我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要的法律地位研究》，《北方經(jīng)濟(jì)》2003年第1期。規(guī)劃的主要任務(wù)是闡述經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點(diǎn)，引導(dǎo)市場主體方向，是宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性的規(guī)劃。4參見肖向榮：《建議制定規(guī)劃法》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2002年第4期。當(dāng)然，問題在于學(xué)者對規(guī)劃綱要是法律文件的論證不足，僅僅從約束力這個(gè)角度進(jìn)行了解釋，而且對于約束力的解釋也不夠充分，難以令人信服。

5. 政策與法律耦合說。該說認(rèn)為規(guī)劃綱要具有明顯的國家政策性和國家法律約束性，在社會規(guī)范屬性上，把規(guī)劃綱要作為單純的政策規(guī)范性文件，或者以其具有法律效力為依據(jù)，而把它單純當(dāng)作法律規(guī)范性文件，都是不全面的。規(guī)劃綱要乃至規(guī)劃是政策與法律相耦合的社會規(guī)范表現(xiàn)形式，5關(guān)于耦合，徐孟洲教授曾將耦合與融合進(jìn)行對比，認(rèn)為耦合是指兩個(gè)或兩個(gè)以上相互獨(dú)立的物體、體系或運(yùn)動形式之間通過相互作用而彼此影響以至聯(lián)合起來的現(xiàn)象，而融合則是兩個(gè)或兩個(gè)以上相互獨(dú)立的物體、體系或運(yùn)動形式之間融為一體成為新的物體、體系或運(yùn)動形式。兩者的耦合并用是國家管理經(jīng)濟(jì)與社會事業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)。6參見徐孟洲：《論經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃與規(guī)劃法制建設(shè)》，《法學(xué)家》2012年第2期。此學(xué)說較為準(zhǔn)確地表述了規(guī)劃綱要的本質(zhì)，但是當(dāng)前對社會規(guī)范的認(rèn)識還未將政策與法律相耦合作為一種新的社會規(guī)范形式。因此，在當(dāng)前全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的背景下，將規(guī)劃綱要定性為法律更容易被社會公眾所接受，也更有利于規(guī)劃綱要的落實(shí)，發(fā)揮其對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的促進(jìn)作用。7另外，社會公眾普遍對“政策”存有偏見，尤其是在政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差給社會公眾造成損害卻難以彌補(bǔ)的情況下，“上有政策、下有對策”的觀念就是這一現(xiàn)象的突出表現(xiàn)。

三、規(guī)劃綱要的法律性質(zhì)分析

規(guī)劃綱要之法律性質(zhì)為何？是否為法律之一種？判斷此一問題之原點(diǎn)應(yīng)該求之于法律之特征，尤其是其本質(zhì)性要素，而不宜僅由程序上判斷。而當(dāng)前我國學(xué)者對規(guī)劃綱要性質(zhì)之見解各持己見，其真正的癥結(jié)在于對以下兩點(diǎn)的解釋存有歧義。即，規(guī)劃綱要究竟在何種程度與何種范圍滿足法律規(guī)范的概念內(nèi)容？規(guī)劃綱要與法律之間是否存在本質(zhì)性的差異？

（一）規(guī)劃綱要與法律的形式性辨析

規(guī)劃綱要與法律在形式上有相似之處，但也有諸多細(xì)微差別。盡管從兩者的產(chǎn)生程序、名稱、編纂體例、規(guī)范構(gòu)造模式等方面均有所不同，但仍然難以否定規(guī)劃綱要的法律屬性。

從產(chǎn)生程序來看，法律的產(chǎn)生程序在我國《立法法》中有明確的規(guī)定，法律的制定一般經(jīng)歷“提出法律案—專門委員會審議—列入全國人民代表大會會議議程—各代表團(tuán)審議—全國人民代表大會審議—大會表決—國家主席簽署主席令予以公布”的程序。規(guī)劃綱要則由中共中央提出制定建議，經(jīng)過課題研究階段、思路形成階段、規(guī)劃綱要起草階段和專項(xiàng)規(guī)劃形成階段、廣泛征求意見階段和充分銜接階段，直到最后完成并提交全國人大討論審議。1參見江宛棣：《十一五規(guī)劃是如何制定出來的》，http://news.sina.com.cn/c/2006-03-06/10089275878.shtml，新浪網(wǎng)，2017年11月19日訪問。另外，根據(jù)我國《立法法》規(guī)定，有資格提出法律案的主體有全國人大主席團(tuán)、全國人大常委會、國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍事委員會、全國人大各專門委員會、一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表聯(lián)名等9個(gè)主體，而規(guī)劃綱要的制度建議目前只能由中共中央提出。就此而論，規(guī)劃綱要與法律至少在法定程序上有所區(qū)別，但仍不妨礙規(guī)劃綱要的產(chǎn)生程序歸屬于立法程序的一種，只不過規(guī)劃綱要遵循的是特殊立法程序而已。

從名稱上來看，我國《立法法》僅規(guī)定了具備法律效力的規(guī)范性文件的性質(zhì)及其效力層級，但并未對法律或者規(guī)范性文件的名稱作出正面允許規(guī)定和反面限禁規(guī)定。不僅如此，根據(jù)我國的立法實(shí)踐，即便是全國人大及其常委會通過的法律也并非均以“法”來命名，比如《民法通則》、《關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》《關(guān)于批準(zhǔn)〈國務(wù)院關(guān)于職工探親待遇的規(guī)定〉的決議》《全國人大常委會縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》《第十二屆全國人民代表大會第四次會議表決議案辦法》等歷次全國人大會議《表決議案辦法》以及《人民警察警銜條例》《學(xué)位條例》《海關(guān)關(guān)銜條例》《中國人民解放軍軍官軍銜條例》《領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例》等條例。由此看出，全國人大及其常委會通過的“法律”可以有“法”“辦法”“條例”“通則”“決定”“決議”“規(guī)定”“法典”等不同的名稱，2正在制定的《民法典》也未采取“法”的名稱，而采取了“法典”的名稱，也有學(xué)者提議制定《經(jīng)濟(jì)法典》，參見邢會強(qiáng)：《制定<稅收法典>與<金融法典>，邁向<經(jīng)濟(jì)法典>》，《第十六屆全國經(jīng)濟(jì)法前沿理論研討會論文集》2015年7月1日。而“綱要”并未被排除在外。3國務(wù)院于1957年曾制定過《水土保持暫行綱要》，該文件雖然依據(jù)1986年《國務(wù)院關(guān)于廢止部分農(nóng)林法規(guī)的通知》而失效且其效力級別為行政法規(guī)，但仍在一定程度上說明法律可以“綱要”來命名。而且，早在1985年就有學(xué)者提出由全國人民代表大會制定《經(jīng)濟(jì)法綱要》來作為基本的經(jīng)濟(jì)法規(guī)范性文件的建議；4這一提法最早是由楊紫烜教授提出的，之后也有很多學(xué)者對該提議進(jìn)行了探討。參見楊紫烜：《關(guān)于制定<經(jīng)濟(jì)法綱要>的若干問題》，《南華大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2015年第4期；薛建蘭等：《經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)的立法研究——再論<經(jīng)濟(jì)法綱要>制定的必要性和可行性》，《第八屆中部崛起法治論壇論文集》，2015年10月19日；陸三育、李德慶：《試論<經(jīng)濟(jì)法綱要>的立法價(jià)值》，《法商研究》2000年第1期；劉文華：《中國經(jīng)濟(jì)法的基本理論綱要》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第2期；張守文：《經(jīng)濟(jì)法的立法統(tǒng)合：需要與可能》，《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第3期；何平：《試論制定<中國經(jīng)濟(jì)法綱要>的必要性》，《溫州大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第4期等。也有學(xué)者直接闡明“《綱要》的形式一般用于計(jì)劃類或規(guī)劃類的立法”的觀點(diǎn)從側(cè)面說明了綱要作為法律名稱的合理性。5參見張守文：《經(jīng)濟(jì)法的立法統(tǒng)合：需要與可能》，《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第3期。當(dāng)然，不得不承認(rèn)的是，我國由全國人大及其常委會通過的大部分法律均以“法”來命名，即便規(guī)劃綱要經(jīng)由立法程序而成立，也不能將規(guī)劃綱要直接歸于一般性法律，而應(yīng)歸于特殊性法律。

從編纂體例來看，規(guī)劃綱要在編纂體例上與一般法律的編纂體例大體一致。但也有細(xì)微的區(qū)別：規(guī)劃綱要的編纂體例是“篇”“章”“節(jié)”，而一般性法律的編纂體例則是“編”“章”“節(jié)”“條”“款”“項(xiàng)”“目”；6參見《立法法》第61條規(guī)定，法律根據(jù)內(nèi)容需要，可以分編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目。此處的用語為“可以”，而非“應(yīng)當(dāng)”“必須”，并不禁止在所列編纂體例外另立法律編纂體例。規(guī)劃綱要的“節(jié)”下一般只有一段話來描述本節(jié)內(nèi)容，而一般性法律則在“節(jié)”下分“條”進(jìn)行規(guī)定；規(guī)劃綱要的篇幅長達(dá)6萬余字，而一般性法律大多不超過1萬字1我國《刑法》是唯一一部篇幅上超過規(guī)劃綱要的法律，長達(dá)7萬余字。；規(guī)劃綱要的章節(jié)數(shù)量較多，22016年3月16日通過的“十三五規(guī)劃綱要”多達(dá)80章、“十二五規(guī)劃”多達(dá)60章、“十一五規(guī)劃”多達(dá)48章等。而一般性法律則大多不超過20章。然而，編纂體例上的細(xì)微差別并不足以說明規(guī)劃綱要與法律兩不相容，至多只能說明規(guī)劃綱要與法律在形式上有所不同，因此與一般性法律有異。

從規(guī)范構(gòu)造形式上來看，法律規(guī)范一般是遵循“假定條件—行為模式—行為后果”的邏輯結(jié)構(gòu)，3這是目前法學(xué)界對法律規(guī)范要素最經(jīng)典的概括和描述。無論前述三個(gè)要素是否規(guī)定在同一條條文，其在邏輯上均是必不可少的。相對于此，規(guī)劃綱要并不明顯具有此種規(guī)范構(gòu)造，而是以“設(shè)定一定目標(biāo)—明確實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式或途徑”的結(jié)構(gòu)來展開的，采取了與一般性法律的先因后果不同的先果后因的模式。十三五規(guī)劃綱要引言中“主要闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展宏偉目標(biāo)、主要任務(wù)和重大舉措，是市場主體的行為導(dǎo)向，是政府履行職責(zé)的重要依據(jù)，是全國各族人民的共同愿景”的表述鮮明地體現(xiàn)了這一特點(diǎn)。4《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》引言。雖與一般性法律有所不同，我們?nèi)钥砂l(fā)現(xiàn)規(guī)劃綱要在邏輯結(jié)構(gòu)上仍然具備“假定條件、行為模式、行為后果”的法律規(guī)范要素。其中，“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展宏偉目標(biāo)”可視為“行為后果”，“重大舉措”是“行為模式”，而其整體作為“市場主體的行為導(dǎo)向和政府履行職責(zé)的重要依據(jù)”則與“假定條件”相對應(yīng)。因此，規(guī)劃綱要在規(guī)范構(gòu)造形式上與一般性法律并無本質(zhì)性區(qū)別，而僅僅在表現(xiàn)形式上有所區(qū)別，這也是應(yīng)將規(guī)劃綱要?dú)w于特殊性法律以區(qū)別于一般性法律的重要因素。

（二）規(guī)劃綱要與法律的本質(zhì)性辨析

以上所述均為規(guī)劃綱要與法律之間的差異，但并非構(gòu)成兩者間決定性差異的本質(zhì)性因素。判斷規(guī)劃綱要的法律性質(zhì)，其最大意義在于決定規(guī)劃綱要的法律效果如何，如果規(guī)劃綱要屬于法律之一種，則其應(yīng)該發(fā)生與法律相同的效果才具實(shí)益。5參見蔡茂寅：《預(yù)算法之原理》，元照出版有限公司2008年版，第59頁。否則，如果強(qiáng)行將規(guī)劃綱要?dú)w屬于法律，卻發(fā)生與法律不同的效果，則至多只能承認(rèn)其屬于效力上與一般性法律有相似性的規(guī)范性文件。

法規(guī)范或者法律的概念要素為何？這一向是法哲學(xué)上論爭的標(biāo)的，因此就規(guī)劃綱要之法律性質(zhì)為何的問題，其實(shí)也受限于此前提因素的限制，因而具有流動性。6同注e，第59頁。根據(jù)馬克思主義關(guān)于法本質(zhì)的論述，法的本質(zhì)存在于國家意志、階級意志和社會存在、社會物質(zhì)條件之間的對立統(tǒng)一關(guān)系之中?！胺ㄊ怯蓢抑贫ɑ蛘J(rèn)可并由國家保證實(shí)施的，反映由特定物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級（或人民）的意志，以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展統(tǒng)治階級（或人民）所期望的社會關(guān)系和社會秩序?yàn)槟康牡纳鐣袨橐?guī)范”成為馬克思主義作家對法律最經(jīng)典的表述。7莊昕：《法律與道德的關(guān)系》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2011年第11期；張文顯：《法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第73頁。從這個(gè)定義，我們可以得知，法的本質(zhì)主要是正式性（國家性、官方性）、階級性（階級意志性）、物質(zhì)制約性。而法的特征則主要是其具有效力的普遍性、可訴性、國家強(qiáng)制性和程序性。有日本學(xué)者對法的本質(zhì)性要素進(jìn)行過探討，認(rèn)為法律應(yīng)該具備社會性、一般性、以及強(qiáng)行性、外部性。8此種見解，參照[日]甲斐素直：《財(cái)政法規(guī)と憲法原理》，八千代出版株式會社1996年版，第35頁。轉(zhuǎn)引自蔡茂寅：《預(yù)算法之原理》，元照出版有限公司2008年版，第59頁。在討論中對“法”的界定應(yīng)當(dāng)選擇同一的特定語境，采用合適的分析標(biāo)準(zhǔn)。這樣，大家對同一種問題的共識才會多起來。9參見程信和：《硬法、軟法與經(jīng)濟(jì)法》，《甘肅社會科學(xué)》2007年第4期。因此，筆者著重從當(dāng)前我國法學(xué)界對法的本質(zhì)及其特征的角度來論證規(guī)劃綱要的法律屬性。

1. 法本質(zhì)視閥下的規(guī)劃綱要

（1）法的正式性或稱國家性、官方性主要是指法律是由國家依照法律程序制定或認(rèn)可的由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施并由正式的官方文件加以表現(xiàn)。規(guī)劃綱要由全國人大常委會依照法定的程序制定并發(fā)布，其發(fā)布程序與一般的法律不同且非基本法律不僅可以由全國人大制定，全國人大常委會也有權(quán)制定，由此可見，規(guī)劃綱要的制定主體和發(fā)布主體均較之于一般的法律更為嚴(yán)格，否定其法律屬性的本質(zhì)不盡合理。

（2）階級性或者階級意志性是指法體現(xiàn)的是統(tǒng)治階級的整體意志和共同意志，當(dāng)然，整體意志并非統(tǒng)治階級內(nèi)部各黨派集團(tuán)每個(gè)成員意志的簡單相加。我國的規(guī)劃綱要體現(xiàn)的正是全體人民的意志，這不僅體現(xiàn)在規(guī)劃綱要具體內(nèi)容上，還體現(xiàn)在規(guī)劃綱要的引言部分。以我國“十三五規(guī)劃綱要”為例，引言部分“‘十三五’規(guī)劃綱要是全國各族人民的共同愿景”直接體現(xiàn)了規(guī)劃綱要的人民意志性；在主體內(nèi)容部分，“十三五”規(guī)劃綱要分20篇80章從指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、發(fā)展理念、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建發(fā)展新體制、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、拓展網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)空間、構(gòu)筑現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、加快改善生態(tài)環(huán)境、構(gòu)建全方位開放新格局、深化內(nèi)地和港澳、大陸和臺灣地區(qū)合作發(fā)展、全力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)、提升全民教育和健康水平、提高民生保障水平、加強(qiáng)社會主義精神文明建設(shè)、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)社會主義民主法治建設(shè)、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)、強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施保障等方面來體現(xiàn)人民發(fā)展的需求和共享發(fā)展的意志。規(guī)劃綱要中的預(yù)期性指標(biāo)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整等任務(wù)都是為了實(shí)現(xiàn)人民共享發(fā)展的意志的重要舉措。因此，規(guī)劃綱要具備鮮明的階級性或人民意志性。

（3）物質(zhì)制約性是指法的內(nèi)容最終受一定社會物質(zhì)生活條件的制約。規(guī)劃綱要區(qū)別于一般性法律的特性之一在于其時(shí)效性，我國規(guī)劃綱要一般每隔5年制定一次，這一制度正是由于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展對法律提出了新的要求，同時(shí)也表明規(guī)劃綱要的制定必須與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相一致，不可超越也無法超越。從規(guī)劃綱要的內(nèi)容來看，主要是針對規(guī)劃綱要通過后5年內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行明確，且受制于國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境。比如，面對“發(fā)展方式粗放，不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)”的問題以及“經(jīng)濟(jì)增速換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛、動能轉(zhuǎn)換困難相互交織”“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險(xiǎn)、惠民生”等多重挑戰(zhàn)，1參見“十三五規(guī)劃綱要”第1章《發(fā)展環(huán)境》。規(guī)劃綱要有針對性地制定了一系列預(yù)期性目標(biāo)和約束性目標(biāo)來應(yīng)對。2主要體現(xiàn)在“十三五規(guī)劃綱要”第6章至第80章。

2. 法特征視閥下的規(guī)劃綱要

（1）效力的普遍性是指在國家權(quán)力所及范圍內(nèi)具有普遍的約束力，主要體現(xiàn)為調(diào)整對象具有不特定性和反復(fù)適用性。有觀點(diǎn)認(rèn)為，法律效力的普遍性是指法律對所有社會主體有約束力，全社會必須統(tǒng)一、沒有例外地遵守法律，而規(guī)劃綱要主要是對政府部門有約束力，不具普遍效力 。3參見郝鐵川：《我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃具有法律約束力嗎？》，《學(xué)習(xí)與探索》2007年第2期?！笆晃濉币?guī)劃綱要規(guī)定，“本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，具有法律效力”；4“十一五規(guī)劃綱要”第48章《健全規(guī)劃管理體制》。“十二五”規(guī)劃綱要明確規(guī)定，“本規(guī)劃經(jīng)過全國人民代表大會審議批準(zhǔn)，具有法律效力”；5“十二五規(guī)劃綱要”第16篇《強(qiáng)化實(shí)施 實(shí)現(xiàn)宏偉發(fā)展藍(lán)圖》。而“十三五”規(guī)劃綱要未對綱要的法律效力作出規(guī)定，這能否作為否定其法律效力的依據(jù)呢？答案顯然是否定的。法律的效力不能僅從文本中的表述來認(rèn)定，而應(yīng)考量其在社會生活中是否實(shí)際上具有約束力來界定。法律是針對不特定人（包括政府機(jī)關(guān)與一般人民）之權(quán)利與義務(wù)關(guān)系所作之抽象規(guī)定，并可無限制地反復(fù)產(chǎn)生其規(guī)范效力。1參見陳清秀：《預(yù)算法之基本原理之探討》，《交大法學(xué)》2012年第1期。規(guī)劃綱要是以國民經(jīng)濟(jì)和社會未來五年發(fā)展的預(yù)期和安排為主要內(nèi)容，其每實(shí)施五年即重新編制，即便如此，在新的規(guī)劃綱要生效的情況下，舊的規(guī)劃綱要也不必然失效。在實(shí)踐中，規(guī)劃綱要不僅對各級政府部門產(chǎn)生了約束力，對人民的生活和經(jīng)濟(jì)行為等都產(chǎn)生了很大的影響和約束，因此，筆者認(rèn)為，規(guī)劃綱要具備普遍的約束力，這種約束力不僅及于各級政府，還對社會成員具有普遍的約束力。

（2）可訴性是指法律所必備的為了判斷社會糾紛的是非而使糾紛主體訴求于法律公設(shè)的判斷主體的屬性。2參見房旭、張曉瑩：《法律的可訴性研究》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第12期。由此可見，法律的可訴性包括可爭訴性和可適用性兩個(gè)方面，可爭訴性是指任何人得依法律的規(guī)定提起訴訟，強(qiáng)調(diào)的是法律適用的啟動；而可適用性則主要是指司法機(jī)關(guān)得依據(jù)法律行使監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)進(jìn)而解決糾紛的特性，強(qiáng)調(diào)的是法律適用的結(jié)束。3參見高其才：《法理學(xué)》，清華大學(xué)出版社2011年版，第21頁。但這種可訴性只是理論上的一種可能性，并非必然，而且立法行為包括法律的制定、認(rèn)可、修改和廢止一定不體現(xiàn)可訴性也是學(xué)界共識。規(guī)劃綱要的制定是立法行為，即便不具可訴性也不足以否定其法律屬性。不僅如此，在世界各國的現(xiàn)有立法中，也有大量的政治性法律和發(fā)展型法律（下文中將會述及）存在，這些類型的法律一般也不具備可訴性。

（3）國家強(qiáng)制性和程序性是指法律的制定和實(shí)施必須遵守法律程序，國家構(gòu)建軍隊(duì)、警察、監(jiān)獄等國家暴力機(jī)器以保證自己的意志得以實(shí)現(xiàn)的特性。如前所述，規(guī)劃綱要的制定遵循了嚴(yán)格的不同于一般立法程序的特殊立法程序，因而具備程序性。同時(shí)，“十三五”規(guī)劃綱要規(guī)定要將政府的活動全面納入法治軌道，對政府的權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的限制與監(jiān)督，這在一定程度上體現(xiàn)了規(guī)劃綱要的國家強(qiáng)制性。有學(xué)者認(rèn)為，規(guī)劃綱要不具備如同法律一樣的國家強(qiáng)制力，而將其歸于軟法，4參見程信和：《硬法、軟法與經(jīng)濟(jì)法》，《甘肅社會科學(xué)》2007年第4期。以區(qū)別于具有完全國家強(qiáng)制力的硬法。一般而言，法的強(qiáng)制力通常雖屬必需，但尚非法的本質(zhì)概念要素，5參見蔡茂寅：《預(yù)算法之原理》，元照出版有限公司2008年版，第62頁。即便規(guī)劃綱要不具有完全的強(qiáng)制性，但仍難否認(rèn)其具備部分的強(qiáng)制性。

3.法分類視閥下的規(guī)劃綱要

關(guān)于法律的分類，我們并非從公法與私法、國際法與國內(nèi)法、根本法與普通法、一般法與特別法、實(shí)體法與程序法、成文法與習(xí)慣法等傳統(tǒng)的分類來審視規(guī)劃綱要，而是借鑒國內(nèi)外關(guān)于法律分類的新成果來對規(guī)劃綱要的法律屬性加以說明。有學(xué)者認(rèn)為基于法律與發(fā)展的關(guān)聯(lián)性，還可以將法律制度從整體上劃分為“解紛型法律”與“發(fā)展型法律”，前者以解決糾紛、定紛止?fàn)帪閷?dǎo)向，注重強(qiáng)調(diào)形成具體的法律秩序，解決相關(guān)主體之間的糾紛；后者以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會等諸多領(lǐng)域的發(fā)展為導(dǎo)向，其規(guī)制性、指導(dǎo)性、誘使性更為突出，并非著重與解決相關(guān)主體之間的糾紛。6參見張守文：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)的發(fā)展理論初探》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2016年第4期。依此觀點(diǎn)，規(guī)劃綱要顯屬“發(fā)展型法律”之一種，規(guī)劃綱要制定的目標(biāo)直接體現(xiàn)了其發(fā)展型法律的屬性。7參見“十三五規(guī)劃綱要”篇首。

奧地利裔英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治哲學(xué)家弗里德里奇·哈耶克將法律從整體上分為政治性法律和司法性法律，前者大多數(shù)不含有一般的法律規(guī)則，但對政府來說是一個(gè)指令，政府需要以此為依據(jù)來從事相關(guān)的活動，因此其不具備可訴性；而司法性法律則如同上述的解紛型法律有異曲同工之處，旨在解決特定時(shí)空背景下相關(guān)主體之間的糾紛。政治性法律在我國主要是指《人民法院組織法》《國務(wù)院組織法》《人民檢察院組織法》《居民委員會組織法》《村民委員會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》等與國家各級人民代表大會、1《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》主要是政治性法律，但也含有司法性法律的性質(zhì)，例如《民事訴訟法》第181條規(guī)定的選民資格案件。人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)以及民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度等基本政治制度有關(guān)的法律；22016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，決定在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。因此，將來為了在全國推行監(jiān)察委員會制度而進(jìn)行的修憲活動以及“地方各級監(jiān)察委員會組織法”也可以歸屬于政治性的法律。而司法性法律則主要是傳統(tǒng)的民法、刑法、行政法、商法以及部分經(jīng)濟(jì)法等，著重解決法律主體之間的具體糾紛或問題。因此，從法律的分類來看，規(guī)劃綱要可以歸屬于發(fā)展型法律、政治性法律，雖與解紛型法律、司法性法律有所不同，但其法律屬性的本質(zhì)不可否定。

四、規(guī)劃綱要在法律體系中的定位

要明確規(guī)劃綱要在法律體系中的定位，有必要先確定發(fā)展規(guī)劃法或者計(jì)劃法（以下統(tǒng)一稱為“發(fā)展規(guī)劃法”）在整個(gè)法律體系中處于什么地位。關(guān)于發(fā)展規(guī)劃法的法律地位，法學(xué)界尤其是經(jīng)濟(jì)法學(xué)者已經(jīng)有較多的探討，大多數(shù)學(xué)者將發(fā)展規(guī)劃法歸屬于經(jīng)濟(jì)法中的宏觀調(diào)控法。比如，張守文教授認(rèn)為，計(jì)劃法是調(diào)整在制定和實(shí)施國家計(jì)劃過程中發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。它是經(jīng)濟(jì)法中的宏觀調(diào)控法的重要部門法，在宏觀調(diào)控和解決經(jīng)濟(jì)失衡方面具有極為重要的作用。3參見趙國付：《周恩來經(jīng)濟(jì)法思想》，《覺悟》2014年第4期；張守文：《經(jīng)濟(jì)法原理》，北京大學(xué)出版社2013年版，第348頁。徐孟洲教授也將發(fā)展規(guī)劃法納入到我國宏觀調(diào)控制度的范疇，且較為明確地闡述了發(fā)展規(guī)劃法涉及規(guī)劃綱要從制定到實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)。4參見徐孟洲：《論經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃與規(guī)劃法制建設(shè)》，《法學(xué)家》2012年第2期。漆多俊教授認(rèn)為，“現(xiàn)代國家對社會經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控已形成以‘國家計(jì)劃—經(jīng)濟(jì)政策—調(diào)節(jié)手段’為軸線的系統(tǒng)工程。相應(yīng)地宏觀調(diào)控法的體系從內(nèi)容構(gòu)成上看, 包括了計(jì)劃法、經(jīng)濟(jì)政策法和關(guān)于各種調(diào)節(jié)手段運(yùn)用的法律”，“計(jì)劃法屬于促導(dǎo)型的國家宏觀調(diào)控法的范疇”。5漆多?。骸逗暧^調(diào)控法研究》，《法商研究》1999年第2期。李昌麒教授也認(rèn)為，計(jì)劃是國家實(shí)現(xiàn)宏觀控制的一個(gè)重要手段，6參見李昌麒：《論社會主義宏觀調(diào)控的法律問題》，《現(xiàn)代法學(xué)》1990年第3期。計(jì)劃法是國家宏觀調(diào)控法的重要組成部分。7同注d。“十三五”規(guī)劃綱要明確提出“依據(jù)國家中長期發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)和總供求格局實(shí)施宏觀調(diào)控”“加快出臺發(fā)展規(guī)劃法”?？梢?，計(jì)（規(guī)）劃法的宏觀調(diào)控法的定位不僅已經(jīng)成為學(xué)界共識，也得到了全國人民代表大會的認(rèn)可。

但同時(shí)我們也應(yīng)該認(rèn)識到，發(fā)展規(guī)劃法不等于規(guī)劃綱要。理論上來講，規(guī)劃綱要或者規(guī)劃應(yīng)該是依據(jù)規(guī)劃法或者發(fā)展規(guī)劃法編制的，發(fā)展規(guī)劃法是規(guī)劃綱要的內(nèi)容得以確定以及實(shí)現(xiàn)的法律保障。因此，可以說規(guī)劃綱要的內(nèi)容是每隔5年更新的，而發(fā)展規(guī)劃法的穩(wěn)定性則更強(qiáng)，非經(jīng)嚴(yán)格的法定程序不得更改。規(guī)劃綱要與發(fā)展規(guī)劃法的重要區(qū)別在于兩者的內(nèi)容，從我國目前通過的規(guī)劃綱要來看，規(guī)劃綱要的內(nèi)容十分豐富，涵蓋了關(guān)于經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化、生態(tài)、國防、黨建等發(fā)展內(nèi)容，但更加側(cè)重于經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，這一點(diǎn)在規(guī)劃綱要的名稱（國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要）上也有所體現(xiàn)，因而屬于狹上的發(fā)展法學(xué)的內(nèi)容。1發(fā)展法學(xué)的觀點(diǎn)在國內(nèi)最早由張守文教授在《經(jīng)濟(jì)法學(xué)的基本假設(shè)》（載《現(xiàn)代法學(xué)》2001年第6期）一文中提出，并在《發(fā)展法學(xué)與法學(xué)的發(fā)展》（載《法學(xué)雜志》2005年第3期）、《經(jīng)濟(jì)法學(xué)的發(fā)展理論初探》（載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2016年第4期）、《論“發(fā)展導(dǎo)向型”的稅收立法》（載《法學(xué)雜志》2016年第7期）等文中不斷拓展。他認(rèn)為，發(fā)展法學(xué)是指以發(fā)展問題為研究對象，以促進(jìn)發(fā)展為目標(biāo)的法學(xué)分支學(xué)科。狹義的發(fā)展法學(xué)主要側(cè)重于研究經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，較為廣義的發(fā)展則還要研究政治和文化的發(fā)展。而《發(fā)展規(guī)劃法》的內(nèi)容則應(yīng)當(dāng)更側(cè)重于從程序上來控制規(guī)劃綱要的編制、修改、審議、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督、檢查等內(nèi)容。

另外，從規(guī)劃綱要在宏觀調(diào)控法框架內(nèi)的“相鄰關(guān)系”來看，筆者認(rèn)為，規(guī)劃綱要與發(fā)展規(guī)劃法的關(guān)系就如預(yù)算與《預(yù)算法》的關(guān)系，兩者共同構(gòu)成了規(guī)劃法治或者預(yù)算法治的主要內(nèi)容。2預(yù)算和規(guī)劃都具有預(yù)測性，其制定和執(zhí)行都是各種利益及其政治力量博弈的過程。而且，規(guī)劃的落實(shí)需要預(yù)算的配合，預(yù)算是落實(shí)規(guī)劃的一種重要的、切實(shí)的手段。參見史際春：《論規(guī)劃的法治化》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2006年第4期。規(guī)劃法治有實(shí)體和程序之分。實(shí)體的規(guī)劃法主要涉及規(guī)劃內(nèi)容本身，依法通過的規(guī)劃即構(gòu)成規(guī)劃實(shí)體法的基本和核心的部分，而立法只能以程序?yàn)橹?，?guī)定國家發(fā)展的目標(biāo)、規(guī)劃主體及其基本權(quán)義、若干基本目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)的手段和程序保障等。3參見史際春：《論規(guī)劃的法治化》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2006年第7期。20世紀(jì)80年代末、90年代初是一個(gè)關(guān)于《計(jì)劃法》研究的集中期。當(dāng)時(shí)的一些經(jīng)濟(jì)法學(xué)者在此期還起草了《計(jì)劃法》的專家稿，而《計(jì)劃法》專家稿的內(nèi)容也主要是明確規(guī)劃主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、明確規(guī)劃制定的原則與宗旨、規(guī)劃的管理職權(quán)、規(guī)劃的范圍與分類、規(guī)劃的執(zhí)行程序、規(guī)劃的調(diào)整、規(guī)劃的監(jiān)督以及法律責(zé)任制度等等，仍然是以程序性內(nèi)容為主。4參見肖江平：《中國經(jīng)濟(jì)法學(xué)史研究》，人民法院出版社2002年版，第365頁?；\統(tǒng)的來說，規(guī)劃綱要與發(fā)展規(guī)劃法屬于實(shí)體與程序、內(nèi)容與形式的關(guān)系。5這一比較僅為大致的比較，并非絕對的。因?yàn)樵谝?guī)劃綱要中也會有程序性內(nèi)容，在發(fā)展規(guī)劃法中也會有實(shí)體性內(nèi)容。

五、余 論

就經(jīng)濟(jì)法中關(guān)于宏觀調(diào)控制度的立法情況而言，我國關(guān)于發(fā)展規(guī)劃法或者計(jì)劃法的制定一直滯后于財(cái)稅法、金融法等方面，這不僅直接影響我國整個(gè)宏觀調(diào)控制度的體系完整性，而且也對我國依法調(diào)控帶來了于法無據(jù)的困惑。編制和實(shí)施規(guī)劃是政府的重要工作，也是將執(zhí)政黨的政策轉(zhuǎn)化為國家政策的重要途徑，因此，必須具備極強(qiáng)的嚴(yán)肅性，應(yīng)當(dāng)納入法治的軌道。無論是20世紀(jì)80年代末90年代初關(guān)于《計(jì)劃法》制定的大討論，還是近年來各民主黨派和學(xué)界的進(jìn)一步建議和呼吁，6參見九三學(xué)社中央：《關(guān)于做好“十二五”規(guī)劃制定與實(shí)施的提案》，http://cppcc.people.com.cn/GB/71578/13955748.html，人民網(wǎng)，2017年11月19日訪問。都體現(xiàn)出了制定《發(fā)展規(guī)劃法》的必要性。而在2016年3月16日通過的“十三五規(guī)劃綱要”中也明確提出了“加快出臺發(fā)展規(guī)劃法”的目標(biāo)或任務(wù)。因此，雖然我國至今仍未出臺《發(fā)展規(guī)劃法》，但可預(yù)見的是，隨著全面深化改革和全面依法治國的推進(jìn)，《發(fā)展規(guī)劃法》的制定必將成為現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，《發(fā)展規(guī)劃法》具體應(yīng)包含哪些內(nèi)容，這些內(nèi)容如何有效的組織仍需要學(xué)界進(jìn)一步探討，以便為該部法律的出臺做好頂層設(shè)計(jì)與基礎(chǔ)鋪墊。