梁君瑜

行政訴權(quán)與民事訴權(quán)有著迥異的發(fā)展、進(jìn)化歷程。概括而言，隨著時(shí)代的進(jìn)步，國(guó)家在面對(duì)社會(huì)糾紛時(shí)，逐漸以相對(duì)規(guī)范、穩(wěn)定的公力救濟(jì)方式取代原始狀態(tài)下無(wú)序、隨意甚至有些野蠻的私力救濟(jì)方式，這種公力救濟(jì)方式的最典型代表即訴訟。在訴訟制度及其配套設(shè)施——法院——應(yīng)運(yùn)而生后，民事糾紛迅速進(jìn)入民事訴訟場(chǎng)域，1胡玉鴻教授曾就審判權(quán)與法院的產(chǎn)生時(shí)間之關(guān)系進(jìn)行分析。其認(rèn)為民事、刑事案件的審判權(quán)與法院相伴生，二者天然地為法院所擁有；而行政審判則并不必然與法院連在一道，行政審判權(quán)亦非法院固有的權(quán)力，它只是在國(guó)家權(quán)衡行政效率與公民權(quán)利等各方面的情形后，由法律對(duì)解決糾紛模式作出的選擇。參見胡玉鴻：《論行政審判權(quán)的性質(zhì)——“行政訴訟權(quán)力關(guān)系”法理分析之一》，載陳光中、江偉主編：《訴訟法論叢》（第7卷），法律出版社2002年版，第476-477頁(yè)。民事訴權(quán)隨之形成。相比而言，作為權(quán)利救濟(jì)之有力武器的行政訴權(quán)卻遲遲未能成型。究其緣由，乃是由于行政訴權(quán)的行使已牽扯到行政權(quán)與司法權(quán)的互動(dòng)博弈，而這種博弈在君主專制時(shí)代幾乎不可能形成。由君主領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家不具有法律人格，其作為凌駕于臣民之上的特殊存在，即便運(yùn)用行政權(quán)實(shí)施威權(quán)壓制，也不會(huì)受到司法權(quán)的非難。在此背景下，旨在發(fā)揮救濟(jì)功能的行政訴權(quán)自然缺乏生成的土壤。實(shí)際上，近代意義上作為一項(xiàng)普遍救濟(jì)權(quán)的行政訴權(quán)是在資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)形成后、在分權(quán)制衡思想的不斷滲透下才最終獲得生命力。2我國(guó)較早系統(tǒng)地研究行政訴權(quán)的學(xué)者認(rèn)為：“行政訴權(quán)起源于中世紀(jì)，產(chǎn)生于資產(chǎn)階級(jí)革命以前……只不過(guò)在資產(chǎn)階級(jí)革命后，行政訴權(quán)作為一項(xiàng)普遍的權(quán)利逐步得以發(fā)展?！眳⒁娧偭瑁骸缎姓V權(quán)研究》，華文出版社1999年版，第43頁(yè)。在當(dāng)下中國(guó)，與較為成熟的民事訴權(quán)研究不同，行政訴權(quán)研究還十分薄弱，且呈現(xiàn)避重就輕之勢(shì)。絕大多數(shù)研究仍樂(lè)此不疲地聚焦訴權(quán)保障問(wèn)題，但涉及行政訴權(quán)的系統(tǒng)探討并不多見。1參見梁君瑜：《行政訴權(quán)論：研究對(duì)象、現(xiàn)實(shí)意義與軸心地位》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期。本文以兩大法系代表國(guó)的行政訴權(quán)進(jìn)化史為考察對(duì)象，在梳理英、美、法、德、日五國(guó)狀況的基礎(chǔ)上，嘗試歸納兩大法系行政訴權(quán)的發(fā)展走向與研究重心，冀望能為我國(guó)的行政訴權(quán)研究貢獻(xiàn)智識(shí)、累積經(jīng)驗(yàn)。

一、英美法系之行政訴權(quán)生成史

作為英美法系的兩大代表，英國(guó)與美國(guó)均實(shí)行司法一元制。兩國(guó)各自的行政訴訟（司法審查）與民事訴訟既采用基本相同的審判程序，又交由普通法院統(tǒng)一審理?？v觀兩國(guó)的行政訴權(quán)生成史，最具特色之處，莫過(guò)于英國(guó)行政訴權(quán)系由國(guó)王監(jiān)督權(quán)發(fā)展而來(lái)，以及美國(guó)法院積極推動(dòng)行政訴權(quán)主體范圍的“漸進(jìn)式”擴(kuò)張。

（一）英國(guó)之濫觴：由國(guó)王監(jiān)督權(quán)到行政訴權(quán)

在中世紀(jì)的英國(guó)，國(guó)王作為封建統(tǒng)治者，主要關(guān)注征稅和處理國(guó)家事務(wù)，并以擴(kuò)大中央集權(quán)范圍與鞏固統(tǒng)治地位為根本目的。這一目的在1066年諾曼底公爵威廉征服英格蘭后變得更為鮮明。2有關(guān)“諾曼征服”與征服者威廉強(qiáng)化封建王權(quán)的部分舉措，可參見[德]K·茨威格特、H ·克茨：《比較法總論》，潘漢典等譯，法律出版社2003年版，第273頁(yè)以下；[美]哈羅德· J ·伯爾曼：《法律與革命——西方法律傳統(tǒng)的形成》，賀衛(wèi)方等譯，中國(guó)大百科全書出版社1993年版，第525頁(yè)以下。當(dāng)時(shí)的諾曼王朝正面臨作為外來(lái)征服者的國(guó)王如何與英格蘭本土的貴族和人民協(xié)調(diào)相處、如何維護(hù)社會(huì)秩序的考驗(yàn)。3參見畢竟悅、張紹欣：《本卷導(dǎo)讀·英國(guó)政治轉(zhuǎn)型的思想資源》，載畢竟悅、泮偉江主編：《英國(guó)革命時(shí)期法政文獻(xiàn)選編》，清華大學(xué)出版社2016年版，導(dǎo)讀部分第23頁(yè)。而對(duì)一個(gè)新政權(quán)而言，“政府最有效的維持社會(huì)秩序之方式，便是設(shè)立一個(gè)應(yīng)對(duì)人民不滿、化解官民糾紛的機(jī)構(gòu)”，4Peter Cane,Administrative Tribunals and Adjudication,Hart Publishing,2009.P.24.在此背景下，王室法院（Royal Court）很快便承擔(dān)起上述使命。一旦臣民向王室法院狀告封建領(lǐng)主在審判中瀆職或者領(lǐng)主法院的法官作出了錯(cuò)誤判決，則出于監(jiān)督低級(jí)法院的需要，國(guó)王有權(quán)發(fā)出特權(quán)狀，命令被告依法行事。但是，臣民在此過(guò)程中并無(wú)任何權(quán)利可言，而特權(quán)狀也只是國(guó)王的一種恩賜罷了。因?yàn)閺募夹g(shù)上講，臣民向王室法院提起訴訟的理由，主要是被告不服從政府的命令，其次才是他對(duì)原告要求的反對(duì)。5參見[法]勒內(nèi)·達(dá)維德：《當(dāng)代主要法律體系》，漆竹生譯，上海譯文出版社1984年版，第304頁(yè)。

15世紀(jì)末至17世紀(jì)初，英國(guó)處在歷史上的都鐸王朝與斯圖亞特王朝前期。該時(shí)期的中央對(duì)地方之監(jiān)督主要通過(guò)星法院（Star Chamber）來(lái)完成。當(dāng)時(shí)，治安法官作為國(guó)王的地方代理人，在當(dāng)?shù)負(fù)碛泻艽髾?quán)力且身兼司法人員與行政人員的雙重身份。為了強(qiáng)化中央集權(quán)，國(guó)王通過(guò)星法院發(fā)出提審狀、執(zhí)行狀、禁止?fàn)顏?lái)撤銷治安法官的決定、命令治安法官為或不為一定行為。6在稱謂方面，提審（調(diào)卷）狀、禁止?fàn)睢?zhí)行狀均為特權(quán)狀（prerogative writs）的具體類型；1938年的司法法出臺(tái)后，統(tǒng)一改稱特權(quán)令（prerogative orders），相應(yīng)調(diào)整為調(diào)卷令（certiorari）、禁止令（prohibition）和執(zhí)行令（mandamus）；2000 年開始實(shí)施的《民事訴訟規(guī)則》再次調(diào)整術(shù)語(yǔ)，依次為撤銷令（quashing order）、禁令（prohibiting order）、強(qiáng)制令（mandating order）。參見王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第139頁(yè)；[英]彼得·萊蘭、戈登·安東尼：《英國(guó)行政法教科書》，楊偉東譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第533-534頁(yè)。由于星法院采用糾問(wèn)式程序并作出政治性判決，且在施用嚴(yán)刑保護(hù)國(guó)王利益的同時(shí)，還對(duì)持相反意見者加以迫害，因而遭到人們的普遍抵觸，最終難逃在1641年被撤銷的命運(yùn)。在星法院被撤銷后不久，1688年的光榮革命剝離了樞密院的諸多權(quán)力，這導(dǎo)致中央對(duì)治安法官的監(jiān)督陷入空前的闕如局面。普通法院中的王座法庭很快臨危受命，1王座法庭（King’s Bench）由王室法院分化而來(lái)。17世紀(jì)英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)，普通法院與議會(huì)結(jié)盟對(duì)國(guó)王進(jìn)行斗爭(zhēng)，最后議會(huì)獲勝。不僅撤銷了星法院，還撤銷了除大法官法院外的所有特權(quán)法院。王室法院的部分職能被普通法院中的王座法庭所承繼。參見[英]梅特蘭：《普通法的訴訟形式》，王云霞等譯，商務(wù)印書館2010年版，第37頁(yè)；王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第4頁(yè)。成為了司法審查法院。

從王室法院到普通法院中的王座法庭，表面上都是以特權(quán)狀的方式啟動(dòng)司法審查，但實(shí)質(zhì)上卻存在巨大變化。王室法院以國(guó)王名義對(duì)低級(jí)法院和其他公共機(jī)構(gòu)發(fā)布特權(quán)狀的原初目的，并非為臣民提供權(quán)利救濟(jì)，而是基于維持各級(jí)公共機(jī)構(gòu)之行政秩序及效率的考慮。而且在當(dāng)時(shí)，只有國(guó)王運(yùn)用特權(quán)才能對(duì)官吏發(fā)出特權(quán)狀，這就意味著即便我們將特權(quán)狀視為行政訴權(quán)的運(yùn)作形式，也難以與今日標(biāo)榜權(quán)利救濟(jì)屬性的行政訴權(quán)相提并論。一言以蔽之，王室法院對(duì)公共機(jī)構(gòu)的審查，尚停留在國(guó)王監(jiān)督權(quán)的階段，而這種局面直到16世紀(jì)末期才被打破。

進(jìn)入16世紀(jì)末期后，英國(guó)的全部特權(quán)狀可為一般訴訟當(dāng)事人所利用，申請(qǐng)人可不經(jīng)允許即以國(guó)王的名義開始訴訟；國(guó)王將其法律特權(quán)借予臣民，以便通過(guò)彼此合作來(lái)營(yíng)造良好而合法之政府?？梢哉f(shuō)，“王室的特殊權(quán)力現(xiàn)已改變成為保護(hù)臣民的機(jī)器”。2[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國(guó)大百科全書出版社1997年版，第275頁(yè)。至此，英國(guó)的行政訴權(quán)正式形成。及至王座法庭對(duì)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行司法審查的時(shí)期，由于該法庭的司法審查職能獲得于17世紀(jì)末的光榮革命之后，隨著《權(quán)利法案》的出臺(tái)及議會(huì)主權(quán)理念的形成，司法審查已具備權(quán)利救濟(jì)之性質(zhì)?！肮裨跈?quán)利或利益受到公共機(jī)構(gòu)侵害時(shí)，可向王座法庭請(qǐng)求用英王名義發(fā)布特權(quán)狀”，3王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第139頁(yè)。這意味著行政訴權(quán)獲得了全面確認(rèn)。

（二）美國(guó)之推進(jìn)：訴權(quán)主體的“漸進(jìn)式”擴(kuò)張

美國(guó)法院審查行政行為合法性的歷史淵源，可追溯至英國(guó)的普通法傳統(tǒng)。在取得獨(dú)立后的早期，美國(guó)許多州法院仍沿用特權(quán)狀作為啟動(dòng)行政訴權(quán)的基礎(chǔ)。但聯(lián)邦法院的情況則不一樣，自19世紀(jì)末以來(lái)，各種特權(quán)狀便逐漸遭到摒棄。經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展，行政訴權(quán)的啟動(dòng)已具備了一定的成文法依據(jù)。這些依據(jù)可能具體到某一行政管理領(lǐng)域，也可能只是適用一般性的條款，后者如美國(guó)憲法第3條第2款之規(guī)定，即包含行政訴權(quán)在內(nèi)的一切訴權(quán)行使，須以針對(duì)一個(gè)“案件或爭(zhēng)端”（case or controversy）為前提?？v觀美國(guó)行政訴權(quán)的發(fā)展歷程，最為鮮明的一個(gè)特點(diǎn)，在于該國(guó)法院曾不遺余力地?cái)U(kuò)張行政訴權(quán)的主體范圍，而這尤其反映在放寬原告適格之認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面。

在美國(guó)的傳統(tǒng)觀念中，原告適格理論處于十分重要的地位，其捍衛(wèi)了權(quán)力分立與代議制民主的根本價(jià)值，也意味著法院并非萬(wàn)能，法院的工作是保護(hù)“個(gè)人權(quán)利”（the rights of in4Richard Murphy,Abandoning Standing:Trading A Rule of Access for A Rule of Deference,60 Admin.L.Rev. 943,946-947(2008).ividuals）而非制定公共政策，法院所處理的是遭受特定損害（particularized injury）之原告提出的主張。d但由于美國(guó)成文法對(duì)原告適格之規(guī)定多涉及模糊概念，如上文提到的美國(guó)憲法第3條第2款之“案件”“爭(zhēng)端”以及《聯(lián)邦行政程序法》第10節(jié)（a）款中的“不法侵害”“不利影響”等，因而離不開判例法的填補(bǔ)與細(xì)化。從判例法的發(fā)展來(lái)看，美國(guó)行政訴訟原告適格共經(jīng)歷了4個(gè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即權(quán)利損害、利益損害、雙層結(jié)構(gòu)、單一事實(shí)上損害。

1.以權(quán)利損害標(biāo)準(zhǔn)篩選適格原告

權(quán)利損害標(biāo)準(zhǔn)盛行于20世紀(jì)40年代前，法院判決多以“法律上之損害”（legal wrong）與“法律之權(quán)利”（legal right）來(lái)衡量原告適格與否。1參見法治斌：《論行政訴訟中訴之利益》，載法治斌：《人權(quán)保障與司法審查》，月旦出版社股份有限公司1994年版，第165-166頁(yè)。當(dāng)時(shí)，法院對(duì)原告適格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)如下：主張其法律權(quán)利受侵害的當(dāng)事人為適格原告；盡管缺乏上述主張，但能指明存在特別允許其起訴之法定審查條款的當(dāng)事人，也為適格原告。2Jerry L.Mashaw,Administrative Law:The American Public Law System Cases and Materials(The Seventh Edition),West America Publishing,2014.P.1282.但在現(xiàn)實(shí)生活中，存在法定審查條款的情形畢竟為例外，故當(dāng)事人所求助的往往是普通法上的司法審查。

在 1930 年的 Alexander Sprunt & Son, Inc. v. United States案中，3281 U.S. 249(1930).州際商務(wù)委員會(huì)（ICC）出臺(tái)一項(xiàng)命令，對(duì)沿海州實(shí)行出口棉花的鐵路運(yùn)費(fèi)高于內(nèi)銷棉花，原告認(rèn)為該命令帶有不正當(dāng)偏見且缺乏依據(jù)；法院最終以原告未受“l(fā)egal wrong”為由，否定了其起訴的資格。在1938年的Alabama Power Co. v. Ickes案中，4302 U.S. 464(1938).聯(lián)邦電力管理局對(duì)市政府經(jīng)營(yíng)的電力公司作出財(cái)政援助決定，原告作為當(dāng)?shù)氐囊患宜綘I(yíng)電力公司，認(rèn)為援助決定缺乏依據(jù)且已損害其經(jīng)營(yíng)利益；但法院否認(rèn)了原告的適格性，理由是其遭受的并非法律上之損害。隨后，在1939年的Tennessee Electric Power Co. v. Tennessee Valley Authority 案中，5306 U.S. 118(1939).法院更是明確提出原告起訴須以“權(quán)利”（legal right）損害為前提，且此種權(quán)利必須是基于財(cái)產(chǎn)權(quán)、契約或侵權(quán)行為所生之權(quán)利。

2.以利益損害標(biāo)準(zhǔn)篩選適格原告

法院逐漸意識(shí)到在嚴(yán)格的權(quán)利損害標(biāo)準(zhǔn)下，實(shí)際遭受行政行為損害的個(gè)人往往難以進(jìn)入法院，且司法機(jī)關(guān)在很大程度上無(wú)法對(duì)違法行政行為作出處理。6F.Andrew Hessick,Standing,Injury in Fact,and Private Rights,93 Cornell L.Rev.275,293(2008).于是，在20世紀(jì)40年代出現(xiàn)了利益損害標(biāo)準(zhǔn)，這以 Federal Communication Commission v. Sanders Brothers Radio Station 案（下文簡(jiǎn)稱“桑德斯廣播站案”）為標(biāo)志。7309 U.S. 470(1940).聯(lián)邦電訊委員會(huì)（FCC）為原告所在地的另一家無(wú)線電廣播站頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，原告認(rèn)為此舉未能恰當(dāng)考慮一個(gè)事實(shí)，即由兩家廣播站共享本地的廣告收益根本無(wú)法維持彼此的運(yùn)營(yíng)。本案的特殊之處，在于原告所依據(jù)的聯(lián)邦電訊法第402條（b）款第2項(xiàng)直接賦予了行政訴權(quán)：除行政許可的申請(qǐng)人外，“任何因FCC許可或拒絕申請(qǐng)之決定而受損害或其利益受到不利影響之人”皆可起訴。因此，法院沒有否認(rèn)原告的適格性，并認(rèn)為原告的合法權(quán)利雖未受侵害，但作為競(jìng)爭(zhēng)者，其利益仍遭受不利影響。再者，“因發(fā)放許可證而蒙受經(jīng)濟(jì)損失的人，可能是唯一有充分利害關(guān)系、請(qǐng)求法院注意委員會(huì)行為中的法律錯(cuò)誤的人”，8[美]歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩、羅納德·M.利文：《行政法和行政程序概要》，黃列譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1996年版，第226頁(yè)。這也是法院放寬原告適格標(biāo)準(zhǔn)的原因之一。

在桑德斯廣播站案后的第二年，聯(lián)邦最高法院在 Scripps-Howard Radio, Inc. v. FCC 案中作了進(jìn)一步闡明：9316 U.S. 4(1942).“聯(lián)邦電訊法并未創(chuàng)設(shè)新的私人權(quán)利，該法案的目的在于保護(hù)通訊中的公共利益。單純作為公益代表的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)者享有起訴資格，法院被呼吁去加強(qiáng)公共權(quán)利（public rights）而不是私人財(cái)產(chǎn)的利益，這并不削弱其保護(hù)這些公共權(quán)利的權(quán)力?！?0See note b ，P.1286.

3.以雙層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)篩選適格原告

雙層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)由 1979 年的 Association of Data Processing Service Organization, Inc. v. Camp案（下文簡(jiǎn)稱“坎普案”）所創(chuàng)立。1397 U.S. 150(1970).本案的被告允許國(guó)家銀行向其他銀行及其顧客提供咨詢處理服務(wù)，原告作為提供此種服務(wù)的企業(yè)，認(rèn)為被告違反了銀行不得從事其他業(yè)務(wù)的相關(guān)法律規(guī)定，遂訴至法院。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，對(duì)原告適格的認(rèn)定需同時(shí)滿足憲法層面與法律層面的標(biāo)準(zhǔn)。其中，憲法層面的標(biāo)準(zhǔn)即美國(guó)憲法第3條——法院處理的必須是一個(gè)“案件”或“爭(zhēng)端”，而這以對(duì)抗性為前提。只要原告遭受了事實(shí)上的損害，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)損害抑或其他損害，均滿足對(duì)抗性之要求。法律層面的標(biāo)準(zhǔn)則指《聯(lián)邦行政程序法》第10節(jié)（a）款的后半句：“在合乎相關(guān)法律條文之目的范圍內(nèi)，因行政行為受到不利影響或侵害的人，有權(quán)申請(qǐng)司法審查?！睂?duì)此，法院作了進(jìn)一步闡釋，即原告受損之利益必須有可能納入到憲法或法律保護(hù)或調(diào)整的范圍內(nèi)（利益范圍標(biāo)準(zhǔn)）。

在后續(xù)的發(fā)展中，作為雙層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的“事實(shí)上損害”與“利益范圍”繼續(xù)擴(kuò)張。首先，“事實(shí)上損害”擴(kuò)大至環(huán)境利益、資訊（信息）利益方面的損害。例如，在Sierra Club v. Morton案中，2405 U.S. 727(1972).原告系一環(huán)保組織，其認(rèn)為被告允許在國(guó)家風(fēng)景區(qū)建滑雪場(chǎng)的行為破壞了生態(tài)環(huán)境；法院認(rèn)可原告主張的環(huán)境利益應(yīng)與經(jīng)濟(jì)利益一樣，當(dāng)面臨事實(shí)上損害時(shí)應(yīng)獲得司法保護(hù)。3但法院最終否定了原告的適格性，因?yàn)樵鏌o(wú)法證明其主張的是自身利益，即無(wú)法證明其會(huì)員實(shí)際利用了涉案國(guó)家風(fēng)景區(qū)。后續(xù)的United States v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures案同樣因環(huán)境利益而起，且滿足了自身利益的要求，原告的適格性獲得法院認(rèn)可。412 U.S. 669(1973).而在Federal Election Commission v. Akins案中，4524 U.S. 11(1998).法院認(rèn)為當(dāng)法律要求公開的某資訊未公開時(shí)，欲獲得此資訊的原告即受到事實(shí)上損害。其次，劃定“利益范圍”的“相關(guān)法律條文”已不限于原告直接據(jù)以維權(quán)的條文。例如，在 Clarke v. Securities Industry Association 案中，5479 U.S. 388(1987).法院認(rèn)為，“相關(guān)條文”是指任何有助于法院了解的立法者在原告據(jù)以維權(quán)之立法中關(guān)乎整體意圖之規(guī)定。

4.以單一事實(shí)上損害標(biāo)準(zhǔn)篩選適格原告

單一事實(shí)上損害標(biāo)準(zhǔn)源于對(duì)《聯(lián)邦行政程序法》第10節(jié)（a）款的另類解讀。該款規(guī)定，因行政行為而受到不法侵害，或者在合乎相關(guān)法律條文之目的范圍內(nèi)，因行政行為受到不利影響或侵害的人，有權(quán)申請(qǐng)司法審查。該條文在某種程度上因應(yīng)了弱化權(quán)利損害標(biāo)準(zhǔn)的趨勢(shì)，為利益損害標(biāo)準(zhǔn)的法定化開了一道小口，即必須是“合乎相關(guān)法律條文之目的范圍”之利益。在條文的理解上，基本的共識(shí)是前半句“因行政行為而受到不法侵害”乃指“權(quán)利”受侵害，后半句“因行政行為受到不利影響或侵害”則指權(quán)利以外的各種可能之“利益”受侵害。6參見呂緯武：《行政訴訟原告適格之研究——以美國(guó)法之比較為中心》，臺(tái)灣大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文，第59頁(yè)。主要的分歧則是“合乎相關(guān)法律條文之目的范圍（within the meaning of a relevant statute）”是修飾“不利影響或侵害（adversely affected or aggrieved）”，還是僅僅修飾“侵害（aggrieved）”？7法條原文的語(yǔ)序?qū)⒁l(fā)此分歧。原文如下：“A person suf f ering legal wrong because of agency action,or adversely af f ected or aggrieved by agency action within the meaning of a relevant statute,is entitled to judicial review thereof.”聯(lián)邦最高法院在坎普案中提出的“利益范圍（zone of interests）”標(biāo)準(zhǔn)，便是采納了第一種理解。若采納第二種理解，則因“不利影響”不受“合乎相關(guān)法律條文之目的范圍”所限，其意義也就等同于憲法第3條“案件”“爭(zhēng)端”所要求的有“事實(shí)上損害”即可。1參見王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（下冊(cè)），中國(guó)法制出版社2005年版，第632 - 633頁(yè)。此時(shí)，“受到不法侵害”的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)、“合乎相關(guān)法律條文之目的范圍”的利益范圍標(biāo)準(zhǔn)都將被“事實(shí)上損害（injury in fact）”標(biāo)準(zhǔn)所吸收，故后者成為單一標(biāo)準(zhǔn)。

目前，美國(guó)法院在原告適格的認(rèn)定上，仍徘徊不定于單一事實(shí)上損害標(biāo)準(zhǔn)與雙層結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)之間，但兩者對(duì)行政訴權(quán)主體范圍所持有的擴(kuò)張態(tài)度則是高度一致的。如果說(shuō)英國(guó)完成了由國(guó)王監(jiān)督權(quán)向行政訴權(quán)之華麗蛻變的話，那么美國(guó)則使行政訴權(quán)的啟動(dòng)更“接地氣”，同時(shí)也更契合“接近正義”的當(dāng)代價(jià)值訴求。

二、大陸法系之行政訴權(quán)發(fā)達(dá)史

在大陸法系國(guó)家中，法國(guó)行政訴權(quán)之發(fā)展得益于其行政審判權(quán)的確立，而該國(guó)行政審判權(quán)的特點(diǎn)在于其由行政系統(tǒng)內(nèi)的行政法院所行使。德國(guó)仿效法國(guó)的司法二元制，在訴訟類型精細(xì)化的發(fā)展趨勢(shì)下形成了行政訴權(quán)的精細(xì)化構(gòu)造。至于日本，其行政訴訟法學(xué)理承襲自德國(guó)，并在延續(xù)后者的訴訟類型之基礎(chǔ)上劃分出主、客觀訴訟兩大陣營(yíng)；其對(duì)行政訴權(quán)的探討分別沿著主觀訴訟與客觀訴訟兩個(gè)方向進(jìn)行。

（一）法國(guó)之初創(chuàng)：行政審判權(quán)蔭護(hù)下的行政訴權(quán)

作為行政法之母國(guó)，法國(guó)擁有獨(dú)具特色的行政審判制度。正是在行政審判權(quán)的蔭護(hù)下，法國(guó)行政訴權(quán)才得以不斷壯大。通常認(rèn)為，法國(guó)行政審判制度的獨(dú)特之處是其有別于分權(quán)制衡理念下由司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)之憲制架構(gòu)。具體而言，法國(guó)最高行政法院隸屬行政系統(tǒng)，其在建立后的較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)一度遭到以戴西（A.V.Dicey）為首的英美法系國(guó)家學(xué)者之批判，但在后續(xù)的實(shí)踐中，則又因保持了良好的獨(dú)立性而備受青睞。哈耶克就曾評(píng)價(jià)稱：“當(dāng)初創(chuàng)設(shè)法國(guó)最高行政法院的目的，僅在于確保立法機(jī)構(gòu)的意圖能得到忠實(shí)地貫徹，但是它在現(xiàn)時(shí)代卻以這樣一種方式發(fā)展起來(lái)……即與當(dāng)代英國(guó)公民所能獲致的保護(hù)相比……賦予了其公民更多的保護(hù)以對(duì)抗行政機(jī)構(gòu)的自由裁量行動(dòng)。”2[英]弗里德利?！ゑT·哈耶克：《自由秩序原理》（上冊(cè)），鄧正來(lái)譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第248頁(yè)。梳理法國(guó)行政審判制度的發(fā)展脈絡(luò)，有助于厘清與行政審判權(quán)緊密相關(guān)的行政訴權(quán)，進(jìn)而可勾勒出該國(guó)行政訴權(quán)的發(fā)展歷程。

1.法國(guó)行政審判制度的產(chǎn)生背景

其一，理論背景——對(duì)行政審判性質(zhì)之誤解。法國(guó)行政審判的理論基礎(chǔ)，源自孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)。在孟德斯鳩看來(lái)，立法、行政及司法三種權(quán)力不能集于同一主體之手。若三權(quán)合并在一起，則掌權(quán)者無(wú)疑將具備制定并執(zhí)行暴虐法律的權(quán)力，從而可以其“一般的意志”去蹂躪全國(guó)；加之其還享有司法權(quán)，故又可以其“個(gè)別的意志”去毀滅每個(gè)公民。3參見[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊(cè)），張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第156頁(yè)。顯然，掌權(quán)者與封建君主已無(wú)二致。在法國(guó)大革命時(shí)期及隨后的歷史進(jìn)程中，三權(quán)分立學(xué)說(shuō)被作為劃分行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)二者關(guān)系的理論工具，并被借以強(qiáng)調(diào)普通法院不得干預(yù)行政活動(dòng)且不能審理行政訴訟。事實(shí)上，三權(quán)分立學(xué)說(shuō)本身并不必然推出“普通法院不能審理行政訴訟”之結(jié)論。同樣深受孟德斯鳩學(xué)說(shuō)影響的美國(guó)，就將行政糾紛交由普通法院審理。法國(guó)之所以誕生如此剛性的分權(quán)理念，很大程度上是緣于其將行政審判誤解為行政活動(dòng)本身。照此，由普通法院承擔(dān)行政審判職能便被視為司法機(jī)關(guān)“越俎代庖”地開展行政活動(dòng)，故而遭到禁棄。盡管在今天看來(lái)，這種誤解是極為荒謬的。但若結(jié)合當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景來(lái)看，我們不難發(fā)現(xiàn)其中隱含了革命者在掃清封建勢(shì)力障礙之后依舊殘留的抵觸情緒。該情緒導(dǎo)致革命者夸大了行政權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)利，僅因該權(quán)力機(jī)構(gòu)需要獨(dú)立性，就否決了普通法院的審查。1參見[法]莫里斯·奧里烏：《行政法與公法精要》（下冊(cè)），龔覓等譯，遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版，第1172頁(yè)。

其二，社會(huì)背景——為鞏固大革命勝利果實(shí)之所需。一方面，大革命前的行政部門與普通法院之間存在根本利益沖突。隨著新興資產(chǎn)階級(jí)的不斷壯大，其階級(jí)利益開始反映到政府各部門中。政府基于增強(qiáng)實(shí)力的考慮，相繼出臺(tái)了一系列有利于工商業(yè)發(fā)展的政策。由于這些政策觸犯了封建統(tǒng)治階級(jí)的利益，遂遭到當(dāng)時(shí)由封建勢(shì)力所把持的普通法院的反對(duì)。當(dāng)時(shí)法國(guó)的一切法令在執(zhí)行前都必須交由各地區(qū)最高級(jí)別之普通法院“登記”，而法院在面對(duì)有悖封建利益之法令時(shí)，有權(quán)向國(guó)王進(jìn)諫，從而拒絕“登記”。2參見王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第436頁(yè)。這便導(dǎo)致資產(chǎn)階級(jí)進(jìn)步性的政策、法令難以出臺(tái)。因此，革命者對(duì)普通法院始終抱有敵意，即便是在大革命取得勝利后，為了避免重蹈覆轍，仍禁止普通法院受理行政訴訟。另一方面，歐洲封建勢(shì)力對(duì)法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命橫加阻撓。1789年的法國(guó)大革命震動(dòng)了整個(gè)歐洲，各國(guó)封建勢(shì)力對(duì)此十分忌憚。奧地利、普魯士、英國(guó)、西班牙、荷蘭、意大利、俄國(guó)等國(guó)聯(lián)合起來(lái)（史稱“第一次反法聯(lián)盟”），對(duì)法國(guó)的資產(chǎn)階級(jí)新政權(quán)發(fā)動(dòng)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)。法國(guó)政府為鞏固大革命的勝利果實(shí)，不得不禁止普通法院受理行政訴訟，以加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。

其三，立法與實(shí)踐背景——“兩權(quán)”分離之經(jīng)驗(yàn)。法國(guó)行政審判制度的確立，離不開大革命時(shí)期所制定且至今仍在適用的兩部法律；二者為行政與司法“兩權(quán)”的分離提供了直接依據(jù)，而這恰恰是法國(guó)行政審判制度的精髓。首先是1790年8月16日至24日由制憲會(huì)議出臺(tái)的法律，該法第13條規(guī)定：“司法職能獨(dú)立且永遠(yuǎn)與行政職能分離。普通法院的法官以任何方式介入行政權(quán)的運(yùn)作都將被視為是違法行為，他們也不能將行政官員傳至自己的法庭并要求其說(shuō)明權(quán)力運(yùn)作的情況?！?[英]L ·賴維樂(lè)·布朗等：《法國(guó)行政法》，高秦偉、王鍇譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第42頁(yè)。其次是1796年的一項(xiàng)法令重申了上述第13條之精神，禁止普通法院審理任何行政活動(dòng)。此外，早在舊制度時(shí)期，法國(guó)就有在普通法院之外設(shè)置專門行政法庭的經(jīng)驗(yàn)，例如河川法庭、租稅法庭、森林法庭、審計(jì)法庭等。中央的國(guó)王參事院與地方的總督也承擔(dān)一定的行政糾紛解決職能，尤其是在1641年圣杰曼公告（Edict of Saint-Germain）頒布后，這種職能得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。圣杰曼公告宣稱“禁止普通法院對(duì)任何涉及國(guó)家、行政或政府的案件進(jìn)行裁判”，從而將該項(xiàng)權(quán)力收歸國(guó)王及受其任命者。4同注c，第41頁(yè)。上述實(shí)踐為行政與司法“兩權(quán)”的分離積累了經(jīng)驗(yàn)。

2.法國(guó)行政訴權(quán)的逐步確立

法國(guó)行政訴權(quán)的逐步確立，可謂與行政審判制度之發(fā)展如影隨形。在此過(guò)程中，法國(guó)行政審判權(quán)逐漸消解其行政性，且不斷累積其司法性，最終促成了行政訴權(quán)的誕生。法國(guó)行政審判制度的發(fā)展可劃分為以下4個(gè)階段。5該部分內(nèi)容主要參考了王名揚(yáng)先生的著作《法國(guó)行政法》（北京大學(xué)出版社2007年版）的第438頁(yè)至439頁(yè)。

第一，行政官裁決時(shí)期（1790年至1799年）。1790年8月16日至24日的法律雖禁止普通法院受理行政訴訟，但未馬上成立專門的行政審判機(jī)構(gòu)。在這一時(shí)期，公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的申訴被交由后者的上級(jí)機(jī)關(guān)處理，而最終決定權(quán)則屬于國(guó)家元首。由于行政機(jī)關(guān)既是法官又是當(dāng)事人，故這種制度未能給予被治理者以任何保護(hù)。1參見[法]讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國(guó)行政法》，魯仁譯，商務(wù)印書館2008年版，第25頁(yè)。此時(shí)的公民申訴，更像是行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)，非屬行政訴權(quán)之范疇。

第二，“有限審判權(quán)”時(shí)期（1799年至1872年）。1799年，國(guó)家參事院（最高行政法院）成立。其不僅監(jiān)督行政機(jī)關(guān)之行為，并研擬出一整套適用于行政機(jī)關(guān)的規(guī)范來(lái)達(dá)到規(guī)制目的，2參見Pierre Delvolve：《法國(guó)行政法之新近發(fā)展》，陳淳文譯，載王必芳主編：《2009行政管制與行政爭(zhēng)訟》，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“中央研究院”法律學(xué)研究所籌備處2010年，第71頁(yè)。扮演著審判機(jī)構(gòu)與中央政府法律事務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)的雙重角色。3參見[荷]西爾登、弗里茨·斯特羅因克：《歐美比較行政法》，伏創(chuàng)宇等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第62頁(yè)。在這一時(shí)期，國(guó)家參事院負(fù)責(zé)向國(guó)家元首提出解決建議，且只能以國(guó)家元首的名義作出裁判。王名揚(yáng)先生形象地將其稱為“事實(shí)上的最高行政法院”，由于審判權(quán)仍由國(guó)家元首保留，尚不是“法律上的最高行政法院”。當(dāng)然，與行政官裁決時(shí)期相比，此時(shí)的行政系統(tǒng)內(nèi)部已初具事務(wù)與人員分工上的自覺，即執(zhí)行行政事務(wù)者不得從事行政審判事務(wù)。但此時(shí)的公民申訴仍具有行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)之性質(zhì)，畢竟是由國(guó)家元首而非審判者處理。

第三，“獨(dú)立審判權(quán)”時(shí)期（1872年以后）。1872年5月24日的法律授予國(guó)家參事院以獨(dú)立審判權(quán)，規(guī)定其以“法國(guó)人民的名義”作出裁判。至此，國(guó)家參事院成為法律上名副其實(shí)的行政審判機(jī)構(gòu)，法國(guó)行政審判制度正式形成。此時(shí)的公民申訴已具備現(xiàn)代行政訴權(quán)之意涵——原告請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)為其排除行政權(quán)的侵害。

第四，取消行政官裁決前置制度（1889年以后）。在國(guó)家參事院成立后，行政官裁決制度沒有被立刻取消。人們一度以為行政官應(yīng)視作有關(guān)行政事務(wù)的初審法官，最高行政法院之裁判者則為上訴法官。4參見[法]古斯塔夫·佩澤爾：《法國(guó)行政法》，廖坤明、周潔譯，國(guó)家行政學(xué)院出版社2002年版，第235頁(yè)。除非法律有特別規(guī)定，否則，一切行政糾紛均以行政官裁決作為前置程序；不服裁決時(shí)，方可訴至行政法院。其結(jié)果是所有可能危及高級(jí)官員或政府政策的訴訟都被拒絕，無(wú)法進(jìn)入行政法院。在1889年Cadot案的判決中，最高行政法院取消了行政官裁決前置制度，認(rèn)為當(dāng)事人若不服行政決定，可以直接向行政法院起訴。這一變革擴(kuò)大了行政審判權(quán)的管轄范圍，行政法院也自此成為了法國(guó)解決行政爭(zhēng)議的一般法院。與此相應(yīng)，行政訴權(quán)作為一般性權(quán)利被確立下來(lái)。

（二）德國(guó)之繼受與發(fā)展：訴訟類型精細(xì)化下的行政訴權(quán)

德國(guó)延續(xù)法國(guó)的司法二元制，在普通法院外設(shè)置（普通）行政法院與財(cái)政法院、社會(huì)法院等特別行政法院，只不過(guò)德國(guó)的行政法院均隸屬司法系統(tǒng)。伴隨訴訟類型趨于精細(xì)化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，德國(guó)行政訴權(quán)也呈現(xiàn)出精細(xì)化的理論構(gòu)造，并集中反映在訴訟對(duì)象（審查對(duì)象之適格）、原告適格（訴訟權(quán)能）5在德國(guó)行政法中，撤銷之訴、課予義務(wù)之訴的原告適格也稱訴訟權(quán)能。與權(quán)利保護(hù)必要性（狹義訴的利益）三個(gè)方面。6根據(jù)三要件說(shuō)，行政訴權(quán)的構(gòu)成要件包含審查對(duì)象之適格、原告適格與狹義訴的利益三個(gè)部分。厘清這三個(gè)方面的發(fā)展?fàn)顩r，也就揭開了德國(guó)行政訴權(quán)的神秘面紗。

1.撤銷之訴的訴權(quán)

撤銷之訴是德國(guó)最為核心的行政訴訟類型，是指原告請(qǐng)求法院撤銷為其設(shè)定負(fù)擔(dān)的行政處分，7德國(guó)行政法上的“行政處分”接近于我國(guó)學(xué)理上的“具體行政行為”。使該處分之效力溯及既往地消滅。撤銷之訴以行政處分為訴訟對(duì)象（程序標(biāo)的），若原告針對(duì)事實(shí)行為、法規(guī)命令訴請(qǐng)法院撤銷，則缺乏相應(yīng)的訴權(quán)。在“行政處分”的認(rèn)定上，德國(guó)遵循5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：（1）公權(quán)力性，即強(qiáng)調(diào)命令與服從之關(guān)系，以區(qū)別行政主體實(shí)施的諸如購(gòu)買辦公用品等私法行為；（2）單方性，即行政主體的單方意志便可決定處分之作出及內(nèi)容，以區(qū)別行政合同行為；（3）個(gè)別性或稱具體性，以區(qū)別法規(guī)命令；1依照德國(guó)傳統(tǒng)行政法理論，法規(guī)命令面向一般公眾并調(diào)整抽象事件，而行政處分面向特定個(gè)人或可得確定的人群并調(diào)整具體事件；至于對(duì)象是一般還是特定，應(yīng)以“行為作出時(shí)”為判斷基準(zhǔn)，而事件是抽象抑或具體，則借助“規(guī)范效力是具一次性或反復(fù)性作為輔助判斷標(biāo)準(zhǔn)”。參見許宗力：《行政處分》，載翁岳生編：《行政法》（上冊(cè)），中國(guó)法制出版社2009年版，第628頁(yè)。（4）法效性，即直接對(duì)外產(chǎn)生法律效果，具體表現(xiàn)為“法律權(quán)利或義務(wù)的設(shè)定、變更、解除或具有法律約束力的確認(rèn)”，2[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年，第183頁(yè)。但不以公法上效果為限，3參見吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》（增訂8版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第212頁(yè)。以區(qū)別事實(shí)行為與內(nèi)部行政行為；（5）處理性，即以行政主體公法上之意思表示引起權(quán)利義務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅，以區(qū)別準(zhǔn)行政行為。

在原告適格的認(rèn)定方面，《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第19條第4款與《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》第42條第2款均以原告“自己”的“權(quán)利”受損為前提。4有學(xué)者認(rèn)為，簡(jiǎn)單的條文背后實(shí)則包含三層意思：抽象上是否存在主觀公權(quán)利、原告是否屬于該項(xiàng)權(quán)利保護(hù)的范圍、系爭(zhēng)權(quán)利是否可能受侵害。參見陳英鈐：《撤銷訴訟的訴權(quán)——個(gè)人權(quán)利保護(hù)與法秩序維持之爭(zhēng)》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編：《行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究》（下），五南圖書出版公司2000年版，第986頁(yè)。首先，若不是“自己”的權(quán)利，而是“公眾”或“他人”的權(quán)利，則原告不享有撤銷之訴的訴權(quán)。5參見[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第251頁(yè)。其次，此處的“權(quán)利”特指主觀公權(quán)利，以區(qū)別反射利益。德國(guó)法院在判斷主觀公權(quán)利時(shí)，針對(duì)行政行為之相對(duì)人與第三人適用不同標(biāo)準(zhǔn)。就相對(duì)人而言，當(dāng)其遭受行政行為損害時(shí)，受損的是《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第2條第1款規(guī)定的“一般自由權(quán)”，而基本權(quán)利亦屬主觀公權(quán)利之范疇，故負(fù)擔(dān)性行政行為之相對(duì)人總是享有撤銷之訴的訴權(quán)（相對(duì)人理論）。而就行政行為的第三人而言，德國(guó)以保護(hù)規(guī)范理論判斷主觀公權(quán)利之有無(wú)：若行政行為所依據(jù)的法規(guī)范至少也具備保護(hù)個(gè)人利益的意旨，則存在主觀公權(quán)利，第三人享有撤銷之訴的訴權(quán)；反之，若上述法規(guī)范純粹是基于維護(hù)公共利益的考慮，則第三人不具備撤銷之訴的訴權(quán)。最后，依照德國(guó)通說(shuō)，原告對(duì)“受損”之主張，僅需達(dá)到“有可能受損”的程度即可。6參見翁岳生：《行政訴訟法逐條釋義》，五南圖書出版股份有限公司2002年版，第81頁(yè)。

在權(quán)利保護(hù)必要性的認(rèn)定方面，《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》第68條第1款有關(guān)復(fù)議前置之規(guī)定、第74條第1款有關(guān)起訴期限之規(guī)定均涉及權(quán)利保護(hù)必要性的內(nèi)容。首先，復(fù)議前置旨在給予行政系統(tǒng)自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，同時(shí)借助行政系統(tǒng)內(nèi)部的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來(lái)快速實(shí)現(xiàn)權(quán)利，故有利于提高相對(duì)人的維權(quán)效率。當(dāng)原告違反復(fù)議前置而直接提起撤銷之訴時(shí)，這相當(dāng)于放棄了更為經(jīng)濟(jì)、便捷的救濟(jì)途徑，故缺乏權(quán)利保護(hù)必要性，也就不具備相應(yīng)的訴權(quán)。其次，如果原告明知或應(yīng)知其權(quán)利受違法行政行為所侵害，卻在起訴期限屆滿后才提起撤銷之訴，則因?qū)Ψ疆?dāng)事人產(chǎn)生了信賴原告不再起訴之合理事由，遂導(dǎo)致原告喪失權(quán)利保護(hù)必要性，不再具有相應(yīng)的訴權(quán)。

2.給付之訴的訴權(quán)

根據(jù)訴訟對(duì)象的不同，給付之訴可分為課予義務(wù)之訴和一般給付之訴。首先，課予義務(wù)之訴以行政處分為訴訟對(duì)象，具體包括行政主體拒絕相對(duì)人申請(qǐng)之決定（拒為處分）以及行政不作為（怠為處分）；這種訴訟是指原告請(qǐng)求法院判決被告作出行政處分或在裁量權(quán)縮減至零時(shí)作出包含特定內(nèi)容的行政處分。盡管與撤銷之訴的訴訟對(duì)象相同，但撤銷之訴是對(duì)過(guò)往行為的事后審查，而課予義務(wù)之訴則取向于未來(lái)，因此，德國(guó)行政法禁止以課予行政主體撤銷某一行政處分之義務(wù)來(lái)代替撤銷之訴。1轉(zhuǎn)引自陳敏：《課予義務(wù)訴訟之制度功能及適用可能性》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)編：《臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集——（1999）行政救濟(jì)·行政處罰·地方立法》，元照出版有限公司2000年版，第10頁(yè)。其次，一般給付之訴是以行政處分以外的行為作為訴訟對(duì)象，主要包括事實(shí)行為、低于法律的行政規(guī)章或章程之頒布。其中，要求行政主體停止正在實(shí)施的干渉性事實(shí)行為之訴訟類型，即停止作為之訴；而要求將來(lái)不得作出上述事實(shí)行為之訴訟類型，則為預(yù)防性不作為之訴。如果是要求行政主體頒布行政規(guī)章或章程，則屬于規(guī)范頒布之訴。

在原告適格的認(rèn)定方面，課予義務(wù)之訴并不適用相對(duì)人理論。尤其是在拒為處分的情形，一旦承認(rèn)相對(duì)人理論將面臨以下尷尬：隨便向一個(gè)并無(wú)管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出純屬臆想的申請(qǐng)，就足以通過(guò)該申請(qǐng)之被拒絕而獲得訴訟權(quán)能。2參見[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第288頁(yè)。通常認(rèn)為，課予義務(wù)之訴的適格原告必須是其主觀公權(quán)利有可能受拒為處分或怠為處分損害之人。首先，必須是“自己”的主觀公權(quán)利。其次，主觀公權(quán)利既可以通過(guò)保護(hù)規(guī)范理論來(lái)認(rèn)定，也不排除以基本權(quán)利作為依據(jù)。那些并非旨在通過(guò)課予義務(wù)之訴來(lái)維護(hù)自身利益，而純粹是想為第三人施加負(fù)擔(dān)的原告，并不具備訴訟權(quán)能。最后，僅當(dāng)從任何角度來(lái)看，權(quán)利侵害都顯然而確定地不可能發(fā)生時(shí)，訴訟權(quán)能才會(huì)被排除。3同注b，第290頁(yè)。有關(guān)一般給付之訴的原告適格認(rèn)定也大同小異，必須是其主觀公權(quán)利有可能受行政處分以外的行為所損害之人。

在權(quán)利保護(hù)必要性的認(rèn)定方面，當(dāng)課予義務(wù)之訴針對(duì)一個(gè)拒為處分提起時(shí)，《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》第68條第2款作了復(fù)議前置的要求，若未經(jīng)復(fù)議而提起拒為處分之訴，則缺乏權(quán)利保護(hù)必要性。再者，根據(jù)該法74條第2款有關(guān)拒為處分之訴的起訴期限的規(guī)定可知，超過(guò)起訴期限同樣缺乏權(quán)利保護(hù)必要性。此外，德國(guó)學(xué)者胡芬還指出：課予義務(wù)之訴需以原告已經(jīng)提出一個(gè)請(qǐng)求作出授益行政行為的申請(qǐng)為前提；并且當(dāng)原告無(wú)法借助課予義務(wù)之訴達(dá)到其目的時(shí)，將缺乏權(quán)利保護(hù)必要性。4同注b，第294頁(yè)。至于一般給付之訴的權(quán)利保護(hù)必要性，與其他訴訟類型相同，若原告放棄更為便捷的救濟(jì)途徑、濫用訴訟或根本無(wú)法經(jīng)由訴訟達(dá)到目的，則缺乏權(quán)利保護(hù)必要性。此外，若原告就其訴訟請(qǐng)求已擁有一個(gè)可以執(zhí)行的名義，或原告公法上的給付請(qǐng)求權(quán)已因期限屆滿而喪失，則缺乏提起一般給付之訴的權(quán)利保護(hù)必要性。值得一提的是，預(yù)防性不作為之訴的權(quán)利保護(hù)必要性在認(rèn)定上更嚴(yán)格?！霸嫒鐑H單純的擔(dān)心權(quán)利侵害，尚不具備權(quán)利保護(hù)必要。而必須有特別的權(quán)利保護(hù)必要……如果對(duì)于原告而言，已‘無(wú)期待可能性’，去期待嗣后直到產(chǎn)生權(quán)利侵害才給予事后救濟(jì)時(shí)，即可認(rèn)為有此種特別的權(quán)利保護(hù)必要?！?陳清秀：《一般給付之訴對(duì)于行政程序及行政救濟(jì)程序之影響》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)編：《臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集——（1999）行政救濟(jì)·行政處罰·地方立法》，元照出版有限公司2000年版，第61頁(yè)。

3.確認(rèn)之訴的訴權(quán)

德國(guó)的確認(rèn)之訴包含三類：確認(rèn)無(wú)效之訴、確認(rèn)違法之訴（含續(xù)行確認(rèn)之訴）、確認(rèn)法律關(guān)系存在與否之訴（又稱一般確認(rèn)之訴）。首先，確認(rèn)無(wú)效之訴旨在請(qǐng)求法院確認(rèn)被訴行政行為自始、當(dāng)然且確定地?zé)o效，其“立法目的乃在借由法院判決之權(quán)威性確認(rèn)，用以消除行政處分法律效力之外觀以及事實(shí)上之不利效果，進(jìn)而創(chuàng)就法律明確和安定之狀態(tài)”。6劉淑范：《論確認(rèn)訴訟之備位功能：行政訴訟法第六條第三項(xiàng)之意涵與本質(zhì)》，《人文及社會(huì)科學(xué)集刊》2003年第1期。與撤銷之訴作為消除公定力的排他性管轄渠道所不同，確認(rèn)無(wú)效之訴是消除事實(shí)上不利負(fù)擔(dān)的救濟(jì)渠道。7參見梁君瑜：《行政行為無(wú)效確認(rèn)之訴的理論內(nèi)核與制度前景》，《理論月刊》2016年第7期。其次，確認(rèn)違法之訴最初是以續(xù)行確認(rèn)之訴的形式出現(xiàn)的。根據(jù)《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》第113條第1款之規(guī)定，1原文如下：“行政處分為違法且侵害原告之權(quán)利者，法院應(yīng)撤銷該行政處分及復(fù)議決定。行政處分已執(zhí)行者，法院得依申請(qǐng)以判決行政機(jī)關(guān)撤銷執(zhí)行，并諭知撤銷執(zhí)行之方法。撤銷執(zhí)行之判決，以行政機(jī)關(guān)可行且該問(wèn)題已達(dá)可為判決之程度者為限。行政處分于判決前，因行政機(jī)關(guān)撤銷或其他事由而解決者，法院應(yīng)依申請(qǐng)以判決確認(rèn)該行政處分本屬違法，但以原告對(duì)該項(xiàng)確認(rèn)有正當(dāng)利益者為限?！痹诔蜂N之訴提起后、判決前，若行政處分已不存在或撤銷已無(wú)實(shí)際意義，則將訴訟請(qǐng)求由原先的撤銷轉(zhuǎn)換為確認(rèn)違法，原訴訟程序得以繼續(xù)進(jìn)行。隨著學(xué)說(shuō)與實(shí)務(wù)的發(fā)展，續(xù)行確認(rèn)之訴漸漸超出上述第113條設(shè)定的范圍，不僅適用于撤銷之訴及課予義務(wù)之訴，而且適用于這兩類訴訟提起前行政處分就已不存在或撤銷（履行）已無(wú)實(shí)際意義的情形。2相關(guān)探討，可參見劉淑范：《論“續(xù)行確認(rèn)訴訟”（“違法確認(rèn)訴訟”）之適用范疇：以德國(guó)學(xué)說(shuō)與實(shí)務(wù)為中心》，《臺(tái)北大學(xué)法學(xué)論叢》第46期（2000年6月）。對(duì)后面這種適用范圍的擴(kuò)張而言，因確認(rèn)違法之訴求可直接提起，而非由撤銷之訴或課予義務(wù)之訴轉(zhuǎn)換而來(lái)，故無(wú)“續(xù)行”可言，確認(rèn)違法之訴就此形成。最后，一般確認(rèn)之訴是請(qǐng)求法院確認(rèn)某法律關(guān)系（不）存在的訴訟。與確認(rèn)無(wú)效之訴、確認(rèn)違法之訴均以行政行為作為訴訟對(duì)象所不同，一般確認(rèn)之訴是以法律關(guān)系作為訴訟對(duì)象。

在原告適格的認(rèn)定方面，確認(rèn)無(wú)效之訴、確認(rèn)違法之訴的起訴人必須主張其權(quán)利有受被訴行政行為侵害的可能性，否則，不具有訴訟權(quán)能。至于一般確認(rèn)之訴的原告適格問(wèn)題，通說(shuō)認(rèn)為，若肯定了法律關(guān)系的具體性，且存在合乎要求的對(duì)確認(rèn)的法律保護(hù)需要（權(quán)利保護(hù)必要性），則通常不存在額外審查訴訟權(quán)能的動(dòng)因。3參見[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第320頁(yè)。因?yàn)橹挥性诰邆浯_認(rèn)利益時(shí)，亦即原告對(duì)盡快確認(rèn)某法律關(guān)系之存否具有“正當(dāng)利益”時(shí)，才有權(quán)利保護(hù)必要性；而此處的“正當(dāng)利益”雖比法律上利益更寬泛，但已發(fā)揮排除民眾訴訟的功能，故不必再另行審究有無(wú)訴訟權(quán)能。

在權(quán)利保護(hù)必要性的認(rèn)定方面，確認(rèn)之訴與其他訴訟類型相同，若原告放棄更為便捷的救濟(jì)途徑、濫用訴訟或根本無(wú)法經(jīng)由訴訟達(dá)到目的，則缺乏權(quán)利保護(hù)必要性。特別之處，在于德國(guó)對(duì)確認(rèn)之訴（確認(rèn)無(wú)效之訴除外）規(guī)定了相較撤銷之訴及課予義務(wù)之訴的補(bǔ)充性地位：4《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》第43條規(guī)定：“通過(guò)訴訟，可以要求確認(rèn)一法律關(guān)系的存在或不存在，或一個(gè)行政處分的無(wú)效，只要原告對(duì)即時(shí)確認(rèn)擁有合法利益。原告如可通過(guò)撤銷之訴或給付之訴實(shí)現(xiàn)其利益，則不得請(qǐng)求前項(xiàng)確認(rèn)，但確認(rèn)行政處分無(wú)效者除外?！比舯究商崞鸷髢烧邅?lái)達(dá)成目的，卻選擇提起確認(rèn)違法之訴或一般確認(rèn)之訴，則缺乏權(quán)利保護(hù)必要性。這是由于“為維持權(quán)利保護(hù)機(jī)制之品質(zhì)，訴訟程序必須盡可能以合于訴訟經(jīng)濟(jì)原則之方式進(jìn)行”；5Thomas Würtenberger：《德國(guó)行政訴訟法之新發(fā)展》，劉建宏譯，《中正大學(xué)法學(xué)集刊》2009年第26期。而因撤銷之訴及課予義務(wù)之訴除具備確認(rèn)功能外，還分別具備形成功能與下命功能，故二者相較確認(rèn)違法之訴及一般確認(rèn)之訴屬于更為便捷、經(jīng)濟(jì)的救濟(jì)途徑。

（三）日本之吸納與整合：主、客觀訴訟下的行政訴權(quán)

日本行政訴訟法學(xué)理承襲自德國(guó)，前者的行政訴訟類型是在吸納后者相關(guān)研究經(jīng)驗(yàn)之基礎(chǔ)上形成的。但與德國(guó)側(cè)重于主觀訴訟屬性的各訴訟類型所不同，日本立法層面上的行政訴訟類型分布于主、客觀訴訟兩大陣營(yíng)。其中，主觀訴訟包含抗告訴訟與當(dāng)事人訴訟，而客觀訴訟則包含民眾訴訟與機(jī)關(guān)訴訟。

1.主觀訴訟下的行政訴權(quán)

依照日本《行政事件訴訟法》，抗告訴訟包含處分撤銷之訴與裁決撤銷之訴（合稱“撤銷之訴”）、無(wú)效等確認(rèn)之訴、不作為違法確認(rèn)之訴、課予義務(wù)之訴及禁止之訴等6種法定類型，而當(dāng)事人訴訟則包含形式當(dāng)事人訴訟與實(shí)質(zhì)當(dāng)事人訴訟兩類。盡管《行政事件訴訟法》在總則部分明確規(guī)定了上述訴訟類型，但在立法體例上卻貫徹“撤銷之訴中心主義”。從條文的分布情況來(lái)看，該法對(duì)撤銷之訴的各項(xiàng)制度均作了詳細(xì)規(guī)定，但對(duì)其他抗告訴訟單獨(dú)進(jìn)行規(guī)定的條款則極為稀少，主要采取了準(zhǔn)用撤銷之訴相關(guān)規(guī)定的做法。1根據(jù)該法，在涉及行政訴權(quán)的制度方面，無(wú)效等確認(rèn)之訴的適格原告為可能因被訴行為而蒙受損害者，及其他對(duì)請(qǐng)求確認(rèn)該行為無(wú)效等具有法律上利益者（第36條）；不作為違法確認(rèn)之訴的適格原告為應(yīng)作而未作之行為的申請(qǐng)者（第37條）；直接型課予義務(wù)之訴的適格原告為對(duì)請(qǐng)求責(zé)令行政機(jī)關(guān)作出其依職權(quán)應(yīng)作出之行為具有法律上利益者（第37條之二第3款），滿足申請(qǐng)型課予義務(wù)之訴的適格原告為根據(jù)法令向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求為一定行為的申請(qǐng)者（第37條之三第2款）；禁止之訴的適格原告為對(duì)請(qǐng)求責(zé)令行政機(jī)關(guān)不得作出一定行為具有法律上利益者（第37條之四第3款）。對(duì)上述所謂的“法律上利益”之判斷，均準(zhǔn)用《行政事件訴訟法》第9條第2款有關(guān)撤銷之訴的“法律上利益”之規(guī)定（第37條之二第4款、第37條之四第4款）。因此，在分析日本主觀訴訟之行政訴權(quán)時(shí)，撤銷之訴的訴權(quán)便具有相當(dāng)?shù)拇硇?。筆者將以撤銷之訴為例，對(duì)日本主觀訴訟下的行政訴權(quán)問(wèn)題進(jìn)行闡釋。

訴權(quán)回答的是為何可以訴至法院并獲得法院裁判的問(wèn)題，用日本學(xué)者原田尚彥的話歸納，即為“訴最終能否獲得審理判決取決于訴的內(nèi)容，即當(dāng)事人的請(qǐng)求是否足以具有利用國(guó)家審判制度加以解決的實(shí)際價(jià)值或者必要性”。2參見[日]原田尚彥：《訴的利益》，石龍?zhí)蹲g，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第1頁(yè)。在日本，訴權(quán)問(wèn)題也被表述為“沒有利益就沒有訴權(quán)”，且此處的“利益”特指廣義訴的利益。對(duì)此，通常需要從三個(gè)側(cè)面加以判斷：請(qǐng)求內(nèi)容是否適合作為審判的對(duì)象；當(dāng)事人對(duì)于請(qǐng)求是否具有正當(dāng)?shù)睦?；是否存在足以使法院?duì)請(qǐng)求作出判斷的具體實(shí)際利益。3同注b，第2頁(yè)。相應(yīng)地，對(duì)行政訴權(quán)的探討便涉及三個(gè)方面：訴訟對(duì)象（審查對(duì)象之適格）、當(dāng)事人適格（主要為原告適格）、狹義訴的利益（權(quán)利保護(hù)必要性）。

在訴訟對(duì)象方面，根據(jù)《行政事件訴訟法》第3條第2款之規(guī)定，撤銷之訴的訴訟對(duì)象為行政機(jī)關(guān)的處分及其他屬于公權(quán)力行使的行為。日本最高法院曾在判決中指出，行政機(jī)關(guān)之處分是指作為“公權(quán)力主體之國(guó)家或公共團(tuán)體所為行為中，依法律規(guī)定直接形成人民之權(quán)利義務(wù)或確定其范圍者”。4[日]鹽野宏：《日本行政法判例之動(dòng)向——以2004年行政事件訴訟法修正為機(jī)緣》，林素鳳譯，載王必芳主編：《2009行政管制與行政爭(zhēng)訟》，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“中央研究院”法律學(xué)研究所籌備處2010年，第26頁(yè)。原則上，內(nèi)部行政行為、抽象行政行為、階段性行為、事實(shí)行為等均不具備處分性。但在理論研究與司法實(shí)踐中，基于擴(kuò)大行政訴訟救濟(jì)功能的考慮，日本的學(xué)說(shuō)和法院努力將行政機(jī)關(guān)之處分解釋為一個(gè)在外延上大于學(xué)理上之行政行為的概念，由此使得部分抽象行政行為（如條例）、事實(shí)行為（如行政指導(dǎo)）、內(nèi)部行政行為（如上級(jí)行政機(jī)關(guān)下達(dá)給下級(jí)行政機(jī)關(guān)的“通達(dá)”）在特定情況下也被認(rèn)定為具有處分性，5參見王天華：《行政訴訟的構(gòu)造：日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，第51頁(yè)。并通過(guò)將上述行為納入“其他屬于公權(quán)力行使的行為”而達(dá)到邏輯上的自洽。

在原告適格方面，根據(jù)《行政事件訴訟法》第9條第1款之規(guī)定，撤銷之訴的適格原告是對(duì)請(qǐng)求撤銷被訴行為具有法律上利益者。對(duì)于如何理解“法律上利益”，日本存在“法律保護(hù)的利益說(shuō)”與“值得法律保護(hù)的利益說(shuō)”兩種立場(chǎng)。首先，“法律保護(hù)的利益說(shuō)”與德國(guó)的保護(hù)規(guī)范理論異曲同工，都是通過(guò)解釋法規(guī)范來(lái)判斷原告適格與否。通常認(rèn)為，原告適格需滿足三個(gè)條件：原告因被訴行為蒙受不利影響（不利要件）；免受該不利影響（的利益）在法規(guī)范之保護(hù)范圍內(nèi)（保護(hù)要件）；在解釋上述法規(guī)范時(shí)，該不利影響無(wú)法消解于一般性公共利益中，而是作為個(gè)人利益受到個(gè)別且具體的保護(hù)（個(gè)別性保護(hù)要件）。1參見石龍?zhí)叮骸对孢m格論》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2016年第4期。其次，“值得法律保護(hù)的利益說(shuō)”從司法者對(duì)法規(guī)范（即立法者意旨）的解釋中解放出來(lái)，轉(zhuǎn)而采以當(dāng)事人蒙受不利影響之性質(zhì)來(lái)判斷原告適格與否。這就為事實(shí)上利益（反射利益）的受損者成為撤銷之訴的適格原告創(chuàng)造了條件。2日本學(xué)者指出，“值得法律保護(hù)的利益說(shuō)”并不是主張只要有事實(shí)上利益，不管是什么樣的利益，都承認(rèn)原告適格，而是加以裁判上值得保護(hù)的利益（實(shí)質(zhì)性利益）的限定。參見[日]鹽野宏：《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版2008版，第87—88頁(yè)。

盡管日本最高法院堅(jiān)持“法律保護(hù)的利益說(shuō)”之立場(chǎng)，但各級(jí)法院通過(guò)靈活解釋該立場(chǎng)，在實(shí)際效果上已接近“值得法律保護(hù)的利益說(shuō)”。這一司法實(shí)務(wù)上的發(fā)展趨勢(shì)在2004年《行政事件訴訟法》修正時(shí)被確認(rèn)，即該法新增第9條第2款之內(nèi)容：在判斷行政相對(duì)人以外的起訴人有無(wú)“法律上利益”時(shí)，要同時(shí)斟酌被訴行為所依據(jù)的法規(guī)范（以下簡(jiǎn)稱“根據(jù)規(guī)范”）之文本、宗旨、目的以及應(yīng)當(dāng)在被訴行為中加以考慮的利益之內(nèi)容、性質(zhì)；并且，在考慮根據(jù)規(guī)范之宗旨與目的時(shí)，還應(yīng)參考與根據(jù)規(guī)范有著共同目的之法規(guī)范的宗旨與目的；而在斟酌應(yīng)當(dāng)在被訴行為中加以考慮的利益之內(nèi)容與性質(zhì)時(shí)，還應(yīng)參考被訴行為違反根據(jù)規(guī)范時(shí)受侵害的利益之內(nèi)容、性質(zhì)以及該利益受侵害之樣態(tài)、程度。

在狹義訴的利益方面，日本的傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，若行政處分的效果因處分執(zhí)行完畢、期限經(jīng)過(guò)或行政機(jī)關(guān)在訴訟中自行撤銷而終結(jié)，又或者撤銷判決之作出仍無(wú)法恢復(fù)原告受損之利益，則缺乏狹義訴的利益。3參見[日]鹽野宏：《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版2008版，第95-97頁(yè)。晚近的判例則表明，盡管撤銷判決無(wú)法恢復(fù)原告受損之主要利益，但只要存在尚可恢復(fù)的附帶性利益，便承認(rèn)提起撤銷之訴具有狹義訴的利益。例如，對(duì)公務(wù)員的免職處分提起撤銷之訴，而原職位的任期在訴訟進(jìn)行期間屆滿，此時(shí)恢復(fù)原職位的主要利益已不存在，但因存在恢復(fù)薪俸的附帶性利益，故仍滿足狹義訴的利益之要求。對(duì)此，《行政事件訴訟法》第9條第1款有所體現(xiàn)：“……具有法律上利益者（包括在處分或裁決的效果因期間經(jīng)過(guò)及其他原因而消失后仍具有以處分或裁決的撤銷來(lái)恢復(fù)的法律上利益者）……”此外，日本學(xué)說(shuō)還認(rèn)為，當(dāng)附帶性利益為名譽(yù)、信用等人格利益時(shí)，縱有恢復(fù)可能也不承認(rèn)狹義訴的利益；有恢復(fù)可能之利益若只是基于預(yù)防將來(lái)類似的違法處分重演而有所主張，同樣不承認(rèn)狹義訴的利益；若存在比撤銷之訴更直接的救濟(jì)手段，則否認(rèn)撤銷之訴具有狹義訴的利益。4參見王天華：《行政訴訟的構(gòu)造：日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，第24-25頁(yè)；[日]原田尚彥：《訴的利益》，石龍?zhí)蹲g，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第19-22頁(yè)。

2.客觀訴訟下的行政訴權(quán)

《行政事件訴訟法》明確規(guī)定了民眾訴訟與機(jī)關(guān)訴訟兩種客觀訴訟，前者是指以選舉人資格或其他與自身法律上利益無(wú)關(guān)的資格提起的，請(qǐng)求糾正國(guó)家或公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)之違法行為的訴訟；后者則指國(guó)家或公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)相互間有關(guān)權(quán)限之有無(wú)，以及權(quán)力行使上糾紛之有無(wú)的訴訟。因民眾訴訟與機(jī)關(guān)訴訟僅于法律有特別規(guī)定的情形下方被承認(rèn)，故基于此種法律擬制的本質(zhì)，兩類訴訟之訴權(quán)完全由實(shí)定法來(lái)決定。在訴訟對(duì)象上，客觀訴訟不局限于行政處分之處理。而在原告適格上，客觀訴訟委諸個(gè)別法之規(guī)定，系屬立法政策之問(wèn)題，故無(wú)所謂被損害的是權(quán)利、法律上利益抑或反射利益。至于狹義訴的利益，按照客觀訴訟之理念，當(dāng)訴訟是由處于適合爭(zhēng)論該處分的最佳利益狀態(tài)之人提起時(shí)，就應(yīng)盡量對(duì)其承認(rèn)訴的利益并受理訴訟。5參見[日]原田尚彥：《訴的利益》，石龍?zhí)蹲g，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第10頁(yè)。

三、兩大法系行政訴權(quán)進(jìn)化史的啟示

通過(guò)前文的梳理可以發(fā)現(xiàn)，兩大法系行政訴權(quán)的發(fā)展走向于總體上呈現(xiàn)一個(gè)共同點(diǎn)：注重以訴訟對(duì)象、原告適格與狹義訴的利益作為行政訴權(quán)之研究重心，同時(shí)，善于運(yùn)用訴訟類型作為行政訴權(quán)的研究工具，并最終形成行政訴權(quán)的精細(xì)化理論構(gòu)造。當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)行政訴權(quán)的系統(tǒng)研究依舊匱乏，1參見梁君瑜：《訴權(quán)概念的歷史溯源與現(xiàn)代擴(kuò)張》，《西部法學(xué)評(píng)論》2018年第1期。除了對(duì)訴權(quán)保障問(wèn)題的單一、重復(fù)分析外，少有對(duì)訴權(quán)構(gòu)成要件的深入研討。就此而言，兩大法系行政訴權(quán)之發(fā)展走向與研究重心對(duì)我國(guó)行政訴權(quán)研究無(wú)疑有著積極的啟發(fā)意義。

筆者認(rèn)為，通過(guò)對(duì)兩大法系行政訴權(quán)進(jìn)化史的比較考察，可以為指引當(dāng)下中國(guó)的行政訴權(quán)立法以及改善行政訴權(quán)研究現(xiàn)狀貢獻(xiàn)智識(shí)。自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)行政訴權(quán)的立法狀況雖經(jīng)歷了三個(gè)階段，但時(shí)至今日，相關(guān)立法規(guī)定仍十分粗糙，加之理論研究的滯后，這已導(dǎo)致我國(guó)在行政訴權(quán)研究方面落后于法治發(fā)達(dá)國(guó)家。

其一，立法空白階段——從新中國(guó)成立至1982年《民事訴訟法（試行）》實(shí)施前。在當(dāng)時(shí)，即便出現(xiàn)性質(zhì)上屬于行政爭(zhēng)議的案件，也由于尚無(wú)明確的有關(guān)行政訴權(quán)或可供準(zhǔn)用的民事訴權(quán)之規(guī)定，導(dǎo)致因行政爭(zhēng)議提起訴訟時(shí)，起訴人運(yùn)用的是否為行政訴權(quán)并不明確。例如，1980年《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》（已廢止）第15條規(guī)定：“合營(yíng)企業(yè)同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅問(wèn)題上發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，必須先按照規(guī)定納稅，然后再向上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。如果不服復(fù)議后的決定，可以向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟?！?/p>

其二，單行法律、法規(guī)個(gè)別授權(quán)階段——從1982年《民事訴訟法（試行）》至1989年舊《行政訴訟法》實(shí)施前。這一階段，我國(guó)行政訴訟制度初步建立，行政訴訟僅被認(rèn)作是民事訴訟的一個(gè)分支；因立法對(duì)行政訴訟的原告適格尚缺乏統(tǒng)一規(guī)定，故能否起訴完全取決于各法律、法規(guī)有無(wú)個(gè)別授權(quán)。2參見夏錦文、高新華：《我國(guó)行政訴訟原告資格的演進(jìn)》，《法商研究》2001年第1期。易言之，無(wú)論遭受來(lái)自行政權(quán)的何種侵害，只要缺乏法規(guī)范的列舉，受害人便無(wú)法提起行政訴訟。此現(xiàn)象集中反映在《民事訴訟法（試行）》（已廢止）第3條第2款之規(guī)定上，即“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”。可以說(shuō)，行政訴權(quán)正是在此階段開始備受關(guān)注。1987年10月9日，最高人民法院作出《關(guān)于地方人民政府規(guī)定可向人民法院起訴的行政案件法院應(yīng)否受理問(wèn)題的批復(fù)》，將《民事訴訟法（試行）》第3條第2款的“法律”擴(kuò)大理解為包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例在內(nèi)，3該批復(fù)指出：“按照民事訴訟法（試行）第三條第二款的規(guī)定，人民法院受理的行政案件，必須是法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件。根據(jù)這一規(guī)定，凡是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、省和直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)、民族自治地方的人民代表大會(huì)制定的自治條例和單行條例中規(guī)定向人民法院起訴的行政案件，如當(dāng)事人向人民法院起訴，人民法院應(yīng)予受理?！庇纱送貙捔诵姓V權(quán)的啟動(dòng)可能性。但列舉式的規(guī)定仍難免掛一漏萬(wàn)，這也意味著行政訴權(quán)尚未成為一項(xiàng)普遍性的權(quán)利。

其三，行政訴訟法統(tǒng)一授權(quán)階段——以1989年舊《行政訴訟法》的出臺(tái)為標(biāo)志。彼時(shí)，行政訴權(quán)作為獨(dú)立于民事訴權(quán)的一項(xiàng)法律制度被承認(rèn)。盡管舊《行政訴訟法》并未出現(xiàn)“訴權(quán)”或“行政訴權(quán)”的字眼，但學(xué)界普遍認(rèn)為該法第2條已觸及行政訴權(quán)中起訴權(quán)的內(nèi)容，即“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！彪S后，2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（已廢止）直接出現(xiàn)了“訴權(quán)”字眼，即第41條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算……”但是，該條款同樣僅涉及起訴權(quán)的內(nèi)容。1參見甘文：《行政訴訟法司法解釋之評(píng)論——理論、觀點(diǎn)與問(wèn)題》，中國(guó)法制出版社2000年版，第115頁(yè)。尤為令人遺憾的是，2014年通過(guò)的新《行政訴訟法》也未能實(shí)現(xiàn)突破。該法第3條第1款提到的“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理”，顯然也只是對(duì)起訴權(quán)的保障予以宣示，尚難以涵蓋行政訴權(quán)的完整內(nèi)容。2行政訴權(quán)的完整內(nèi)容包含起訴權(quán)、獲得實(shí)體裁判權(quán)、獲得公正裁判權(quán)三部分。

筆者認(rèn)為，兩大法系行政訴權(quán)進(jìn)化史對(duì)我國(guó)之啟示可歸結(jié)為一點(diǎn)：行政訴權(quán)理論應(yīng)走向精細(xì)化。而這一過(guò)程不僅是立法層面的制度完善問(wèn)題，從根本上更是行政訴權(quán)理論研究不斷深化的問(wèn)題。因此，一方面，應(yīng)豐富我國(guó)行政訴權(quán)的理論框架。這首先并集中表現(xiàn)為行政訴權(quán)本質(zhì)論、行政訴權(quán)構(gòu)成論、行政訴權(quán)保障論等主題研究的強(qiáng)化。其中，行政訴權(quán)之本質(zhì)是行政訴權(quán)的內(nèi)在規(guī)定性，是行政訴權(quán)區(qū)別于其他事物的根本屬性，其旨在回答行政訴權(quán)究竟為何物，同時(shí)影響行政訴權(quán)之內(nèi)容。行政訴權(quán)之構(gòu)成要件是針對(duì)具體的訴權(quán)內(nèi)容而言，在判斷有無(wú)訴權(quán)、優(yōu)化配置司法資源、過(guò)濾糾紛、為真正需要者提供救濟(jì)等方面有著舉足輕重的作用。行政訴權(quán)之保障則涉及“救濟(jì)權(quán)的救濟(jì)問(wèn)題”，若沒有救濟(jì)機(jī)制，一切權(quán)利都將處于不安定狀態(tài)之中。另一方面，還應(yīng)借助行政訴訟類型作為分析工具，探討各訴訟類型之構(gòu)成要件，也即訴訟對(duì)象、原告適格及狹義訴的利益等內(nèi)容。這三部分內(nèi)容與某訴能否獲得法院的實(shí)體審理有著緊密聯(lián)系，因而屬于立法層面上應(yīng)予完善的重中之重。

四、結(jié) 語(yǔ)

兩大法系行政訴權(quán)的進(jìn)化史反映了行政訴權(quán)不斷走向精細(xì)化的演變歷程，呈現(xiàn)出以訴訟對(duì)象、原告適格與狹義訴的利益作為研究重心，以行政訴訟類型作為研究工具，以行政訴權(quán)理論構(gòu)造的精細(xì)化作為研究方向的總體格局。借鑒兩大法系代表國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)拋棄單純停留于行政訴權(quán)之概念、特征等淺層次研究的做法，逐漸將研究視野延伸至最能反映行政訴權(quán)內(nèi)在屬性的部分。申言之，應(yīng)以分析行政訴權(quán)之本質(zhì)為基點(diǎn)，如此方可確定特定本質(zhì)下的行政訴權(quán)內(nèi)容，進(jìn)而才能在探討行政訴權(quán)的具體內(nèi)容時(shí)，完整地歸納出行政訴權(quán)的構(gòu)成要件，也才能針對(duì)行政訴權(quán)的具體內(nèi)容，充分構(gòu)建起全面無(wú)漏洞的訴權(quán)保障機(jī)制。