何勤華 王夢奇

由于工業(yè)化、城市化進程過快，對于環(huán)境的破壞越來越大，加之法律及相關制度的不完善，導致我國環(huán)境污染問題越演愈烈，也由此引發(fā)了社會各界關于環(huán)境保護的大討論。本文擬從生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀出發(fā)，剖析現(xiàn)有制度的不足，提出解決方法的建議。

一、十八大以來我國生態(tài)環(huán)境保護訴訟的發(fā)展

自黨的十八大以來，五位一體建設被提上日程。在此布局之下，我國更加注重生態(tài)環(huán)境保護，重視生態(tài)文明。十九大報告提出要建設美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境。建設美麗中國應需綜合治理生態(tài)環(huán)境。維護國家生態(tài)安全，是一項系統(tǒng)工程，唯有依法保護才能取得顯著效果。伴隨著公民環(huán)保意識的增強以及日益嚴峻的環(huán)境侵權問題，加強生態(tài)環(huán)境保護相關立法，顯得非常迫切和重要。

（一）生態(tài)環(huán)境保護法律體系的形成

2014年4月24日，十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議表決通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法》修訂案（以下簡稱“新環(huán)保法”），并于2015年1月1日施行。作為生態(tài)保護的一道防線，新環(huán)保法與相關司法解釋共同助力生態(tài)環(huán)境保護，新環(huán)保法強調了不同法律主體的權利義務，司法解釋細化了操作流程，以保護和恢復已被污染或正在遭受破壞的環(huán)境。程序法上，環(huán)境保護訴訟涵蓋了環(huán)境民事訴訟、環(huán)境行政訴訟和環(huán)境刑事訴訟，包括環(huán)境公益訴訟和環(huán)境私益訴訟，處理因環(huán)境污染、資源開發(fā)造成的生態(tài)破壞問題，不僅具有預防性，也具有救濟性。

生態(tài)環(huán)境保護訴訟的法律依據(jù)主要有：新《環(huán)保法》第58條和《民事訴訟法》第55條，以及《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“環(huán)境民事公益訴訟解釋”）和《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“環(huán)境侵權責任糾紛解釋”）；司法解釋對于指導法院審理與裁判相關案件、正確適用法律的相關規(guī)程進行了細化，同時在程序法上，對行為的范圍以及如何立案、調解、判決等問題都作了詳細規(guī)定，進一步規(guī)范了對破壞生態(tài)環(huán)境行為的審判活動。分析這些法律、法規(guī)可知，環(huán)境訴訟的原告為有關個人和組織，環(huán)境訴訟要有明確被告，有事實和理由，且屬于法院的受案范圍。

我國的環(huán)境保護法律體系是由憲法性文件、專門法律和其他法律中的環(huán)境保護類條款構成?？蓮?個方面來解讀，首先是環(huán)境方面，其次是自然資源，再次是生態(tài)方面，最后是訴訟方面。其中，對環(huán)境的法律界定是首要問題，因為它直接關系到現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護法調整范圍的深度與廣度。

新《環(huán)保法》所稱的環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。此外，該定義認為，環(huán)境，以自然因素為主，但包括天然和人工改造的環(huán)境。為了與“環(huán)境污染”的用詞相對應，體現(xiàn)國家對生態(tài)文明制度建設的要求，該法用“生態(tài)保護”一詞來概括自然保護的內容，使得新環(huán)保法的適用范圍也相應地擴大到整個生態(tài)系統(tǒng)。1參見汪勁：《環(huán)境法學》，北京大學出版社2014年版，第247頁。

基于立法上對環(huán)境的周密界定，新環(huán)保法呈現(xiàn)出了一種開放性的法律保護態(tài)勢，特別是對生態(tài)環(huán)境保護訴訟的有關規(guī)定頗有特色，為針對生態(tài)資源破壞行為的審判活動提供了比較切實的制度保障。新《環(huán)保法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（1）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（2）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。”

不僅新環(huán)保法對于生態(tài)環(huán)境訴訟作了規(guī)定， 2012年8月修改的《中華人民共和國民事訴訟法》也對該問題作了回應。舊的民訴法規(guī)定，起訴必須具有直接的利害關系，即人身或財產(chǎn)權遭受直接損害。但實際上，環(huán)境侵害由于其復雜性，受害人往往不能立刻發(fā)現(xiàn)其危害，包括有害結果沒有直接作用于受害人或有害結果沒有立刻顯現(xiàn)，例如，在“中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州晶華集團”案中，起訴階段，審判面臨的一個難點就是由于空氣流動、自我凈化等原因，難以確定具體受害人。因此，環(huán)境侵害往往具有復合型，且危害潛伏期較長，危害結果并非直接作用于受害人，如果等到具體受害人或危害結果出現(xiàn)才采取行動往往為時已晚。由此，舊的民訴法可操作性不強，受案范圍狹窄。基于此，新民訴法賦予“有間接利害關系的人”以訴訟原告資格，擴大了原告范圍，更利于保護生態(tài)環(huán)境。修改后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。該規(guī)定自2013年1月1日開始施行，為生態(tài)環(huán)境訴訟提供了全方位的制度保障。時隔4年，2017年6月27日，全國人民代表大會常務委員會對現(xiàn)行《民事訴訟法》第55條再次作了修改，增加1款作為該條第2款，即“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴”。與此同時，還對《行政訴訟法》第25條增加了1款作為第4款，其中規(guī)定人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。以上修訂內容，自2017年7月1日起施行。上述法律的頒行加之配套司法解釋的公布，使得我國法律對于生態(tài)環(huán)境保護訴訟的立法基本定型，也相對完備，對于解決現(xiàn)實問題大有裨益，立法的完善為相關訴訟活動的進步奠定了良好的法律基礎。

（二）生態(tài)環(huán)境保護的糾紛類型分析

20世紀50年代，我國的環(huán)境問題主要是由于工業(yè)企業(yè)造成的，發(fā)于大型企業(yè)的內部或者周邊。1956年頒發(fā)的《工業(yè)企業(yè)設計暫行衛(wèi)生標準》是針對環(huán)境污染的唯一的非強制性技術規(guī)范。1979年的《環(huán)境保護法（試行）》不僅是我國近現(xiàn)代意義上的第一部環(huán)境保護法律，更是在理論界引發(fā)了熱議，帶來了環(huán)境法學研究的熱潮。

1982年，馬驤聰出版了第一部較系統(tǒng)論述環(huán)境法的著作《環(huán)境保護法基本問題》；1983年，中國大百科全書出版社出版了《中國大百科全書·環(huán)境科學卷》；1989年環(huán)境法統(tǒng)編教材出版。到20世紀末，環(huán)境保護法律法規(guī)已趨于完善，各類單行法規(guī)組成了現(xiàn)在的環(huán)境法體系。2012年，十八大的“五位一體建設”將生態(tài)文明建設納入社會主義現(xiàn)代化建設總體布局。2017年10月，十九大提出生態(tài)文明事關中華民族永續(xù)發(fā)展，需要實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度?，F(xiàn)階段，隨著依法治國理念的深入人心，對于環(huán)境保護的法學研究越來越深入，理論和實務界的創(chuàng)新之處日漸增多，環(huán)境保護更上新臺階。最高人民法院于2014年成立了環(huán)境資源審判庭，并在全國范圍內建立了100多個環(huán)保審判庭，涵蓋了高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院，巡回法庭和跨行政區(qū)域法庭也可以審理環(huán)境保護相關案件。

查看環(huán)境保護類案件數(shù)量，在中國文書裁判網(wǎng)上鍵入“環(huán)境保護”后，所得各項數(shù)據(jù)如下：

表1 2006-2016我國環(huán)境保護類案件數(shù)量

如果鍵入“污染環(huán)境”，可得刑事類案件4678件，民事類案件327975件，行政類案件大都集中于“執(zhí)行與非訴類”案件中。案件的糾紛狀況，大致可以區(qū)分為“涉生態(tài)環(huán)境刑事案件”“涉生態(tài)環(huán)境民商事案件”“生態(tài)環(huán)境行政案件”“生態(tài)環(huán)境執(zhí)行案件”。

2015年7月1日，全國人民代表大會常務委員會授權北京等13個省、自治區(qū)、直轄市開展為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點。截至 2016年12月底，各試點地區(qū)檢察機關共辦理公益訴訟案件4378件，其中訴前程序案件3883件，提起訴訟案件495件，法院已審結32件。在試點地區(qū)檢察機關提起的 495 件公益訴訟案件中，行政公益訴訟 437 件，占比超過八成；在檢察機關辦理的 3883 件訴前程序中，涉及行政公益訴訟的3763件，占比97%。由此可見，行政機關違法作為或者不作為是檢察機關監(jiān)督的重點。其中，督促行政機關主動糾正違法行為或依法履行職責達3838件，通過訴前程序，75.4%的行政機關主動糾正了違法行為，有效地保護了國家利益和社會公共利益。1參見彭波：《公益訴訟促依法行政》，《人民日報》2017年1月5日。

（三）生態(tài)環(huán)境保護相關案件分析2 案件來源于中華人民共和國最高人民法院網(wǎng)，《最高法院12月29日發(fā)布環(huán)境侵權典型案例》，http://www.court.gov.cn/zixunxiangqing-16396.html，2017年11月 19日訪問；《環(huán)境污染犯罪典型案例》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-33791.html，2017年11月19日訪問。

2015年，為了更好地指導各級法院做好生態(tài)環(huán)境保護訴訟，最高人民法院發(fā)布了以下指導案例：

1.“北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心訴謝知錦等4人破壞林地民事公益訴訟”案。這是新環(huán)保法實施后，全國首例環(huán)境民事公益訴訟案。本案的借鑒意義在于，如何對遭受破壞的環(huán)境進行賠償。利用經(jīng)濟學知識，計算生態(tài)環(huán)境的功能損失。其第一案的價值體現(xiàn)在，法院通過判決所起到的示范作用，從實務上支持了“服務功能損失的”賠償請求，賠償?shù)臅r間跨度開始于環(huán)境遭受破壞，終于恢復完畢。

2.“中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州晶華集團振華有限公司大氣污染民事公益訴訟”案。這是新環(huán)保法實施以后首例大氣污染環(huán)境民事公益訴訟案。本案體現(xiàn)了法院在面對經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)保矛盾時的偏向性。該案在解決經(jīng)濟和環(huán)境關系的同時，也提供了政府介入治理環(huán)境的新思路。企業(yè)應當轉換成為環(huán)保型企業(yè)，良性的經(jīng)營發(fā)展是建立在愛護環(huán)境、敢于承擔環(huán)保義務、發(fā)展壯大務必要以可持續(xù)性為基礎上的。在明確了對待經(jīng)濟和環(huán)境保護的態(tài)度后，法院也顯示出了對政府部門行使環(huán)境治理與生態(tài)修復職責的肯定。

3.“常州市環(huán)境公益協(xié)會訴儲衛(wèi)清、常州博世爾物資再生利用有限公司等土壤污染民事公益訴訟”案。環(huán)境訴訟的很多案件在認定污染程度、賠償數(shù)額、影響范圍、是否具有因果關系以及提出修復方案等諸多方面時都需要具有較強的專業(yè)性，這是審判人員無法具備的素質。本案的典型意義在于，為相關技術性問題提出了解決方案，并且充分利用了專業(yè)人員、輔助機構的技術支持。在案件審理過程中，人民法院邀請環(huán)境保護專家擔任人民陪審員，委托專業(yè)機構進行鑒定評估，制作生態(tài)環(huán)境修復方案。此外，受案法院將土壤修復方案向社會公布、聽取公眾意見，保障公眾對環(huán)境修復工作的有效參與；引入第三方治理模式，通過市場化運作，將環(huán)境修復交由專業(yè)公司實施，既有利于深化判決執(zhí)行的監(jiān)管，也有利于提高污染治理效率。

最高人民法院還發(fā)布了關于噪聲污染的“沈?？≡V機械工業(yè)第一設計研究院噪聲污染責任糾紛案 ”，明確了環(huán)境噪聲侵權的責任原則，并且噪聲標準判定要依據(jù)國家標準；環(huán)境問題中的噪聲侵權體現(xiàn)了民事侵權的特殊性，只有在加害方具有主觀過錯的時候，才達到侵權要求，而且噪聲分貝還要達到國家規(guī)定；在“梁兆南訴華潤水泥（上思）有限公司水污染責任糾紛案”中，對于怎樣更好地收集證據(jù)、怎樣適用第三方行政文書等問題，作出了正確示范。這對促進行政、司法聯(lián)動、發(fā)揮行政文書的證明作用、解決環(huán)境侵權案件的舉證難問題具有示范效果；生態(tài)環(huán)境保護訴訟中，是否適用調解以及具體適用方法，最高人民法院在“李才能訴海南海石實業(yè)有限公司粉塵污染責任糾紛案”中進行了釋明。由于環(huán)境訴訟案件是一個新興事物，可借鑒的經(jīng)驗不多，因此，法院要建立健全環(huán)境訴訟的調解機制，動員各方力量，統(tǒng)籌解決。最高人民法院同時要求，在案件審理過程中，審判機構還應極探尋當事人個人利益與公眾環(huán)保利益的共同點，努力做到兼顧雙方的利益。另外，要做好與行政機關的銜接，必要時可發(fā)出司法建議，以達到共同保護生態(tài)環(huán)境的目的。

舉證責任的分配是環(huán)境訴訟需要解決的另一個問題，最高院在“曲忠全訴山東富海實業(yè)股份有限公司大氣污染責任糾紛案”中樹立了典范。根據(jù)《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第6條規(guī)定，1《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第6條:被侵權人根據(jù)侵權責任法第65條規(guī)定請求賠償?shù)?，應當提供證明以下事實的證據(jù)材料：(一)污染者排放了污染物；(二)被侵權人的損害；(三)污染者排放的污染物或者其次生污染物與損害之間具有關聯(lián)性。被侵權人根據(jù)《侵權責任法》第65條規(guī)定請求賠償?shù)模?《中華人民共和國侵權責任法》第65條：因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。應當提供證據(jù)材料證明：污染者排放了污染物，污染者排放的污染物或者次生污染物與損害之間具有關聯(lián)性。本案要求被侵權人承擔污染行為與損害結果之間具有關聯(lián)性的舉證責任，對于細化被侵權人和污染者之間的舉證責任分配，兼顧公平具有重要作用，體現(xiàn)了審判實踐在推進法律規(guī)則形成、探尋符合法律價值解決途徑中的努力和貢獻。法院注意借鑒科學方式和專門機構，在查明事實的基礎上，合理分配責任，值得后來者學習。該案的典型意義還在于，審理過程以及事實認定都充分體現(xiàn)了科學性，綜合過錯程度和原因大小，合理劃分責任范圍，并借助相關人員、機構及資料，作出合法判決。

此外，最高人民法院、最高人民檢察院的指導案例對于案件的認定起到了示范作用。截至2017年6月，最高人民法院已經(jīng)公布環(huán)境資源刑事、民事、行政典型案例共計28個，對于生態(tài)環(huán)境案件的指導作用越來越明顯。最高人民檢察院對于訴訟中檢察院的主體地位，也以指導案例形式進行明示。其中包括“崔建國環(huán)境監(jiān)管失職案”“錦屏縣環(huán)保局行政公益訴訟案”等案件。

二、生態(tài)環(huán)境保護訴訟中存在的問題

（一）生態(tài)環(huán)境保護訴訟立法的不足

中國舉世矚目的飛速發(fā)展，很大程度上是以犧牲環(huán)境為代價的，從沙塵暴到霧霾，種種現(xiàn)象都是由于過分看重金山銀山而忽視了青山綠水導致的，我們要充分反思，摒棄“先發(fā)展后治理”的模式，借助法律從源頭開始抓起。然而，現(xiàn)行的環(huán)境保護法，難以應對現(xiàn)實生活中的復雜現(xiàn)象，致使生態(tài)環(huán)境缺失法律保護。如立法過于單一，難以承受現(xiàn)實生活中繁重的訴訟之累，而各種新型污染又層出不窮，因此，缺失環(huán)境保護訴訟強有力的制度保障是環(huán)保法治化的一大問題。另一個問題是當初這些規(guī)范的制定未能廣泛征求社會公眾意見，未能聽取更多有益的意見，未能進行必要的論證，以至于生效后的法律僅有宣示性功能，難有踐行的可能。

以2012年的民訴法有關環(huán)境公益訴訟的立法為例，在當時，既未做好立法前對該制度的實施條件和風險的評估工作，也沒能做好立法后的評估工作，才導致了立法后的相關條款無法有效實施，反而導致環(huán)境公益訴訟在司法實踐中的倒退，并且這種倒退持續(xù)了近兩年。1參見孫洪坤：《環(huán)境公益訴訟立法模式之批判與重構》，《東方法學》2017年第1期。2014年《環(huán)境保護法》有關5年以上無違法記錄的作為原告的社會組織提起訴訟的規(guī)定，在現(xiàn)實中如何認定“5年”又成為一大難題。以2015年“中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（簡稱“綠發(fā)會”）訴寧夏瑞泰科技股份有限公司環(huán)境污染公益訴訟案”為例，“綠發(fā)會”如果想要證明自己“從事環(huán)境保護公益活動已滿5年”，就先要證明自己的宗旨是符合“公益”的標準，以及符合這一標準之下的活動經(jīng)歷了5年。實際上，想要證明“符合公益”，在操作層面就非常復雜。在這個案件中，法院是通過列舉、釋明和比較該組織章程以及《生物多樣性公約》《環(huán)境保護法》后，認定該組織符合“5年標準”。導致2015年大多數(shù)民間環(huán)保社會組織對提起環(huán)境保護公益訴訟畏首畏尾、望而卻步，由于立法者罔顧社會現(xiàn)實國情，而致使主觀設計的條文與客觀現(xiàn)實之間出現(xiàn)難以調和的矛盾與脫節(jié)。2同注 a。

又如我國首份《〈新環(huán)境保護法〉實施效果評估報告》中所指出的，新法頒布施行以來，在國控企業(yè)、省控企業(yè)、市控企業(yè)中，廢氣類超標排放企業(yè)數(shù)量減少幅度最大、減排效果也最為顯著，其他污染類型企業(yè)存在不降反升現(xiàn)象。涉水（包括廢水類、污水處理廠）、涉氣（廢氣）污染類企業(yè)依然是超標排放大戶。這說明，在新環(huán)保法生效以后，由于有新修訂的《大氣污染防治法》和國務院《大氣污染防治行動計劃》相配合，對廢氣排放的管理力度加大，取得了明顯的減排效果。其他方面，比如水污染物的排放，由于《水污染防治法》的修訂尚未完成，《水污染防治行動計劃》又發(fā)布較晚，其減排效果就不是那么明顯，從調查結果來看，目前中國污染源超標排放的問題依然形勢嚴峻。3參見《新〈環(huán)境保護法〉實施效果評估報告發(fā)布》，http://www.mzyfz.com，民主與法制網(wǎng)，2017年4月10日訪問。

環(huán)境保護實體法與程序法的一些不成熟規(guī)定，會大大削弱司法對生態(tài)環(huán)境的保護功能。因此，必須要科學立法，小心實踐。

（二）環(huán)境保護訴訟的當事人主體資格模糊

我國工業(yè)化程度不夠，一味地追求經(jīng)濟的高速發(fā)展，法律難以保質保速地進行監(jiān)督治理，種種原因導致我國的環(huán)境問題越發(fā)嚴重。雖然新一屆政府對環(huán)境問題高度重視，諸如建立與行政區(qū)劃適當分離的司法制度，雖對環(huán)境訴訟的完善有幫助，但立法技術的相對落后，制約了生態(tài)環(huán)境保護的發(fā)展之路。我國是成文法國家，一直以來都是立法推動實踐，因此加強環(huán)境保護立法，對于環(huán)境保護意義重大。在所有的立法問題中，制約環(huán)境保護進程的突出問題是“環(huán)境保護訴訟當事人主體資格模糊”。環(huán)境保護訴訟中，當事人究竟包括哪些主體，這些主體怎樣行使權力，是更好發(fā)揮環(huán)境保護訴訟作用的前提。

適用主體不同是區(qū)分環(huán)境訴訟中公益訴訟和私益訴訟的一個關鍵，立法對此的界定務必要清晰，否則很容易造成實踐中的混亂，或是有法無施的現(xiàn)象。仍以上述“綠發(fā)會”案為例，審理過程中，一審法院以“綠發(fā)會主體不適格為由”，裁定不予受理。“綠發(fā)會”不服，提起上訴，最高人民法院維持原裁判。在此案件中，一審法院認定的理由正是“綠發(fā)會不是《中華人民共和國環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的‘專門從事環(huán)境保護公益活動’的組織”。立法當然無法面面俱到，不過在某些問題上的模糊立法，比無法更可怕，更容易讓普通大眾喪失對法律的信仰。環(huán)境訴訟本身分類就比較復雜，既可以包括公益訴訟，又可以包括私益訴訟，兩者相區(qū)分的一個重要的原則就是提起訴訟的主體不同。如果立法不夠嚴謹，導致可能產(chǎn)生多種解釋，就會造成實踐中的混亂，損害法律的嚴肅性。比如民訴法修改后，雖然提起了很多環(huán)境公益訴訟，但由于法律本身對“適格原告”的模糊，因此這一立法居然成了法院依此駁回案件的理由，有法難施。

“法律應當由立法者制定的普遍法組成，這些普遍法應該是廣泛的，盡量清楚的，以便使司法造法及自由裁量降低到最小程度，即使它們是以解釋的名義作出的。”1[英]哈特：《哈特論邊沁——法理學與政治理論研究》，諶洪果譯，法律出版社2015年版，第51頁。立法的目的是要解決生活中的實際問題、推動司法進步，而非建立新的空中樓閣。本來立法應推進司法的實踐過程，卻導致一個倒退，造成環(huán)境公益訴訟陷入“有法難依”的窘境和“立案程序失靈”的異化現(xiàn)象。2參見孫洪坤：《環(huán)境公益訴訟立法模式之批判與重構》，《東方法學》2017年第1期。早在2002年的《環(huán)境影響評價法》中，就首次涉及了公眾環(huán)境權這個概念，認為對于可能影響公眾環(huán)境權益的規(guī)劃，相應機關應事前舉行聽證會，或征求利害方意見。國務院發(fā)布的《國家人權行動計劃》，將環(huán)境權劃歸為人權的一部分。“公眾環(huán)境權”是“公眾”與“環(huán)境權益”的復合詞。即是公民基本權利中與享受優(yōu)美環(huán)境相關的、非獨占性的權利和利益的集合，也是公民對其正常生活和工作環(huán)境享有的不受他人干擾和侵害的權利與利益，因而可以衍生出知情權、參與權、建議權以及相對應的救濟請求權，并且救濟權不必等到損害實際發(fā)生時才可以行使權利，只不過權利的行使一定要有法律法規(guī)的依據(jù)。3參見 汪勁：《環(huán)境法學》，北京大學出版社2014年版，第64頁。

環(huán)境權的另一主體是企業(yè)，與公眾不同的是，企業(yè)在環(huán)境法律中的地位更多地表現(xiàn)為被動的、被管理的形式。國家對于企業(yè)的行政管理主要表現(xiàn)在：資格申請、行為監(jiān)督、違法制裁與責任承擔。但這不影響某些具有公益性的企業(yè)在生態(tài)環(huán)境保護、減少對環(huán)境的污染和破壞、促進環(huán)境修復、自然再生等方面中發(fā)揮積極的作用。

（三）環(huán)境保護訴訟中的司法審查問題

造成環(huán)境污染的原因有很多，自然本身的復雜、人為的破壞都是可能的原因，但司法制度的不完善、司法程序本身的不足也是其中的一個重要原因。生態(tài)環(huán)境保護案例少，法院不依法立案，或者是有法不依、執(zhí)法不嚴等都是亟待解決的問題。法院的環(huán)境審判權被三庭分割審理，這種制度并不利于資源有效利用和提高審判質量，因為環(huán)境訴訟要求具備一定的專業(yè)知識，分散審判權必然造成司法權在生態(tài)環(huán)境保護中難以發(fā)揮作用。這種環(huán)境司法權分散行使的制度安排無法有效地應對環(huán)境保護問題，不利于整合審判資源以提高審判效率，不利于統(tǒng)一司法尺度以提高審判質量，不利于法院與行政執(zhí)法機關的橫向交流、協(xié)調配合，也不利于當事人提起環(huán)境保護訴訟。4參見劉輝：《生態(tài)環(huán)境司法保護的困境與出路—我國大陸地區(qū)生態(tài)環(huán)境司法保護若干問題研究》，《法制與社會》2012年10月（上）。環(huán)境保護訴訟具有受眾面廣、專業(yè)知識要求高和受害人不易舉證等特點，因此，現(xiàn)有的審判布局，難以集中統(tǒng)一行使司法職能。將環(huán)境保護訴訟的審判權分散于其他三庭，不利于提高法官的專業(yè)素養(yǎng)以及形成專業(yè)化的隊伍。

此外，對于環(huán)境糾紛引發(fā)的訴訟如何作出公正且專業(yè)的評判，并實質性地化解矛盾，也是一個不小的難題。由于生態(tài)環(huán)境保護訴訟面臨的突出問題是大規(guī)模侵權問題，現(xiàn)有機制不能滿足實際需要，環(huán)境訴訟機制牽扯甚廣，不僅需要進行一系列的制度建設，而且還需要有專業(yè)技術的支持，以確保訴訟的順利進行。目前可以嘗試的做法是，建立環(huán)境技術領域專家?guī)?，將具備專業(yè)技術知識和水準的環(huán)境技術專家建庫立冊，將環(huán)境審判案件中的專業(yè)技術性問題交由專業(yè)技術人員來判斷，為法官審判提供支持。以江蘇“泰州市環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇長隆農(nóng)化有限公司等企業(yè)案”為例，對于雙方爭議的“環(huán)境污染修復費用、賠償額度”問題，正是在專家的意見指導下，法院作出了判決被告承擔巨額賠償?shù)呐袥Q。以省為域成立環(huán)境審判專家團隊，將省內具有深厚審判功底的審判專家組成團隊，針對轄區(qū)內環(huán)境審判實務中具有普遍意義的問題進行歸納和界定，防止出現(xiàn)跨區(qū)域的裁判失衡。1參見艾欣欣、李鐸：《環(huán)境審判運行機制的改進思考》，《山東審判》2017年第1期。

三、完善我國生態(tài)環(huán)境保護訴訟的路徑及對策

（一）推動環(huán)境訴訟的立法進步

首先，需要制定一部專門的環(huán)境訴訟法典。此類法典應當包括程序和實體的內容、環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟等，制度設計不僅要著眼于環(huán)境破壞責任的分配問題，更要致力于生態(tài)環(huán)境的修復和執(zhí)行。為此，制定與完善適合中國國情的生態(tài)環(huán)境保護法，除了要兼顧現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展水平，還要考慮到法治狀況和國際大背景下的環(huán)境保護程度，設計出具有可操作性的法律條款。法律是治國之重器，這部環(huán)保訴訟法的立法進程要在陽光下進行。比如，具體到該法的某一項法律制度或者某一個法律條文是否應當被制定，其必要性幾何，尤其是否充分反映了民意等問題，直接決定了該法律能否有效實施。而這些問題都可以在立法聽證環(huán)節(jié)得以論證與求解。此外，在環(huán)境保護訴訟中，正確處理行政與民事的關系，從實際情況來看，從憲法角度、政治角度和各機關運行狀況以及歷史原因來看，行政優(yōu)先于民事立法，可以更好發(fā)揮法律作用。2參見王曦：《論環(huán)境公益訴訟制度的立法順序》，《清華法學》2016年第6期。因此，在環(huán)境訴訟法典的未來立法過程中一定要充分發(fā)揮聽證會的作用，讓更多民眾能夠真正參與進來并表達意見，這才是科學和民主的立法形式，才有可能制定出一部有利于生態(tài)環(huán)境保護、有利于社會主義市場經(jīng)濟繁榮、有利于社會可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境訴訟法典。

（二）明確環(huán)境訴訟主體資格

關于提起環(huán)境保護訴訟的原告（部分組織和機構），根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，要具備的條件主要是依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄。司法解釋對此進行了擴大規(guī)定，并非只是包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會3種。3根據(jù)現(xiàn)有條例的規(guī)定，在民政部門登記的非營利性社會組織目前只有社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會3種類型，3類組織均有資格提起環(huán)境民事公益訴訟。但司法解釋沒有將社會組織限定在上述3種類型之內，而是保持了一定的開放性。

環(huán)境保護法將民政部門的范圍擴大，“設區(qū)的市級”的民政部門范圍要廣于“設區(qū)的市”的民政部門?！霸O區(qū)的市級”在行政意義上只要求等級相當即可。具體而言，“設區(qū)的市級以上人民政府民政部門”包括民政部，省、自治區(qū)、直轄市的民政廳，設區(qū)的市、自治州、盟、地區(qū)的民政部門，以及不設區(qū)的地級市的民政部門。另一方面，對于“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上”的規(guī)定作了積極的解釋，只要社會組織的宗旨和主要業(yè)務范圍是為了社會公共利益，并且組織的相應活動已達5年，就符合這一要求。但是，這一規(guī)定同樣暴露了一個嚴重的問題，近幾年社會上成立的一些新的“環(huán)境公共利益”組織，在面對新興的環(huán)境破壞時，是不符合5年條件的，這種情況下，組織將失去原告資格。這顯然與我們依法治國、建設美麗強國的政策是背道而馳的，制度層面要進行改良。有學者認為，原告之間主要是三種沖突：普通民眾（個人與組織）之間、公權機關之間、民眾與公權之間，如何處理原告多元產(chǎn)生的糾紛問題，可以借助“代表人訴訟”“英美法的前置審查起訴模式”等方式進行處理。1李愛年：《中國環(huán)境公益訴訟的立法選擇》，《法學雜志》2010年第8期。

隨著環(huán)境公益訴訟的展開，環(huán)境訴訟被告也在多樣化，被監(jiān)督與問責的主體不僅有企業(yè)，也有行政機關。環(huán)境公益訴訟被告可分為兩類，對于行政機關的問責，主要基于該機關怠于行使權力或違反法定義務；而對企業(yè)的訴訟，則是要求其停止加害行為。這兩類形式的告訴，極大地促進了環(huán)境保護訴訟的全面發(fā)展。

那么，環(huán)境訴訟中對于公民的原告資格又進行了怎樣的規(guī)定呢？《民事訴訟法》第108條規(guī)定的起訴必須符合的4個條件中的第1條是，原告是與本人有直接利害關系的公民、法人或其他組織。只有當這3類主體發(fā)生了民事權益糾紛時，原告才適格，排除了其他原告可能，即不直接不能訴現(xiàn)象，不過，法律體現(xiàn)了一種包容態(tài)度，實際案例中，逐漸產(chǎn)生了非直接也訴訟的情況。

雖然對于環(huán)境權的定義各有側重，但是對于環(huán)境權的保護應靠全體公民，這一點毋庸置疑。從法律文本層面來看，憲法宏觀規(guī)定了國家的環(huán)保義務，環(huán)保法規(guī)定了單位和個人的環(huán)保義務。從社會法理層面來看，環(huán)境保護牽扯到公眾利益，亦屬社會法領域。若以社會法思想為底蘊，應不斷拓展環(huán)境訴訟原告范圍，將個人納入環(huán)境訴訟原告之列，因此，環(huán)境訴訟主體制度的構建應吸納社會法理論精髓，注重調節(jié)好個人、社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系，以實現(xiàn)社會經(jīng)濟與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。2鄧一峰：《環(huán)境訴訟制度研究》，山東大學2007年博士畢業(yè)論文。以“蔡長海訴貴州省清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠”案為例，原告以個人名義訴被告排污致使兩條河流化學物質超標，法院最終判決被告環(huán)境污染罪成立。此案的亮點在于，這是我國首例公民因環(huán)境公共利益而提起的訴訟，為以后相似案例的司法實踐提供了范例。

（三）環(huán)境保護訴訟的管轄創(chuàng)新

設立專門的環(huán)境保護審判庭是現(xiàn)在許多國家的做法，不僅可以提高審判質量，還可以統(tǒng)一司法標準、降低司法成本，并向民眾普及環(huán)保知識。2014年7月，最高人民法院設立了專門的環(huán)境資源審判庭，并發(fā)布了《最高人民法院關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》（以下簡稱“意見”），環(huán)境資源審判庭的建立和《意見》的頒布，對于生態(tài)環(huán)境保護工作的穩(wěn)定持續(xù)，大有裨益。截至2017年4月，全國范圍內的環(huán)境審判機構共計946個，其中審判庭296個，合議庭617個，巡回法庭33個。3呂忠梅、焦艷鵬：《中國環(huán)境司法的基本形態(tài)、當前樣態(tài)與未來發(fā)展——對〈中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2015—2017）〉的解讀》，《環(huán)境保護》2017年第18期。

在管轄方面，由于環(huán)境污染的跨“行政區(qū)域性”，以及現(xiàn)實多發(fā)的以環(huán)境為媒介的民事侵權案件，司法解釋對環(huán)境民事公益訴訟的管轄問題作了詳細規(guī)定。在級別管轄方面，原則上是中級以上人民法院管轄，但是實際上，不少基層法院在相關訴訟方面已經(jīng)積累了不少經(jīng)驗，加上訴訟便利的考慮，中級人民法院可在報請高級人民法院同意的前提下，將中院第一審的案件一案一指移送至基層法院。

我國法院管轄多以行政區(qū)劃為基準進行分配（不僅是法院，諸如公安、檢察系統(tǒng)也多是以此為基礎），但環(huán)境因素的流動性是無關人為標準的，這就會造成司法與環(huán)境保護難以協(xié)調的現(xiàn)象，使得大面積、大范圍的跨省、跨區(qū)污染得不到有效處理。針對這一問題，司法解釋規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟的跨行政區(qū)劃管轄。根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第7條的規(guī)定，在最高人民法院批準的情況下，高級人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護的實際情況，在轄區(qū)內確定部分中級人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件，中級人民法院管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的區(qū)域由高級人民法院確定。目前管轄的分類標準主要有三種：依自然屬性、集中管轄和協(xié)議管轄。以北京地區(qū)為例，北京第四中院就可以受理市內跨行政區(qū)劃的環(huán)境保護案件。

（四）環(huán)境訴訟制度的司法保障

在環(huán)境訴訟中，法院應如何充分發(fā)揮居中裁判功能，也是最新司法解釋關注的問題。根據(jù)《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，法院職責包括：一是行使釋明權，原告在起訴過程中，其訴求如果缺少要求“被告停止侵害”“恢復原狀”等，法院可依職責向其釋明。以之前的“中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴陽市烏當區(qū)定扒造紙廠水污染案”為例，原告未提出損害賠償請求，僅提出停止侵害請求，由于此案發(fā)生在2003年，當時的環(huán)境公益訴訟研究還比較薄弱，法院并沒有行使釋明權，僅對被告作出停止侵害的判決。二是依職權調查收集證據(jù)和委托鑒定。對于案件審理過程中所需的證據(jù)，法院認為有必要的，應當調查收集。此外，對于應當由原告承擔舉證責任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題，法院還可以委托具備資格的鑒定人進行鑒定。 三是審判規(guī)則日益完善，案件處理過程中對當事人的處分權進行適度限制。四是多部門合作，主動移送執(zhí)行，現(xiàn)階段最高人民檢察院、公安部和環(huán)保部實行信息共享，初步形成了多部門共治的局面。

根據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第73條規(guī)定，由人民法院負責調查收集的證據(jù)包括：當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的、人民法院認為需要鑒定勘驗的、當事人提供的證據(jù)互相有矛盾無法認定的、人民法院認為應當由自己收集的其他證據(jù)。

從司法實踐形成的大量環(huán)境訴訟典型案例樣本分析來看，對環(huán)境公益訴訟審判方式的形成與選擇，應當以司法權的救濟與監(jiān)督功能定位為標準，遏制已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境破壞；針對現(xiàn)有問題，建議或者敦促有關機關或者當事人及時進行生態(tài)環(huán)境修復，并注意兼顧法律預防與懲戒的雙重功效，以“泰州市環(huán)境保護聯(lián)合會訴錦匯、常隆等公司案”為例，法院最終判決幾家被告公司賠償環(huán)境修復費用1.6億，被稱為“天價賠償案”。在此案件中，天價賠償不僅解決了此案的環(huán)境修復問題，更重要的是體現(xiàn)了司法超越事后救濟的預防性。在環(huán)境訴訟案件的裁判中，應當對不可逆轉的環(huán)境損害部分進行懲戒性賠償，并在裁判中明確一定范圍內的案外人對環(huán)境修復負有法定協(xié)助或監(jiān)管義務，在今后的環(huán)境訴訟制度建構中對環(huán)境訴訟裁判方式加以合理類型化，即按照一定的標準對社會糾紛進行歸類，以選擇相應訴訟救濟途徑，從而形成以預防型裁判、修復型裁判、懲戒型裁判為主體、擴張型裁判為附屬的裁判方式體系。1李詩茵、周游：《環(huán)境公益訴訟裁判方式的類型構造——基于若干司法個案的考察》，載《2015年全國法院第二十六屆學術討論會論文集：司法體制改革與民商事法律適用問題研究》，第764頁。