李婉

（新鄉(xiāng)學(xué)院 商學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003）

民政部的《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2016年底，全國(guó)60歲及以上老年人口23086萬(wàn)，占總?cè)丝诘?6.7%。依據(jù)國(guó)際上的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，假若一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）60歲及以上老人的人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的10%的話，這個(gè)國(guó)家（地區(qū)）就被認(rèn)定已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會(huì)。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。我國(guó)老齡化程度逐年不斷加深，因此，有效解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的問(wèn)題已經(jīng)迫在眉睫。本文基于此背景認(rèn)為，將PPP模式應(yīng)用于我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對(duì)于解決在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)以及發(fā)展中的眾多疑難問(wèn)題具有一定的實(shí)踐意義。

一、國(guó)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及面臨的問(wèn)題

隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，我國(guó)養(yǎng)老制度不斷完善，對(duì)于高齡老人的養(yǎng)老補(bǔ)貼力度及范圍不斷加大。民政部最新的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。伴隨著老齡化程度加劇，我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正在迅速發(fā)展起來(lái)。截至2016年年底，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施達(dá)3.5萬(wàn)個(gè)，比2015年增長(zhǎng)34.6%；互助型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施有7.6萬(wàn)個(gè)，比2015年增長(zhǎng)22.6%。但是，國(guó)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，在實(shí)踐中還面臨諸多問(wèn)題。

第一，公辦、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展不均衡。首先，在我國(guó)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系中仍占主體地位，因此，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)便占用了社會(huì)上的大量資源。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的問(wèn)題很多，如公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺少績(jī)效管理的規(guī)章制度及所有權(quán)性質(zhì)不清等造成了管理效率低、資源配置效率欠佳等。其次，對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，其資金來(lái)源方式單一，服務(wù)需求不能充分滿足，很多地方對(duì)于鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策優(yōu)惠缺少可操作性?，F(xiàn)階段很多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于微盈利甚至是虧損的狀況，其經(jīng)營(yíng)面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)，這使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展受到了阻礙。再次，我國(guó)沒(méi)有對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展做出長(zhǎng)久、系統(tǒng)的規(guī)劃，而政府對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度不夠，對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒(méi)有進(jìn)行合理的整體規(guī)劃，致使我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展受限。這個(gè)問(wèn)題在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中尤其突出，也是造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)運(yùn)營(yíng)效率不高的重要原因。

第二，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位供求不均衡。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般來(lái)說(shuō)可以分為公辦和民辦兩種。在大多數(shù)人的意識(shí)中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較好，這導(dǎo)致出現(xiàn)了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”的局面；與之相應(yīng)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則空床率很高。這種現(xiàn)象在我國(guó)各地的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中都是普遍存在的。造成這種現(xiàn)象的原因有很多。一方面，政府給公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供各種優(yōu)惠補(bǔ)貼政策，且公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)低廉，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就很難享受到政府的各種補(bǔ)貼及優(yōu)惠政策，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)成本高造成了回收投資成本時(shí)間較長(zhǎng)，收費(fèi)相對(duì)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較高，因此，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)很高的空床率，這也直接引起民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)低，投入資本較難回收，從而使服務(wù)跟不上。另一方面，一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，人們的養(yǎng)老觀念還未能得到改觀，再加上信息不對(duì)稱等因素，造成了已經(jīng)建成的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位利用率低，城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分布不均衡，中心城區(qū)、農(nóng)村中的床位供求不匹配。

第三，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中從業(yè)的護(hù)理人員的學(xué)歷及專業(yè)技能素質(zhì)偏低。老年人因其復(fù)雜的身體狀況需要專業(yè)人員護(hù)理和照顧，但是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的醫(yī)護(hù)人員的數(shù)量相對(duì)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)少，所招聘的護(hù)理人員普遍存在學(xué)歷偏低、護(hù)理知識(shí)掌握有限、年齡偏大等現(xiàn)象［1］。這些護(hù)理人員大多是下崗或者農(nóng)村的婦女。由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很少在護(hù)理人員上崗前對(duì)他們進(jìn)行護(hù)理知識(shí)的培訓(xùn)，護(hù)理人員只能利用生活常識(shí)來(lái)提供護(hù)理服務(wù)，這種層面的服務(wù)僅僅能滿足老年人的日常生活需要，而無(wú)法滿足老年人對(duì)心理上、醫(yī)療上的需求。再加上護(hù)理工作的工作時(shí)間比較長(zhǎng)，工資待遇相對(duì)于其他行業(yè)較低，尤其是從事照顧老人的行業(yè)，與其他行業(yè)相比較勞動(dòng)強(qiáng)度很大，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)高學(xué)歷、專業(yè)技能素質(zhì)較高的人員的吸引力。因此，養(yǎng)老護(hù)理人員流動(dòng)性大。

第四，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容分布不均?，F(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)主要針對(duì)能夠?qū)θ粘Ｉ钭岳淼睦夏耆?，而不是針?duì)生活不能自理的老年人。現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本上只是提供基本食宿、休閑娛樂(lè)、生活照料等簡(jiǎn)單的基本服務(wù)，而能滿足老年人的精神追求的并不多。

第五，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管存在政策法律上的缺失。我國(guó)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面還存在漏洞。對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并沒(méi)有使用統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)，缺乏相關(guān)管理政策法規(guī)。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)上參差不齊的現(xiàn)狀與此有關(guān)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)、園地建設(shè)以及費(fèi)用收取等沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至達(dá)不到國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，這侵害了老年人的有關(guān)權(quán)益。

二、PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的必要性

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式指政府與民間資本相結(jié)合，由政府發(fā)起、政府開(kāi)展招投標(biāo)活動(dòng)、民間資本參與投標(biāo)、政府與中標(biāo)企業(yè)簽訂特許合同并組成項(xiàng)目公司的模式。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式建立在融資的基礎(chǔ)上，通過(guò)利用民間資本來(lái)達(dá)到政府養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的目的?；貓?bào)機(jī)制采用政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助三種模式［2］。

第一，有利于緩和供不應(yīng)求的市場(chǎng)矛盾。目前，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的最大阻礙就是發(fā)展資金投入不夠，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)質(zhì)量降低，制約了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)發(fā)展，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供不應(yīng)求引發(fā)供需矛盾。利用PPP模式，將社會(huì)資金與政府資金相結(jié)合，解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金投入不足的問(wèn)題，可以幫助政府解決建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金缺乏的問(wèn)題，減輕地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第二，有利于改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給不均的局面。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在著供需不均衡的狀態(tài)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位供不應(yīng)求，出現(xiàn)一床難求的現(xiàn)象，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空床較多，究其根本原因還是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的供給結(jié)構(gòu)不均衡。隨著人們生活水平的提高，人們對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提出了更高的服務(wù)需求，從老年人簡(jiǎn)單生活起居的需求發(fā)展到多樣化的、差別化的服務(wù)的需求。利用PPP模式，引入社會(huì)資本，根據(jù)市場(chǎng)需求來(lái)改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)，可根據(jù)老年人的不同需求來(lái)提供差異化的服務(wù)，有利于改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給結(jié)構(gòu)，滿足老年人不同層次的服務(wù)需求。

第三，有利于提高服務(wù)質(zhì)量及效率。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位利用率低，表明我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老資源利用不充分，其原因是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理水平低。現(xiàn)階段大部分公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于行政事業(yè)編制，其管理模式和體制受行政因素影響，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)低于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的平均水平。采用PPP模式，與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)相結(jié)合，一方面，我們可以利用社會(huì)資本方在管理上的優(yōu)勢(shì)；另一方面，我們也可提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和管理效率。在PPP模式中，社會(huì)資本方的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，社會(huì)資本方不屬于行政管理機(jī)構(gòu)，受行政的約束較小。為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益，社會(huì)資本方會(huì)主動(dòng)地提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理水平，采用靈活、有效的管理模式，使用最少的成本來(lái)提供較高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。其次，社會(huì)資本的本性是追逐利益的最大化，因而它能夠促使機(jī)構(gòu)盡量滿足老年人的更多需求，建立正確的運(yùn)營(yíng)理念使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)緊跟市場(chǎng)需求變化。政府部門(mén)的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在能夠?qū)︷B(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)進(jìn)行宏觀布局。PPP模式能夠?qū)⒄?、社?huì)資本最大的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)，改進(jìn)現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)模式，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的效率及質(zhì)量。

三、PPP模式運(yùn)用到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可行性

第一，理論基礎(chǔ)及實(shí)踐作支撐。在解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等福利行業(yè)的發(fā)展問(wèn)題時(shí)，我國(guó)可以參考西方國(guó)家提出的福利多元主義理論［3］。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家將PPP模式運(yùn)用于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。我國(guó)現(xiàn)階段的很多公共設(shè)施運(yùn)用了PPP模式，如水利工程建設(shè)、高校教學(xué)用樓建設(shè)等。

第二，養(yǎng)老觀念變化。隨著時(shí)代的發(fā)展，現(xiàn)階段我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面都發(fā)生了重大變化。家庭結(jié)構(gòu)也與以前不相同。現(xiàn)在的家庭多數(shù)都是獨(dú)生子女家庭，家庭養(yǎng)老壓力巨大，因而選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的家庭正在逐年增多。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也跟隨市場(chǎng)發(fā)展步伐，服務(wù)更加人性化、多元化。將PPP模式引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，符合目前社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。

第三，政府政策支持。面對(duì)我國(guó)老齡化日益嚴(yán)重的現(xiàn)狀，政府逐漸重視養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。目前，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)作為政府一項(xiàng)重要戰(zhàn)略。民間資本加入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)日益得到重視。民政部、國(guó)家發(fā)改委等10部委聯(lián)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》涉及減免營(yíng)業(yè)稅等優(yōu)惠政策［4］。

四、國(guó)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在問(wèn)題的對(duì)策

第一，采用多種融資方式來(lái)緩解財(cái)政壓力。不管是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，還是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，對(duì)于資金的需求都是很大的，如果單依靠政府的財(cái)政能力來(lái)投入建設(shè)，就無(wú)法從根本上解決資金困難的問(wèn)題。資金投入有限造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的養(yǎng)老需求，阻礙了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。政府除了積極支持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)外，還要進(jìn)一步完善教育、環(huán)保、醫(yī)療、衛(wèi)生等環(huán)節(jié)的服務(wù)。要促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，首先要解決的問(wèn)題是拓寬融資渠道。雖然政府在建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中發(fā)揮主要作用，但是這不代表政府就是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的唯一投資者。政府應(yīng)與社會(huì)投資人相互配合，建立起以政府為主導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的融資機(jī)制，推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的投資主體多樣化。PPP模式在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的運(yùn)用，能夠?qū)⒄Y金與社會(huì)閑散資金有機(jī)結(jié)合，解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中存在的資金不足的問(wèn)題，擴(kuò)大資金的來(lái)源，緩解政府的財(cái)政壓力。

第二，加快養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展步伐，完善補(bǔ)貼政策制度。要不斷完善我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策，對(duì)現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，吸引社會(huì)資金來(lái)發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，將有關(guān)政策落實(shí)到位。同時(shí)，不斷完善有關(guān)政策和制度，完善民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼政策。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展還需要對(duì)其管理及運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行改變。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要逐漸與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)接，也就是所謂的公辦民營(yíng)，有效地將社會(huì)的分散資金匯聚起來(lái)，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施及服務(wù)水平，從而吸引更多的老年人到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，降低民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空床率。對(duì)空位多的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行升級(jí)改造，借此來(lái)緩解公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的壓力，整合社會(huì)資源，使社會(huì)資源得到充分利用。加大對(duì)護(hù)理床位的政策補(bǔ)貼力度，不斷建立大規(guī)模的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向大型化、專業(yè)化方向發(fā)展。

第三，政府提供專業(yè)培訓(xùn)，提高從業(yè)人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)。為對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)，政府需要開(kāi)展對(duì)養(yǎng)老服務(wù)方面的書(shū)面認(rèn)證等工作。在大中專院校增設(shè)針對(duì)老齡人口的護(hù)理專業(yè)，提高護(hù)理人員的專業(yè)素質(zhì)，也可以采取政府與大中專院校合作的方式，吸引高素質(zhì)人才到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作，如引進(jìn)醫(yī)學(xué)、心理、護(hù)理等方面的優(yōu)秀大中專畢業(yè)生。有計(jì)劃地提高從業(yè)人員的工資待遇水平，建立一套完整的獎(jiǎng)懲制度及職稱評(píng)定制度，從而穩(wěn)定從業(yè)人員隊(duì)伍，吸引經(jīng)驗(yàn)豐富、有技能的護(hù)理人員到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作，防止人才流失。政府也應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)起志愿者活動(dòng)，為老年人提供生活方面的幫助。

第四，大力發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。根據(jù)老年人不同程度的需求，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行劃分，建立相應(yīng)的分類與評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從小型向大中型發(fā)展。要對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行改造，采用劃片、分區(qū)的供養(yǎng)模式，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整合為綜合型的服務(wù)機(jī)構(gòu)。加大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宣傳力度，使人們了解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提高老年人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的興趣。與此同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要不斷完善服務(wù)內(nèi)容，本著以人為本的態(tài)度，不斷滿足老年人精神層面的需求，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容多元化。

第五，政府制定完備的養(yǎng)老服務(wù)政策及法律法規(guī)，并監(jiān)管養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。政府應(yīng)加大對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資力度，制定法律法規(guī)來(lái)保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健全發(fā)展，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)規(guī)模、資金投入、設(shè)施購(gòu)買、服務(wù)任務(wù)等進(jìn)行專業(yè)規(guī)劃。加大對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康有序發(fā)展，防止惡性競(jìng)爭(zhēng)。

將PPP模式運(yùn)用到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中符合時(shí)代發(fā)展需要，也是切實(shí)可行的方式，它能夠改變養(yǎng)老供給不均的現(xiàn)狀，能夠最大限度地滿足老年人不同層次的養(yǎng)老需求。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式在政府的支持及引導(dǎo)下，將吸引更多社會(huì)資本投入其中，使政府與社會(huì)資本有機(jī)結(jié)合且發(fā)揮最大效益，進(jìn)而滿足我國(guó)逐漸發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)需求。