王學(xué)軍 付培杰 張伊彤

鄭州市事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點工作自2012年開展以來，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》的文件精神，堅持深化體制機制改革、落實事業(yè)單位法人自主權(quán)，進一步加大對事業(yè)單位的監(jiān)管力度，加強與多部門溝通聯(lián)動，積極推進該市事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點工作，取得了一定成效。但在近年的改革推進中，試點工作也面臨著一些難以克服的問題，阻礙了改革工作向“深水區(qū)”推進。因此，筆者就目前該市事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點開展情況進行了調(diào)研分析，客觀地總結(jié)改革現(xiàn)狀，摸清存在的問題和難點，尋找突破困難的方法，以期為建立功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)提供思路。

一、推進事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點工作的背景

鄭州市目前有事業(yè)單位5400多家，從業(yè)人員17萬多人，這些事業(yè)單位是該市整個組織機構(gòu)體系的重要組成部分，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展不可缺少的重要力量。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，事業(yè)單位還存在一些亟待解決的問題：一是所有制結(jié)構(gòu)單一，多數(shù)事業(yè)單位為國家機關(guān)出資舉辦；二是布局結(jié)構(gòu)不合理，機構(gòu)重疊、人浮于事，造成國家財政負擔(dān)過重；三是管理體制不順，政事不分、事企不分，行政化傾向嚴(yán)重，內(nèi)部機制不夠活，效率不夠高；四是政府監(jiān)管和社會監(jiān)督不到位，一些事業(yè)單位在發(fā)展過程中趨利性傾向過于明顯，公益目標(biāo)被弱化，服務(wù)功能逐漸衰退；等等。這些問題和弊端，必須通過深化改革、創(chuàng)新體制、完善機制加以解決。

（一） 推進法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是事業(yè)單位管理體制的重大創(chuàng)新。事業(yè)單位要實現(xiàn)公益目標(biāo)最大化，其關(guān)鍵在于繼續(xù)深化改革、創(chuàng)新體制機制。因此，事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)將成為順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢。在法人治理結(jié)構(gòu)模式運行下的事業(yè)單位能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理、自我約束、自我發(fā)展，讓事業(yè)單位真正地既有“法人之名”，又有“法人之實”，從而有利于激發(fā)事業(yè)單位的活力。通過改革，政府和主管部門對事業(yè)單位由統(tǒng)包統(tǒng)攬轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)管理、政策引導(dǎo)，有利于促進政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政效能。在事業(yè)單位的日常運行中，由政府、主管部門、事業(yè)單位及其服務(wù)對象和部分專家學(xué)者各占一定比例組成理事會，共同參與日常決策，旨在促進事業(yè)單位決策的民主化和科學(xué)化，提高事業(yè)單位對社會需求變化的敏感度，促使其強化內(nèi)部管理、競爭激勵和自我約束，激發(fā)員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而提高綜合效益，降低運營成本。

（二） 推進法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是深化事業(yè)單位分類改革的必然要求。提高公益服務(wù)質(zhì)量和效率，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求是事業(yè)單位分類改革的根本目的。鄭州市經(jīng)過近年的持續(xù)推進，在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，事業(yè)單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)得到了進一步優(yōu)化，在一定程度上增強了事業(yè)單位的發(fā)展活力。從整體的改革要求來看，實現(xiàn)清理規(guī)范、科學(xué)分類是基礎(chǔ)工作，改革的重頭戲則在于體制機制的創(chuàng)新。因此，將事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作貫穿于改革的整個過程，有利于推進政事分開、管辦分離，有利于推動事業(yè)單位形成決策科學(xué)、執(zhí)行高效、監(jiān)督到位的運行機制。

（三） 推進法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是促進公益事業(yè)發(fā)展的重要措施。近幾年，雖然該市事業(yè)單位提供的公益服務(wù)總量在不斷擴大，水平在逐步提高，但總體來說，事業(yè)單位發(fā)展仍滯后于經(jīng)濟發(fā)展，公益服務(wù)總量仍未能滿足社會公眾需求，公益服務(wù)的供給方式仍然過于單一。因此，公益類事業(yè)單位通過構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)，逐漸實現(xiàn)“管辦分離”，成為市場上獨立、平等的公益服務(wù)提供主體，可以減少事業(yè)單位因投資主體不同而導(dǎo)致的政策支持、資源分配等方面的差異，為事業(yè)單位提供廣闊的發(fā)展空間，有利于公益事業(yè)發(fā)展新格局的形成，更能進一步推動社會公益事業(yè)健康、快速發(fā)展。

二、鄭州市事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點工作實踐

自改革試點工作啟動以來，鄭州市共有100家事業(yè)單位進行了法人治理結(jié)構(gòu)改革，其中市級6家、各縣（市、區(qū)）94家，涵蓋教育、文化、衛(wèi)生等系統(tǒng)所屬的學(xué)校、美術(shù)館、公立醫(yī)院等單位。從改革進展情況來看，市、縣兩級試點單位基本完成了組建理事會、形成管理層、制定章程等基本環(huán)節(jié)的任務(wù)，法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作取得了階段性成果。

（一） 建立完善改革工作制度框架體系。為切實加強對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，該市人民政府成立了鄭州市建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決改革中遇到的各類問題。隨著改革的不斷深入，每年多次組織領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位、市直試點單位、縣（市、區(qū)）編辦工作人員定期或不定期召開工作交流會議和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)政策法規(guī)，分析工作形勢，查找改革不足，推廣經(jīng)驗做法。同時，在認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會中央、省有關(guān)文件精神，借鑒其他地區(qū)先進經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合鄭州市實際，制定了《鄭州市建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作方案》，明確了試點工作的指導(dǎo)思想和主要原則，并將章程的制定、理事會的運行方式等具體內(nèi)容進行了細化，方便實施。此外，各縣（市、區(qū)）也積極響應(yīng)，分別成立改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，小組組長均由各縣（市、區(qū)）主要負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，為法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作的順利開展打下了堅實基礎(chǔ)。

（二） 科學(xué)確定試點單位范圍。教育、衛(wèi)生兩大領(lǐng)域是事業(yè)單位的重點群體，也是提升城市公共服務(wù)水平的重要突破口。該市以回應(yīng)群眾關(guān)注焦點、解決百姓生活難點為出發(fā)點，在試點單位選擇上，結(jié)合當(dāng)下教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域改革，與事業(yè)單位分類改革、去行政化改革協(xié)同推進，側(cè)重于選擇貼近民生、社會關(guān)注度較高、具備開展改革試點工作良好“基因”的事業(yè)單位。如，衛(wèi)生系統(tǒng)的市第十人民醫(yī)院[縣（市）一般選擇各縣（市）重點醫(yī)院]，教育系統(tǒng)的各中小學(xué)校，文化系統(tǒng)的市美術(shù)館等。其中，新密市作為全省擴大公益事業(yè)單位建立健全法人治理結(jié)構(gòu)改革試點縣（市），在科學(xué)選擇試點單位方面更是深入基層，研究確定試點范圍：根據(jù)事業(yè)單位社會功能、編制、實有人員和現(xiàn)運行狀況，在549家事業(yè)單位中篩除了從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，公益屬性不突出的、承擔(dān)行政職能的、為機關(guān)行使職能提供支持保障的、編制在30名以下的等不適合建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，最終選定了教育系統(tǒng)32家、衛(wèi)生系統(tǒng)8家、其他面向社會提供公共產(chǎn)品和公益服務(wù)的事業(yè)單位26家，總共66家事業(yè)單位為第二批試點單位，按照分期分批、先易后難的原則，依次推進，確保法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)符合實際，推得動、見實效。經(jīng)過全市兩輪的法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)推進，截至目前，在鄭州市開展法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的事業(yè)單位中，機構(gòu)類別為公益一類80家、公益二類19家、生產(chǎn)經(jīng)營類1家；經(jīng)費形式為財政全供67家、差供8家、自收自支25家；機構(gòu)級別為縣處級2家、科級31家、股級65家，另有2家無級別；單位規(guī)模在100人以上的37家，在50～99人之間的37家，在49人以下的26家；涉及行業(yè)為教育系統(tǒng)55家、文化系統(tǒng)6家、衛(wèi)生系統(tǒng)15家、城市管理系統(tǒng)10家、水務(wù)系統(tǒng)7家、安全生產(chǎn)監(jiān)察類3家，另有農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、社會福利各1家（詳情見表1）。

（三） 基本搭建起法人治理架構(gòu)。根據(jù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)的原則，多數(shù)試點單位建立了以“理事會+管理層”為主體的治理架構(gòu)，并依法建立了章程，進一步將各自職責(zé)進行了劃分界定。其中，理事會作為決策監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)決定單位業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)算等重大事項，各單位理事會吸納了主管部門、政府有關(guān)部門（財政部門、人事部門）、本單位職工、服務(wù)對象等方面的代表人士；管理層作為執(zhí)行機構(gòu)，對理事會負責(zé)，能夠獨立自主地履行日常管理職責(zé)，并接受理事會監(jiān)督。一些試點單位還探索建立了監(jiān)事會，負責(zé)對理事會和管理層監(jiān)督。從調(diào)研結(jié)果看，在全市100家試點單位中，按“理事會+監(jiān)事會+管理層”模式運行的有10家，按“理事會+管理層”模式運行的有90家，目前均在正常運行中。法人治理結(jié)構(gòu)的建立，提升了試點單位決策的科學(xué)化水平和透明度，初步實現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相互分離和相互制約。

表1 2012—2017年鄭州市事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點單位統(tǒng)計表

（四） 賦予事業(yè)單位一定的自主權(quán)。在近年各試點地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)推進下，主管部門正在逐步下放管理權(quán)限，確保各試點單位能夠在以理事會為核心的治理架構(gòu)下有效運行，促進了事業(yè)單位管理權(quán)與所有權(quán)分離，減少了直接的微觀管理和行政干預(yù)，有效地發(fā)揮了理事會制度試點的作用，改變了原來決策與執(zhí)行不分家、決策不夠民主、執(zhí)行缺乏監(jiān)督的狀況。如登封市人民醫(yī)院實行去行政化，取消行政級別，并免去了院長和副院長的組織任命，由理事會按照法人治理結(jié)構(gòu)有關(guān)政策和《登封市人民醫(yī)院理事會章程》選舉產(chǎn)生新醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子，不再按科級干部管理，不套用行政級別，通過改革，徹底改變了公立醫(yī)院的傳統(tǒng)體制，有效實現(xiàn)了理事會的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立了適應(yīng)醫(yī)院發(fā)展的管理體制和運行機制，用人自主權(quán)、分配權(quán)和用工權(quán)進一步強化，調(diào)動了各方積極性，激發(fā)了醫(yī)院內(nèi)部活力，醫(yī)院按章程自主管理，更好地履行職責(zé)。

（五） 探索建立法人治理內(nèi)部管理制度。按照法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的要求，試點單位均制定了章程，并依章程運行。其中，部分試點單位還制定了一系列包括人事、財務(wù)、績效激勵、信息披露等內(nèi)部管理制度。這些基本制度是事業(yè)單位活動的行為準(zhǔn)則，促進了事業(yè)單位管理的透明化、法制化和民主化，為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)良好運行提供了重要保障。如新密市實驗小學(xué)在法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)過程中，制定了4項基本制度，即決策失誤追究制度、年度工作報告制度、重要信息披露制度、績效考評制度，并將制度上墻公示，促進了試點單位責(zé)任目標(biāo)的落實。登封市人民醫(yī)院通過修訂醫(yī)院內(nèi)部收入分配激勵機制，提高人員經(jīng)費支出占業(yè)務(wù)支出比例，實實在在地提高了專業(yè)技術(shù)人員工資待遇；同時，加強績效考核，建立了院長負責(zé)制和任期目標(biāo)責(zé)任考核制度，以服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量和病人滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，有效激勵內(nèi)部員工，在醫(yī)院中形成“多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬”的積極氛圍，有效解決了“干與不干一個樣、干好干壞一個樣”的問題。

三、試點工作推進中存在的問題及原因

鄭州市在改革試點工作穩(wěn)步推進、初見成效的同時，也面臨著許多困難和挑戰(zhàn)，特別是在各試點單位基本建立法人治理模式后，改革試點工作面臨著由“搭架子”到“動刀子”的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，各類問題不斷涌現(xiàn)，阻礙了法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)向縱深發(fā)展。

（一） 改革受宏觀環(huán)境制約，管辦分離缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)。一方面，法人治理結(jié)構(gòu)改革建設(shè)工作是近幾年機構(gòu)編制部門面臨的新工作，更是一項需要全面、長期、逐步推進的工作。在改革初期，各項工作由機構(gòu)編制部門牽頭，試點單位基本完成了法人治理架構(gòu)的搭建，但在全市范圍內(nèi)推動事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的社會環(huán)境尚未形成，個別主管部門對法人治理結(jié)構(gòu)認識不深，重視程度不夠，使得試點單位身份尷尬，工作開展較為艱難。另一方面，政事關(guān)系尚未完全理順，主管部門仍然是決定事業(yè)單位資源分配的決定性因素。原有的制度要求主管部門或者舉辦單位具有對事業(yè)單位實施管理的權(quán)力和職責(zé)，而這樣的制度設(shè)計很難讓政府主管部門主動切斷與事業(yè)單位之間的關(guān)系。部分主管部門存在將試點工作作為政治任務(wù)對待的思想，雖然形式上全力配合，但實際上仍不肯放手，對事業(yè)單位的干預(yù)依舊，造成改革試點工作形式大于內(nèi)容。因此，在短時期內(nèi)，“政事不分、管辦不離”的現(xiàn)象難以得到根本改變。

（二） 缺乏高層次政策支持，配套制度落實受影響。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)開展時間較短，政策法規(guī)不完善，僅依靠現(xiàn)有的省編辦出臺的《關(guān)于開展公益事業(yè)單位建立健全法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作的意見》《事業(yè)單位法人治理準(zhǔn)則（試行）》以及《建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作方案》等文件難以支撐改革的有效進行。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是牽一發(fā)而動全身的工作，僅憑機構(gòu)編制部門一家之力難以全面推進，需要組織、人事、財政等部門形成合力進行配套改革。特別是目前社會較為關(guān)注的公立醫(yī)院改革，政府各部門的配合顯得尤為重要。如由于藥品加成與公立醫(yī)院的整體收入成正比，地方財政的保障在很大程度上決定著公立醫(yī)院改革的力度，倘若政府對減少的收入補償不到位，醫(yī)院的運行就會出現(xiàn)困難，從而成為制約改革的重要因素。

（三） 受人、財、物限制，事業(yè)單位法人自主權(quán)落實不到位。當(dāng)前改革的目的是讓事業(yè)單位成為能夠依法自主運作、獨立承擔(dān)法律責(zé)任的公益服務(wù)市場主體。但在改革推進中，除了主管單位的統(tǒng)攬式領(lǐng)導(dǎo)外，事業(yè)單位法人同時還受組織、人社、財政、編制、發(fā)展改革、審計、物價等多個部門的多重指導(dǎo)，事業(yè)單位決策權(quán)的不完整，不利于法人自主權(quán)落實。如編制管理由機構(gòu)編制部門負責(zé)，事業(yè)單位無權(quán)自主設(shè)定機構(gòu)編制事項；事業(yè)單位不可自行組織人事招聘，如有用人需求，其人事招聘工作還需經(jīng)人社部門按照“凡進必考”的原則組織實施；在工資分配方面，需由人社、財政部門核定總量，事業(yè)單位在不超出總量范圍內(nèi)進行收入分配；等等。尤其是對于資金來源主要依靠財政撥款的公益一類事業(yè)單位，資金的撥付與使用要嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法規(guī)，財政方面的種種限制，很大程度影響著自主權(quán)的落實。因此，盡管多數(shù)試點單位制定了內(nèi)部財政管理制度、績效激勵制度等，理事會、管理層卻并無較為自由的支配空間。

（四） 理事會實質(zhì)職能受限，決策作用發(fā)揮不充分。試點單位的法人治理架構(gòu)在形式上已搭建完畢，但多數(shù)理事會基本處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)，其實質(zhì)功能尚待落實。一方面，理事會管理與現(xiàn)行管理體制界限劃分不清，主管部門對事業(yè)單位各方面的綜合管理依然存在。比如，按照章程規(guī)定，理事會對重大事項進行決策，但實際上，由于上述的人、財、物等方面制約，多數(shù)決策只是象征性地通過理事會討論，理事會議成為“走過場”的表面形式。特別是在管理層任命方面，多數(shù)試點單位的行政級別為科級以上，單位負責(zé)人須嚴(yán)格按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理辦法》由組織部門選拔任命，因此，章程中關(guān)于“管理層人員由理事會聘任”的規(guī)定顯得畫蛇添足，對于被任命人來說，更是多了一項繁瑣程序。另一方面，理事會組織架構(gòu)不夠科學(xué)。首先，從試點單位的理事構(gòu)成來看，多數(shù)理事為兼職，很難真正發(fā)揮議事監(jiān)督作用。通過實地調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)理事會的理事比例構(gòu)成過于“行政化”，理事長通常為主管部門分管領(lǐng)導(dǎo)或主要領(lǐng)導(dǎo)，管理層的代表居多，而職工代表、服務(wù)對象代表以及專家學(xué)者占比較少，他們在多數(shù)決策討論上議事監(jiān)督的影響力微乎其微。其次，組織、人社、財政、編制等相關(guān)單位理事，只是受單位委派，參與理事會工作也僅限于出席會議，純屬義務(wù)工作，并沒有很強的參與意愿。再次，涉及法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的試點單位主要集中在教育、衛(wèi)生領(lǐng)域，理事會的多數(shù)決策有著很強的專業(yè)性，因此外部理事難以履行好職責(zé)，導(dǎo)致外行管內(nèi)行，理事作用發(fā)揮不明顯。

（五） 內(nèi)部配套制度尚需完善。對于事業(yè)單位發(fā)展而言，建立法人治理結(jié)構(gòu)、實行事業(yè)單位自主權(quán)的法人治理模式，必然要經(jīng)歷一個過程，以達到制度與環(huán)境的相互融合。但目前各地對于改革試點建設(shè)的工作推進多聚焦于是否成立了理事會、組建了管理層、制定了章程等“表面工程”，而對于直接關(guān)系改革成效、職工利益、社會效益等的一系列配套制度的建立關(guān)注度不夠。雖然有部分試點單位也嘗試建立了一些基本制度，但由于目前地方乃至國家針對已建立起法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位在財政保障、收入分配、人事管理等方面的配套政策較少，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的運行方向不夠明確，基本制度往往僅停留于紙面，部分內(nèi)部制度執(zhí)行困難。

四、對深化法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作的思考

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制、部門權(quán)責(zé)劃分和多方利益調(diào)整等。為推進鄭州市事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)向縱深發(fā)展，筆者根據(jù)本次調(diào)研結(jié)果，結(jié)合外省市改革經(jīng)驗，對構(gòu)建公益目標(biāo)明確、監(jiān)督機制完善、運行高效的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)進行了一些思考。

（一） 深入推進簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變管理模式。理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系是建立科學(xué)、規(guī)范的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的重中之重。通過改革，政府主管部門的角色定位從包辦轉(zhuǎn)為管理，逐步弱化主管部門與事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系，實現(xiàn)公益事業(yè)單位的去行政化。比如，在今后公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)推進中，可總結(jié)登封市人民醫(yī)院去行政化改革經(jīng)驗，并參考成都市公立醫(yī)院“兩轉(zhuǎn)一去”的探索實踐，即人員身份由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變、分配由身份工資向崗位績效轉(zhuǎn)變，去行政化，賦予公立醫(yī)院獨立法人地位。主管部門對于事業(yè)單位的管理模式由微觀轉(zhuǎn)向宏觀，改變從前行政命令式的管理方式，由事無巨細轉(zhuǎn)為放權(quán)監(jiān)管，著重發(fā)揮政府部門在制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面的監(jiān)督指導(dǎo)作用。這樣，既能把政府部門從辦事業(yè)中解脫出來，提高政府對公共服務(wù)的統(tǒng)籌能力和管理水平，又能讓事業(yè)單位通過與主管部門脫離行政關(guān)系，對本單位的人員雇傭、服務(wù)提供、資產(chǎn)購置等獨立承擔(dān)責(zé)任，更能增強發(fā)展活力。

（二） 完善頂層政策設(shè)計，形成工作合力。建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作不是一項單項改革，而是關(guān)于事業(yè)單位編制管理、干部人事管理、財政經(jīng)費管理等多領(lǐng)域的改革，只有多部門協(xié)作配合才能有效推進。缺乏成熟的配套制度或者有了自主權(quán)而沒能有效行使，都會制約法人治理結(jié)構(gòu)的運行。上級部門應(yīng)制定人事管理、運行管理、收入分配等方面的綱領(lǐng)性文件和配套措施，探索研究一套適用于以理事會為主要架構(gòu)的事業(yè)單位用人、財務(wù)收支等聯(lián)合機制，為試點單位法人治理結(jié)構(gòu)的良性運行提供更多的政策支持。同時，以組織、編制、財政、人社及試點單位主管部門為成員，建立聯(lián)席會議制度研究解決問題，提高決策效力，調(diào)動相關(guān)部門參與改革的積極性，推動法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作向“深水區(qū)”邁進。

（三） 推動相關(guān)領(lǐng)域改革，賦予充分自主權(quán)。一是在機構(gòu)編制方面，推動事業(yè)單位機構(gòu)編制管理體制改革，對試點單位的進人用編計劃給予重點保障，為試點單位人才引進、人才流動、財政資金使用等提供改革基礎(chǔ)。具體可參考青島市建立的“高層次人才編制蓄水池”機制，由機構(gòu)編制部門統(tǒng)一調(diào)控、動態(tài)管理，專項用于符合條件的事業(yè)單位引進高層次緊缺專業(yè)人才。按照“誰使用誰管理”的原則，其組織人事關(guān)系、工資福利待遇、所需經(jīng)費等，由用人單位按照在編在崗人員現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行，激發(fā)試點單位引進人才的積極性。二是在人事管理方面，鼓勵試點單位自主制定人才招聘方案，自行探索崗位管理模式。如，青島市在教育系統(tǒng)推行的“教育家辦學(xué)”模式，開展職級制改革，取消了中小學(xué)校長行政級別，建立校長職級評審、任期交流、考核評價、監(jiān)督管理等制度；成都市在中小學(xué)探索實施“兩自一包”治理模式，實行學(xué)校自主管理、教師自主聘用、學(xué)校經(jīng)費包干。這些做法都非常值得學(xué)習(xí)。三是在財政管理方面，探索出臺符合試點單位特點的經(jīng)費管理政策，在財政部門把好事中事后監(jiān)管關(guān)的前提下，賦予事業(yè)單位一定的財政經(jīng)費自主支配權(quán)限。通過調(diào)整人、財、物權(quán)限，試點單位能夠真正成為自主決策、自主運行的法人主體。

（四） 科學(xué)配置法人治理架構(gòu)，實現(xiàn)有效運作。為保證事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的實際運作，一是要強化理事會作用。合理配置理事會人員構(gòu)成，降低管理層代表比例，提高服務(wù)對象以及專家學(xué)者理事的比重。此外，做好相關(guān)政府部門委派理事工作機制建設(shè)工作，結(jié)合事業(yè)單位實際，制定理事委任準(zhǔn)則和篩選機制。二是理清各方職責(zé)關(guān)系。一方面，明晰理事會與管理層的關(guān)系，完善各類內(nèi)部管理決策制度，確保管理層日常工作執(zhí)行，理事會監(jiān)督職能落在實處;另一方面，理清理事會與職工代表大會的關(guān)系，理事會不介入職代會依法決定的事項，但在行使議事決策權(quán)時充分考慮職代會審議或通過的事項。三是建立理事激勵約束機制。首先，要制定理事履職情況工作反饋機制，增強理事積極性，強化理事隊伍建設(shè)和管理；其次，建立外部理事培養(yǎng)機制，制定理事學(xué)習(xí)培訓(xùn)、議事問責(zé)等制度，增強理事履職能力。

（五） 建立健全法人治理規(guī)則，推動規(guī)范實施。一是要規(guī)范事業(yè)單位章程制定。試點單位要嚴(yán)格按照法定程序制定章程，并組織機構(gòu)編制部門、主管部門、專家學(xué)者以及利益相關(guān)者等舉行論證會，多方協(xié)商、審議章程的科學(xué)性、公正性和可操作性，并依法報登記管理部門備案，確定章程的法律地位。涉及章程的修訂，應(yīng)召開聽證會，保證決策能夠代表各個利益相關(guān)方。二是優(yōu)化內(nèi)部管理機制。內(nèi)部管理制度是法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作取得實效的保障，好的管理體制必須有好的內(nèi)部管理制度予以支撐?？蓞⒄丈綎|省經(jīng)驗，建立“1+X”治理規(guī)則體系，即章程和內(nèi)部管理制度共同組成的規(guī)則體系。例如在激勵機制上，可以制定審計和績效評估制度，績效工資分配方案，用人用工、工資分配等激勵約束制度；在監(jiān)督管理上，可以制定信訪投訴管理制度，重大事項公開制度，理事會、領(lǐng)導(dǎo)決策失誤責(zé)任追究制度，理事會年度工作報告制度等；在民主管理上，可以制定重大事項聽證和質(zhì)詢制度、信息披露制度以及上級黨組織參與研究重大事項決策機制等。

（六） 強化法人治理監(jiān)督機制，促進事業(yè)發(fā)展。事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)后,試點單位的自主權(quán)勢必會隨之增加，應(yīng)及時在放權(quán)的同時建立有效的監(jiān)管機制，確保事業(yè)單位規(guī)范用權(quán)。一是加大對事業(yè)單位的事中事后監(jiān)管力度。登記管理機關(guān)要通過“雙隨機、一公開”抽查機制，定期了解事業(yè)單位情況，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，為促進公益事業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有作用；主管部門要在減少對事業(yè)單位直接管理的同時，加大對其遵守行業(yè)法規(guī)政策的監(jiān)管力度；組織、人事、財政等部門要根據(jù)職責(zé)加大對事業(yè)單位執(zhí)行相關(guān)法規(guī)政策的監(jiān)督檢查力度，避免權(quán)力下放后的監(jiān)管缺位。二是建立外部監(jiān)督評價機制。建立由服務(wù)對象、社會公眾以及新聞媒體等構(gòu)成的綜合監(jiān)管體系。完善信息披露制度，除涉密和內(nèi)部運行信息外，將事業(yè)單位的機構(gòu)編制、績效、發(fā)展規(guī)劃等向社會公開，建立事業(yè)單位社會化監(jiān)督模式。三是結(jié)合社會信用體系建設(shè)，加強對事業(yè)單位信用的約束。通過建立政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、單位自律、公眾參與這四個方面相結(jié)合的信用監(jiān)管體系，加大對事業(yè)單位失信行為的懲戒力度，引導(dǎo)事業(yè)單位不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量，強化公益屬性，促進社會公益事業(yè)發(fā)展。

法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是事業(yè)單位體制機制的重大創(chuàng)新，是新形勢下促進公益事業(yè)發(fā)展的重要舉措，但當(dāng)前實行的管理體制已存在數(shù)年，難免會有路徑依賴。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會上曾指出：“改革是一場革命，改的是體制機制，動的是既得利益，不真刀真槍干是不行的。”在推進鄭州市事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)進程中，要想實現(xiàn)新突破，就要敢于創(chuàng)新、勇于探索，在已有成績的基礎(chǔ)上，不斷思考研究，為事業(yè)單位提供優(yōu)質(zhì)發(fā)展環(huán)境，探索更多可復(fù)制推廣的經(jīng)驗，確保事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作落地見效。