魯超文

為解決困擾鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層敬老院（五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)，以下稱敬老院） 多年來“身份不明、體制不清、機(jī)制不順、法人登記難”的問題，去年，河南省開封市編辦歷經(jīng)半年時間，對全市73家鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府舉辦的敬老院進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，并采取一系列措施進(jìn)行有針對性的整改。目前，開封市在全省率先完成了由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府舉辦的敬老院法人登記工作，最大限度地減少和控制了增量，守住了“兩個不突破”的控編減編紅線。

一、主要做法

（一）堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提升政治站位

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府舉辦的農(nóng)村敬老院，是一項(xiàng)離老百姓最近，與特殊群體人員生活最密切的憂民、愛民、為民、惠民的暖心民生工程，受到了各級各部門、各界人士的關(guān)愛、支持與幫助，體現(xiàn)了黨在基層以人民群眾憂樂為憂樂、以人民甘苦為甘苦的政治情懷，可謂使命光榮、責(zé)任重大。但由于歷史原因、自身?xiàng)l件和對事業(yè)單位法人登記工作認(rèn)識的局限性，目前基層敬老院長期存在身份不明、體制不順、機(jī)制不活、法人登記沒落實(shí)等歷史遺留問題。在這種不正常的體制機(jī)制下運(yùn)轉(zhuǎn)，一些政策上原本可以扶持的項(xiàng)目和資金、社會救助、公益活動等無法落地，組織實(shí)施進(jìn)展不順，嚴(yán)重制約著敬老院的自身建設(shè)和長遠(yuǎn)發(fā)展，而受影響最大的是被服務(wù)保障的這一弱勢群體，當(dāng)然，也損害了一些職能部門在基層群眾中的威信和形象。

為破解基層“敬老院”發(fā)展中的這一難題，實(shí)現(xiàn)其長期、穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展，并維護(hù)好、發(fā)展好、解決好群眾最關(guān)心的切身利益，開封市、縣（區(qū)）兩級事業(yè)單位登記管理局的人員就鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府舉辦的敬老院法人登記所面臨的問題進(jìn)行專題研討，在研究吃透政策法規(guī)精神的基礎(chǔ)上，按照市委領(lǐng)導(dǎo)提出的工作基調(diào)，制定了工作方案，做到“兩破除、兩突破、三提升、四落實(shí)”，即破除不合時宜的思想觀念、破除發(fā)展中的疑難問題，突破固化思維、突破傳統(tǒng)定式，提升創(chuàng)新手段、提升服務(wù)能力、提升擔(dān)當(dāng)勇氣，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)批示、落實(shí)條例規(guī)定、落實(shí)責(zé)任到人、落實(shí)上下同步。開封市編辦在嚴(yán)格遵守《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》等規(guī)章制度的前提下，做到思想統(tǒng)一，增強(qiáng)了想干事、要干事、干成事、不出事的工作激情和政治熱情，為破解疑難問題奠定了良好的思想政治基礎(chǔ)。

（二）優(yōu)化聯(lián)動程序，夯實(shí)一線調(diào)研

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府利用國有資產(chǎn)舉辦的敬老院，作為主要服務(wù)農(nóng)村特殊群體的公益性非營利性組織，是依據(jù)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》為保障農(nóng)村特殊群體的需要而成立的，其地位和作用的發(fā)揮成效非常明顯。從開封全市73家敬老院的信息統(tǒng)計(jì)情況看，1980年以前成立3家，1981年至1990年成立50家，1991年至2000年成立15家，2000年后成立5家。其共性是：在2017年9月以前，它們既沒有辦理民辦非企業(yè)單位法人登記，也沒有辦理事業(yè)單位法人登記，都是在不具有法人資格的情況下進(jìn)行實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的。

那么，這些敬老院為什么沒有進(jìn)行法人登記，問題的癥結(jié)出在何處，職能部門如何解決登記中遇到的問題，民政部門在進(jìn)行基層敬老院法人登記時如何發(fā)揮自身的地位和作用，等等。為解決上述問題，從2017年初開始，開封市成立了由編辦牽頭，市民政局、衛(wèi)計(jì)委、食藥監(jiān)局、消防支隊(duì)參加的問題解決領(lǐng)導(dǎo)小組，并采取“十二查十二看”方式，對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府舉辦的敬老院進(jìn)行了逐一調(diào)研：查設(shè)立批文，看是否有效；查機(jī)構(gòu)名稱，看是否規(guī)范；查辦公住所，看手續(xù)是否齊全；查“執(zhí)業(yè)設(shè)立許可證”，看民政部門是否核準(zhǔn)；查開辦資金確認(rèn)證明，看保障是否到位；查任免文件，看法定代表人是否具備資格；查經(jīng)費(fèi)來源，看收入渠道類型；查業(yè)務(wù)范圍，看是否符合宗旨要求；查舉辦主體，看是否為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府舉辦；查從業(yè)人員，看用工形式及是否具備從業(yè)技能；查資產(chǎn)登記，看是否為國有資產(chǎn)舉辦；查基礎(chǔ)設(shè)施，看建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是否規(guī)范。通過50余天的聯(lián)合調(diào)研，調(diào)研組基本摸清了問題根源，找準(zhǔn)了問題癥結(jié)。

（三）聚焦問題根源，嚴(yán)守政策底線

依據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》《河南省事業(yè)單位登記管理暫行操作規(guī)范》《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》等有關(guān)規(guī)定，開封市編辦將全市73家敬老院存在的問題歸納為七類：一是機(jī)構(gòu)名稱不夠規(guī)范，二是法定代表人無資格，三是住所產(chǎn)權(quán)手續(xù)不全，四是無審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立公文，五是無執(zhí)業(yè)許可證，六是從業(yè)人員、設(shè)備設(shè)施與業(yè)務(wù)范圍不相適應(yīng)，七是獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力較弱。其問題的主要癥結(jié)，一是舉辦單位對事業(yè)單位法人登記缺乏程序性的了解；二是登記機(jī)關(guān)主動服務(wù)意識不到位；三是敬老院的業(yè)務(wù)主管部門對設(shè)立許可證的核準(zhǔn)簽發(fā)過于強(qiáng)調(diào)條件，缺少與當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合和方法上的創(chuàng)新；四是設(shè)備設(shè)施建設(shè)投資存在不足；五是管理不夠規(guī)范。問題的主要根源是：縣、鄉(xiāng)兩級政府有關(guān)部門對此項(xiàng)工作認(rèn)識不到位，政治站位不高，擔(dān)當(dāng)勇氣不足，主動服務(wù)弱化和“兩案”（“5·25”魯山康樂園老年公寓失火案和“1·4”蘭考孤兒收養(yǎng)所失火案）負(fù)面壓力大，由此帶來了工作上拖、看、等、靠，及不想為、不愿為、不敢為的消極思想。針對上述七類問題及其產(chǎn)生根源，開封市編辦優(yōu)化制定法人登記工作流程，細(xì)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)和性質(zhì)區(qū)分，著手從根本上解決存在的問題。

首先，在理解規(guī)章制度上求創(chuàng)新。指導(dǎo)縣（區(qū)）編辦做實(shí)“六個規(guī)范”，即規(guī)范批準(zhǔn)設(shè)立發(fā)文機(jī)關(guān)[縣（區(qū)）民政局或所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批發(fā)文]，規(guī)范機(jī)構(gòu)名稱（××鄉(xiāng)或鎮(zhèn)敬老院），規(guī)范舉辦主體[鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或縣（區(qū)）民政部門]，規(guī)范機(jī)構(gòu)屬性（事業(yè)性質(zhì)，但不納入機(jī)構(gòu)編制核定范圍，其前提須具備三個要件：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府舉辦、公益目的、利用國有資產(chǎn)——全民所有制或群眾集體所有制資產(chǎn)），規(guī)范法定代表人[鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政所所長兼敬老院院長，為法定代表人]，規(guī)范單位住所證明（舉辦主體出具相關(guān)材料）。

其次，在執(zhí)行規(guī)章制度中求主動。事業(yè)單位設(shè)立登記應(yīng)具備六個條件，需要提交九種文件，每一環(huán)節(jié)不可或缺。因?yàn)樘峤晃募畔⒘看?、要素多、要求?yán)，所以在申報前，重點(diǎn)集中指導(dǎo)基層“一書四表”事業(yè)單位法人設(shè)立（備案）登記申請書、事業(yè)單位法定代表人登記申請表、事業(yè)單位住所確認(rèn)證明表、事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)來源確認(rèn)證明表、事業(yè)單位開辦資金確認(rèn)證明表的填報。

再次，在執(zhí)行任務(wù)時堅(jiān)守底線。因?yàn)榫蠢显旱臉I(yè)務(wù)范圍涉及國家執(zhí)業(yè)許可管理的業(yè)務(wù)事項(xiàng)，須取得民政部門執(zhí)業(yè)認(rèn)可，所以，在辦理設(shè)立登記時，對未取得執(zhí)業(yè)許可的敬老院，要堅(jiān)持先辦執(zhí)業(yè)許可，再辦行政許可，嚴(yán)格核準(zhǔn)執(zhí)業(yè)許可范圍。在舉辦單位和敬老院完善提交事業(yè)單位法人設(shè)立（備案）登記申請書、事業(yè)單位法定代表人申請表，以及民政部門審核同意的章程草案、審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立該單位的文件、執(zhí)業(yè)許可證明、擬任法定代表人任職文件、擬任法定代表人有效證件復(fù)印件、舉辦單位出具的開辦資金確認(rèn)證明和住所證明等材料后,按照申請、受理、審查、核準(zhǔn)、發(fā)證、公告的登記程序，在規(guī)定的時限內(nèi)對全市73家基層敬老院先后完成了二類事業(yè)單位法人登記工作。

二、工作成效

（一） 強(qiáng)化了責(zé)任。明確了基層敬老院的舉辦主體為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，強(qiáng)化了其在五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)與管理中的主導(dǎo)作用，使原來多頭松散管理變?yōu)橐患抑鞴?、多家參與。明確而清晰地界定了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政所長兼敬老院院長為法定代表人，以固定的形式徹底解決了院長一職易缺、易變、易失和出了問題難追究與追究難的問題，同時也以有效證件的形式明確了敬老院的單位屬性，解決了長期困擾敬老院的身份不明、管理不順、責(zé)任不清的體制機(jī)制問題。

（二） 規(guī)范了業(yè)務(wù)。優(yōu)先對生活不能自理的五保供養(yǎng)對象提供吃、穿、住、醫(yī)、葬方面的生活照顧和物質(zhì)幫助，在此基礎(chǔ)上,逐步開展面向農(nóng)村老年人、殘疾人和未成年人的各項(xiàng)生活服務(wù)，業(yè)務(wù)的規(guī)范有助于基層敬老院集中人力、物力、財(cái)力做到精準(zhǔn)服務(wù)、重點(diǎn)保障。

（三） 完善了制度。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府舉辦的基層敬老院所進(jìn)行的事業(yè)單位法人登記是一項(xiàng)程序性、條件性、規(guī)則性很強(qiáng)的工作，對單位法人來說其登記的過程也是自我完善、自我學(xué)習(xí)、自我提高的過程。進(jìn)行登記后靠制度管理、靠制度約束、靠制度運(yùn)轉(zhuǎn)良性發(fā)展的局面已基本形成。

（四） 提升了服務(wù)。制度的完善、業(yè)務(wù)的規(guī)范、責(zé)任的劃分、部門的監(jiān)管等，對舉辦單位、機(jī)構(gòu)主體與從業(yè)人員均提出了更高要求，促使他們必須轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，樹立服務(wù)意識，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提升服務(wù)質(zhì)量，不斷有計(jì)劃、有組織、有目標(biāo)地進(jìn)行業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)和設(shè)備設(shè)施的改善，讓“五?！惫B(yǎng)對象享受黨和人民給予的溫暖和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

三、工作體會

（一） 要樹立擔(dān)當(dāng)意識。堅(jiān)持群眾利益無小事，要著眼基層發(fā)展大局，正確處理部門權(quán)力與基層利益的關(guān)系，以創(chuàng)新思維方式注入新活力，拓展新空間，不當(dāng)旁觀者、跟隨者，而要做參與者、引領(lǐng)者，練好內(nèi)功，辦好分內(nèi)事，拿出勇氣和魄力,聆聽人民心聲，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，切實(shí)做到基層有所呼，機(jī)關(guān)有所為。

（二） 要樹立服務(wù)意識。服務(wù)是責(zé)任體現(xiàn)，是理性自覺，也是破堅(jiān)冰、解難題、去門檻的動力之源，更是體現(xiàn)發(fā)展所需、基層所盼、民心所向的宗旨精神。只有在主動作為、主動探索的實(shí)踐中牢固確立服務(wù)意識，才能沖破傳統(tǒng)概念、習(xí)慣、方式的束縛，才能破除利益固化藩籬，清除妨礙發(fā)展進(jìn)步的體制機(jī)制障礙。

（三） 要樹立創(chuàng)新意識。事業(yè)單位法人登記是一項(xiàng)特定的行政許可，實(shí)踐中既要遵守原則，又要優(yōu)化流程，更要防止“套公式、套概念”的固化模式，這就要求業(yè)務(wù)主管部門加快創(chuàng)新人才隊(duì)伍的建設(shè)和培養(yǎng)，擺脫傳統(tǒng)工作理念的束縛，增強(qiáng)創(chuàng)新活力，以創(chuàng)新推動思維方式的轉(zhuǎn)變、工作方法的轉(zhuǎn)變、服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變。

（四） 要樹立協(xié)作意識?；鶎泳蠢显航ㄔO(shè)的全面提質(zhì)，是一項(xiàng)部門聯(lián)動工作，主要涉及縣（區(qū)）的民政部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府以及消防安全、醫(yī)療衛(wèi)生和機(jī)構(gòu)編制管理等部門，單位間雖然職能不同，但服務(wù)的對象和目標(biāo)一致，都肩負(fù)著黨和人民賦予的重大職責(zé)和光榮使命。所以在共同的困難問題面前，只要堅(jiān)持在一盤棋下去思考，對焦點(diǎn)、找穴位、擊要害、樹信心、盡其責(zé)，就一定能夠破解阻礙事物發(fā)展前進(jìn)的疑難問題并贏得人民群眾的尊重。