周學(xué)馨孫 婷

(重慶市委黨校,重慶 400041)

失獨(dú)家庭養(yǎng)老是我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的重要組成部分。能否給失獨(dú)家庭老人提供良好的養(yǎng)老保障,不僅關(guān)系到能否有效應(yīng)對(duì)老齡化、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),而且關(guān)系到政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)與社會(huì)的文明進(jìn)步。

1 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

1.1 失獨(dú)家庭養(yǎng)老政府保障政策研究

安群、張峘[1]提出要政府承擔(dān)失獨(dú)家庭養(yǎng)老責(zé)任的制度供給;馬一[2]認(rèn)為國(guó)家及地方層面失獨(dú)家庭的專(zhuān)項(xiàng)法律保障政策尚且缺失;王名[3]提議要建立針對(duì)失獨(dú)家庭的國(guó)家基金;王秀銀[4]提出通過(guò)政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款、福利彩票收入調(diào)劑以及成立扶助基金組織,制定相應(yīng)的養(yǎng)老資金扶助制度來(lái)解決資金問(wèn)題。

1.2 失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)供需研究

倪東生、張艷芳[5]對(duì)當(dāng)前中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供求失衡水平進(jìn)行測(cè)算,提出供求失衡背景下中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策;魏璇[6]分析了暫時(shí)性失獨(dú)家庭與永久性失獨(dú)家庭的共同需求及特殊需求,提出失獨(dú)家庭扶助政策的供給分析,比對(duì)需求與供給的結(jié)構(gòu)性差異,在醫(yī)療、養(yǎng)老、收養(yǎng)及教育方面提出彌合性對(duì)策;朱德云、孫成芳[7]基于供給側(cè)改革的角度探討當(dāng)前中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題與政策建議;林寶[8]從低水平均衡陷阱角度分析養(yǎng)老服務(wù)的供給錯(cuò)位與需求錯(cuò)位,并從需求端提出支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策框架。

1.3 失獨(dú)家庭社會(huì)保障政策研究

劉嵐[9]提出政府應(yīng)針對(duì)失獨(dú)家庭建立專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;穆光宗[10]通過(guò)不同研究視角提出要構(gòu)建匹配失獨(dú)家庭社會(huì)保障及養(yǎng)老保障救助制度與政策體系,給予失獨(dú)家庭相應(yīng)的政策扶助與相應(yīng)支持;在扶助制度方面,陸杰華[11]指出要解決目前失獨(dú)家庭扶助制度的定位缺陷、供需錯(cuò)位和效果缺陷等問(wèn)題;吳士勇[12]建議建立綜合扶助機(jī)制,并把特別扶助制度與其他相關(guān)制度、國(guó)家制度與地方政策銜接。

1.4 社會(huì)力量參與失獨(dú)家庭養(yǎng)老研究

丁兆林[13]認(rèn)為通過(guò)非盈利組織的運(yùn)作,對(duì)失獨(dú)家庭進(jìn)行心理和經(jīng)濟(jì)等方面的安撫;黃耀明[14]提出通過(guò)制度安排,使社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人員積極介入失獨(dú)家庭,幫助失獨(dú)家庭生活重建及社會(huì)支持體系的建構(gòu);王雪輝[15]通過(guò)對(duì)失獨(dú)家庭提供社會(huì)服務(wù)供給主體進(jìn)行分類(lèi),提出建立失獨(dú)家庭的社會(huì)服務(wù)體系。

綜上,許多專(zhuān)家學(xué)者對(duì)我國(guó)失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)政策體系進(jìn)行了如上四個(gè)方面的深入研究,然而對(duì)于失獨(dú)家庭養(yǎng)老問(wèn)題的政策體系的構(gòu)建,學(xué)界的研究成果并不充分且存在以下不足:一是對(duì)失獨(dú)家庭養(yǎng)老缺乏獨(dú)特的理論研究。失獨(dú)家庭的特殊性要求學(xué)界從多學(xué)科理論視角,建構(gòu)多元養(yǎng)老政策體系的理論基礎(chǔ),但當(dāng)前對(duì)失獨(dú)家庭養(yǎng)老問(wèn)題的成果同質(zhì)化較為明顯,缺乏堅(jiān)實(shí)的理論支撐,對(duì)策建議雷同性較高。二是量化研究與質(zhì)性研究成果匹配度較低,有特色的質(zhì)性研究成果稀缺。三是對(duì)失獨(dú)家庭養(yǎng)老缺乏系統(tǒng)性的政策體系研究。在失獨(dú)家庭養(yǎng)老政策的價(jià)值取向、政府責(zé)任及其邊界、政策框架、模式選擇以及機(jī)制創(chuàng)新方面的研究還有不足。

2 構(gòu)建“五位一體”失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)政策體系的重要價(jià)值

2.1 構(gòu)建“五位一體”失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)政策體系是建立責(zé)任型政府的具體體現(xiàn)

失獨(dú)家庭的生活困境可能是由于執(zhí)行獨(dú)生子女政策而導(dǎo)致的,因此解決失獨(dú)家庭的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)問(wèn)題,是政府的基本責(zé)任,也是法治社會(huì)和責(zé)任政府的必然要求。在法治社會(huì)中,法律是弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)自身生存和發(fā)展的武器,政府必須擔(dān)負(fù)起保障人權(quán)、維護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益的使命,而建立健全制度化的保障方式是解決失獨(dú)家庭問(wèn)題的根本出路?！稇椃ā返谒氖鍡l規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！薄吨腥A人民共和國(guó)人口和計(jì)劃生育法》第二十七條第四款規(guī)定:“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡,其父母不再生育和收養(yǎng)子女的,地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助?！睘榇?著力推動(dòng)失獨(dú)家庭扶助制度的科學(xué)、民主、公正立法,是全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的必然要求。

2.2 構(gòu)建“五位一體”失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)政策體系是推進(jìn)家庭發(fā)展支持體系改革的必然要求

當(dāng)前,我國(guó)家庭在家庭形態(tài)、家庭功能、家庭關(guān)系、家庭價(jià)值觀等方面都出現(xiàn)了很多的變化,呈現(xiàn)出家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單化、家庭類(lèi)型多元化、家庭生育功能弱化、家庭經(jīng)濟(jì)保障作用增強(qiáng)等諸多特點(diǎn)。但就整體而言,我國(guó)家庭發(fā)展政策還面臨頂層設(shè)計(jì)不足、政策取向模糊以及政策完備性差的不足。為此,需要完善促進(jìn)家庭發(fā)展的法律法規(guī)、完善促進(jìn)家庭發(fā)展的政策和措施,并重構(gòu)促進(jìn)家庭發(fā)展的方式和手段。尤其是對(duì)失獨(dú)家庭來(lái)說(shuō),由于他們家庭的獨(dú)特性和脆弱性,更需要完善現(xiàn)有的家庭發(fā)展政策,以替補(bǔ)與完善家庭的整體功能,提升家庭成員福利水平,減少家庭風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率,最大程度提高家庭修復(fù)力。

2.3 構(gòu)建“五位一體”失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)政策體系是加快公共服務(wù)供給側(cè)改革的重要體現(xiàn)

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確要求增加公共服務(wù)供給,從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手,增強(qiáng)政府職責(zé),提高公共服務(wù)共建能力和共享水平,并且特別強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)提供方式,能由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供的,政府不再直接承辦;能由政府和社會(huì)資本合作提供的,廣泛吸引社會(huì)資本參與。當(dāng)前,在推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)改革過(guò)程中,就失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)而言,存在養(yǎng)老需求難以真正把握、養(yǎng)老資源難以有效配置、提供養(yǎng)老服務(wù)的主體單一等問(wèn)題。為此,需要在了解失獨(dú)家庭真實(shí)養(yǎng)老需求的基礎(chǔ)上,完善政府養(yǎng)老服務(wù)供給和管理模式,推進(jìn)失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)的層次化、個(gè)性化和傾斜化建設(shè),同時(shí)改變政府單一供給的模式,引入社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制,助推社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展,推進(jìn)失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化進(jìn)程,最終提高整體公共服務(wù)共建能力和共享水平。

3 供需協(xié)調(diào)視角下構(gòu)建“五位一體”失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)政策體系面臨的難點(diǎn)問(wèn)題

3.1 失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量不足

由于失獨(dú)家庭的特殊性,該群體養(yǎng)老只能更多地在家里養(yǎng)老或者依賴(lài)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老,而家庭養(yǎng)老困難重重,便一定程度上將希望寄托于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供給而言,根據(jù)《2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,截至2015年底全國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施11.6萬(wàn)個(gè),各類(lèi)養(yǎng)老床位672.7萬(wàn)張,全國(guó)的養(yǎng)老供給床位僅能達(dá)到每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.3張,與發(fā)達(dá)國(guó)家能夠提供每千名60～70張的養(yǎng)老床位供給相比存在較大差距,這份數(shù)據(jù)基于全國(guó)性機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給總量,并未涉及專(zhuān)為失獨(dú)家庭提供的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù),而在全國(guó)激增的養(yǎng)老需求體量之下,失獨(dú)家庭作為具有迫切養(yǎng)老需求的家庭類(lèi)型,養(yǎng)老服務(wù)在總量上呈現(xiàn)出嚴(yán)重的供給不足狀態(tài)。

對(duì)標(biāo)失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)的需求端,失獨(dú)家庭的規(guī)模測(cè)算尤為重要,由于學(xué)者們探討口徑與估算方法的不同,我國(guó)目前失獨(dú)家庭規(guī)模估算在100～1 000萬(wàn)戶之間[16],結(jié)果差異相當(dāng)突出;根據(jù)王廣州、郭志剛、郭震威[17]的測(cè)算,死亡獨(dú)生子女母親數(shù)量將在2038年達(dá)到峰值,峰值規(guī)模在110萬(wàn)左右;根據(jù)相關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì),失獨(dú)家庭最高峰值年也出現(xiàn)在2038年,為151萬(wàn)[18](剔除“失獨(dú)”抱養(yǎng)家庭);目前學(xué)界較為公認(rèn)的失獨(dú)家庭預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)源于衛(wèi)生部發(fā)布的《2010年中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》,根據(jù)不同年齡段人口死亡率預(yù)測(cè),每年至少產(chǎn)生7.6萬(wàn)個(gè)失獨(dú)家庭[19],這個(gè)數(shù)據(jù)也是見(jiàn)諸于各類(lèi)公開(kāi)刊物較為流行的數(shù)據(jù);王廣州[19]在區(qū)分“曾經(jīng)失獨(dú)”與“終身失獨(dú)”的前提之下,預(yù)計(jì)在2050年失獨(dú)家庭達(dá)到450萬(wàn)左右的可能性較大。綜合多位學(xué)者對(duì)失獨(dú)家庭數(shù)量及規(guī)模的預(yù)算,本研究較認(rèn)同王廣州的測(cè)算結(jié)果,其研究對(duì)失獨(dú)婦女生育歷史及未來(lái)生育可能進(jìn)行必要排查,規(guī)避不符合失獨(dú)婦女范圍的生育經(jīng)歷偏差,客觀預(yù)測(cè)出失獨(dú)家庭的相應(yīng)規(guī)模,對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的需求與測(cè)算出的失獨(dú)家庭的規(guī)?；酒ヅ洹?/p>

綜合全國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的供給數(shù)量來(lái)看是嚴(yán)重稀缺的,這種稀缺性并未因部分群體的特殊性而有所好轉(zhuǎn),反而對(duì)需求越迫切的群體而言服務(wù)資源供給面臨的難度越大、問(wèn)題越多,對(duì)于有迫切養(yǎng)老需求的失獨(dú)家庭而言,機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)資源的供給與需求配置嚴(yán)重失衡。未來(lái)二十年隨著失獨(dú)家庭規(guī)模越來(lái)越大,如果社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源不能相應(yīng)匹配社會(huì)養(yǎng)老需求,滿足該群體的養(yǎng)老訴求,那么將會(huì)面臨嚴(yán)峻的社會(huì)型養(yǎng)老困局。

3.2 失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)地域和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡

自2013年《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》(國(guó)衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41號(hào))發(fā)布以來(lái),各省、市、自治區(qū)對(duì)于計(jì)劃生育特殊困難家庭幫扶都進(jìn)行了不同程度的嘗試與探索。截至2016年3月,全國(guó)共有25個(gè)省、市、自治區(qū)分別頒布與實(shí)施幫扶方案或辦法,除甘肅、海南兩省沿用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)以外(城鎮(zhèn)每人每月340元、農(nóng)村每人每月170元),有23個(gè)省超過(guò)國(guó)家制定的基本標(biāo)準(zhǔn),廣西執(zhí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的幫扶標(biāo)準(zhǔn)且位列全國(guó)最高,城鄉(xiāng)失獨(dú)家庭扶助金均為每人每月860元。根據(jù)謝勇才的測(cè)算,25個(gè)省、市、自治區(qū)城鄉(xiāng)失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)的平均值分別是每人每月495元和474元,分別高出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)45.59%和178.82%[19]。失獨(dú)家庭扶助金在一定程度上緩解了失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)壓力,但針對(duì)經(jīng)濟(jì)壓力較大或無(wú)收入來(lái)源的失獨(dú)家庭而言,扶助金尚不足以滿足其未來(lái)要面臨的生活及養(yǎng)老壓力。

就目前而言,養(yǎng)老服務(wù)供給由發(fā)達(dá)城市、一般城市到農(nóng)村呈現(xiàn)逐層遞減的趨勢(shì),而對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求卻是由農(nóng)村到一般城市再到發(fā)達(dá)城市呈逐層遞增的趨勢(shì),東部發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部較為發(fā)達(dá)的城市地區(qū)能夠相對(duì)集中地實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老供給,而在中西部縣、鄉(xiāng)及廣大農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源相當(dāng)稀缺,偏遠(yuǎn)地區(qū)幾乎為空白。這不僅是失獨(dú)家庭所面對(duì)的養(yǎng)老市場(chǎng)服務(wù)供給結(jié)構(gòu),更是整個(gè)養(yǎng)老市場(chǎng)中養(yǎng)老服務(wù)的供給結(jié)構(gòu),而失獨(dú)家庭在養(yǎng)老服務(wù)資源配置過(guò)程中呈現(xiàn)出一定的被動(dòng)性,可自主選擇的養(yǎng)老服務(wù)資源非常有限,由此需要面臨更為嚴(yán)峻的養(yǎng)老問(wèn)題。

3.3 失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)供給主體能力受限

失獨(dú)家庭由于其家庭的特殊性,其養(yǎng)老服務(wù)供給能力不同于一般家庭的養(yǎng)老供給能力,其養(yǎng)老服務(wù)供給能力主要包括政府保障力、市場(chǎng)供給力、社會(huì)支持力和社區(qū)參與力等四個(gè)方面。

3.3.1 政府責(zé)任及制度缺失,政府保障力不足

我國(guó)尚未出臺(tái)針對(duì)失獨(dú)家庭養(yǎng)老的相關(guān)法律保障政策、養(yǎng)老服務(wù)保障體系、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的具體類(lèi)型。當(dāng)前雖以計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助金的方式對(duì)失獨(dú)家庭采取經(jīng)濟(jì)上的支持,但隨著物價(jià)上漲與養(yǎng)老需求的增加,對(duì)很多失獨(dú)家庭而言扶助金也只是杯水車(chē)薪,扶助金發(fā)放的兜底供給方式難以滿足失獨(dú)家庭在經(jīng)濟(jì)層面的養(yǎng)老需求;在探索對(duì)失獨(dú)家庭居家照料和精神慰藉層面嘗試采用政府購(gòu)買(mǎi)NGO幫扶服務(wù)的方式,而就當(dāng)前階段而言,購(gòu)買(mǎi)服務(wù)基本以物資支持為主、心理援助為輔,心理援助及關(guān)愛(ài)照料的具體方式大多處在探索階段,很難以制度的方式加以定型;對(duì)于失獨(dú)家庭權(quán)益的法律保障層面依然存在責(zé)任供給缺失的情況,未形成探索性的立法保障;在應(yīng)對(duì)失獨(dú)家庭養(yǎng)老危機(jī)過(guò)程中,政府責(zé)任及制度供給的缺失不容忽視,未能有效承擔(dān)起引導(dǎo)多元養(yǎng)老服務(wù)供給主體的責(zé)任,特別是在不同主體相關(guān)責(zé)任及政策約束層面未能起到具體的規(guī)約作用。

3.3.2 養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育不足,市場(chǎng)供給力疲軟

失獨(dú)家庭養(yǎng)老需求日益增長(zhǎng),但養(yǎng)老市場(chǎng)發(fā)育并不健全,養(yǎng)老服務(wù)供給效力不高。政府公辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于財(cái)政方面的巨大壓力供給嚴(yán)重不足,各類(lèi)私營(yíng)或民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或非盈利性質(zhì)的公益性社會(huì)服務(wù)組織由于缺少政策支持,運(yùn)營(yíng)資金也難以有效保障,資源有限且專(zhuān)業(yè)化服務(wù)水平較低。而從養(yǎng)老市場(chǎng)作用發(fā)揮的角度而言,公立與私立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在一定程度上存在職責(zé)矛盾,對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)權(quán)限與職責(zé)沒(méi)有進(jìn)行具體的甄別和區(qū)分,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)暫時(shí)性解決養(yǎng)老問(wèn)題,同時(shí)要承擔(dān)巨大的資金、管理及運(yùn)營(yíng)壓力,與此同時(shí),民辦或私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于部分政策所限不能積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化整合服務(wù)資源,在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)中體現(xiàn)出“重公立輕私營(yíng)”的現(xiàn)象,而這種現(xiàn)象對(duì)于各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言都存在資源分布不均和壓力無(wú)法排解的情況,從而導(dǎo)致福利分配不公的結(jié)果,影響?zhàn)B老服務(wù)市場(chǎng)積極作用的發(fā)揮。

3.3.3 社會(huì)組織的介入程度較低,社會(huì)支持力匱乏

各類(lèi)非盈利性質(zhì)的社會(huì)組織與社會(huì)團(tuán)體在養(yǎng)老領(lǐng)域的志愿服務(wù)層出不窮,特別表現(xiàn)在社會(huì)支持上,為失獨(dú)家庭提供個(gè)性化的照料與服務(wù),激發(fā)失獨(dú)家庭重新融入社會(huì)的動(dòng)力與欲望。社會(huì)力量對(duì)失獨(dú)家庭的養(yǎng)老服務(wù)供給更多體現(xiàn)在政府與市場(chǎng)供給的外圍,形成一定的協(xié)同作用,補(bǔ)充政府或市場(chǎng)職能缺失的相關(guān)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域,特別是在細(xì)化失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)的具體照料及關(guān)懷方式上,社會(huì)組織可以依據(jù)不同地域的具體情況設(shè)計(jì)服務(wù)方式,喚起失獨(dú)老人融入社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的原始需求,通過(guò)社會(huì)融入實(shí)現(xiàn)一定程度的自我養(yǎng)老。然而當(dāng)前各類(lèi)社會(huì)組織及群體并沒(méi)有相應(yīng)的制度保障與經(jīng)費(fèi)支持,發(fā)展尚處于初級(jí)階段,很難實(shí)現(xiàn)持續(xù)性、規(guī)范化的服務(wù),在農(nóng)村社區(qū)難以實(shí)現(xiàn)有效的供給服務(wù),對(duì)于失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)支持供給力也并不穩(wěn)定。

3.3.4 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺失,社區(qū)參與力欠佳

社區(qū)作為失獨(dú)家庭的家庭延展載體、政府的政策落實(shí)平臺(tái)、其他服務(wù)的對(duì)接紐帶承擔(dān)著重要的養(yǎng)老服務(wù)職能,且長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,社區(qū)可以補(bǔ)充其他主體養(yǎng)老服務(wù)供給的短板,實(shí)現(xiàn)“社區(qū)+政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織”的多元服務(wù)供給方式。而在養(yǎng)老服務(wù)供給的總鏈條中,社區(qū)始終具有高參與度與靈活性的優(yōu)勢(shì),且能滿足當(dāng)前失獨(dú)家庭最具有傾向意愿的熟人社會(huì)養(yǎng)老,同時(shí)能夠整合養(yǎng)老、醫(yī)療、心理疏導(dǎo)、鄰里關(guān)照等多項(xiàng)功能,特別是在失獨(dú)老人難以重新融入社會(huì)、心理壓力無(wú)從排解等方面,社區(qū)具有其他供給主體所不具備的優(yōu)勢(shì)。然而,當(dāng)前各地不同類(lèi)型社區(qū)發(fā)展水平差異化過(guò)大,大部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)及廣大農(nóng)村社區(qū)資源整合水平較差,基本養(yǎng)老服務(wù)尚難滿足,更難實(shí)現(xiàn)多元化、規(guī)范化及特殊化的養(yǎng)老服務(wù)供給,對(duì)于失獨(dú)家庭急需的照料服務(wù)及精神慰藉服務(wù)在短期內(nèi)難以統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn),養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)潛力難以有效利用。

4 構(gòu)建“五位一體”失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)政策體系的路徑思考

基于供需協(xié)調(diào)的視角,推動(dòng)失獨(dú)家庭養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持供給推動(dòng)和需求拉動(dòng)并重[20]。結(jié)合失獨(dú)家庭本身以及其養(yǎng)老服務(wù)的特殊性,本研究提出構(gòu)建一個(gè)以政府保障政策為基礎(chǔ)、以家庭發(fā)展政策為保護(hù)、以市場(chǎng)參與政策和社會(huì)協(xié)同政策為補(bǔ)充、以社區(qū)參與政策為依托的“五位一體”的養(yǎng)老服務(wù)政策體系框架。

4.1 明確政府責(zé)任,完善相關(guān)保障政策

政府保障政策包括經(jīng)濟(jì)保障政策、社會(huì)保障政策和法治保障政策。一是探索建立央地兩級(jí)和中央為主的基金模式,適時(shí)適度調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任[21]?；鸬亩ㄎ粸閷?duì)失獨(dú)家庭的養(yǎng)老、住院和護(hù)理進(jìn)行補(bǔ)助,具有“對(duì)家庭缺失功能替代”的作用。堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,構(gòu)建以政府為主體、市場(chǎng)和社會(huì)為補(bǔ)充的多渠道籌資體系,并建立權(quán)責(zé)明確、結(jié)構(gòu)合理的內(nèi)外治理結(jié)構(gòu)和完備的基金配套政策體系。二是結(jié)合生育政策調(diào)整改革獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度,提升家庭經(jīng)濟(jì)保障能力。在改革獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度的同時(shí),結(jié)合財(cái)政部、國(guó)家人口計(jì)生委《關(guān)于建立全國(guó)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助和計(jì)劃生育家庭特別扶助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的通知》(財(cái)教〔2011〕622號(hào))文件精神,建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)動(dòng)的扶助金增長(zhǎng)機(jī)制。三是探索將失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障政策納入國(guó)家基本社會(huì)保障政策框架內(nèi)。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種不同群體保障政策的基礎(chǔ)上,給失獨(dú)家庭養(yǎng)老適當(dāng)?shù)恼邇A斜。四是完善相關(guān)法律法規(guī)。建議適時(shí)修訂《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》,并制定國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《計(jì)劃生育家庭特別扶助條例》,或國(guó)家衛(wèi)計(jì)委部門(mén)規(guī)章《計(jì)劃生育家庭特別扶助辦法》。同時(shí),鼓勵(lì)各省市在已有法制框架下積極探索失獨(dú)家庭立法。

4.2 加大改革力度,加快推進(jìn)各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革

通過(guò)加快推進(jìn)各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革,解決目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在結(jié)構(gòu)不合理、社會(huì)力量積極性不高、大多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施不全、功能單一、服務(wù)和管理水平較低、專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員缺乏等問(wèn)題。一是厘清政府、社會(huì)和市場(chǎng)三者的關(guān)系。政府從養(yǎng)老服務(wù)直接提供領(lǐng)域逐漸退出,改由政府通過(guò)服務(wù)外包的形式向社會(huì)提供基本養(yǎng)老服務(wù),通過(guò)老年人(包括失獨(dú)老人)擇優(yōu)選擇“倒逼”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提高服務(wù)水平,使社會(huì)福利分配達(dá)到最優(yōu)。二是變政府托底“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”為托底“老年人”(包括失獨(dú)老人)。結(jié)合我國(guó)不同地域、城鄉(xiāng)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,對(duì)新建的不同種類(lèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取差別化的床位建設(shè)費(fèi)補(bǔ)貼制度,改變目前對(duì)新建養(yǎng)老院按床位使用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的做法;同時(shí),終止對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)日常營(yíng)運(yùn)補(bǔ)貼,改由對(duì)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人進(jìn)行補(bǔ)貼。對(duì)失獨(dú)老人在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老實(shí)行財(cái)政兜底政策,具體可由公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān),也可由民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān),并給民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)失獨(dú)老人養(yǎng)老給予在稅收、水電氣等方面更多的政策傾斜。三是通過(guò)PPP模式吸引社會(huì)資源參與養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建,使政府與社會(huì)資源共同成為養(yǎng)老服務(wù)的供給主體。同時(shí),發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用,提高全社會(huì)養(yǎng)老及醫(yī)療資源配置效率,提高養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和水平。

4.3 激發(fā)社會(huì)活力,提升專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織參與程度

在政府治理體系現(xiàn)代化的背景下,作為多元治理主體之一,民間社會(huì)組織在參與失獨(dú)家庭社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中的重要性逐步凸顯。一是積極鼓勵(lì)社會(huì)組織為失獨(dú)家庭提供居家養(yǎng)老、醫(yī)療照護(hù)等個(gè)性化、專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)。積極鼓勵(lì)創(chuàng)新政府購(gòu)買(mǎi)方式,鼓勵(lì)社會(huì)組織提供專(zhuān)業(yè)社工服務(wù),為失獨(dú)老人提供心理慰藉、身體康復(fù)、時(shí)間銀行等多樣化、個(gè)性化的服務(wù),不斷提升其社會(huì)融合能力。二是充分發(fā)揮中國(guó)計(jì)生協(xié)及各省市計(jì)生協(xié)在失獨(dú)家庭關(guān)懷中的重要作用。進(jìn)一步創(chuàng)新體制機(jī)制,充分發(fā)揮各省市計(jì)生協(xié)的作用,完善“生育關(guān)懷行動(dòng)”和計(jì)生特殊家庭幫扶模式探索等項(xiàng)目,讓失獨(dú)家庭“老有所依”。三是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù),提升養(yǎng)老保障能力。鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦民政事業(yè)類(lèi)民辦非企業(yè)單位、衛(wèi)生事業(yè)類(lèi)民辦非企業(yè)單位、集養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為一體的民辦非企業(yè)單位。同時(shí),完善政府購(gòu)買(mǎi)政策,鼓勵(lì)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)失獨(dú)、失能老人長(zhǎng)期護(hù)理和臨終關(guān)懷工作。四是有效利用宗教組織志愿服務(wù)與心靈疏導(dǎo)的功能,積極推動(dòng)宗教團(tuán)體和組織在養(yǎng)老領(lǐng)域的志愿活動(dòng),通過(guò)志愿者進(jìn)入社區(qū)引導(dǎo)失獨(dú)家庭實(shí)現(xiàn)心靈解脫與釋放,重新融入社會(huì)生活。

4.4 創(chuàng)新養(yǎng)老載體,挖掘和發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老潛能

社區(qū)參與失獨(dú)家庭養(yǎng)老可滿足日益增長(zhǎng)的失獨(dú)老人養(yǎng)老的客觀需求,可通過(guò)整合各種社會(huì)養(yǎng)老資源,增強(qiáng)失獨(dú)老人的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。一是出臺(tái)失獨(dú)家庭社區(qū)養(yǎng)老的規(guī)范、管理制度和優(yōu)惠政策。通過(guò)政策創(chuàng)新吸引社會(huì)資金、人力和物力,整合各種養(yǎng)老資源,調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性。二是政府建立專(zhuān)項(xiàng)資金以保障失獨(dú)老人社區(qū)照顧的基本運(yùn)作。同時(shí)不斷拓展資金渠道,并建立一套完整的監(jiān)督機(jī)制,對(duì)社區(qū)照顧養(yǎng)老模式中的參與主體實(shí)行有效監(jiān)督,提高社區(qū)照顧養(yǎng)老的實(shí)施效果。三是突出醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和互幫互助模式在失獨(dú)家庭社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要地位。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù),依托社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu),開(kāi)展以健康保健、康復(fù)療養(yǎng)、健康托養(yǎng)服務(wù)為主要內(nèi)容的新型醫(yī)療結(jié)合服務(wù)。

[1]安群,張峘.政府承擔(dān)“失獨(dú)家庭”養(yǎng)老責(zé)任的制度供給[J].理論建設(shè),2015(6):60-68.

[2]馬一.當(dāng)代中國(guó)失獨(dú)家庭救濟(jì)機(jī)制的系統(tǒng)建構(gòu)[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2014(3):45-50.

[3]建立國(guó)家基金,救助“失獨(dú)”家庭[EB/OL].(2013-03-14).http://news.jcrb.com/jxsw/201303/t20130314_1066912.html.

[4]王秀銀,胡麗君,于增強(qiáng).一個(gè)值得關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題:大齡獨(dú)生子女意外傷亡[J].中國(guó)人口科學(xué),2001(6):61-62.

[5]倪東生,張艷芳.養(yǎng)老服務(wù)供求失衡背景下中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)政策研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2015(11):3-13.

[6]魏璇,董檸其,鐘思怡,黃博雄,蘇思佩.失獨(dú)家庭扶助政策供需差異性研究[J].管理觀察,2017(1):182-185.

[7]朱德云,孫成芳.基于供給側(cè)改革談中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題與政策建議[J].財(cái)政科學(xué),2017(5):90-97.

[8]林寶.養(yǎng)老服務(wù)業(yè)“低水平均衡陷阱”與政策支持[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2017(1):108-114.

[9]劉嵐.獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助與社會(huì)保障[J].人口與發(fā)展,2008(6):32-34.

[10]穆光宗.構(gòu)筑“失獨(dú)”父母養(yǎng)老安全網(wǎng)[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào),2014-06-20.

[11]陸杰華,盧鐿逢.失獨(dú)家庭扶助制度的當(dāng)下問(wèn)題與改革路徑分析[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014(6):33-38.

[12]吳士勇.建立扶助制度,同享發(fā)展陽(yáng)光[J].人口與發(fā)展,2008(6):34.

[13]我國(guó)失獨(dú)家庭將達(dá)千萬(wàn),失獨(dú)老人將由政府供養(yǎng)[EB/OL].(2013-02-15).http://politics.people.com.cn/n/2013/0215/c1001-20490309.html.

[14]黃耀明.社會(huì)工作介入失獨(dú)家庭生活重建的行動(dòng)研究[J].東南學(xué)術(shù),2015(5):80-87.

[15]王雪輝.失獨(dú)家庭的社會(huì)服務(wù)體系構(gòu)建[J].人口與社會(huì),2015(4):60-68.

[16]謝勇才.我國(guó)失獨(dú)家庭社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)困境與破解之道[J].探索,2016(4):131-138.

[17]王廣州,郭志剛,郭震威.對(duì)傷殘死亡獨(dú)生子女母親人數(shù)的初步測(cè)算[J].中國(guó)人口科學(xué),2008(1):37-43.

[18]國(guó)家人口計(jì)生委財(cái)務(wù)司課題組.獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度研究報(bào)告[R].2006.

[19]北京大學(xué)人口所課題組,等.計(jì)劃生育無(wú)后家庭民生關(guān)懷體系研究——以遼寧省遼陽(yáng)市調(diào)研為例[J].中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào),2011(5):50-60.

[20]崔恒展,張軍.供需視角下的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展研究[J].濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016(5):103-111.

[21]馬紅鴿.瑞典養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任的特點(diǎn)及其啟示[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)),2016(9):82-87.