王維坤，張德祥

（大連理工大學(xué)，遼寧 大連 116024）

我國民辦高等教育起步于20世紀(jì)80年代初，30多年來，民辦高等教育事業(yè)伴隨著國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及國家高等教育體制機(jī)制改革而快速發(fā)展，其發(fā)展歷程大致可劃分為萌芽探索期（1982-1998年）、擴(kuò)張發(fā)展期（1998-2015年）、分類規(guī)范期（2015年以后）三個(gè)發(fā)展階段。我國民辦高校在生命周期的不同階段，學(xué)校利益相關(guān)者各方擁有資本的多少和討價(jià)還價(jià)能力的強(qiáng)弱，形成了不同的民辦高校內(nèi)部治理模式。

一、我國民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的類型

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和現(xiàn)代契約理論認(rèn)為，人力資本與非人力資本所有者都有平等的權(quán)利索取剩余，但剩余索取權(quán)的實(shí)現(xiàn)還要依賴相應(yīng)的控制權(quán)［1］，這個(gè)控制權(quán)也就是企業(yè)的重要事項(xiàng)決策權(quán)。對(duì)于營利性民辦高校來說，其所有權(quán)安排與企業(yè)基本相同；而對(duì)于非營利性民辦高校來說，學(xué)校沒有所有者，這種情況下學(xué)?？刂茩?quán)的配置和行使就成為民辦高校治理問題的核心和關(guān)鍵［2］。正如伯頓·R·克拉克指出的，學(xué)術(shù)系統(tǒng)如何分配權(quán)力和使權(quán)力合法化，這可能是最重要的方面，他引用阿什比的話說，“大學(xué)興旺與否取決于其內(nèi)部由誰控制”［3］。因此，不論是營利性民辦高校還是非營利性民辦高校，決定其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)類型的都是控制權(quán)的配置與行使。

民辦高校出資者擁有學(xué)校有形資產(chǎn)的控制權(quán)，本研究將其稱之為“出資者控制權(quán)”；而教師的教育教學(xué)能力、行政人員的管理運(yùn)營能力所表現(xiàn)出來的是學(xué)校的人力資本，本研究將其稱之為“教職工控制權(quán)”。這里需要說明的是，對(duì)于我國民辦高校校長來說，因?yàn)槠浠蛘咦鳛槌鲑Y方的代表，或者作為教師和行政人員的代表，所以其所代表的或者是出資者控制權(quán)或者是教職工控制權(quán)。此外，本研究使用了出資者控制權(quán)，而不是舉辦者控制權(quán)，是因?yàn)槊褶k高校的出資者可以不是學(xué)校的舉辦者，有的出資者通過委托第三方機(jī)構(gòu)或個(gè)人作為學(xué)校的舉辦者；同時(shí)，在舉辦者中也存在未實(shí)際出資的單位或個(gè)人，比如通過與出資者簽署辦學(xué)協(xié)議而成為舉辦者。綜上，民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)本質(zhì)上就是一個(gè)關(guān)于學(xué)?？刂茩?quán)安排的契約，民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的演變就是出資者控制權(quán)與教職工控制權(quán)不斷沖突和合作的過程。

有學(xué)者曾從控制權(quán)角度將民辦高校治理結(jié)構(gòu)分為人力資本控制模式、股東控制模式以及共同治理模式三種類型［4］。本研究運(yùn)用二維象限分析法，進(jìn)一步細(xì)化提出我國民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的類型與演變趨勢，具體如圖1所示。圖1中的“兩維”分別是“出資者控制權(quán)”和“教職工控制權(quán)”，“強(qiáng)”“弱”分別代表兩種控制權(quán)的“兩極”，由此導(dǎo)出民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的四種類型，分別是：“松散型治理”“人力資本單邊治理”“出資者單邊治理”“關(guān)鍵利益相關(guān)者共同治理”。圖中的箭頭線表示的是各治理結(jié)構(gòu)類型的演變方向。

圖1 我國民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的類型與演變

二、我國民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的演變

（一）萌芽探索期（1982-1998年）：松散型治理或人力資本單邊治理

1982年3月，全國第一所民辦高等學(xué)?！爸腥A社會(huì)大學(xué)”在北京成立，同年12月，在全國人大五次會(huì)議正式通過并頒布的我國第四部憲法中提出：“國家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)?！弊源?，我國民辦高等教育開始復(fù)蘇并重新成長起來，但發(fā)展速度較為緩慢，大多從事的是高等教育自學(xué)考試或?qū)W歷文憑考試，而非全日制學(xué)歷教育。直到1993年原國家教委頒布了《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》后，分別于1994年和1995年批準(zhǔn)設(shè)立4所和2所民辦普通高校。但后來教育部門認(rèn)為民辦高校普遍辦學(xué)條件匱乏，擔(dān)心難以保證辦學(xué)質(zhì)量，在1996年和1997年又停止了審批。截至1998年，加上各省市政府審批備案的在內(nèi)，全國僅有民辦普通高校25所，在校生2.4萬人［5］。在這個(gè)萌芽探索期階段出現(xiàn)了兩種民辦高校內(nèi)部治理模式：松散型治理、人力資本單邊治理。

1.松散型治理

出資者控制權(quán)弱，教職工控制權(quán)弱。學(xué)校未設(shè)置董（理）事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)，或者即便設(shè)置了董（理）事會(huì)，其中卻沒有誰擁有學(xué)校的控制權(quán)。這種類型的民辦高校在治理中充滿了混亂和沖突，效率低下，屬于大學(xué)治理的一種極端類型。比如，我國改革開放后開始萌芽并發(fā)展起來的民辦高校，很多都是由老教授、老教育工作者等發(fā)起創(chuàng)辦的，幾乎沒有原始資本投入，完全依靠自身的滾動(dòng)發(fā)展，其中個(gè)別學(xué)校在創(chuàng)校初期辦學(xué)規(guī)模較小，僅有幾名教師、租借幾間教室，類似“合伙制企業(yè)”，處于松散型治理狀態(tài)。這屬于最不穩(wěn)定的民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)類型，必將快速向其他三種類型轉(zhuǎn)變，最終使學(xué)校由無序變?yōu)橛行?。如果沒有成功實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的話，學(xué)校將走向衰退或倒閉，此時(shí)對(duì)學(xué)校的控制權(quán)則會(huì)向其他利益相關(guān)者轉(zhuǎn)移，分為幾種情況：當(dāng)不能發(fā)放教職工工資時(shí)，教職工就擁有了學(xué)校的控制權(quán)；當(dāng)不能償還債務(wù)時(shí)，債權(quán)人擁有學(xué)校的控制權(quán)；當(dāng)破產(chǎn)或發(fā)生安全穩(wěn)定問題時(shí)，政府擁有學(xué)校的控制權(quán)。

2.人力資本單邊治理

出資者控制權(quán)弱，教職工控制權(quán)強(qiáng)。在學(xué)校董（理）事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)中以及學(xué)校重大決策上，教職工擁有絕對(duì)的控制權(quán)。這里的“教職工”或者是以校長為首的行政人員，或者是擁有專業(yè)知識(shí)和權(quán)威的教師代表，從而形成以人力資本為核心的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，即專家治?；蚪處熤涡＃@本應(yīng)該是大學(xué)教職工心中理想化的治理結(jié)構(gòu)，比如歐洲大陸國家在中世紀(jì)大學(xué)發(fā)展初期出現(xiàn)的學(xué)者行會(huì)就屬于這種類型。但隨著大學(xué)的巨型化和走向社會(huì)，大學(xué)的組織運(yùn)行日趨復(fù)雜，這種理想化的治理類型在現(xiàn)實(shí)中已難以存在。

在20世紀(jì)80年代我國民辦高等教育發(fā)展初期，大多數(shù)民辦高校創(chuàng)辦人是來自公辦高校的退休教師和管理人員，對(duì)學(xué)校幾乎沒有物質(zhì)資本的投入，這些創(chuàng)辦人既擔(dān)任董事長又兼任校長，還同時(shí)從事教學(xué)和管理，對(duì)學(xué)校擁有絕對(duì)的控制權(quán)，實(shí)際投入的是這些創(chuàng)辦人的人力資本，彼時(shí)學(xué)校規(guī)模較小且有形資產(chǎn)主要依靠學(xué)校自身的滾動(dòng)發(fā)展而來，甚至學(xué)校沒有實(shí)質(zhì)意義的、法律上認(rèn)可的出資人，這種內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)并不同于歐洲大學(xué)早期的學(xué)者行會(huì)，屬于“人力資本單邊治理”模式的一種特殊類型。因?yàn)檫@里面的人力資本只是學(xué)校創(chuàng)辦人群體所擁有的，在學(xué)校發(fā)展過程中教職工隊(duì)伍規(guī)模不斷擴(kuò)大，而學(xué)校廣大普通教職工的人力資本并沒有得到體現(xiàn)，他們在學(xué)校重大決策上很少有話語權(quán)，學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的組成人員是由創(chuàng)辦人指定的，并不是由學(xué)校教職工集體選舉產(chǎn)生的，這也導(dǎo)致此類民辦高校往往出現(xiàn)“家族式辦學(xué)”的特征。隨著學(xué)校進(jìn)入規(guī)?；l(fā)展階段，學(xué)校的管理運(yùn)行日趨復(fù)雜化，尤其自1997年國務(wù)院正式頒布《社會(huì)力量辦學(xué)條例》后，國家在民辦高校設(shè)置和評(píng)估上對(duì)土地、房產(chǎn)、設(shè)備、圖書等有形資產(chǎn)的投入提出了更高的“門檻”要求，使得這些民辦高?；蛘咄ㄟ^創(chuàng)辦者自身擔(dān)保貸款方式增加出資，或者通過吸引外部出資者方式加大學(xué)?；巨k學(xué)條件的投入，而由于學(xué)校創(chuàng)辦者自身籌資能力有限，實(shí)際上更多的是引入外部出資者，導(dǎo)致學(xué)校創(chuàng)辦者依托自身人力資本所擁有的學(xué)?？刂茩?quán)不斷得到削弱，而實(shí)際出資者依托學(xué)校有形資產(chǎn)所擁有的學(xué)校控制權(quán)不斷得到加強(qiáng)，最終促使學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)向“出資者單邊治理”或“關(guān)鍵利益相關(guān)者共同治理”轉(zhuǎn)變。

（二）擴(kuò)張發(fā)展期（1998-2015年）：以出資者單邊治理為主

隨著2002年《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》、2004年《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等一系列法律法規(guī)規(guī)章陸續(xù)頒布，我國民辦高等教育事業(yè)進(jìn)入到了依法快速擴(kuò)張發(fā)展的階段。據(jù)教育部發(fā)布的《2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2015年度全國共有民辦高校734所（含獨(dú)立學(xué)院275所），民辦高校在校生達(dá)610.9萬人。這些民辦高校絕大多數(shù)都是這一時(shí)期經(jīng)教育行政部門批準(zhǔn)設(shè)立的。

筆者選取了2008-2015年經(jīng)教育部批準(zhǔn)設(shè)立的105所民辦本科高校章程文本作為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)其中僅有1所明確是捐資辦學(xué)的高校，其他均為投資辦學(xué)，民辦本科高校舉辦者類型統(tǒng)計(jì)表詳見表1。此外，在民辦高校章程中描述最多最細(xì)的內(nèi)容要素，與利益相關(guān)者的權(quán)力呈正相關(guān)，充分體現(xiàn)了目前民辦高校的出資者單邊治理模式，其他利益相關(guān)者處于相對(duì)弱勢地位。比如，在民辦高校章程中普遍重視描述董事會(huì)的人員構(gòu)成、職權(quán)和議事規(guī)則，以及校長的任職條件與職權(quán)等治理要素，但對(duì)于校長辦公會(huì)議事規(guī)則，學(xué)術(shù)委員會(huì)議事規(guī)則，黨組織、教代會(huì)和學(xué)代會(huì)的作用發(fā)揮機(jī)制等缺少詳細(xì)表述，絕大多數(shù)民辦高校也還未建立監(jiān)事會(huì)制度［6］。

表1：民辦本科高校舉辦者類型統(tǒng)計(jì)表

出資者單邊治理模式的典型特征是：出資者控制權(quán)強(qiáng)，教職工控制權(quán)弱。在大學(xué)董（理）事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)中代表出資者利益的舉辦者擁有絕對(duì)的控制權(quán)，形成出資者利益至上的民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。學(xué)校的重要決策由董（理）事會(huì)中代表出資者利益的董事作出，教師、行政人員等利益相關(guān)者沒有任何話語權(quán)和投票權(quán)。典型的民辦高校出資者單邊治理模式如圖2所示。各治理參與主體在圖2中如文本框用虛線表示，意為其未真正參與或只是名義上參與了學(xué)校決策；如文本框用實(shí)線表示，則意為其真正參與了學(xué)校決策。同時(shí)，圖2中不同治理參與主體之間的連接線如用虛線表示，意為并未發(fā)揮切實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督制約等作用；如用實(shí)線表示，則意為真正發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督制約作用。如果將圖2中用虛線表示的文本框和箭頭線等刪除，我們發(fā)現(xiàn)這種治理結(jié)構(gòu)相當(dāng)于有限責(zé)任公司股東單邊控制的法人治理結(jié)構(gòu)。

圖2 民辦高校出資者單邊治理模式

由于民辦高校資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)邊界模糊，出資者利用信息不對(duì)稱，通過董（理）事會(huì)成員的委派權(quán)等對(duì)學(xué)校實(shí)施絕對(duì)控制，并通過這種絕對(duì)控制權(quán)來保障自身出資的收益，而政府難以通過經(jīng)費(fèi)等方式對(duì)學(xué)校施加影響。即便國家相關(guān)制度要求校長、黨組織負(fù)責(zé)人（兼政府督導(dǎo)專員）、教職工代表進(jìn)入董（理）事會(huì)，建立健全學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)、監(jiān)事會(huì)等，也往往流于形式。一方面，董（理）事會(huì)中的校長、教職工代表是由出資者指定的，并不是由選舉產(chǎn)生的，代表的還是出資者的利益，并成為出資者的“橡皮圖章”；另一方面，由于監(jiān)督機(jī)制不完善，學(xué)校的重大決策往往并不通過董（理）事會(huì)審議，出資者往往繞過董（理）事會(huì)直接決定，或者避開校長、教職工代表而通過少數(shù)董（理）事參加的“小董（理）事會(huì)”開會(huì)決定。此外，民辦高校大多沒有真正成立監(jiān)事會(huì)、教代會(huì)、學(xué)代會(huì)并切實(shí)發(fā)揮作用。

我國民辦高校內(nèi)部行為治理結(jié)構(gòu)的利益團(tuán)體控制特征，是由外部制度的規(guī)范性（法律對(duì)于民辦高校組織屬性的模糊界定）和資源獲得的單一性（主要依靠學(xué)費(fèi)）特征所決定的［7］。對(duì)于投資辦學(xué)性質(zhì)的民辦高校來說，在其發(fā)展初期，教師的學(xué)術(shù)能力、教育教學(xué)能力以及行政人員的管理運(yùn)營能力比較欠缺，其擁有的無形資產(chǎn)和人力資本并不具備與學(xué)校出資者討價(jià)還價(jià)的能力（談判力），雙方談判的結(jié)果是教職工放棄了對(duì)學(xué)校控制權(quán)的要求，從而成為學(xué)校的雇員，這種打工心態(tài)使其并不把自己當(dāng)作學(xué)校的主人；與此同時(shí)，出資者自然就實(shí)現(xiàn)了對(duì)學(xué)?？刂茩?quán)的獨(dú)占。但是，隨著學(xué)校的快速發(fā)展，一方面，教師的學(xué)術(shù)能力、教育教學(xué)能力和行政人員的管理運(yùn)營能力不斷積累提升，與出資者討價(jià)還價(jià)的能力（談判力）不斷增強(qiáng)；另一方面，學(xué)校也面臨日益復(fù)雜的外部環(huán)境，其生存和發(fā)展越來越依賴教師和行政人員的知識(shí)、素質(zhì)和能力；同時(shí)，出資者在民辦高校發(fā)展初期進(jìn)行有形資產(chǎn)投入后，在以后的發(fā)展階段不再向?qū)W校投入或減少投入，學(xué)校的有形資產(chǎn)主要依靠自身辦學(xué)過程的滾動(dòng)積累，出資者不再能幫助學(xué)校獲取成功運(yùn)營所需的關(guān)鍵資源。以上幾種因素的疊加，使得出資者要想獲得學(xué)校持續(xù)健康的發(fā)展，必須依賴無形資產(chǎn)和人力資本的所有者，即與廣大教師和行政人員緊密合作，共同分享學(xué)校的控制權(quán)，利益相關(guān)者各方分享學(xué)?？刂茩?quán)的多少則取決于各方討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，此時(shí)任何一方的退出和投機(jī)行為都會(huì)使其他方的利益遭受損失，這樣就使得民辦高校的治理結(jié)構(gòu)從出資者單邊治理向利益相關(guān)者共同治理轉(zhuǎn)變。

（三）分類規(guī)范期（2015年以后）：走向關(guān)鍵利益相關(guān)者共同治理

我國高等教育的毛入學(xué)率在2015年時(shí)達(dá)到40%，高等教育由強(qiáng)調(diào)數(shù)量增長、規(guī)模擴(kuò)大的外延式發(fā)展階段，進(jìn)入到注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提升的內(nèi)涵式發(fā)展階段。2015年12月全國人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》進(jìn)行了修訂，2016年11月又表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》的決定，此次修法一個(gè)很重要的內(nèi)容就是對(duì)民辦教育實(shí)行營利性與非營利性分類管理；緊接著中共中央辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（試行）》、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，教育部等五部門頒布了《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》、教育部等三部門頒布了《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》。這一系列制度文件的出臺(tái)將從法律上破解困擾民辦教育發(fā)展的學(xué)校法人屬性不清、財(cái)產(chǎn)歸屬不明、支持措施難以落實(shí)等瓶頸問題，并對(duì)民辦高校規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、完善內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制等提出了明確的要求。

大學(xué)與企業(yè)不同，沒有嚴(yán)格意義上的股東，每一個(gè)人或每一類人都不能對(duì)大學(xué)行使獨(dú)立控制權(quán)，大學(xué)只能由利益相關(guān)者共同控制，大學(xué)是一種典型的利益相關(guān)者組織［8］。大學(xué)對(duì)利益相關(guān)者的依賴程度隨大學(xué)生命周期階段的不同而不同［9］。為避免大學(xué)陷入“泛利益相關(guān)者治理”的困境，大學(xué)應(yīng)該秉承“關(guān)鍵利益相關(guān)者治理觀”，即大學(xué)按照少數(shù)關(guān)鍵利益相關(guān)者的利害采取行動(dòng)，同時(shí)注重大學(xué)與其他利益相關(guān)者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)［10］。結(jié)合諸多學(xué)者對(duì)高校利益相關(guān)者的研究成果，最符合我國現(xiàn)階段大學(xué)實(shí)情的關(guān)鍵利益相關(guān)者分類是：教師、學(xué)生、行政人員、出資者、政府［11］。對(duì)于我國民辦高校來說，這些關(guān)鍵利益相關(guān)者對(duì)學(xué)校辦學(xué)的期待各有不同（見表2）。

表2：民辦高校關(guān)鍵利益相關(guān)者對(duì)學(xué)校辦學(xué)的期待

在民辦高校上述關(guān)鍵利益相關(guān)者中，政府不是學(xué)校的出資者和舉辦者，其主要通過制度和政策等方式規(guī)制學(xué)校內(nèi)外部治理，也通過委派黨組織負(fù)責(zé)人（政府督導(dǎo)專員）、開展教學(xué)評(píng)估和財(cái)務(wù)審計(jì)等方式參與內(nèi)部治理，但并不直接參與學(xué)校的重大決策。對(duì)于學(xué)生來說，既是學(xué)校的“客戶”，也是學(xué)校的“產(chǎn)品”，學(xué)校應(yīng)該依法保障學(xué)生合法權(quán)益，雖然學(xué)生在校學(xué)習(xí)期間很難客觀評(píng)價(jià)教育教學(xué)和評(píng)判學(xué)校決策，但是在其畢業(yè)參加工作成為校友后，憑借與母校之間的感情紐帶，以及在工作崗位上對(duì)學(xué)校教育教學(xué)等方面的感悟和為學(xué)?；I資做出的貢獻(xiàn)，國外很多大學(xué)會(huì)吸納校友代表進(jìn)入董（理）事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)，本文也認(rèn)為我國民辦高?？梢赃m當(dāng)引入校友代表進(jìn)入學(xué)校決策機(jī)構(gòu)。而對(duì)于出資者、行政人員、教師三者來說，對(duì)應(yīng)的正是基于法律權(quán)威的理事會(huì)、行政體系以及基于專業(yè)權(quán)威的教師體系，羅伯特·伯恩鮑姆認(rèn)為，大學(xué)治理就是為實(shí)現(xiàn)兩個(gè)體系的微妙平衡而設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)和過程［12］。對(duì)于我國民辦高校內(nèi)部治理來說，學(xué)校決策權(quán)力在教師、學(xué)生、行政人員、出資者、政府等關(guān)鍵利益相關(guān)者間如何分配是最核心的問題。

關(guān)鍵利益相關(guān)者共同治理的典型特征是：出資者控制權(quán)強(qiáng)，教職工控制權(quán)強(qiáng)。在大學(xué)董（理）事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)中出資者、教師、行政人員等大學(xué)關(guān)鍵利益相關(guān)者共同擁有對(duì)學(xué)校的控制權(quán)，形成關(guān)鍵利益相關(guān)者共同參與決策并與其他利益相關(guān)者有效協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。學(xué)校的重要決策由關(guān)鍵利益相關(guān)者各方共同作出，教師、行政人員等利益相關(guān)者代表通過法定程序進(jìn)入董（理）事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)，并在學(xué)校的重要決策上擁有與出資者平等的話語權(quán)，同時(shí)建立了監(jiān)事會(huì)、教代會(huì)、學(xué)代會(huì)等完善的民主監(jiān)督機(jī)制，來約束和制衡利益相關(guān)者各方的權(quán)力運(yùn)行。

理想的民辦高校關(guān)鍵利益相關(guān)者共同治理模式如圖3所示。從圖3與圖2對(duì)比可以看到：學(xué)校的董（理）事會(huì)由出資者單邊控制變?yōu)閷W(xué)校關(guān)鍵利益相關(guān)者各方共同參與決策；董（理）事會(huì)的人員構(gòu)成除出資者代表外，還包括校長、校黨委書記、教職工代表以及校友代表；監(jiān)事會(huì)的人員構(gòu)成不僅包括出資者代表，還包括校黨委班子成員代表和教職工代表；各治理參與主體的文本框除“學(xué)生”“校友代表”外全部變?yōu)閷?shí)線表示，意為真正參與了學(xué)校治理，依照我國現(xiàn)有的民辦教育法律法規(guī)規(guī)章，目前僅有“學(xué)生代表”“校友代表”是否參與學(xué)校重大決策未予以明確。同時(shí)，圖中不同治理參與主體之間的連接線也均變?yōu)閷?shí)線表示，意為校黨委、監(jiān)事會(huì)、教代會(huì)、學(xué)代會(huì)等切實(shí)發(fā)揮了監(jiān)督制約等作用。

圖3 民辦高校關(guān)鍵利益相關(guān)者共同治理模式

三、結(jié)語

當(dāng)前我國民辦高校在內(nèi)部治理上采取“出資者單邊治理”或“人力資本單邊治理”模式，符合我國民辦高等教育發(fā)展的階段性特征。今后我國的民辦高校將分為非營利性和營利性兩類，而這兩類院校在治理上最大的相似點(diǎn)在于管理者和董事會(huì)之間的關(guān)系，最大的區(qū)別在于非營利院校所有權(quán)或享有剩余索取權(quán)的股東的缺失，以及在使命上潛在的模糊化［13］。對(duì)于營利性院校來說，雖然其治理邏輯更接近于公司法人治理，但在企業(yè)理論發(fā)展史上，自20世紀(jì)90年代以來已有諸多國內(nèi)外學(xué)者提出企業(yè)的“利益相關(guān)者共同治理觀”，并進(jìn)一步發(fā)展為“關(guān)鍵利益相關(guān)者治理觀”［14］，《中華人民共和國公司法》中對(duì)利益相關(guān)者參與決策和監(jiān)督也有明確規(guī)定，同時(shí)國家在《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》以及2017年1月頒布的《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等制度中明確，營利性民辦高校也要堅(jiān)持教育的公益性，建立健全董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、黨組織、教代會(huì)、工會(huì)等機(jī)構(gòu)。因此，無論是非營利性院校，還是營利院校，隨著學(xué)校利益相關(guān)者各方控制權(quán)的不斷博弈，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)都必然會(huì)走向“關(guān)鍵利益相關(guān)者共同治理”。

為推動(dòng)民辦高校依法治校、構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)治理體系，應(yīng)以國家對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施非營利性和營利性分類管理為契機(jī)，重點(diǎn)解決民辦高校內(nèi)部治理存在的五個(gè)突出問題：一是解決出資者（舉辦者）、董（理）事會(huì)、校長行使權(quán)力的邊界問題；二是解決學(xué)校黨組織作用發(fā)揮問題；三是解決學(xué)校民主監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)問題；四是解決學(xué)校學(xué)術(shù)組織難以發(fā)揮作用、行政權(quán)力主導(dǎo)的問題；五是解決師生權(quán)益保障與救濟(jì)問題。相信隨著我國民辦高等教育外部制度的不斷完善，以及民辦高校章程“承上啟下”制度作用的切實(shí)發(fā)揮，我國民辦高校一定會(huì)走向特色的關(guān)鍵利益相關(guān)者共同治理模式，構(gòu)建有效的內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行與制約監(jiān)督機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康的發(fā)展。

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