□ 陳東進(jìn) 王子謙

從壟斷的制造者到壟斷的制止者
——出租車市場(chǎng)政府管制行為的壟斷視角分析

□ 陳東進(jìn) 王子謙

作者：陳東進(jìn)，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)系講師、博士，主要研究方向：地方政治、比較政治；王子謙，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政府管理學(xué)系研究生，主要研究方向：政治學(xué)理論、比較政治。郵編：310058

在傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)，政府實(shí)行了包括特許牌照、價(jià)格調(diào)控、數(shù)量控制在內(nèi)的一系列政策，這些管制措施成為傳統(tǒng)出租車企業(yè)享受市場(chǎng)壟斷的保護(hù)傘。隨著網(wǎng)約車的興起，傳統(tǒng)出租車企業(yè)的壟斷逐漸被新興的網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車企業(yè)打破。但是，在網(wǎng)約車市場(chǎng)，由于行業(yè)自身的特質(zhì)，網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展高度集中，再次形成了新的壟斷。無(wú)論是傳統(tǒng)的出租車市場(chǎng)還是新興的網(wǎng)約車市場(chǎng)，由于存在壟斷都需要政府管理。在傳統(tǒng)的出租車市場(chǎng)，過(guò)度管制造成了行政壟斷，需要政府轉(zhuǎn)變和放松原有管制。而對(duì)于自由發(fā)展形成市場(chǎng)壟斷的網(wǎng)約車市場(chǎng)，政府則應(yīng)該確立必要的管制，讓網(wǎng)約車摒棄目前的野蠻生長(zhǎng)，以防網(wǎng)約車企業(yè)利用壟斷地位獲得過(guò)多的利潤(rùn)。

壟斷 出租車 網(wǎng)約車 政府規(guī)制

2014至2015年，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(又稱“專車”)的出現(xiàn)和快速發(fā)展打破了傳統(tǒng)出租車的經(jīng)營(yíng)格局，以方便、價(jià)優(yōu)、服務(wù)好贏得了消費(fèi)者的支持。但是到了2016年8月滴滴與優(yōu)步合并，許多一二線城市的網(wǎng)約車價(jià)格上調(diào)，網(wǎng)約車自身的發(fā)展又陷入壟斷陰影之下。伴隨著網(wǎng)約車發(fā)展引發(fā)的諸多爭(zhēng)議，政府管制也變得紛繁復(fù)雜。2016年7月，交通部發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》，明確賦予了網(wǎng)約車合法地位。但是隨后半年各地政府在實(shí)施細(xì)則意見(jiàn)中對(duì)網(wǎng)約車卻提出了諸多限制。中央與地方對(duì)于網(wǎng)約車市場(chǎng)實(shí)行了一種明松暗緊的管制。

本文主要探討政府為什么要對(duì)網(wǎng)約車實(shí)行這樣一種明松暗緊的管制措施，并將政府對(duì)網(wǎng)約車的管制措施與對(duì)傳統(tǒng)出租車的管制措施進(jìn)行對(duì)比，以發(fā)現(xiàn)其中政府角色的變化。文章首先圍繞幾個(gè)爭(zhēng)議性問(wèn)題來(lái)回顧學(xué)術(shù)界對(duì)傳統(tǒng)出租車與網(wǎng)約車的研究，接著說(shuō)明本文為什么要以壟斷為視角來(lái)深化討論。文章重點(diǎn)探討了傳統(tǒng)出租車與網(wǎng)約車的壟斷是如何形成的；同時(shí)根據(jù)目前已有的傳統(tǒng)出租車與網(wǎng)約車管制條例包括試行細(xì)則，試圖說(shuō)明政府如何從壟斷的制造者變身為壟斷的制止者。

一、文獻(xiàn)綜述

本文的中心議題是討論政府在傳統(tǒng)出租車與網(wǎng)約車市場(chǎng)中所扮演的不同角色，在深入探討政府角色變化之前，首先回顧一下前人對(duì)這一問(wèn)題的相關(guān)探索。本文的文獻(xiàn)綜述側(cè)重于傳統(tǒng)出租車與網(wǎng)約車兩個(gè)方面的研究。

傳統(tǒng)出租車研究主要從出租車市場(chǎng)自身發(fā)展與政府對(duì)出租車的管制兩方面來(lái)展開(kāi)。圍繞著要不要政府管制，早期國(guó)外出租車市場(chǎng)研究者之間形成了不同看法與不同觀點(diǎn)。[1][2][3]

中國(guó)學(xué)者對(duì)出租車管制的必要性也同樣產(chǎn)生了許多爭(zhēng)議，[4][5][6]這種爭(zhēng)論進(jìn)一步延伸到政府管制的不同模式差異的比較，如“實(shí)體型公司化模式”、“承包型公司化模式”與“掛靠型公司化模式”；[7]“公司制”、“掛靠制”和“個(gè)體化經(jīng)營(yíng)”；[8]“北京模式”與“溫州模式”。[9][10]此外，學(xué)者們還討論了政府管制放開(kāi)的最后一步——應(yīng)不應(yīng)該取消出租車數(shù)量控制。[11][12]

在政府管制模式與政府對(duì)出租車數(shù)量控制方面的研究中，不少學(xué)者認(rèn)為，出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)的壟斷導(dǎo)致了出租車供給不足。這一現(xiàn)象不僅出現(xiàn)在中國(guó)，也出現(xiàn)在包括美國(guó)、加拿大、意大利、愛(ài)爾蘭在內(nèi)的西方國(guó)家。[13][14][15]在這種壟斷中，政府與出租車公司形成了利益同盟，而司機(jī)與消費(fèi)者成為利益受損者。政府規(guī)制權(quán)力產(chǎn)生保護(hù)某些少數(shù)利益集團(tuán)的獨(dú)享利益，這成為了規(guī)制俘獲理論的又一例證。[16]

圍繞網(wǎng)約車，現(xiàn)行研究中主要有以下幾個(gè)關(guān)注度比較高的問(wèn)題：第一，網(wǎng)約車是否合法；第二，私家車能否進(jìn)入；第三，網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車有什么不同；第四，政府管制應(yīng)該如何變化。第一個(gè)問(wèn)題是有關(guān)網(wǎng)約車平臺(tái)作為一個(gè)企業(yè)是否應(yīng)該合法地存在。學(xué)者對(duì)于科技所帶來(lái)的便利、對(duì)于新生事物基本持一種積極歡迎態(tài)度，[17][18]也有學(xué)者基于現(xiàn)有法律規(guī)定與城市交通擁堵而對(duì)網(wǎng)約車抱有一種更加理性與冷靜的態(tài)度。[19][20]

即使大部分學(xué)者愿意認(rèn)同網(wǎng)約車平臺(tái)作為一個(gè)企業(yè)的合法性，但這并不等于學(xué)者對(duì)網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)的方式表示完全贊同，其中最為突出的就是私家車能否進(jìn)入營(yíng)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。關(guān)于私家車的合法性，一些學(xué)者從不同角度出發(fā)，得出了不同的研究結(jié)論。有些研究者從“法無(wú)禁止即可為”這一信條出發(fā)，認(rèn)為私家車只要能避開(kāi)法律紅線，就可以從事網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)。[18][21]許多相關(guān)網(wǎng)約車研究中提到了包括打車軟件、汽車租賃公司、勞務(wù)公司與司機(jī)之間的四方聯(lián)盟為私家車進(jìn)入平臺(tái)提供了合法的規(guī)避路徑。但是另外一些研究者從行政法角度出發(fā)，援引一系列有關(guān)交通管理的相關(guān)法律條例，包括1997 年發(fā)布的《城市出租汽車管理辦法》與2012 年修正的《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》，得出了一條相反的結(jié)論：私家車進(jìn)入網(wǎng)約車市場(chǎng)是違法的。[20][22]

有關(guān)第三個(gè)問(wèn)題，即網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車差異的討論，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了學(xué)術(shù)范圍。在現(xiàn)實(shí)生活中，消費(fèi)者對(duì)于網(wǎng)約車的接受度非常高，這一點(diǎn)也似乎得到了不少學(xué)者的肯定*2015年10月14日,信息社會(huì)50人論壇組織召開(kāi)“專車新政與共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展”研討會(huì),會(huì)議由信息社會(huì)50人論壇輪值主席、國(guó)家信息中心信息化研究部主任張新紅主持。。也有學(xué)者圍繞著公共物品、外部性、自然壟斷與信息不對(duì)稱等內(nèi)容，逐一對(duì)比分析了網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車的具體差異。[23]

在最后一條有關(guān)政府應(yīng)該如何管制網(wǎng)約車的問(wèn)題上，大家都提出政府立法需要與時(shí)俱進(jìn)，主要包括：對(duì)進(jìn)入平臺(tái)的司機(jī)資格審查；[21]促進(jìn)新老出租車業(yè)態(tài)的公平競(jìng)爭(zhēng)。[24]也有學(xué)者認(rèn)為政府對(duì)網(wǎng)約車的管制需要延伸到更為宏觀的范圍，包括在共享經(jīng)濟(jì)的新潮流下充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式；[25]政府在網(wǎng)約車管制上面臨的挑戰(zhàn)要求政府變革傳統(tǒng)的管理范式，[26]等等。

上述研究對(duì)出租車與網(wǎng)約車的管制進(jìn)行了詳細(xì)探討，但是，現(xiàn)有研究對(duì)于兩種不同打車狀況中的壟斷分析深入不夠。本文認(rèn)為壟斷是我們探討這兩種打車狀況下政府做好自身角色定位的關(guān)鍵詞。深入分析這一關(guān)鍵詞的意義在于：第一，政府管制措施的合理性在于控制市場(chǎng)失靈中所產(chǎn)生的社會(huì)福利損失。在傳統(tǒng)出租車的管制上，我們看到了政府為了控制出租車相對(duì)于乘客的壟斷，反而產(chǎn)生了基于牌照與數(shù)量控制的新壟斷。壟斷是理解傳統(tǒng)出租車管制的關(guān)鍵。第二，壟斷也是我們理解網(wǎng)約車市場(chǎng)的重要切入點(diǎn)。網(wǎng)約車剛剛興起時(shí)，消費(fèi)者對(duì)網(wǎng)約車的壟斷性并不十分敏感，但是基于技術(shù)與資本聚集的優(yōu)勢(shì)，當(dāng)前網(wǎng)約車市場(chǎng)的壟斷已經(jīng)隱隱若現(xiàn)，在滴滴與優(yōu)步合并之后，兩者在網(wǎng)約車市場(chǎng)的份額已經(jīng)超過(guò)90%。交通部與各地方政府對(duì)網(wǎng)約車管理的外松內(nèi)緊也體現(xiàn)了政府試圖去控制網(wǎng)約車壟斷。第三，壟斷也將是深入分析政府、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)與消費(fèi)者三者關(guān)系的關(guān)鍵詞。前者的行政權(quán)力與后者的市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)，都意味著他們面對(duì)民眾(同時(shí)又是消費(fèi)者)時(shí)占有優(yōu)勢(shì)地位，深入探討壟斷才能更好地保護(hù)處于弱勢(shì)地位的消費(fèi)者的權(quán)益。

二、壟斷的基本概念

曼昆認(rèn)為，壟斷是指市場(chǎng)上產(chǎn)品供應(yīng)由一家或有限的幾家企業(yè)進(jìn)行提供，抑制了企業(yè)相互間競(jìng)爭(zhēng)的情況。按照產(chǎn)生的原因，壟斷可以分為自然壟斷、市場(chǎng)壟斷和行政壟斷三種類型。自然壟斷的產(chǎn)生源于行業(yè)生產(chǎn)具有弱可加性，即單個(gè)企業(yè)生產(chǎn)給定數(shù)量的多種產(chǎn)品的總成本小于多個(gè)企業(yè)生產(chǎn)該產(chǎn)品組合時(shí)的總成本。[27] (PP316-317)自然壟斷具有經(jīng)濟(jì)合理性，是維持社會(huì)秩序和整體福利所必需的，一般存在于供水、供電等公共事業(yè)領(lǐng)域。市場(chǎng)壟斷是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自發(fā)形成的，少數(shù)公司利用其資本、技術(shù)或管理上的優(yōu)勢(shì)，取得具有市場(chǎng)實(shí)力的壟斷地位。[27](PP315-316)行政壟斷則是指政府為了保護(hù)本部門(mén)或本地區(qū)所屬企業(yè)的利益，通過(guò)法律、行政法規(guī)或規(guī)定的形式，維護(hù)這些企業(yè)的市場(chǎng)壟斷地位，阻止競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)形成的行為。[27](P316)除自然壟斷之外，市場(chǎng)和行政壟斷都是壟斷者過(guò)度運(yùn)用優(yōu)勢(shì)地位，采取限制競(jìng)爭(zhēng)的手段以獲得非法壟斷利潤(rùn)的現(xiàn)象。但不同的是，市場(chǎng)壟斷是壟斷者對(duì)其市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的過(guò)度運(yùn)用，是依靠市場(chǎng)力量發(fā)展產(chǎn)生的結(jié)果。而行政壟斷則是壟斷者借助行政權(quán)力人為制造壟斷并依靠行政力量進(jìn)行維持。

除了依據(jù)壟斷產(chǎn)生的原因，克魯格曼、韋爾斯按照其壟斷程度的不斷增加，將壟斷市場(chǎng)又分為三種類型：壟斷競(jìng)爭(zhēng)、寡頭壟斷和完全壟斷，統(tǒng)稱不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。[28](P426)具體而言，他們認(rèn)為在壟斷競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)上，存在著許多出售相似但不相同產(chǎn)品的企業(yè)，每家企業(yè)都?jí)艛嘀约荷a(chǎn)的產(chǎn)品，但許多其他企業(yè)也生產(chǎn)爭(zhēng)奪相同顧客的相似但不相同的產(chǎn)品。寡頭壟斷市場(chǎng)則只有少數(shù)幾個(gè)賣者供給該行業(yè)全部或大部分產(chǎn)品，且每個(gè)賣者都提供與其他企業(yè)相似或相同的產(chǎn)品。完全壟斷則是指一個(gè)行業(yè)當(dāng)中只有一個(gè)賣者提供全部產(chǎn)品，且其產(chǎn)品沒(méi)有相近的替代品。

本文研究的兩個(gè)對(duì)象，傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)和網(wǎng)約車市場(chǎng)，前者由于存在過(guò)度規(guī)制，在行政力量的扶持下形成行政壟斷，而后者則由于市場(chǎng)存在進(jìn)入壁壘，自由發(fā)展最終產(chǎn)生市場(chǎng)壟斷。兩個(gè)壟斷市場(chǎng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)都為寡頭壟斷。盡管二者都為城市提供交通資源，也同樣是壟斷市場(chǎng)且形成寡頭壟斷的市場(chǎng)格局，但政府在這兩種壟斷市場(chǎng)中所發(fā)揮的作用卻不同，對(duì)待兩種壟斷的態(tài)度也不一：傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)中，政府通過(guò)行政權(quán)力的運(yùn)用竭力“促使”壟斷的形成和維持，變相地成為壟斷的制造者；而對(duì)于網(wǎng)約車市場(chǎng)，政府則持謹(jǐn)慎發(fā)展的態(tài)度，并且試圖對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制。下文將對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)和新興網(wǎng)約車市場(chǎng)的不同壟斷進(jìn)行分析，并試圖對(duì)出租車行業(yè)的規(guī)制設(shè)計(jì)和改革路徑進(jìn)行一些探索。

三、傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)：政府制造的寡頭壟斷

按照市場(chǎng)特征，在沒(méi)有政府管制和干預(yù)的情況下，傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)本身不存在進(jìn)入壁壘，進(jìn)入的成本較低，理論上將是眾多出租車司機(jī)提供同質(zhì)出租車服務(wù)，眾多消費(fèi)者需求服務(wù)，長(zhǎng)期行業(yè)利潤(rùn)趨近于零的完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。但在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，由于出租車市場(chǎng)是公共交通的重要組成部分，且市場(chǎng)本身存在信息不對(duì)稱(乘客和司機(jī)之間)、外部不經(jīng)濟(jì)(環(huán)境污染和交通擁擠)等問(wèn)題，完全放松管制會(huì)損害消費(fèi)者利益，政府進(jìn)行管制是必要的。

除了溫州、義烏等個(gè)別地方的出租車行業(yè)進(jìn)行了個(gè)體化改革，中國(guó)大部分城市出租車市場(chǎng)發(fā)展歷程和管制措施都類似于北京地區(qū)，業(yè)界稱之為“北京模式”。[8]在“北京模式”下政府對(duì)出租車市場(chǎng)實(shí)行包括準(zhǔn)入歧視、數(shù)量管制、準(zhǔn)入管制、內(nèi)部合同管制、租價(jià)管制和車輛更新管制在內(nèi)的一系列管制措施。上述管制之間緊密結(jié)合，環(huán)環(huán)相扣，共同制造了出租車市場(chǎng)的高度壟斷，其形成過(guò)程可見(jiàn)圖1。

圖1 傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)政府規(guī)制手段及壟斷的形成

具體而言，我國(guó)出租車市場(chǎng)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，只有取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)(即出租車牌照)的企業(yè)和個(gè)人才可以從事出租車營(yíng)運(yùn)工作。但由于存在對(duì)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的準(zhǔn)入歧視，實(shí)際上只有公司才可以進(jìn)入出租車市場(chǎng)。加之政府對(duì)出租車市場(chǎng)實(shí)行數(shù)量限制，除了市場(chǎng)內(nèi)原有的企業(yè)，市場(chǎng)外部的企業(yè)無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)。政府通過(guò)準(zhǔn)入歧視和數(shù)量管制，限制了外在潛入競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入，將傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)變成了一個(gè)存在進(jìn)入壁壘的壟斷市場(chǎng)。以北京為例，其出租車的數(shù)量自1994年以來(lái)就沒(méi)有增加，2000年9月北京市政府頒布文件明確指出北京的出租車數(shù)量要控制在6萬(wàn)輛左右。[29]

而對(duì)于這個(gè)人為制造的壟斷市場(chǎng)，其內(nèi)部的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)又由于政府實(shí)行數(shù)量管制、合同管制、租價(jià)管制和車輛更新管制等管制行為而呈現(xiàn)出了寡頭壟斷的格局。寡頭壟斷市場(chǎng)的特征在于：(1)幾個(gè)賣者提供了市場(chǎng)大部分或者幾乎全部的產(chǎn)品；(2)產(chǎn)品相似或相同。

就第一個(gè)特征，由于政府在對(duì)出租車市場(chǎng)管制過(guò)程中始終貫穿著規(guī)?；?jīng)營(yíng)的指導(dǎo)思想，因此雖然一個(gè)城市存在多家出租車企業(yè)，但經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大的幾家出租車公司占據(jù)了大部分市場(chǎng)份額。具體而言，兼并行為本應(yīng)是一種市場(chǎng)行為，由市場(chǎng)內(nèi)部按照經(jīng)營(yíng)情況好壞，根據(jù)優(yōu)勝劣汰的原則自發(fā)產(chǎn)生，但政府卻以“建立品牌”或“扶大扶優(yōu)”等口號(hào)，通過(guò)對(duì)出租車公司數(shù)量的管制，以行政力量推動(dòng)了出租車市場(chǎng)的內(nèi)部兼并。例如2000年，北京市政府頒布文件明確提出“出租車企業(yè)控制在200家左右”，并提出建立“品牌”，推出五大出租車企業(yè)先行試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)。[30]經(jīng)過(guò)政府行政主導(dǎo)下的市場(chǎng)被動(dòng)洗牌，北京出租車企業(yè)從最高點(diǎn)的1008家，到2011年只剩下220家，其中銀建、新月等10大企業(yè)占到了整個(gè)北京出租車市場(chǎng)69.3%的市場(chǎng)份額。[31]上海出租車市場(chǎng)在政府“扶大扶優(yōu)”政策指導(dǎo)下，也形成了強(qiáng)生、大眾等四大出租車公司，并占據(jù)了整個(gè)出租車市場(chǎng)70%的市場(chǎng)份額。[32]

而出租車公司提供的產(chǎn)品相似或相同，則源于政府對(duì)出租車市場(chǎng)全方位的管制，這使得出租車公司基本同質(zhì)，沒(méi)有機(jī)會(huì)也沒(méi)有動(dòng)力通過(guò)提供更好的經(jīng)營(yíng)方式和出租車服務(wù)，以吸引優(yōu)質(zhì)的出租車司機(jī)和爭(zhēng)取更多的消費(fèi)者。這些產(chǎn)品同質(zhì)的根源在于政府對(duì)出租車市場(chǎng)的管制具體到了合同管制、租價(jià)管制與車輛更新管制這些細(xì)節(jié)上。

從嚴(yán)格意義上來(lái)講，政府對(duì)出租車行業(yè)的管制并不是為了制造壟斷，政府管制的目的是為了保護(hù)消費(fèi)者在與出租車司機(jī)之間交易時(shí)的弱勢(shì)地位，也是為防止出租車司機(jī)之間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的社會(huì)資源浪費(fèi)，到了今天更是為了在日益擁堵的交通狀況下控制道路上的交通車輛數(shù)量。但是政府所采取的管制措施并沒(méi)有徹底解決消費(fèi)者與出租車之間交易時(shí)的弱勢(shì)地位。其實(shí)壟斷在出租車企業(yè)與政府之間基于牌照的交易更加明顯一些，但是讓消費(fèi)者頭疼的是司機(jī)與消費(fèi)者之間的基于交通服務(wù)的交易，這方面的問(wèn)題與其說(shuō)是由牌照交易中的壟斷造成，不如說(shuō)是因牌照交易中的壟斷助長(zhǎng)了交通服務(wù)交易中司機(jī)相對(duì)于消費(fèi)者的優(yōu)勢(shì)地位。換句話說(shuō)，政府對(duì)出租車行業(yè)的管制并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，問(wèn)題的真正癥結(jié)在于政府與出租車企業(yè)監(jiān)管司機(jī)的成本較高同時(shí)意愿較低，最終導(dǎo)致消費(fèi)者利益受損。

四、新興網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車市場(chǎng)：市場(chǎng)自發(fā)產(chǎn)生的寡頭

隨著網(wǎng)約車出現(xiàn)，也有學(xué)者分析了網(wǎng)約車對(duì)于傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)壟斷的影響，認(rèn)為借助勞動(dòng)力供給(司機(jī))與出租車價(jià)格兩個(gè)因素，網(wǎng)約車會(huì)打破傳統(tǒng)出租車的壟斷局面。[33]但是有關(guān)網(wǎng)約車的研究面臨一個(gè)亟需回答的問(wèn)題，網(wǎng)約車自身的壟斷為什么會(huì)形成？本文嘗試從一般性網(wǎng)絡(luò)型企業(yè)的壟斷特質(zhì)出發(fā)，討論網(wǎng)約車企業(yè)的壟斷特質(zhì)。

對(duì)于網(wǎng)約車市場(chǎng)的壟斷深入分析，我們需要追溯至其背后的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)特質(zhì)，而互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)特質(zhì)也是所有網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的共有特征。早在上世紀(jì)90年代，由于互聯(lián)網(wǎng)的興起，學(xué)者們對(duì)網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的研究就開(kāi)始不斷深入。網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)不單單是指以互聯(lián)網(wǎng)為紐帶的基本產(chǎn)業(yè)，也包括了所有產(chǎn)品相互之間依賴形成的產(chǎn)業(yè)，例如電信與電力網(wǎng)絡(luò)。美國(guó)前聯(lián)邦通信委員會(huì)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家Michael L.Katz 和他的同僚 Carl Shapiro在他們的經(jīng)典文章“Systems Competition and Network Effects”中詳細(xì)論述了網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的基本內(nèi)容。[34]根據(jù)他們的論述，網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，或者又稱之為系統(tǒng)型產(chǎn)業(yè)，離不開(kāi)產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)外部性(network externalities)。網(wǎng)絡(luò)外部性對(duì)于網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)中的每個(gè)用戶而言主要體現(xiàn)在每多一個(gè)產(chǎn)品使用者，整個(gè)網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)存的實(shí)際使用者都有額外的收益。例如，傳真機(jī)網(wǎng)絡(luò)上，每一個(gè)使用者的加入都會(huì)讓其他人多一個(gè)潛在的溝通對(duì)象。[35]在網(wǎng)絡(luò)外部性中，又細(xì)分為消費(fèi)外部性與生產(chǎn)外部性。[36]從消費(fèi)外部性來(lái)說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)與非網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的最大區(qū)別在于，每多一位消費(fèi)者對(duì)已有消費(fèi)者的利益不一樣，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，消費(fèi)者的加入是利好，而對(duì)于非網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，更多消費(fèi)者的加入意味著更多競(jìng)爭(zhēng)，帶來(lái)的是價(jià)格上漲。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)而言，這種正外部性是企業(yè)不斷擴(kuò)張的動(dòng)力來(lái)源。

以網(wǎng)約車為代表的分享經(jīng)濟(jì)也面臨類似的境況，對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)而言，司機(jī)與乘客同時(shí)為平臺(tái)的消費(fèi)者。每增加一位司機(jī)，就意味著已有平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)中乘客增加了一個(gè)服務(wù)供應(yīng)者；每增加一位乘客，那么現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)中的網(wǎng)約車司機(jī)就增加了一個(gè)服務(wù)消費(fèi)者。使用該平臺(tái)的人數(shù)越多，正網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)就會(huì)占據(jù)主體地位，從而使得網(wǎng)約車平臺(tái)對(duì)司機(jī)和乘客雙方都具有吸引力。相比非網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)，網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)的用戶增長(zhǎng)已經(jīng)不單單是一個(gè)市場(chǎng)份額增加的問(wèn)題，所以，用戶增長(zhǎng)不能再延用傳統(tǒng)普通直線型增長(zhǎng)的要求，而是需要在短期內(nèi)迅速膨脹。這種網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)型企業(yè)(網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)中的一種)不僅僅包括網(wǎng)約車企業(yè)，也包括了像YOUTUBE、GOOGLE、EBAY這類同時(shí)提供產(chǎn)品供應(yīng)方與產(chǎn)品消費(fèi)者的網(wǎng)絡(luò)企業(yè)，甚至也包括了像XBOX這類可以容納多款游戲軟件的主機(jī)。

如果說(shuō)網(wǎng)絡(luò)外部性是網(wǎng)約車市場(chǎng)容易形成壟斷的市場(chǎng)性特征，那么技術(shù)與資本就是助推壟斷形成的催化劑。具體說(shuō)來(lái)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的突飛猛進(jìn)讓一大批落后技術(shù)擁有者望塵莫及，包括數(shù)據(jù)搜集、處理等在內(nèi)的技術(shù)資源本身并不是所有公司都可以具備的。以神州網(wǎng)約車為例，為進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集，其目前擁有的每一輛車都會(huì)裝載車載診斷系統(tǒng)進(jìn)行信息搜索。而為了進(jìn)行大數(shù)據(jù)的分析以進(jìn)行供需預(yù)測(cè)和車輛調(diào)度，神州網(wǎng)約車建立了專門(mén)的“網(wǎng)格化運(yùn)力預(yù)測(cè)與優(yōu)化系統(tǒng)”并不斷進(jìn)行優(yōu)化創(chuàng)新。[37]此外，神州網(wǎng)約車還運(yùn)用MapReduce和Hive等大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)以提供更匹配的服務(wù)和更具針對(duì)性的營(yíng)銷，提高現(xiàn)有用戶粘性并發(fā)掘潛在顧客群體。

此外，壟斷利潤(rùn)刺激著資本市場(chǎng)大量資金涌入，讓網(wǎng)約車吸引力更加強(qiáng)大，甚至進(jìn)入了低于成本的惡性競(jìng)爭(zhēng)，資本進(jìn)入的最終目的就是形成壟斷。傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)不但有政府支持和補(bǔ)貼，同時(shí)也有20多年的市場(chǎng)基礎(chǔ)，消費(fèi)者對(duì)其認(rèn)可程度較高，出租車幾乎是公共交通和私家車之外人們?nèi)粘３鞘谐鲂械奈ㄒ贿x擇。要和這樣一個(gè)強(qiáng)勢(shì)且有廣泛消費(fèi)者基礎(chǔ)的相似產(chǎn)品進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，網(wǎng)約車市場(chǎng)在進(jìn)入的時(shí)候必須采取價(jià)格戰(zhàn)的方式才能快速有效地吸引消費(fèi)者，以獲得知名度和用戶基礎(chǔ)?，F(xiàn)實(shí)中，網(wǎng)約車市場(chǎng)的先行者如滴滴打車、快的打車、Uber、神州等都是通過(guò)“巨額融資+價(jià)格戰(zhàn)”的方式強(qiáng)勢(shì)進(jìn)入市場(chǎng)，短期內(nèi)吸引了較大的用戶群體。網(wǎng)約車市場(chǎng)中的企業(yè)必須有雄厚的資本基礎(chǔ)和不斷融資的能力，這就構(gòu)成了市場(chǎng)的資本壁壘。以Uber為例，Uber中國(guó)在2015年共投資90億人民幣打價(jià)格戰(zhàn)，[38]截至2015年底，Uber在完成新一輪21億美元融資之后其市值已經(jīng)升至620億美元。[39]

綜上，由于存在技術(shù)、資本等進(jìn)入壁壘，加上網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的影響，網(wǎng)約車市場(chǎng)不可避免地形成了壟斷且呈現(xiàn)出了寡頭壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。面對(duì)這種自發(fā)形成的市場(chǎng)壟斷，司法和行政體系開(kāi)始顯得被動(dòng)和消極，地方政府的應(yīng)對(duì)中甚至出現(xiàn)了相反的情形。不少地方政府如沈陽(yáng)、南京、廣州等地都以“涉嫌非法營(yíng)運(yùn)”為理由叫停了網(wǎng)約車服務(wù)，并通過(guò)罰款查處仍然違規(guī)營(yíng)運(yùn)的網(wǎng)約車；[40]但上海交委卻在2015年10月8日正式向滴滴、快的網(wǎng)約車平臺(tái)頒發(fā)網(wǎng)絡(luò)約租車平臺(tái)經(jīng)營(yíng)資格許可，支持網(wǎng)約車發(fā)展。[41]2014年到2015年間，這些地方政府更多的是用傳統(tǒng)出租車管制方式去應(yīng)對(duì)網(wǎng)約車，而沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)去主動(dòng)迎接網(wǎng)約車的挑戰(zhàn)。

五、政府角色的變遷

隨著時(shí)間推移，當(dāng)?shù)蔚蜗群笈c快的、優(yōu)步合并以后，人們對(duì)網(wǎng)約車市場(chǎng)壟斷的擔(dān)心也逐漸增加，政府對(duì)網(wǎng)約車的規(guī)制也變得越來(lái)越主動(dòng)。政府規(guī)制網(wǎng)約車的邏輯起點(diǎn)是對(duì)壟斷造成的社會(huì)福利減損的遏制。如圖2中所示，沒(méi)有政府管制網(wǎng)約車市場(chǎng)會(huì)自發(fā)形成壟斷并產(chǎn)生寡頭壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，網(wǎng)約車企業(yè)發(fā)展的未來(lái)趨勢(shì)就會(huì)按照企業(yè)利潤(rùn)最大化MR=MC的條件進(jìn)行生產(chǎn)，即在均衡點(diǎn)E形成的價(jià)格P2和產(chǎn)量Q2上進(jìn)行生產(chǎn)。這使得在沒(méi)有政府管制的情況下，網(wǎng)約車公司會(huì)制定遠(yuǎn)高于自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)定價(jià)P1的市場(chǎng)價(jià)格P2以獲得最大的壟斷利潤(rùn)。據(jù)此政府為保障消費(fèi)者權(quán)益，改善市場(chǎng)壟斷程度，應(yīng)該采取一定管制措施，使得該壟斷市場(chǎng)的價(jià)格降低至如P3處。在這種情況下盡管消費(fèi)者剩余較完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)仍有損失，但減損規(guī)模較壟斷市場(chǎng)從SCEB縮小到SFGB。政府管制措施的實(shí)施彌補(bǔ)了部分消費(fèi)者剩余。

圖2 新興網(wǎng)約車市場(chǎng)消費(fèi)者剩余分析

實(shí)際上，除了上述壟斷造成社會(huì)福利損失的抽象分析，網(wǎng)約車市場(chǎng)已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的壟斷行為。以滴滴出行為例，滴滴公司全權(quán)訂立和修改與司機(jī)之間的一切條款，而司機(jī)并沒(méi)有與公司談判和協(xié)商的權(quán)利。[42]根據(jù)和司機(jī)訪談的結(jié)果，公司在每日早間會(huì)發(fā)送短信變更涉及獎(jiǎng)勵(lì)辦法等在內(nèi)的規(guī)定，這種收益劃分機(jī)制的不穩(wěn)定讓網(wǎng)約車司機(jī)根本無(wú)法明確自身的權(quán)益(獲得多少收入、收入劃分、如何獲得獎(jiǎng)勵(lì)等)。此外，盡管滴滴出行APP的界面顯示動(dòng)態(tài)加價(jià)時(shí)溢價(jià)收益歸網(wǎng)約車司機(jī)所有，但實(shí)際上這部分收入司機(jī)并沒(méi)有拿到，而是歸入了滴滴公司。滴滴(打車)作為寡頭之一在2015年2月14日與當(dāng)時(shí)另一網(wǎng)約車寡頭快的打車進(jìn)一步合并為滴滴出行。[43]在面對(duì)消費(fèi)者時(shí)，滴滴公司擁有包括實(shí)行動(dòng)態(tài)加價(jià)和收取夜間費(fèi)在內(nèi)的市場(chǎng)定價(jià)權(quán)。而其動(dòng)態(tài)定價(jià)的幅度、時(shí)間并不固定，公司也沒(méi)有出臺(tái)文件進(jìn)行事先說(shuō)明、解釋其動(dòng)態(tài)定價(jià)的基礎(chǔ)和原理，這使得消費(fèi)者只能被動(dòng)接受動(dòng)態(tài)定價(jià)而不能在衡量?jī)r(jià)格之后做出理性的消費(fèi)選擇。在類似的拼車服務(wù)中，價(jià)格相對(duì)于不拼車服務(wù)的價(jià)格折扣是浮動(dòng)的，而這種浮動(dòng)滴滴公司也沒(méi)有給消費(fèi)者一個(gè)明確的解釋，消費(fèi)者只能被動(dòng)接受。此外，網(wǎng)約車最初吸引消費(fèi)者的價(jià)格優(yōu)勢(shì)正在逐步減小。2015年6月就有消費(fèi)者表示滴滴網(wǎng)約車在廣州、杭州等地悄然漲價(jià)。由于網(wǎng)約車市場(chǎng)壟斷格局已經(jīng)形成，網(wǎng)約車公司相對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)和消費(fèi)者處于強(qiáng)勢(shì)地位，在缺乏政府規(guī)制的情況下?lián)碛幸?guī)則和價(jià)格制定的權(quán)力，其壟斷行為已經(jīng)損害了司機(jī)和消費(fèi)者的權(quán)益，造成了社會(huì)福利的損失。

面對(duì)傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)的頑疾和網(wǎng)約車市場(chǎng)的管制缺位，交通部在2015年10月10日出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》和《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)。2016年7月28日交通部頒布正式文件，醞釀兩年之久的出租汽車改革方案及網(wǎng)約車新規(guī)正式落地，交通部文件正式承認(rèn)網(wǎng)約車的合法地位。自2016年10月起，地方政府陸續(xù)開(kāi)展了根據(jù)交通部文件對(duì)網(wǎng)約車市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制改革的嘗試。表1、表2展現(xiàn)了北京、上海等五地政府以車輛、司機(jī)為對(duì)象開(kāi)展的網(wǎng)約車管制的改革嘗試。

表1 地方政府網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則試行辦法比較(司機(jī)層面)

來(lái)源：根據(jù)表中五個(gè)城市的試行辦法整理而成。

表2 地方政府網(wǎng)約車規(guī)制探索(車輛層面)

來(lái)源：根據(jù)表中五個(gè)城市的試行辦法整理而成。

從交通部與各地發(fā)布的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則來(lái)看，中央層級(jí)政府表面上在賦予網(wǎng)約車相應(yīng)的合法性，但實(shí)際上卻是將包袱扔給了地方政府，讓地方政府在因地制宜的名義下自行決定。通過(guò)對(duì)以上各地政府實(shí)施細(xì)則的對(duì)比分析，可以發(fā)現(xiàn)，雖然杭州實(shí)行了比較溫和的政策，但是所有地方政策都比交通部的政策要嚴(yán)格很多，形成了一種外松內(nèi)緊的狀態(tài)。

從各地交管部門(mén)實(shí)行的政策來(lái)看，制止壟斷的措施可分為三類：第一，地方交管部門(mén)直接打破網(wǎng)約車對(duì)市場(chǎng)的壟斷，自行建立官方網(wǎng)約車企業(yè)。如2015年北京建立了自己的“官方網(wǎng)約車”企業(yè)，[44]與北京已有的網(wǎng)約車進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；第二，為了平衡網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車數(shù)量，各地交管部門(mén)制訂了各種諸如車軸限制，排量限制等與環(huán)保理念背道而馳的措施。這說(shuō)明政府在延續(xù)傳統(tǒng)出租車管理的基本理念，對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行數(shù)量控制；第三，如果說(shuō)政府對(duì)網(wǎng)約車的數(shù)量控制是為了限制壟斷企業(yè)的進(jìn)一步擴(kuò)張，那么政府對(duì)網(wǎng)約車的安全要求更多的是為了讓原先“輕裝上陣”(例如不需要交納牌照費(fèi))的網(wǎng)約車企業(yè)承擔(dān)起與出租車一樣的負(fù)擔(dān)，從而將兩者的競(jìng)爭(zhēng)拉回到同一起跑線，使其相互間的競(jìng)爭(zhēng)更加公平。

政府對(duì)網(wǎng)約車的管制與對(duì)傳統(tǒng)出租車的管制也并不完全一樣。政府與司機(jī)之間的關(guān)系發(fā)生了變化。傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)管制中，政府并不愿意將牌照發(fā)放給出租車司機(jī)個(gè)人，如在中國(guó)占主流的北京模式是將牌照發(fā)放給出租車企業(yè)。而網(wǎng)約車管制中，盡管對(duì)司機(jī)有資格考試、戶籍、車輛等限制，但至少給一部分個(gè)人進(jìn)入網(wǎng)約車平臺(tái)留下了相應(yīng)的空間。原先傳統(tǒng)出租車管制中有關(guān)司機(jī)不能宰客，不能拒載等對(duì)司機(jī)的細(xì)節(jié)微觀管理的內(nèi)容也變成對(duì)司機(jī)統(tǒng)一身份的限制，例如要求網(wǎng)約車司機(jī)進(jìn)行相應(yīng)的資格考試。從某種程度上來(lái)說(shuō)，網(wǎng)約車企業(yè)與身份限制承擔(dān)了原先政府對(duì)出租車司機(jī)的監(jiān)管責(zé)任。

另一方面，政府與企業(yè)之間的關(guān)系也在變化。在傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)，表面上看，政府與傳統(tǒng)出租車企業(yè)合謀形成了行政壟斷，但實(shí)際上政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用，企業(yè)更多地在政府指揮下活動(dòng)，要么是政府的附庸，要么隨政府政策而搖擺。例如當(dāng)年北京出租車企業(yè)必須戴著“紅帽子”[4](P461)才能進(jìn)入出租車市場(chǎng)，這些紅帽子企業(yè)大多數(shù)與政府有著各種各樣的關(guān)聯(lián)。在出租車企業(yè)后來(lái)的發(fā)展中，包括北京與上海在內(nèi)許多地方的交管部門(mén)為了規(guī)模效應(yīng)，又人為合并了許多中小出租車企業(yè)。而在網(wǎng)約車市場(chǎng)，政府面臨的是外來(lái)的沖擊，包括本土的滴滴與外來(lái)的優(yōu)步，他們先于政府的允許已經(jīng)獨(dú)立地在中國(guó)開(kāi)始興盛起來(lái)，政府此次的外松內(nèi)緊政策更多地體現(xiàn)了一種妥協(xié)。其中“松”是賦予合法性，承認(rèn)企業(yè)的相對(duì)獨(dú)立性，而“緊”是限制壟斷性，行使政府的監(jiān)管權(quán)。

六、結(jié) 論

政府在傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)中制造的壟斷沒(méi)有帶來(lái)社會(huì)福利的最大化，反而讓消費(fèi)者與司機(jī)們之間交易時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)消費(fèi)者利益受損，同時(shí)出租車司機(jī)們?cè)谂c出租車企業(yè)交易時(shí)背負(fù)了沉重的份子錢(qián)。在網(wǎng)約車市場(chǎng)中，壟斷依然延續(xù)，只不過(guò)此時(shí)的壟斷是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下，技術(shù)與資本外加網(wǎng)約車行業(yè)本身的網(wǎng)絡(luò)性所疊加形成的壟斷，政府需要成為壟斷的制止者。壟斷本身并不帶有好與惡的價(jià)值判斷，市場(chǎng)上壟斷不可避免，但是壟斷讓市場(chǎng)上的交易形成了強(qiáng)弱不同的力量對(duì)比。

在面對(duì)政府與出租車企業(yè)時(shí)，消費(fèi)者與司機(jī)都是交易的弱勢(shì)方，但是消費(fèi)者在與司機(jī)的面對(duì)面交易中更加被動(dòng)。這種交易上的力量懸殊是政府當(dāng)初介入出租車行業(yè)管制的重要?jiǎng)恿?，政府希望通過(guò)牌照發(fā)放來(lái)控制出租車企業(yè)，讓企業(yè)去控制司機(jī)，但最終結(jié)果卻事與愿違。到了網(wǎng)約車市場(chǎng)，企業(yè)可以通過(guò)技術(shù)數(shù)據(jù)處理來(lái)消除司機(jī)與消費(fèi)者之間的強(qiáng)弱對(duì)比，但是企業(yè)與司機(jī)，企業(yè)與消費(fèi)者之間的強(qiáng)弱對(duì)比依舊存在，政府從上到下出臺(tái)的一系列試行辦法表明，政府這次有能力進(jìn)行監(jiān)管。面對(duì)成千上萬(wàn)的司機(jī)與面對(duì)幾家大型企業(yè)，政府管制企業(yè)的成本比較低。

壟斷最直接的表現(xiàn)是交易中的地位不平等，交易中不同主體地位如果由弱到強(qiáng)進(jìn)行劃分，可以依次分為：消費(fèi)者、司機(jī)、企業(yè)(包括傳統(tǒng)出租車企業(yè)與網(wǎng)約車企業(yè))與政府。市場(chǎng)的形態(tài)會(huì)變化，從傳統(tǒng)出租車到網(wǎng)約車，但是政府掌握最大話語(yǔ)權(quán)的事實(shí)不會(huì)變，政府需要謹(jǐn)慎平衡各方的利益，而不能偏倚某一方。無(wú)論是傳統(tǒng)的出租車市場(chǎng)還是新興的網(wǎng)約車市場(chǎng)，由于存在壟斷都需要政府管理。在傳統(tǒng)的出租車市場(chǎng)，過(guò)度管制造成了行政壟斷，需要政府轉(zhuǎn)變和放松原有管制。而對(duì)于自由發(fā)展形成市場(chǎng)壟斷的網(wǎng)約車市場(chǎng)，政府則應(yīng)該確立必要的管制，讓網(wǎng)約車摒棄目前的野蠻生長(zhǎng)，以防網(wǎng)約車企業(yè)利用壟斷地位獲得過(guò)多利潤(rùn)；但也要注意對(duì)其管制的適當(dāng)性，以寬容的態(tài)度對(duì)待那些發(fā)展太快而觸及法律邊緣地帶的市場(chǎng)行為，不應(yīng)被原有利益集團(tuán)俘獲、粗暴禁止市場(chǎng)創(chuàng)新，也不應(yīng)該走傳統(tǒng)出租車全方位規(guī)制的老路，以防止制造權(quán)力尋租空間和新的壟斷行業(yè)。

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(責(zé)任編輯：黃俊堯)

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浙江省社科規(guī)劃資助一般項(xiàng)目“浙江省出租車管制變遷中的模式、制度與范式”(16NDJC176YB)的階段性成果。