□ 陳小華 楊曉赟

地方政府編外人員擴(kuò)張現(xiàn)象及其治理
——基于H市W區(qū)L街道的實(shí)證分析

□ 陳小華 楊曉赟

作者：陳小華，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員、管理學(xué)博士，主要研究方向：公共預(yù)算、政府績效；楊曉赟，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院研究助理，主要研究方向：公共部門人力資源管理。郵編：310018

地方政府編外人員由于其數(shù)目龐大、涉及范圍廣而引起了廣泛關(guān)注。通過對東部某省份H市W區(qū)L街道辦事處的調(diào)查分析，可發(fā)現(xiàn)地方政府編外人員的數(shù)量、招募、薪酬等基本情況以及存在的一些問題。地方政府編外人員擴(kuò)張的原因除了歷史因素，還包括地方政府職能擴(kuò)張、政府預(yù)算軟約束、編制管理漏洞等。為了有效控制地方政府編外人員的擴(kuò)張，應(yīng)該采取加快政府職能轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)政府預(yù)算硬約束、理順政府間關(guān)系、規(guī)范編外人員管理制度等舉措。

編制管理 人事行政 行政改革 治理

一、問題的提出

自古至今，人事管理始終是政府日常運(yùn)作的核心要素。當(dāng)前，編制是我國政府對財(cái)政供養(yǎng)人員管理的重要載體，所謂編制是指所有官方創(chuàng)設(shè)的職位，但不涉及官員任命等其他人事權(quán)限。[1]歷屆政府機(jī)構(gòu)改革都會涉及編制改革與人事調(diào)整，例如2008年啟動的“大部制改革”倡導(dǎo)將目前中國的多機(jī)構(gòu)、窄職能的行政機(jī)構(gòu)編制改革成少機(jī)構(gòu)、寬職能的編制結(jié)構(gòu)。然而，中國政府編制結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)是，政府工作人員不僅包括在編人員，還涉及數(shù)量龐大的編外人員，并且編外人員呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢。在編人員是指行政編制人員和事業(yè)編制人員，編外人員是一個(gè)與在編人員相對應(yīng)的概念，它是指由政府以各種形式聘用，主要由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)薪酬，卻缺乏固定編制的工作人員。[2]遺憾的是，歷次政府機(jī)構(gòu)改革未能將政府編外人員作為行政改革的重要內(nèi)容，沒有設(shè)計(jì)相應(yīng)的改革方案和措施，從而一定程度影響了政府機(jī)構(gòu)改革的效果。

學(xué)術(shù)界則較早關(guān)注政府編制外人員擴(kuò)張現(xiàn)象，并進(jìn)行了初步研究。目前，與政府編外人員相關(guān)的理論文獻(xiàn)主要有政府規(guī)模研究、財(cái)政供養(yǎng)人口研究等。關(guān)于政府規(guī)模、財(cái)政供養(yǎng)人口問題，學(xué)術(shù)界有兩種主要看法。一些學(xué)者認(rèn)為目前政府機(jī)構(gòu)臃腫，人員過多，公務(wù)員和準(zhǔn)公務(wù)員總數(shù)已超7000萬人，[3]編制已經(jīng)“過滿”，政府規(guī)模龐大。而另一些學(xué)者則認(rèn)為政府規(guī)模是一種內(nèi)部結(jié)構(gòu)比例失調(diào)的問題，[4]不能只關(guān)注表面的人數(shù)多少，而應(yīng)該注意到機(jī)構(gòu)與人員之間的匹配度以及內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)比例問題。

可見，已有關(guān)于政府規(guī)模問題的研究忽略政府工作人員的具體構(gòu)成，特別是其中的政府編外人員現(xiàn)象。事實(shí)上，政府工作人員的構(gòu)成錯(cuò)綜復(fù)雜，包括行政編制、事業(yè)編制以及編制外人員等。根據(jù)趙樹凱對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作員現(xiàn)有四種不正常方式存在的人員：超編；在編，但不在崗；在崗，但是不在編；不在編，也不在崗。[5](P79)敬乂嘉創(chuàng)造性地提出了“影子雇員”這一概念，[6]以此概念為基礎(chǔ)，呂芳認(rèn)為中國政府的財(cái)政供養(yǎng)人口形成了一個(gè)“同心圓結(jié)構(gòu)”，從中心到邊緣依次是行政編-事業(yè)編-“影子雇員”-購買服務(wù)。[2]她通過對街道辦事處進(jìn)行實(shí)證分析，探討了“影子雇員”的構(gòu)成、規(guī)模分布以及政府結(jié)構(gòu)問題。但是這些研究著重于編外人員與政府結(jié)構(gòu)的關(guān)系問題，沒有深入分析政府編外人員的擴(kuò)張?jiān)?，也未全面提出治理對策?/p>

值得注意的是，一些論者探討了政府編外人員擴(kuò)張的原因。對于當(dāng)代政府編外人員擴(kuò)張的原因，學(xué)術(shù)界也有不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為編外人員的產(chǎn)生與當(dāng)代政府職能不斷擴(kuò)張有關(guān)。[7]當(dāng)代政府正處于職能轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共服務(wù)職能的擴(kuò)張速度非?？欤鄬Ψ€(wěn)定的編制結(jié)構(gòu)無法快速響應(yīng)職能擴(kuò)張要求，為了履行政府職能只能從社會上聘請編外人員來彌補(bǔ)人手空缺。還有一種觀點(diǎn)則認(rèn)為除了職能擴(kuò)張的原因外，財(cái)政支出的“軟約束”[1]也給地方政府編外人員的擴(kuò)張?zhí)峁┝溯^為寬松自主的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

上述關(guān)于地方編外人員擴(kuò)張?jiān)虻难芯枯^多也較全面，但是這些研究還沒有深入探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道層面編外人員擴(kuò)張現(xiàn)象及其根源。街道辦事處是地方政府的派出機(jī)構(gòu)，是中國最基層的地方政府機(jī)關(guān)，可以說是人民群眾與政府溝通的直接橋梁，與其他層級的政府相比，其編外人員現(xiàn)象有一定的特殊性、復(fù)雜性。因此，本文研究的主要問題是：街道編外人員的基本情況是怎樣的？為什么在街道這樣的地方政府編外人員會擴(kuò)張？治理地方政府編外人員擴(kuò)張的有效對策又是什么？本文選取東部某省H市W區(qū)L街道辦事處來進(jìn)行實(shí)證研究，試圖回答上述研究問題。

二、L街道工作人員的構(gòu)成與分布

(一)街道辦事處的人員構(gòu)成

H市是東部某省份的一個(gè)市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平屬于三四線城市，W區(qū)是H市的一個(gè)開發(fā)區(qū)。W區(qū)轄地面積872平方公里，截止到2016年常住人口約131萬，現(xiàn)有12個(gè)街道。我們通過在L街道開展一段時(shí)間的調(diào)查，掌握了該街道的基本運(yùn)行情況，并收集了相關(guān)數(shù)據(jù)資料。

在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)街道辦事處的人員編制構(gòu)成包括行政編制人員、事業(yè)編制人員以及編外人員。由于受限于實(shí)際條件，我們收集到了L街道人員編制情況，并與該市的A街道以及F街道三個(gè)街道的具體數(shù)據(jù)作比較。

首先，編外人員數(shù)量過多。從表1可以看出編外人員人數(shù)遠(yuǎn)超過行政編制和事業(yè)編制人數(shù)。以L街道為例，L街道總共有137人，其中在編人員65人，包括事業(yè)編制43人以及行政編制22人，而編外人員達(dá)到了72人，一半以上的街道人員都屬于編外人員。這些編外人員來源多樣，包括協(xié)管員、行政辦公人員、借調(diào)人員等。

表1 三個(gè)街道人員編制構(gòu)成情況表

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)內(nèi)部資料整理所得，時(shí)間截至2016年

其次，事業(yè)編制數(shù)比行政編制數(shù)多，編制結(jié)構(gòu)不合理。表1數(shù)據(jù)表明，各街道事業(yè)編制數(shù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于行政編制。在街道辦事處，行政編制人員主要是領(lǐng)導(dǎo)班子成員，而事業(yè)編制則主要是一些普通的在編人員。以上三個(gè)街道的事業(yè)編制數(shù)都遠(yuǎn)超行政編制，A街道的事業(yè)編制數(shù)甚至達(dá)到了行政編制的兩倍多，這表明編制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了“官少兵多”的現(xiàn)象，加上編外人員數(shù)，A街道的“官兵比例”約為1∶7，街道編制結(jié)構(gòu)失衡比較嚴(yán)重。

(二)機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置

街道辦事處是地方政府的派出機(jī)構(gòu)，作為基層政府組織，承擔(dān)著多項(xiàng)政府職能，具體包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共服務(wù)、文化建設(shè)、社會管理等。L街道辦事處的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如下：黨群辦、行政辦、城管辦(愛衛(wèi)辦)、綜治辦、紀(jì)委、人武部、組織辦、宣傳辦、信訪辦、工會、團(tuán)委、婦聯(lián)、民政辦(殘聯(lián)辦)、計(jì)生辦、社事辦、司法所、衛(wèi)生所、文化站、土管辦等。表2展示了L街道主要部門人員的配置情況。通過表2數(shù)據(jù)資料以及實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，L街道的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其人員配置存在如下問題：

首先，機(jī)構(gòu)“掛牌”現(xiàn)象嚴(yán)重。L街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)眾多，但在實(shí)際運(yùn)行中存在“多個(gè)機(jī)構(gòu)、一套班子”的現(xiàn)象，即機(jī)構(gòu)名稱和職能不同，但領(lǐng)導(dǎo)及工作人員都是同一批人。以L街道社會事務(wù)辦為例，從表2中可以看出社會事務(wù)辦的工作人員需要同時(shí)負(fù)責(zé)社事辦、計(jì)生辦、文化站等多個(gè)機(jī)構(gòu)的工作。而社會事務(wù)辦的人員配置包括一名主任、一名副主任以及兩名編外人員。這種“多個(gè)機(jī)構(gòu)、一套班子”的情形使得人員配置緊張的部門工作壓力增大。

表2 L街道主要部門人員配置情況表

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)內(nèi)部資料整理所得。該表只收集了部分部門的具體數(shù)據(jù)，還有其他一些部門的數(shù)據(jù)沒有得到。

其次，人員配置不合理。目前，政府編制只核定了編制總數(shù)，除了上級規(guī)定的人員配置，余下的具體分配由地方政府自行決定，這就導(dǎo)致機(jī)構(gòu)間的編制分配存在隨意性。從表2數(shù)據(jù)可以看出，L街道各機(jī)構(gòu)的人員配置不合理，社事辦總?cè)藬?shù)4人，而黨群辦的總?cè)藬?shù)為8人，達(dá)到社事辦總?cè)藬?shù)的兩倍。在實(shí)際工作中，黨群辦編制過滿，而社事辦則出現(xiàn)了人手嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是街道在分配人員時(shí)忽略一些社會服務(wù)職能的需求。

最后，政府間存在“條塊”矛盾。L街道在機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在這樣一種情況，一些機(jī)構(gòu)實(shí)際上并不起到履行政府職能的作用，沒有必要單獨(dú)設(shè)置，但是由于上級政府劃定的機(jī)構(gòu)設(shè)置指標(biāo)而必須設(shè)置，且要配備相應(yīng)的人員。例如L街道的文化站，要求必須配備一名文化站專職人員，但是實(shí)際上文化站平時(shí)并不開放，只是在每年上級政府下達(dá)培訓(xùn)指標(biāo)以及一些任務(wù)時(shí)，需要派這名專職人員去完成培訓(xùn)指標(biāo)和具體任務(wù)。由于上級政府規(guī)定這個(gè)專職人員必須為在編人員，在街道編制不足的情況下，目前只能從街道在編人員中挑選一名工作人員來擔(dān)任該職位，導(dǎo)致給在編人員增加了額外的工作負(fù)擔(dān)。

三、L街道編外人員的招募與待遇

編外人員與在編人員在錄用、工資、福利等方面存在較大差異。在編人員(包括行政編制人員與事業(yè)編制人員)的錄用主要是通過國家或者各級地方政府組織的統(tǒng)一考試來進(jìn)行初次甄選，通過考試后還要進(jìn)行面試、體檢、公示等，選拔與錄用程序正規(guī)且有固定的流程。同時(shí)，在編人員所享有的薪資、福利等也有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和具體規(guī)定。然而，編外人員的錄用方式多樣，薪資福利等也根據(jù)錄用方式不同有所差異。

(一)編外人員的招募

如上文所述，編外人員的構(gòu)成成分比較復(fù)雜，這主要與地方政府的招錄方式相關(guān)。通過調(diào)研及相關(guān)資料收集，我們發(fā)現(xiàn)L街道的編外人員主要包括以下三種類型：

1．占編不入編。由于人事審批流程復(fù)雜，街道對一些專業(yè)技術(shù)人員的錄用采用“占編不入編”程序。這一類型的編外人員在招募時(shí)遵循相對規(guī)范的招聘流程，由上級人事部門組織統(tǒng)一招聘，通過考試的形式進(jìn)行選拔，選拔通過后進(jìn)行面試、體檢、公示等。其主要流程與在編人員的招募流程差異不大，他們的工資由財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥出，工資水平參照上年度政府機(jī)關(guān)在崗職工平均工資，并參加城鎮(zhèn)居民社會保險(xiǎn)。

2．合同工。合同工的錄用主要是由街道自行招聘，目前沒有一套規(guī)范的招聘錄用程序。街道根據(jù)用人需求直接招聘相關(guān)人員，并與被聘方簽訂勞動合同。合同工的薪資水平及福利待遇由街道與被聘者商定，并寫明在勞動合同中。值得注意的是，有一部分合同工可以通過一些渠道先轉(zhuǎn)為事業(yè)編制，再尋求機(jī)會轉(zhuǎn)成行政編制。通過訪談，我們發(fā)現(xiàn)在L街道，這部分人主要是一些上級政府官員的子女或者親戚，由于街道在招錄編外人員方面受限較少，所以他們常常把街道作為進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的跳板。

3．臨時(shí)工。臨時(shí)工是指為政府工作、但未簽訂勞動合同的雇員。他們所享受的薪資待遇相對于前面兩種類型要差些，所承擔(dān)的工作大多是較為繁瑣、任務(wù)較重、風(fēng)險(xiǎn)較大的任務(wù)。例如，L街道所招收的一部分城管協(xié)管員就屬于臨時(shí)工類型。

(二)編外人員的薪酬待遇

編外人員在工資、福利、職業(yè)激勵(lì)等方面與在編人員也有差異。我們通過與A某、B某兩位工作人員的訪談，了解了編外人員的薪酬待遇。A某原本在社區(qū)工作，現(xiàn)負(fù)責(zé)街道計(jì)生方面的工作，屬于借調(diào)人員，與臨時(shí)工同等待遇。B某是民政機(jī)構(gòu)的一名編外人員，在街道服務(wù)中心做辦證工作，她與街道簽訂了勞動合同，屬于合同工。

1.工資待遇。據(jù)調(diào)查了解，A某每月工資1600元，年終獎(jiǎng)約10000元，B某每月工資2200元。A某在訪談中提到，她的工作態(tài)度在任職前期比較積極，但是長期的付出與回報(bào)不對等讓她逐漸產(chǎn)生了消極怠工的情緒。在編人員的薪資待遇相對來說要比編外人員優(yōu)厚得多。例如，主任科員級別的在編人員每月工資大約3500元，年終獎(jiǎng)大約14萬，平時(shí)還有各種津補(bǔ)貼。目前，政府反腐力度加大，特別是對基層政府及其工作人員的監(jiān)督尤為嚴(yán)格，所以各種津補(bǔ)貼相應(yīng)有所減少，“灰色收入”也不斷縮水。但盡管如此，編外人員與在編人員的薪資待遇還是存在顯著差距。

2.福利待遇。在福利方面，編外人員與在編人員的待遇也頗為明顯。以體檢為例，在編人員的體檢在市三甲醫(yī)院進(jìn)行，體檢項(xiàng)目眾多且全面。而編外人員則是去社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心進(jìn)行體檢，檢查項(xiàng)目只包括一些基本項(xiàng)目。

3.職業(yè)激勵(lì)機(jī)制。對于在編人員，地方政府通過一系列的任務(wù)指標(biāo)對其工作進(jìn)行考核，并配以相應(yīng)的職務(wù)晉升、收入獎(jiǎng)勵(lì)等職業(yè)激勵(lì)制度。對于編外人員，沒有具體設(shè)置類似在編人員的職位晉升、收入獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)機(jī)制。我們在與A某的訪談中了解到，平時(shí)她需要承擔(dān)大量工作，但是街道對于編外人員沒有采取任何激勵(lì)措施。另外，由于他們是編外人員，部門甚至經(jīng)常會將一些過失責(zé)任推卸到他們身上，認(rèn)為這樣就能減少對街道的負(fù)面影響。這種只承擔(dān)責(zé)任、沒有獎(jiǎng)勵(lì)的風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重打擊了編外人員的工作積極性。

四、地方政府編外人員擴(kuò)張現(xiàn)象的根源分析

前文通過對L街道的調(diào)查，描述了基層政府編外人員的基本情況。事實(shí)上，編外人員并不是L街道獨(dú)有的現(xiàn)象，而是我國地方政府管理中的普遍問題。例如，有學(xué)者以我國城市規(guī)模在千萬級人口以上的北京和廣州兩個(gè)地方政府為樣本展開調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)公職人員隊(duì)伍存在“隱形膨脹”。[8]經(jīng)過多年的演化，我國地方政府編外人員呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：(1)規(guī)模大。以廣州市質(zhì)監(jiān)局為例，據(jù)新聞報(bào)道，2016年廣州質(zhì)監(jiān)局工資福利支出高達(dá)4.8億元，質(zhì)監(jiān)局總?cè)藬?shù)為3200多人，其中在編人員只有634人，編外人員數(shù)高達(dá)2000多人。[9](2)普遍性。地方政府聘用編外人員是一種普遍性現(xiàn)象，從省、市、縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，都雇用數(shù)量不等的臨時(shí)工、合同工，同時(shí)四級政府中所有的政府組成部門幾乎都有編外人員存在，尤其是公安、城管、綜治等部門的編外人員現(xiàn)象最為突出。(3)多樣性。一方面，政府通過不同渠道對編外人員進(jìn)行招錄，導(dǎo)致編外人員的來源具有復(fù)雜性。另一方面，由于招錄原因不同，編外人員類型多樣，包括協(xié)管員、后勤工作人員、借調(diào)人員等。為什么地方政府中編外人員會數(shù)量多、規(guī)模大，且呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢？究其原因，地方政府編外人員擴(kuò)張的根源大致歸于以下五個(gè)方面。

(一)歷史因素

政府聘用編外人員并不是當(dāng)代中國政府所特有的現(xiàn)象，而是具有歷史傳統(tǒng)的。例如，明清時(shí)期政府工作人員存在官與吏之分，官可以被視為正式在編人員，而吏類似于編外人員。新中國成立后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人民公社、“大躍進(jìn)”等運(yùn)動使得政府工作人員的范圍迅速擴(kuò)至農(nóng)村，這些時(shí)期政府基于財(cái)政壓力的考慮，大量聘用編外人員?？梢?，在官員數(shù)量少且經(jīng)濟(jì)并不富裕的年代，政府會通過聘用一些較為廉價(jià)的非正式人員來維持政府的正常運(yùn)作。改革開放以來，雖然我國政府在結(jié)構(gòu)體系、治理能力、財(cái)政收入等方面都有了大幅度提升，但制度變遷具有一定的路徑依賴和延續(xù)性，歷史上政府雇用編外人員的做法對現(xiàn)在政府管理還有一定的影響，目前地方政府雇用大量編外人員的現(xiàn)象具有歷史傳統(tǒng)的影子。

(二)地方政府職能擴(kuò)大

地方政府職能擴(kuò)大是促成編外人員擴(kuò)張的直接原因。目前，我國政府正處于轉(zhuǎn)型過程之中，即從發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)型過程中，一方面，作為宏觀調(diào)控的“看得見的手”，政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)等主要職能大體不變，另一方面，地方政府的公共服務(wù)職能逐漸擴(kuò)張，使得地方政府，尤其是與群眾生活密切聯(lián)系的基層政府所要承擔(dān)的職能范圍增大，基礎(chǔ)教育、社會治安、社區(qū)服務(wù)、公共文化、社會救助等都成為基層政府的重要職能。地方政府職能擴(kuò)大顯然需要增加工作人員，然而各級政府的編制數(shù)卻是剛性的，不能隨意變更。因此，地方政府工作人員數(shù)量與其所要承擔(dān)的職能要求不相匹配。為了適應(yīng)職能變化的要求，完成上級政府的考核任務(wù)，基層政府只能通過招聘大量編外人員來解決人員不足的矛盾。

(三)政府預(yù)算軟約束

改革開放以前，政府聘用編外人員的原因，主要是為了減輕財(cái)政壓力。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，財(cái)政收入增長較快，政府財(cái)政不再面臨以前那么大的壓力，但編外人員卻仍然呈現(xiàn)出擴(kuò)張趨勢。這主要與財(cái)政的“預(yù)算軟約束”密切相關(guān)?，F(xiàn)行“預(yù)算軟約束”對于地方的財(cái)政收入及支出的約束力度很弱，地方政府在財(cái)政上享有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。我國自1994年實(shí)行“分稅制”改革以來，一方面地方政府的財(cái)政收入來源多樣，除了常規(guī)的稅收收入外，地方政府還可以通過招商引資、土地出讓、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等各種方式獲得財(cái)政收入。另一方面，地方財(cái)政支出的管理沒有硬性規(guī)定，沒有真正建立具有約束力的公共預(yù)算制度，導(dǎo)致地方財(cái)政支出存在軟約束。目前，政府編外人員的薪資主要是由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，這種預(yù)算支出的軟約束給編外人員的擴(kuò)張?zhí)峁┝私?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

(四)硬性指標(biāo)與實(shí)際需求的矛盾

硬性指標(biāo)與實(shí)際需求的矛盾主要體現(xiàn)為上級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置指標(biāo)與下級政府實(shí)際需求不匹配。根據(jù)我國政府機(jī)構(gòu)管理的一般原則，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置除了規(guī)定要統(tǒng)一設(shè)置的以外，可以因地制宜、因需而設(shè)。但在實(shí)際工作中，如果下級政府沒有設(shè)置與上級相關(guān)部門對接的部門和人員，那么下級部門在項(xiàng)目申請、經(jīng)費(fèi)撥付、人員安排、評獎(jiǎng)評優(yōu)等方面就會遭到上級部門刁難。[10]這就導(dǎo)致了下級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置必須遵循上級政府的硬性指標(biāo)要求，一些有實(shí)際需要的機(jī)構(gòu)和崗位不能設(shè)立，而設(shè)置的一些機(jī)構(gòu)和人員卻不符合實(shí)際需要。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置與實(shí)際需求不匹配的現(xiàn)象在街道等基層政府十分常見，而地方政府的一般做法便是在優(yōu)先保證上級政府硬性指標(biāo)的前提下，額外招錄大量編外人員以彌補(bǔ)人員空缺，并提供當(dāng)?shù)孛癖娖惹行枨蟮墓卜?wù)。L街道多個(gè)部門都存在這種情況，街道辦事處核定編制數(shù)本就不多，機(jī)構(gòu)數(shù)卻眾多，只有招錄編外人員能夠暫時(shí)緩解這種人少事多的困境。

(五)編制管理中存在漏洞

當(dāng)前，地方政府中存在大量編外人員，有些政府部門甚至出現(xiàn)了人員膨脹的現(xiàn)象。導(dǎo)致這些現(xiàn)象的原因之一就是編制核定中存在漏洞，這些漏洞給編外人員的不斷擴(kuò)張?zhí)峁┝丝沙弥畽C(jī)。首先，地方政府的編制是依據(jù)數(shù)量而非結(jié)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)劃的，忽略了整個(gè)政府結(jié)構(gòu)的合理性。這種編制核定只規(guī)定了編制總數(shù)，導(dǎo)致各部門人員安排具有主觀隨意性。隨著形勢變化，部門人員配置與其實(shí)際需要不相符，有些部門編制過滿，有些部門人手不足需要聘用編外人員，導(dǎo)致“結(jié)構(gòu)性冗余”現(xiàn)象。[11]這種現(xiàn)象一方面使得一些在編人員發(fā)揮不了其作用，造成公共部門人力資源浪費(fèi)，另一方面也促使政府大量聘用編外人員。其次，中國政府編制采取“定編不定員”的方法，雖然劃定了每個(gè)政府的總編制數(shù)，但是沒有規(guī)定編外人員的人數(shù)上限。這意味著政府對于編外人員的招收具有較大的主觀隨意性，可自行決定編外人員的招收數(shù)量。既沒有設(shè)置規(guī)范的招收標(biāo)準(zhǔn)也沒有設(shè)定人數(shù)上限，這使得一些地方政府出現(xiàn)了“編外性冗余”現(xiàn)象，并且導(dǎo)致了濫用公權(quán)現(xiàn)象的大量出現(xiàn)。

五、控制地方政府編外人員擴(kuò)張的對策建議

在地方政府職能轉(zhuǎn)型與擴(kuò)大的背景下，政府編外人員確實(shí)在很大程度上緩解了地方政府人手不足的困境，滿足了社會公眾的公共服務(wù)需求。在此意義上，政府編外人員的擴(kuò)張具有一定合理性和積極效應(yīng)。但是如何科學(xué)管理政府編外人員，有效遏制政府編外人員不斷擴(kuò)張乃至膨脹的趨勢，仍然是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。因?yàn)榫幫馊藛T的薪資主要由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，如果政府編外人員的擴(kuò)張趨勢無法得到控制，將會對政府財(cái)政造成巨大壓力，導(dǎo)致嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，最終壓制社會發(fā)展的活力。故此，我們從編外人員擴(kuò)張的根源角度出發(fā)，對控制地方政府編外人員擴(kuò)張?zhí)岢鏊狞c(diǎn)建議。

(一)加快地方政府職能轉(zhuǎn)變

由于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展處于轉(zhuǎn)型期，地方政府所要承擔(dān)的服務(wù)職能日益增多。在編制總數(shù)定額的前提下，地方政府為了完成上級任務(wù)指標(biāo)，履行相應(yīng)政府職能，只能聘用大量編外人員。面對編外人員人數(shù)達(dá)到飽和的情境，地方政府應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變，深入推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，向社會轉(zhuǎn)移一部分行政職能，這樣就能控制甚至減少政府編外人員的數(shù)量。一方面，地方政府應(yīng)該厘清政府與市場之間的界限，界定和規(guī)范政府在市場經(jīng)濟(jì)中的角色，避免政府角色出現(xiàn)“越位”，并將一部分政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)移給社會和市場，從而精簡不必要的編外工作人員。另一方面，政府可以通過向社會組織和企業(yè)購買公共服務(wù)等方式，提高公共服務(wù)的供給水平和質(zhì)量。政府購買公共服務(wù)的政策是將公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)作適度分離，在一定程度上會促使政府從“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變。[2]這種服務(wù)購買的形式不僅能夠減輕政府工作負(fù)擔(dān)，避免編制人員的無限制擴(kuò)張，還能夠達(dá)成政府與社會之間的合作，增強(qiáng)公共服務(wù)可及性，促進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。

(二)加強(qiáng)政府預(yù)算硬約束

地方政府預(yù)算的軟約束給編外人員的擴(kuò)張?zhí)峁┝艘粋€(gè)寬松環(huán)境，因此要建立現(xiàn)代預(yù)算制度，加強(qiáng)政府財(cái)政收入和支出預(yù)算硬約束，實(shí)現(xiàn)從預(yù)算層面控制編外人員的擴(kuò)張。一方面要加強(qiáng)財(cái)政收入來源的管控。地方財(cái)政應(yīng)該擁有一定的自主性，但是這個(gè)自主權(quán)應(yīng)該受到公共預(yù)算制度的有效約束。目前一些地方政府編外人員工資的部分支出是通過行政罰款所得，這導(dǎo)致一些政府部門出現(xiàn)了亂罰款、亂收費(fèi)的現(xiàn)象。因此上級政府要加強(qiáng)對下級政府的管理，對于不符合“稅入法定”的財(cái)政收入行為，例如行政罰款、招商引資等，要予以取消。同時(shí)，可以充分發(fā)揮地方人大和社會媒體的監(jiān)督作用，鼓勵(lì)民眾對不合法的創(chuàng)收行為進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，要硬化財(cái)政預(yù)算支出。首先要規(guī)范預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和流程，尤其是在預(yù)算審查批準(zhǔn)環(huán)節(jié)中加強(qiáng)對人員經(jīng)費(fèi)支出、項(xiàng)目支出的審核。其次，應(yīng)該加強(qiáng)人大和審計(jì)對決算支出的評價(jià)和監(jiān)督，促進(jìn)政府財(cái)政支出的合規(guī)性和有效性。改進(jìn)地方人大和審計(jì)部門的合作方式，對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算支出不規(guī)范現(xiàn)象，要強(qiáng)化預(yù)算問責(zé)。最后，要加強(qiáng)財(cái)政透明度，通過公開財(cái)政支出明細(xì)，由社會對財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行全方位監(jiān)督。例如浙江省從2015年開始，在每年公開的財(cái)政支出明細(xì)中增加了工資支出項(xiàng)目。財(cái)政支出細(xì)化有利于社會更好地監(jiān)督政府行為，從而對編外人員的擴(kuò)張起到較好控制作用。

(三)理順政府間關(guān)系

理順政府間關(guān)系主要是解決“職責(zé)同構(gòu)”問題和“條塊”矛盾。前文所述的硬性指標(biāo)與實(shí)際需求矛盾產(chǎn)生的一個(gè)重要原因是我國政府的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象，即縱向、不同層級的政府在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一和雷同。[12]因此要合理劃分政府間事權(quán)關(guān)系，在行政權(quán)力和職能下放時(shí)，上級政府應(yīng)考慮權(quán)力分配、職能劃分與政府層級、行政能力之間的匹配，避免由于過度的職能下放，而給地方政府造成無法承受的人事壓力。

“條塊”矛盾也會導(dǎo)致上級機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)與下級實(shí)際需求不匹配，并造成多個(gè)機(jī)構(gòu)共用一套班子的現(xiàn)象。要解決“條塊”矛盾，首先應(yīng)該暢通各級政府溝通渠道，上級政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)應(yīng)該考慮到實(shí)際需要，注重下級政府的建議與訴求，適當(dāng)精簡機(jī)構(gòu)，減少實(shí)際作用不大、占用人力資源的機(jī)構(gòu)。在地方政府自行設(shè)置機(jī)構(gòu)時(shí)，要嚴(yán)格按照機(jī)構(gòu)設(shè)立審批程序，切實(shí)考察機(jī)構(gòu)設(shè)置的必要性，同時(shí)也要考慮到政府職能執(zhí)行的需要，切實(shí)做到機(jī)構(gòu)因地制宜、按需設(shè)置，避免和減少資源浪費(fèi)的情況發(fā)生。其次，在增設(shè)機(jī)構(gòu)時(shí)，一方面應(yīng)該深入考察新增機(jī)構(gòu)是否與現(xiàn)有機(jī)構(gòu)存在職能交叉、重疊等現(xiàn)象，避免設(shè)置相同或者相近職能的機(jī)構(gòu)。另一方面，應(yīng)該從人員方面考慮該部門是否有獨(dú)立增設(shè)的必要，若是人數(shù)少可不單獨(dú)設(shè)立機(jī)構(gòu)，可在職能明確的前提下掛靠在其他部門之下。機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵循總量控制原則，地方編制部門應(yīng)按照“成立一個(gè)，需先撤銷一個(gè)”的辦法研究機(jī)構(gòu)事宜。[13]最后，應(yīng)強(qiáng)化地方政府編制管理的獨(dú)立性。在實(shí)際機(jī)構(gòu)設(shè)置過程中，應(yīng)切實(shí)獨(dú)立地發(fā)揮編制部門的作用，避免其他上級部門的過多干涉和越權(quán)行為，從而保證機(jī)構(gòu)設(shè)置的相對獨(dú)立性，使得機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、公正。[7]

(四)規(guī)范政府編外人員管理

編制管理制度的不完善也給政府編外人員的擴(kuò)張?zhí)峁┝瞬僮骺臻g。因此，政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范人員編制管理制度，建立健全編外人員管理機(jī)制和程序。首先，應(yīng)當(dāng)規(guī)范編外人員招錄程序。各級政府應(yīng)依據(jù)轄區(qū)范圍、執(zhí)行職能、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等因素制定一個(gè)編外人員人數(shù)計(jì)劃，這樣才可能有效避免編外人員的無限制擴(kuò)張。同時(shí)，應(yīng)該提高編外人員準(zhǔn)入門檻，招收一些真正符合要求的工作人員，有效利用公共部門人力資源，避免編外人員的結(jié)構(gòu)性冗余。其次，應(yīng)該重視編外人員隊(duì)伍建設(shè)。在編外人員招錄工作完成后，政府應(yīng)該及時(shí)組織有針對性的培訓(xùn)，向編外人員普及公共管理、行政法、心理健康等相關(guān)知識。同時(shí)，可以建立“以在編帶編外”的培養(yǎng)機(jī)制，即在實(shí)際工作過程中，對在編人員和編外人員的人數(shù)進(jìn)行合理分配，讓有經(jīng)驗(yàn)、懂專業(yè)的在編人員來指導(dǎo)、帶領(lǐng)編外人員，并給予在編人員一定的獎(jiǎng)勵(lì)，例如年終獎(jiǎng)、福利待遇等可以適當(dāng)上調(diào)。這不僅有利于提升編外人員公共服務(wù)能力，而且有利于消除在編人員與編外人員之間的身份隔閡。最后，地方政府應(yīng)加快建立一套系統(tǒng)化的編外人員激勵(lì)機(jī)制。在薪資待遇方面，政府可以參考事業(yè)單位的績效工資制度，將考核內(nèi)容進(jìn)行量化處理，制定相關(guān)指標(biāo)并以文字方式確定下來，形成規(guī)范的工資福利激勵(lì)制度。

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[2]呂芳.中國地方政府的“影子雇員”與“同心圓”結(jié)構(gòu)——基于街道辦事處的實(shí)證分析[J].管理世界,2015(10).

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[11]徐剛、徐增輝.“官民比”到“官官比”：政府編制的結(jié)構(gòu)規(guī)劃趨向[J].中國行政管理，2014(3).

[12]朱光磊、張志紅.“‘職責(zé)同構(gòu)’批判”[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2005(1).

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(責(zé)任編輯：黃俊堯)

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