□ 梁思琪

政府“云治理”的實踐邏輯與行動框架

□ 梁思琪

作者：梁思琪，中共椒江區(qū)委黨校助理講師，主要研究方向：公共管理與公共政策。郵編：318000

近年來，大數(shù)據(jù)管理技術(shù)不斷提升，利用數(shù)據(jù)流來創(chuàng)造公共價值不僅成為政府管理部門和學術(shù)研究的熱門話題，同時也日益凸顯于政府公共治理的實踐之中?！霸浦卫怼笔窃诖髷?shù)據(jù)環(huán)境下孕育的政府治理新模式，該模式旨在通過數(shù)據(jù)流創(chuàng)造的公共價值，推動政府決策方式創(chuàng)新，促進國家治理能力現(xiàn)代化，提升政府公共服務(wù)的精準化供給水平。但同時，該模式在實踐中也暴露了一些問題需要引起關(guān)注，如數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)平臺功能建設(shè)、認知缺位以及公職人員實操短板，等等。政府必須通過建立統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)中心、引導(dǎo)業(yè)態(tài)發(fā)展、培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才、完善數(shù)據(jù)隱私保護機制，以及完善健全監(jiān)督、問責機制等手段，培養(yǎng)并鞏固大數(shù)據(jù)發(fā)展的內(nèi)、外環(huán)境，促進政府“云治理”模式的發(fā)展。

大數(shù)據(jù) 政府治理 云治理 精準服務(wù)

信息時代的顛覆性革命，讓網(wǎng)絡(luò)融入了生活，人們的思維方式、生產(chǎn)方式、生活方式、行動方式，無一不受此影響。信息時代最典型的符號是“數(shù)據(jù)”，最重要的標簽是“智慧”。2009年的“全球脈動”計劃中，人們開始將數(shù)據(jù)和管理捆綁在一起思考。2012年，白皮書《大數(shù)據(jù)促發(fā)展：挑戰(zhàn)與機遇》問世，全球開始深入探討怎樣利用網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)推動世界的發(fā)展。[1]同年，美國政府投資了2億美元來啟動“大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計劃”，將大數(shù)據(jù)上升到了國家戰(zhàn)略層面。西方其他各國也紛紛利用大數(shù)據(jù)制訂新一輪的信息戰(zhàn)略，國家層面的信息化戰(zhàn)爭也愈發(fā)激烈。

中國當前信息化戰(zhàn)略的推進步伐略顯緩慢。雖然截至2016年12月中旬，我國政府網(wǎng)站運行總數(shù)已有47391個，但是根據(jù)2017年3月國家信息中心與南海大數(shù)據(jù)應(yīng)用研究院組織撰寫的《2017中國大數(shù)據(jù)發(fā)展報告》顯示，2016年全國大數(shù)據(jù)發(fā)展指數(shù)平均僅為47.15，總體僅處于起步階段。[2]中國的人口基礎(chǔ)龐大，每天日常工作和生活都能產(chǎn)生數(shù)以千萬的新數(shù)據(jù)，面對這樣龐大的數(shù)據(jù)信息體量，以及人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求，高度重視大數(shù)據(jù)的研究發(fā)展，并進一步開放大數(shù)據(jù)應(yīng)用的供給環(huán)境，已成為了我國信息化戰(zhàn)略的關(guān)鍵突破口。

一、“云治理”：大數(shù)據(jù)視域下政府治理的新模式

2012年6月，上海市政府數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)的推出成為中國第一個對外開放的政府數(shù)據(jù)開放平臺，標志著我國公共數(shù)據(jù)的開放共享開始由理念走入實踐。2015年國務(wù)院頒布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》(國發(fā)〔2015〕50號)，將我國的大數(shù)據(jù)開發(fā)與運用正式上升為國家戰(zhàn)略。該行動綱要提出，國家將逐步開放信用、交通、醫(yī)療等重要領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源，以促進大數(shù)據(jù)的開發(fā)與運用；同時“形成公共數(shù)據(jù)開放共享的法規(guī)制度和政策體系；在2018年底前建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，在2020年底前逐步實現(xiàn)民生保障服務(wù)相關(guān)理論的政府數(shù)據(jù)集向社會開放”。[3]2017年6月8日，國務(wù)院在《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》中進一步提出要打通政府信息壁壘，促進政府多元數(shù)據(jù)之間的共享，以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這種大數(shù)據(jù)的共享不僅包括政府部門之間的數(shù)據(jù)共享、跨行政區(qū)域政府間的信息共享，還涵蓋了政府與企業(yè)間的數(shù)據(jù)的合作和共享以及企事業(yè)單位之間的數(shù)據(jù)共享等。

從公私領(lǐng)域界限來看大數(shù)據(jù)發(fā)展，目前，我國大數(shù)據(jù)共享的觸角已經(jīng)從互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的業(yè)務(wù)、社交網(wǎng)站平臺的競爭、電商的價格大戰(zhàn)，延伸到了政府治理工作中。政府通過大數(shù)據(jù)進行社會治理的模式，學術(shù)界稱之為“云治理”。所謂“云治理”是一種政府借助數(shù)據(jù)庫，通過提取和分析數(shù)據(jù)庫中群眾和社會的不同需求，經(jīng)過社會治理專項系統(tǒng)分析后，提供公共服務(wù)的現(xiàn)代化政府治理方式(見圖1)?！霸浦卫怼笔钱斍皣液驼卫戆l(fā)展的最新趨勢，其治理理念中所展現(xiàn)的治理主體、治理對象以及治理邏輯等，都與傳統(tǒng)的治理方式有所區(qū)分，并且超越了歷史范疇，實現(xiàn)了治理方式的跨越發(fā)展?！霸浦卫怼笔且环N無實物的虛擬治理方式，它允許數(shù)據(jù)操作，提取數(shù)據(jù)流中的公共價值以及數(shù)據(jù)開放與共享等一系列的處理方式。在大數(shù)據(jù)技術(shù)迅猛發(fā)展并不斷上升為各國國家戰(zhàn)略的今天，對大數(shù)據(jù)價值的重視，對“云治理”的充分認知以及實踐，是我國政府創(chuàng)新社會治理、提升國家治理能力現(xiàn)代化水平以及推動公共管理進步的重要舉措。

圖1 大數(shù)據(jù)治理的模型結(jié)構(gòu)圖

二、政府“云治理”模式中的辯證統(tǒng)一

政府“云治理”模式是基于對大數(shù)據(jù)的處理，將分散在不同網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)進行接入、抽取和集成化處理，進行挖掘分析，增強數(shù)據(jù)動態(tài)描述和WEB可視化能力，從而幫助政府向社會公眾提供更具針對性的社會服務(wù)的智慧化社會治理決策分析與應(yīng)用。這種治理模式代表著簡單、高效、實時、準確和可視化，但大數(shù)據(jù)優(yōu)勢的背后又暗藏著信息安全、數(shù)據(jù)存儲等諸多風險隱患，因此，必須對其進行辯證分析。

(一)“云治理”邏輯中的兩重矛盾

1.治理效率和治理風險的矛盾依存性

在當今萬物互聯(lián)的時代，不管是從事企業(yè)經(jīng)營、做科學研究、藝術(shù)創(chuàng)造，還是政治家們，都在思考一個時代問題：如何看待“大數(shù)據(jù)和云計算”的思維價值與實踐價值？當前，人們的思維、決策以及由思維決策共同引導(dǎo)的社會行動，政府治理也正勢不可擋地受到大數(shù)據(jù)思維的影響。這不僅是一個時代特征，同時也反映出社會的價值選擇。過去，大數(shù)據(jù)的生存環(huán)境是封閉的，受到絕對保護，大數(shù)據(jù)的擁有者們絕對不會輕易讓作為企業(yè)最具價值的資產(chǎn)——數(shù)據(jù)，被流失到電腦網(wǎng)絡(luò)防火墻之外。而當下，隨著計算機技術(shù)的普及和飛躍式發(fā)展，特別是大量網(wǎng)絡(luò)新數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，我們?nèi)找娌饺肓艘粋€數(shù)據(jù)共享，并依賴這種共享不斷創(chuàng)造新的生產(chǎn)方式、生活方式和社會治理模式的時代。在政府的社會治理領(lǐng)域，“云治理”模式也正在極大地提升政府工作效率，縮短群眾辦理各種業(yè)務(wù)的時間。但是我們也應(yīng)看到，在“云治理”模式成功的背后，網(wǎng)絡(luò)傳播性、開放性和覆蓋面的越來越廣，也正在對互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的安全性構(gòu)成風險。也許一個被忽略的流氓軟件植入或者小插件的下載，就能讓電腦崩潰，引發(fā)數(shù)據(jù)泄露?！叭湎x式”的勒索病毒(WannaCry)就是一起典型案例。2017年5月12日，WannaCry蠕蟲通過微軟系統(tǒng)的MS17-010漏洞在全球范圍大爆發(fā)，感染了大量的計算機。最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，有150多個國家和地區(qū)超過30萬臺電腦遭到了勒索病毒攻擊、感染，影響范圍涉及到金融、能源、醫(yī)療等眾多行業(yè)，部分大型企業(yè)的應(yīng)用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫文件被加密后，無法正常工作，造成的用戶損失極其嚴重。[4]所以，在政府的“云治理”模式中，治理效率和治理風險是相互依存的，也是矛盾的。這種矛盾根源于數(shù)據(jù)本身：一方面，“云治理”需要對各種數(shù)據(jù)庫內(nèi)大量可供分析的數(shù)據(jù)資源進行整合共享，這是技術(shù)支撐；另一方面，大量私密的信息，包括政府內(nèi)部流通的數(shù)據(jù)，以及私人方面的信息，都存在于數(shù)據(jù)平臺，而數(shù)據(jù)平臺總是有漏洞的，開發(fā)總是意味著有限的保護，各種數(shù)據(jù)的更改、盜用等情況會隨著數(shù)據(jù)平臺的開放而不斷產(chǎn)生，從而給政府的“云治理”帶來風險。因此，必須明確并找出對網(wǎng)絡(luò)社會的規(guī)制和管理的“度”。

2.數(shù)據(jù)自由和社會控制的二律背反

政府壟斷者的身份，同樣存在于數(shù)據(jù)管理領(lǐng)域。政府之所以能夠通過大數(shù)據(jù)進行“云治理”，其中一個重要因素就是他對數(shù)據(jù)的掌控是自由的,對于社會治理中所需要的數(shù)據(jù)，政府能夠相對容易地聚集、篩選、利用和比較。但是，對數(shù)據(jù)更高級的處理方式也意味著更高級的處理技術(shù)，而現(xiàn)實中政府內(nèi)部管理人員往往達不到較高的技術(shù)處理水平，而只能通過購買服務(wù)的方式尋求政府之外的技術(shù)人員提供技術(shù)支持。這也就給政府數(shù)據(jù)管理帶來一個全新的問題：由政府以外人員參與數(shù)據(jù)的處理，會大大增加數(shù)據(jù)被盜用、偷取的風險。對政府而言，選擇數(shù)據(jù)通道向全社會開放，可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)流通的絕對自由，但是對數(shù)據(jù)刪改、盜用、不良操作，勢必會使大數(shù)據(jù)庫的功用負大于正，引發(fā)經(jīng)濟、社會等多方面的問題。而選擇政府對數(shù)據(jù)庫的獨占模式，實行數(shù)據(jù)聚集、篩選、利用和比較只走專項專用的流通渠道，這一方式卻是對其他社會組織或個人利用數(shù)據(jù)的不自由。但這種不自由的狀態(tài)，能較大程度地降低數(shù)據(jù)的安全風險系數(shù)，保護全社會數(shù)據(jù)的安全性?？傊?，究竟是選擇由自己完全掌控數(shù)據(jù)以確保數(shù)據(jù)安全，抑或選擇對外開放數(shù)據(jù)以提高數(shù)據(jù)的利用效率，這成為了當前政府選擇利用大數(shù)據(jù)治理時所必須要面對的一道選擇難題。

(二)“云治理”思維的內(nèi)在契合

1.“云治理”中的人機融合

“云治理”模式的最大特色就是大數(shù)據(jù)庫的定位和功用發(fā)生了變化。在傳統(tǒng)社會，數(shù)據(jù)庫通常只是社會生活中各類政治、經(jīng)濟、人文、社會生活數(shù)據(jù)的集合，是儲藏庫；傳統(tǒng)的政府治理也只是以人為主體的治理方式，人的機能有限，無法長時間存儲大量的數(shù)據(jù)，必須借助紙質(zhì)的方式，對資料加以記載、收集。這種方法不僅增加了數(shù)據(jù)查找的難度，同時也不利于數(shù)據(jù)的加工利用，極大地隱藏了數(shù)據(jù)的內(nèi)在價值。但是“云治理”模式是以大數(shù)據(jù)充分應(yīng)用為特征的治理技術(shù)，因此，“云治理”模式中的大數(shù)據(jù)對政府社會治理是起到輔助作用的，作用形態(tài)更加直接與實用?？梢哉f，大數(shù)據(jù)推動了“云治理”模式的誕生，“云治理”模式的運用也極大地推動了“大數(shù)據(jù)”的整體發(fā)展。政府通過借助互聯(lián)網(wǎng)和計算機，對社會開展“云治理”，不僅能夠?qū)Ξ斚庐a(chǎn)生的各級各類數(shù)據(jù)進行選擇，同時也能對過去的數(shù)據(jù)進行挖掘；不僅能夠?qū)δ骋活I(lǐng)域內(nèi)的實踐成果進行操作，同時也能將以往其他領(lǐng)域的既有成果進行聯(lián)結(jié)，實現(xiàn)在時間、地域和知識類別等各方面局限的跨越，對事件的發(fā)展進行預(yù)測，以此幫助政府做出更好的決策行為?？梢哉f，在“云治理”模式中，人和數(shù)據(jù)是完成治理行為的兩個手段，兩種必不可少的要素，人機融合是“云治理”的一大特征，也是產(chǎn)生最佳治理效果的必要前提。

人機融合對于提高政府治理能力的必要性，可以通過實踐案例和數(shù)據(jù)進行驗證?！按髷?shù)據(jù)社會福祉”是國外在社會治理范疇內(nèi)發(fā)起的一項運動，其中就包括開放數(shù)據(jù)接口等內(nèi)容，涉及社會治理的方方面面，也由此產(chǎn)生了大量的實踐案例?！按髷?shù)據(jù)社會福祉”的主要特征有兩個，一個是“關(guān)聯(lián)”，另一個是“預(yù)測”。政府通過關(guān)聯(lián)度最高的數(shù)據(jù)組，對當下的實踐進行預(yù)判分析，實現(xiàn)科學決策。有學者就對國外“大數(shù)據(jù)社會福祉”運動進行案例收集，并進一步研究發(fā)現(xiàn)，有59%的案例都能夠通過大數(shù)據(jù)幫助政府進行科學決策，這其中28%的政府決策使用了關(guān)聯(lián)法，18%的政府決策使用了預(yù)測法，而剩下的13%，政府同時使用了以上兩種方法。[5](見圖2)

圖2 大數(shù)據(jù)幫助政府決策

2.大數(shù)據(jù)的“去中心化”與治理的“多主體”

對企業(yè)來說，要想實現(xiàn)企業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)型，必須做到用戶化、去中心化，并掌握大數(shù)據(jù)。對政府來說，多主體參與到公共事務(wù)的管理，是公共服務(wù)不斷完善以及政治文明不斷提高的重要手段。雖然大數(shù)據(jù)是實現(xiàn)治理主體多元的一種途徑，但政府日常管理中要實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用，必須使大數(shù)據(jù)滿足兩個條件：一個是用戶化，用戶化的價值在于體現(xiàn)政府實施“云治理”模式的價值；另外一個是去中心化，意味著政府不能僅關(guān)注個體結(jié)果的特殊性，而更應(yīng)該關(guān)注不同群體的共同表達。隨著互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的不斷發(fā)展，“去中心化”已經(jīng)是當下網(wǎng)絡(luò)時代的一大特征。在互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)世界，每個網(wǎng)民都是一個獨立的個體，在網(wǎng)上傳播自己的聲音。不論是在微博還是微信上，網(wǎng)民都可以合法、任意地表達自己的觀點，參與社會活動、政治活動。政府在治理過程中可以充分利用大數(shù)據(jù)分析手段從互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)中獲取不同群體的建議意見，聽取更為全面的聲音，而不再是僅僅代表某一方的利益，從而進一步順應(yīng)并推動了“去中心化”的趨勢。

與大數(shù)據(jù)“去中心化”的價值觀相契合的是政府倡導(dǎo)的“多主體”治理方式。“云治理”模式蘊含的治理理念在于強調(diào)多元主體共同參與治理以及治理過程中的多向度合作方式。傳統(tǒng)型政府是單一的、壟斷的，權(quán)力的運行方式主要是基于壓力型體制下自上而下的單一化運作。但“云治理”是現(xiàn)代政府治理理念的具體實踐，現(xiàn)代型的政府追求雙向互動，是受顧客驅(qū)使的政府，追求讓民眾的公共服務(wù)需求得到滿足，并且提倡讓更多的社會主體參與到政府治理中去。[6]在這一點上，“多主體”治理方式與大數(shù)據(jù)的“去中心化”有著一致的價值取向。

3.大數(shù)據(jù)的“工具性”與政府的“理性”

在政府治理過程中，從技術(shù)角度來說，大數(shù)據(jù)扮演的就是一種工具，一種新興的政府治理工具。有人將網(wǎng)絡(luò)(互聯(lián)網(wǎng))比喻成云，云計算(cloud computing)的定義很抽象：它是基于互聯(lián)網(wǎng)的相關(guān)服務(wù)而產(chǎn)生的增加、使用和交付模式，通常涉及通過互聯(lián)網(wǎng)來提供動態(tài)易擴展且經(jīng)常是虛擬化的資源。[7]簡單來說，與大數(shù)據(jù)相伴相生的云計算，可以實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的處理，包括對數(shù)據(jù)進行挖掘、分析、選取、預(yù)測、分類、重組、管理等行為。可以說，數(shù)據(jù)的快速檢索功能，讓政府對數(shù)據(jù)的利用變得更加高效。

人類社會的理性通?？梢詣澐譃閮煞N類型，一種是工具理性，另一種是價值理性。所謂工具理性，指的是人們用理性的方式和辦法來看待使用什么樣的“工具”能夠更為有效地解決現(xiàn)實中存在的問題；而所謂價值理性，指的是人能夠按照任何一種他特定的尺度和需要來進行生產(chǎn)，并懂得處處把內(nèi)在的尺度運用于對象，以此來達到自己的目的。[8]作為一個由人類主導(dǎo)的組織，政府也是有理性的，它能夠利用各種有效工具去實現(xiàn)治理目的。隨著大數(shù)據(jù)浪潮來襲，政府的理性也驅(qū)使著它去主動迎接挑戰(zhàn)，運用大數(shù)據(jù)、云計算及與相關(guān)管理技術(shù)和方法解決社會治理過程中的難題，以此提高政府管理能力的現(xiàn)代化水平。

4.大數(shù)據(jù)的“整合性”與“整體性”政府治理創(chuàng)新

政府每一次的治理創(chuàng)新都是對自身的一次改革。傳統(tǒng)型政府存在的一個突出問題就是，政府內(nèi)部各職能部門之間各自為政的狀態(tài)持久且影響政府行政效率。整體性治理方式追求的是政府能夠以公民需求為出發(fā)點，基于同一目標，協(xié)調(diào)整合各個治理層級、部門之間的關(guān)系，使各層級、各部門能夠不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理方案。政府整體性治理有三個主要特征，其一，以公民的需求和結(jié)果為導(dǎo)向；其二，強調(diào)打破部門壁壘，鼓勵互動與協(xié)調(diào)；其三，統(tǒng)一管理，注重資源的整合和利用。大數(shù)據(jù)的共享和整合程度的不同，所創(chuàng)造的數(shù)據(jù)流的公共價值也不同。(見圖3)

圖3 基于大數(shù)據(jù)流整合和共享程度創(chuàng)造的公共數(shù)據(jù)價值

單一類型的數(shù)據(jù)所能夠創(chuàng)造的公共價值是有限的，無法滿足政府解決過多且復(fù)雜問題的需要，政府實現(xiàn)“云治理”的一大條件就是能夠?qū)⒉煌臄?shù)據(jù)集合運用起來，因此，對大數(shù)據(jù)進行整合成為政府治理創(chuàng)新的關(guān)鍵。大數(shù)據(jù)的整合工作本質(zhì)上就是幫助政府就某一具體問題搜索并整合相關(guān)信息資源的過程，破除部門間的信息壁壘后，多方信息就可以統(tǒng)一進行分析處理。這種方式不僅可以幫助政府快速高效地解決實際問題，同時也能幫助政府內(nèi)部實現(xiàn)共同參與和合作治理。同時，明確大眾在當下和未來的需求也是一件技術(shù)活，這也必須依靠大數(shù)據(jù)的技術(shù)才能得以實現(xiàn)。從這一點來說，大數(shù)據(jù)的“整合性”與政府實施“整體性”治理的理念是契合的。有了這種內(nèi)在價值契合點之后，政府就能在大數(shù)據(jù)技術(shù)的幫助下創(chuàng)新治理。

三、政府“云治理”實踐中的瓶頸因素

“云治理”模式已經(jīng)在部分地方政府開始實踐，并與行政管理體制改革相融合。在浙江，“最多跑一次”改革也在“云治理”模式中往縱深推進。但是隨著改革的進一步深化，“云治理”模式在政府治理實踐中的瓶頸因素也逐漸顯現(xiàn)了出來。

1.關(guān)于數(shù)據(jù)保護的政策法規(guī)滯后

到目前為止，我國已經(jīng)累積了較大體量的政府公共數(shù)據(jù)，鼓勵推動大數(shù)據(jù)的發(fā)展也意味著數(shù)據(jù)必須面向社會公開。但是，我國目前對數(shù)據(jù)的保護政策并沒有同步匹配到位，這在某種程度上會拖延對數(shù)據(jù)深層開發(fā)的進度。利用大數(shù)據(jù)、開發(fā)大數(shù)據(jù)必須與數(shù)據(jù)保護、隱私保護、信息保護的行為步調(diào)一致。另外，由于大數(shù)據(jù)發(fā)展的進度存在地區(qū)差異，盡管在大數(shù)據(jù)發(fā)展較穩(wěn)定的個別地區(qū)已經(jīng)出臺了若干地方性法規(guī)對數(shù)據(jù)安全予以保護，但從國家層面來說，我國目前大數(shù)據(jù)的法律環(huán)境并不健全，盡管陸續(xù)有法律修訂更新和出臺，但仍存在以下幾個方面問題需要政府加以重視并解決：首先，“數(shù)據(jù)”是否為法律里面的唯一書面主體？我國當前的立法中，既有對“信息”的規(guī)定，也有對“數(shù)據(jù)”的規(guī)定，這兩者是否可以通用？其次，商業(yè)領(lǐng)域中與數(shù)據(jù)使用和安全相關(guān)的法律比較多，但是我國政府數(shù)據(jù)開放的相關(guān)立法卻還沒有實現(xiàn)，這對亟需大數(shù)據(jù)輔助科學決策的政府來說，是個巨大的漏洞；第三，從全球角度看，我國與數(shù)據(jù)相關(guān)的立法必須具有全球?qū)用娴囊暯?，互?lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)必須與全球全新的服務(wù)貿(mào)易規(guī)則相適應(yīng)和匹配。因此，如果不從法理上考慮大數(shù)據(jù)發(fā)展的長期環(huán)境，最終必然會限制政府大數(shù)據(jù)的發(fā)展，影響政府“云治理”的成效。

2.數(shù)據(jù)平臺功能建設(shè)不完善

信息化時代和大數(shù)據(jù)的爆炸式發(fā)展，為社會和政府積累了大量的數(shù)據(jù)，而將大數(shù)據(jù)對外開放并加以深度開發(fā)利用，也本應(yīng)是政府實現(xiàn)有效治理的必然之舉。但是，目前我國政府已經(jīng)對外開放的數(shù)據(jù)非常少，數(shù)據(jù)不對口的情況時有發(fā)生，質(zhì)量不高，政府大數(shù)據(jù)的開放程度以及大數(shù)據(jù)的挖掘深度都遠沒有達到預(yù)期。究其原因，除了政府各部門對自己部門產(chǎn)生的數(shù)據(jù)保護意識太強，導(dǎo)致部門間信息壁壘非常嚴重外，一個重要原因還在于，政府目前缺少統(tǒng)一、規(guī)范的數(shù)據(jù)開放平臺，貿(mào)然將數(shù)據(jù)公之于眾，會存在暴露國家機密和公眾隱私的巨大隱患。因此，基于長遠考慮，政府必須成為數(shù)據(jù)平臺的管理者，應(yīng)將數(shù)據(jù)源的控制掌握在公共部門手中。目前，有的地方政府已經(jīng)對下屬各級部門開放了有限數(shù)據(jù)的權(quán)限，但是僅止于淺嘗輒止的程度，并且從對數(shù)據(jù)的更新、數(shù)據(jù)分類、查找所需數(shù)據(jù)、下載使用等方面來說，都比較單一和簡陋。怎樣加大數(shù)據(jù)平臺的功能建設(shè)，讓大數(shù)據(jù)更好地服務(wù)政府管理，讓政府通過大數(shù)據(jù)更好地為公眾提供服務(wù)，是政府當前應(yīng)該重點考慮的問題。

3.領(lǐng)導(dǎo)干部對大數(shù)據(jù)的認知缺位

為了了解地方政府對大數(shù)據(jù)的認知情況，筆者曾通過結(jié)合實地調(diào)研和問卷調(diào)查，獲得了三個數(shù)據(jù)：在地方行政學院開展的往期培訓(xùn)中，與“數(shù)據(jù)”、“信息”相關(guān)的課程僅占往期所有課程的12.8%；領(lǐng)導(dǎo)干部對大數(shù)據(jù)的認知度不高，僅有31.3%的干部聽說過大數(shù)據(jù)；了解大數(shù)據(jù)并上過相關(guān)課程的干部僅占6.5%。絕大部分領(lǐng)導(dǎo)干部都對大數(shù)據(jù)缺乏深入了解，不僅沒有樹立互聯(lián)網(wǎng)思維和大數(shù)據(jù)思維，在稍作了解大數(shù)據(jù)的情況后也表示不認可大數(shù)據(jù)能夠在政府治理中發(fā)揮的作用，只承認大數(shù)據(jù)在商業(yè)領(lǐng)域中確實能夠幫助企業(yè)做出決策；也有一部分政府工作者認為對大數(shù)據(jù)的處理是一種高端技術(shù)，政府無法為大數(shù)據(jù)的運作提供相應(yīng)的高端技術(shù)人才；甚至還有部分公職人員認為，大數(shù)據(jù)的熱度是暫時的，不能將其視為長久能夠考慮的對象，因而現(xiàn)在也無需予以重視?？傊?，當前政府工作人員對大數(shù)據(jù)的認知仍較為缺乏，需要對其加大有關(guān)大數(shù)據(jù)知識的普及。

4.政府部門人員在實操中存在短板

目前，在更高一級層面來說，我國政府在數(shù)據(jù)開放管理方面的執(zhí)行力和管理機制都還存在明顯不足，尚未形成完善的政府數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略規(guī)劃，基層地方政府對大數(shù)據(jù)的發(fā)展重視不夠。在大數(shù)據(jù)快速發(fā)展的節(jié)點，政府部門人員因為缺少技能培訓(xùn)，知識儲備跟不上，政府內(nèi)又尚無儲備相關(guān)方面的技術(shù)人才等原因，無法及時轉(zhuǎn)變工作思維，調(diào)整工作節(jié)奏，對數(shù)據(jù)的篩選和關(guān)聯(lián)比對等工作不熟悉，導(dǎo)致在實際操作中，大數(shù)據(jù)操作運用的短板非常突出。這與傳統(tǒng)的政府組織結(jié)構(gòu)、治理方式、內(nèi)部利益訴求等原因密切相關(guān)，也嚴重阻礙了政府對于大數(shù)據(jù)的開發(fā)與應(yīng)用。

5.數(shù)據(jù)管理中的系列問題

首先，數(shù)據(jù)共享上的不平等。這種不平等可以從以下兩方面來分析：一是上級部門與下級部門之間，通常是上一級部門權(quán)限大，掌握的數(shù)據(jù)資源也較多，但對資源的把控比較緊，數(shù)據(jù)向下運輸?shù)耐ǖ勒欢乱患壱驗闄?quán)限小，掌握的數(shù)據(jù)資源相對要少很多，且習慣于服從上一級并根據(jù)上一級的需求提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)，由此，這樣一種政府層級關(guān)系導(dǎo)致了上下級政府在數(shù)據(jù)共享上的不平等；二是在政府與社會公眾之間，政府部門壟斷了大量的原始數(shù)據(jù)，而由于其有限和保守的共享意識，社會公眾對于數(shù)據(jù)的獲取非常困難，處于數(shù)據(jù)共享上的弱勢地位。其次，部門數(shù)據(jù)分割嚴重。在大數(shù)據(jù)時代之前，政府部門的電子政務(wù)工作已經(jīng)有所發(fā)展，每個部門根據(jù)自己的業(yè)務(wù)，建成了各具部門特色的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。但是由于業(yè)務(wù)領(lǐng)域等方面的差別，政府每個部門所獲取的數(shù)據(jù)格式都存在差異。系統(tǒng)異構(gòu)和數(shù)據(jù)異構(gòu)成了政府“云治理”過程中數(shù)據(jù)割據(jù)的主要原因，影響了政府數(shù)據(jù)的綜合開發(fā)與運用。最后，數(shù)據(jù)開放與開發(fā)中的利弊權(quán)衡。政府運用大數(shù)據(jù)進行“云治理”的過程中還面臨著大量的利弊權(quán)衡問題，比如如何在數(shù)據(jù)開發(fā)和隱私保護中找到平衡，如何在數(shù)據(jù)共享中辨別數(shù)據(jù)的真?zhèn)?，如何確定數(shù)據(jù)開放的程度和劃分數(shù)據(jù)開放的時間，等等。如何找到兩端的平衡點，是政府當前數(shù)據(jù)開放與開發(fā)過程中必須要思考的大難題。

四、構(gòu)建政府“云治理”應(yīng)用的行動框架

時值大數(shù)據(jù)快速發(fā)展時期，要想在大數(shù)據(jù)時代獲得更多的“數(shù)據(jù)紅利”，政府必須正視數(shù)據(jù)的力量，正面利用大數(shù)據(jù)，對政府治理進行改革、創(chuàng)新和發(fā)展。政府要實施“云治理”這一重大戰(zhàn)略，必須構(gòu)建出一套大數(shù)據(jù)在政府治理中的行動框架，打好組合拳。

1.建立統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)中心

2010年美國就已經(jīng)擁有了2094所數(shù)據(jù)中心。[8]而我國由于較長一段時間內(nèi)對大數(shù)據(jù)的認知不充分，由政府所主導(dǎo)建立起來的數(shù)據(jù)中心非常少，目前絕大部分數(shù)據(jù)中心都是由商業(yè)企業(yè)所建立。這是當前我國發(fā)展大數(shù)據(jù)的一個短板，同時也構(gòu)成未來我們發(fā)展大數(shù)據(jù)的一個機遇點。首先，對大數(shù)據(jù)的發(fā)展要樹立戰(zhàn)略意識，在國家層面建立統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)中心，這是必要之舉。這個統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)中心應(yīng)能夠聯(lián)結(jié)地方數(shù)據(jù)庫，將各地區(qū)分散的數(shù)據(jù)庫集合，統(tǒng)一交給國家級大數(shù)據(jù)庫管理部門進行統(tǒng)一管理，方便對數(shù)據(jù)使用的審核工作，確保數(shù)據(jù)零失誤出口。同時，這樣一種管理模式還有助于保留源數(shù)據(jù)，降低數(shù)據(jù)在不同層級不同部門流通中失真的可能性。對于一些應(yīng)該加密不應(yīng)對外公開的數(shù)據(jù)，應(yīng)該在國家層面的公共數(shù)據(jù)中心內(nèi)部就作出區(qū)分，避免涉密信息的流失。其次，鑒于政府在構(gòu)建公共數(shù)據(jù)中心方面缺乏技術(shù)和經(jīng)驗，因此在起步階段，政府可以借用商業(yè)力量，將公共數(shù)據(jù)庫中不涉及機密的數(shù)據(jù)工作通過合同外包的形式交由社會力量去做。但隨著政府自身技術(shù)力量的跟進，政府必須全面收回對公共數(shù)據(jù)中心的控制權(quán)。

2.引導(dǎo)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)與政府治理間的融合與協(xié)同

依照目前大數(shù)據(jù)發(fā)展的基本態(tài)勢，未來我國與大數(shù)據(jù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)必將成為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的巨大推動力。因此，實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略必須在大數(shù)據(jù)技術(shù)層面進行挖掘和突破，不僅要保留數(shù)據(jù)開發(fā)和使用的核心競爭力，同時也要不斷創(chuàng)新數(shù)據(jù)應(yīng)用的技術(shù)。政府社會治理的業(yè)務(wù)范圍非常廣泛，需要的數(shù)據(jù)處理技術(shù)要求也比較高，因此，政府在利用大數(shù)據(jù)推行“云治理”模式時，需要增強數(shù)據(jù)在社會治理范疇內(nèi)的滲透，讓大數(shù)據(jù)與城建、社保、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等社會治理領(lǐng)域融合和協(xié)同創(chuàng)新，并在以上各社會領(lǐng)域中產(chǎn)生集聚發(fā)展，形成規(guī)模效應(yīng)，擴大大數(shù)據(jù)的發(fā)展空間。

3.提出大數(shù)據(jù)人才戰(zhàn)略

人才是發(fā)展大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)和保障。目前我國政府對于發(fā)展大數(shù)據(jù)的需求極為迫切，但是相應(yīng)的人才缺口非常嚴重。政府要想通過發(fā)展大數(shù)據(jù)創(chuàng)新政府治理方式，就必須提出促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的人才戰(zhàn)略，培養(yǎng)一批既有社會治理能力，又有數(shù)據(jù)操作能力的復(fù)合型人才。這項工作應(yīng)包括三方面的內(nèi)容：第一，加大對政府內(nèi)部大數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)力度，這種培養(yǎng)方式應(yīng)能夠在短時間內(nèi)為政府培養(yǎng)出一批既懂政府業(yè)務(wù)流程，又懂大數(shù)據(jù)專業(yè)知識的人才；第二，通過高校培養(yǎng)復(fù)合型大數(shù)據(jù)人才，這種方式適合大數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)建立長期模式，保證人才的不斷輸送和專業(yè)的成熟；第三，在其他領(lǐng)域挖掘優(yōu)秀的具有實操經(jīng)驗的人才，實現(xiàn)政府與企業(yè)、社會組織等在大數(shù)據(jù)開放與開發(fā)方面的合作。

4.完善數(shù)據(jù)隱私保護機制

大數(shù)據(jù)中的一部分數(shù)據(jù)是極其重要且不可隨意泄露的。因此，制定一系列配套健全的法律法規(guī)，是保障公共數(shù)據(jù)安全、保護國家和公民隱私的重要舉措。法律法規(guī)不僅要明確個人對數(shù)據(jù)的使用權(quán)限和各項權(quán)利，同時要對政府和社會組織使用大數(shù)據(jù)的范圍和內(nèi)容作出明確的法律規(guī)定。在對大數(shù)據(jù)的各項加工工作中，法律還必須規(guī)定使用主體有關(guān)大數(shù)據(jù)的使用規(guī)則，對其進行必要的制約。針對一些在充分告知使用范圍和使用規(guī)則后仍然利用數(shù)據(jù)對他人和組織造成傷害的違法亂紀行為，必須做到有法可依，通過法律手段對其進行嚴懲。

5.完善健全監(jiān)督、問責機制

機制的長久運轉(zhuǎn)離不開監(jiān)管，權(quán)力的使用也離不開責任的約束。具有公共價值的數(shù)據(jù)公開之后，必須對其開展必要的監(jiān)管。這種監(jiān)管工作必須是三級聯(lián)動式的監(jiān)管，即國家級法律制約、地方級部門內(nèi)部監(jiān)管以及外部監(jiān)督。權(quán)責相當、監(jiān)管得當，就是要求數(shù)據(jù)使用者在享有使用權(quán)利的同時，也必須正視對數(shù)據(jù)的不當操作要承擔必要的監(jiān)督、問責。主要包括兩個方面：一是要對公職人員操作公共數(shù)據(jù)的行為進行監(jiān)督；二是要注意收集對大數(shù)據(jù)使用情況的反饋。政府利用大數(shù)據(jù)的出發(fā)點是為了對群眾的需求進行精準定位，因此，數(shù)據(jù)利用效果好不好，受用者最清楚，要積極聽取受用者的心聲。這種反饋監(jiān)管有助于幫助政府不斷改進和完善對數(shù)據(jù)的利用，讓基層社會的民主自治與民主協(xié)商等體制機制真正運轉(zhuǎn)起來。

[1]陳潭.大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實施的實踐邏輯與行動框架[J].中共中央黨校學報,2017(2).

[2]國家信息中心.國家信息中心發(fā)布《中國大數(shù)據(jù)發(fā)展報告(2017)》[EB/OL].http://www.sic.gov.cn/News/79/7727.htm.

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(責任編輯：黃鵬進)

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