韓兆柱+盧冰

摘 要：近年來，隨著污染氣體排放不斷增多，京津冀地區(qū)霧霾問題日益嚴重。大氣污染跨地域治理難度加大，區(qū)域合作成為必然選擇，而建立和完善區(qū)域合作機制成為解決霧霾問題的關鍵。目前，京津冀霧霾治理的府際合作機制仍面臨著參與主體單一、各組成部分首要目標不一致、合作機制水平低、地方政府執(zhí)行力不足等問題?；谡w性治理理論，完善京津冀霧霾治理的府際合作機制。在領導機構上，成立京津冀協(xié)同發(fā)展環(huán)保專項工作領導小組；在組織構成上，設立辦公室、專家咨詢組兩個日常機構；在組織運行上，建立健全多元主體參與機制、京津冀利益協(xié)調機制、區(qū)域協(xié)作長效機制、合作成效保障機制，以推動京津冀的府際合作。

關鍵詞：京津冀；霧霾治理；府際關系；整體性治理

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）04-0073-09

引 言

大氣作為環(huán)境的一個重要組成部分，是延續(xù)生命的必需品，因此空氣質量與人們的幸福指數息息相關，并成為國家和人民共同關心的話題。黨的十八大報告高度重視環(huán)境問題，首次將生態(tài)文明建設置于獨立一章，并指出要加大環(huán)境保護力度，可見生態(tài)文明已上升為我國經濟社會發(fā)展基本國策的戰(zhàn)略和核心理念[1]。隨著工業(yè)化水平的提高，污染氣體排放不斷增多，京津冀地區(qū)的霧霾問題愈演愈烈。而2017年1月中國人民大學發(fā)布的《京津冀霧霾治理政策評估報告》表明，2016年PM2.5濃度有所下降的短暫成效更多依靠風速偏大的“天幫忙”，而在相同氣象條件下，濃度無明顯變化，因此未來的治霾之路還是要靠“人努力”①。2015年4月，中共中央政治局審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，推動京津冀協(xié)同發(fā)展，要破除體制機制障礙，構建京津冀協(xié)同發(fā)展的體制機制。因此，本文以整體性治理為視角，探索京津冀霧霾治理的府際合作機制。

一、基于整體性治理完善京津冀霧霾治理府際合作機制的意義

機制（Mechanism），原指機器構造和動作的原理，后來泛指一個工作系統(tǒng)組織或部分之間相互作用的過程和方式[2]。府際合作機制是指地方政府通過搭建主體間信息溝通平臺，出臺相關政策，以實現共同利益的一系列規(guī)則和制度的總稱，其內涵包括目標、主體、途徑、內容等方面[3]。從府際關系的角度看，合作機制包括縱向和橫向兩個維度[4]。目前，我國的區(qū)域合作在中央政府的主導下，地方政府自主性不斷增強的趨勢愈加明顯[5]。京津冀一體化在中央政府的主導下，加強了頂層設計，明確了不同地區(qū)的功能定位，并將協(xié)同發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略，而地方政府合作的運作機制仍有待完善。因此，筆者認為，探討京津冀政府間的橫向合作，即完善京津冀治理霧霾的府際合作機制，具有重要的理論和實踐意義。

（一）基于整體性治理完善京津冀霧霾治理府際合作機制的理論意義

整體性治理（Holistic Governance）是在新公共管理理論式微和數字時代來臨的背景下，發(fā)端于英國并隨后擴展到美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家的全新的治理模式[6]。整體性治理理論主張政府組織機構間通過充分溝通與合作，達成有效協(xié)調與整合，彼此的政策目標連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強化，達到合作無間的目標的治理行動[7]。該理論產生于20世紀90年代，經歷了理論初倡（1990-1997）、理論發(fā)展（1998-2001）和理論深化（2002年至今）三個發(fā)展階段，代表性人物是英國的佩里·?？怂梗≒erri 6）和帕卻克·鄧利維（Patrick Dunleavy）。在整體性治理理論的支撐下，1997年英國布萊爾政府頒布了《現代化政府白皮書》，正式啟動了協(xié)同政府改革。我國對整體性治理理論的引介最早可追溯到2005年。臺灣學者彭錦鵬在《全觀型治理：理論與制度化策略》一文中提出了制度化建設的三個策略：基礎設施建設、整合組織的建立和新型文管體系，并指出整體性治理理論有望成為“21世紀有關政府治理的大型理論”[8]。后來，周志忍、竺乾威、曾凡軍、韓兆柱等人對整體性治理進行了更為詳細的介紹[6]。自整體性治理理論引入我國之后，學術界對其關注度一直很高。目前，我國學者對該理論的研究已從最初的理論譯介階段逐步轉向將它作為分析工具來解析實際問題的應用性研究階段[9]。

我國公共管理學科起步較晚，相應的理論體系尚不健全，包括整體性治理在內的諸多理論都是西方的舶來品，用于指導我國公共管理改革還很“吃力”[10]。整體性治理理論在本土化的過程中，與我國國情和具體問題相結合，在政府協(xié)同工作中發(fā)揮了很大的作用，為京津冀地區(qū)面臨的跨區(qū)域整合以實現共同利益、提升整體競爭力提供理論支撐，有利于整體性治理理論的本土化繼續(xù)發(fā)展，也有助于構建中國特色的公共治理理論[10]。此外，當今社會的復雜性和不確定性，給國家治理工作帶來了極大挑戰(zhàn)。京津冀地區(qū)以屬地管理、政府部門為主要參與力量開展的治理霧霾工作收效甚微。因此，提倡多元主體參與治理，將企業(yè)、非政府組織和個人等力量納入治理的框架內，有利于推進我國國家治理能力和治理體系現代化向前發(fā)展。

（二）基于整體性治理完善京津冀霧霾治理府際合作機制的實踐意義

大氣作為生態(tài)環(huán)境的一個重要組成部分，近年因頻發(fā)的霧霾天氣而備受關注。作為一種氣象災害，霧霾引發(fā)了大氣環(huán)境的惡性循環(huán)，阻滯了社會發(fā)展的步伐，也增加了交通事故發(fā)生的頻率[11]。另外，人體長期暴露在霧霾天氣下，也容易誘發(fā)心血管疾病、呼吸系統(tǒng)疾病，嚴重的甚至導致癌癥。霧霾危害如此之大，而頻繁發(fā)生的京津冀地區(qū)，更是不容忽視。因此，探索京津冀合作治理霧霾的舉措，有利于提升京津冀的整體競爭力，也有利于增強區(qū)域合作改善環(huán)境狀況的示范作用。

2014年2月，京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會正式將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重要的國家戰(zhàn)略，并指出要推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，就要在交通、生態(tài)環(huán)保等領域率先取得突破。在此背景下，完善京津冀霧霾治理的府際合作機制，有利于在生態(tài)環(huán)境保護領域率先取得突破，促進區(qū)域合作治理霧霾工作長期、高效的運行，有助于協(xié)調京津冀的行動，推進京津冀協(xié)同發(fā)展的步伐[12]（p.178）。

二、京津冀霧霾治理府際合作機制存在的問題

2015年11月，京津冀三省市的環(huán)保部門成立了京津冀環(huán)境執(zhí)法聯動工作機制，表示未來將設立環(huán)保工作領導小組，由領導小組統(tǒng)一組織開展三省市環(huán)境執(zhí)法聯動工作。由于技術、資源等方面存在巨大的差異，京津冀地區(qū)存在增強合作以實現共贏的相互需要，屬于典型的互補性區(qū)域合作[13]（p.171）。目前京津冀霧霾治理的府際合作機制仍存在許多問題，主要有以下幾方面。

（一）合作機制的參與主體單一

京津冀合作治理霧霾的參與主體單一，更多依靠政府部門的力量，而忽視了企業(yè)、非政府組織、公民個人等行為主體的參與。國務院2013年印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”）指出，到2017年全國各地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，京津冀地區(qū)細顆粒物濃度下降25%②。為了實現該目標，京津冀三省市政府部門雖然采取了積極行動，卻忽視了企業(yè)、非政府組織和公民等行為主體的重要作用。北京市2013年出臺的《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃》提倡企業(yè)自律治污行動、公眾自覺減污行動、社會監(jiān)督的防污行動。從公共部門經濟學的角度看，空氣屬于純粹的公共物品，具有非排他性和非競爭性的特征，這使得倡導自主參與節(jié)能減排淪為一句空話[14]。

2014年通過的《北京市大氣污染防治條例》提倡建立健全政府主導、區(qū)域聯動、單位施治、全民參與、社會監(jiān)督的工作機制；天津市2015年出臺的《天津市大氣污染防治條例》規(guī)定，市政府對本市的大氣環(huán)境質量負責，各區(qū)縣政府對轄區(qū)的大氣環(huán)境質量負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處應當履行監(jiān)管的職責；河北省2016年出臺的《河北省大氣污染防治條例》規(guī)定，本省內各級人民政府環(huán)保主管部門對本轄區(qū)的大氣污染進行統(tǒng)一的監(jiān)督和管理，公民應當自覺履行保護環(huán)境的責任?？偟膩碚f，三省市治理霧霾的府際合作機制，北京已經走在了前列，提倡各非政府主體的廣泛參與，而天津與河北仍停留在政府主導的層次，沒有提及企業(yè)、非政府組織和公民的參與。在自然環(huán)境面前，人類是關系密切的利益攸關方，都會受益于優(yōu)質空氣的正外部性，而在提供清潔空氣的行動上，依靠單方面的政府努力，尚未將重要組成部分的企業(yè)、非政府組織和公民納入合作機制的框架之內，實屬一個重要缺陷。

（二）三省市首要目標不一致

京津冀三省市間的經濟發(fā)展水平、功能定位等差異很大，致使在區(qū)域合作治理霧霾的過程中存在首要目標不一致的現象。據統(tǒng)計，河北省經濟發(fā)展嚴重滯后于京津二市，2008年～2015年河北的人均地區(qū)GDP不及北京或天津的50%（參見圖1），有學者用“吃不下”、“不夠吃”、“沒飯吃”來比喻京津冀三地之間的經濟失衡[15]。三地合作治理霧霾，京津二市具有一定的經濟基礎，首要目標是提升發(fā)展質量，擁有清潔空氣；而河北省遠遠落后，其首要目標是提高發(fā)展水平、解決生存大計。

此外，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下，不同地區(qū)城市功能定位不同，注定了三省市地位的不平等。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略核心是有序疏解北京非首都功能，而非發(fā)展天津與河北的經濟。河北省定位之一是京津冀生態(tài)環(huán)境的支撐區(qū)，主要承擔北京一些高能耗的產業(yè)轉移，而北京市主要集中了一些科技創(chuàng)新型企業(yè)，天津是全國先進制造研發(fā)基地。

在實際合作中，跨區(qū)域性公共物品供給的“外部性”和“搭便車”現象的存在也是導致地方政府間不合作的重要原因[16]（p.74）。清潔空氣屬于純粹的公共物品，當不付出成本同樣可以享受公共產品正外部性時，欠發(fā)達地區(qū)更愿意采取“搭便車”行為。因此，若較發(fā)達的京津二市不對發(fā)展水平欠佳的河北進行利益補貼或者補貼數額小于環(huán)保成本，那么河北省便更愿意采取“先污染、后治理”的慣性做法，以犧牲環(huán)境為代價大力發(fā)展經濟，京津冀合作治霾更容易導致“三個和尚沒水喝”的局面。

（三）合作機制的水平低

目前京津冀治理霧霾的合作機制水平較低，尚以應急合作為主。2014年北京市舉辦APEC會議時期，京津冀地區(qū)采取單雙號限行、停產、限產、停工等史上最嚴措施來保證北京市的空氣質量，呈現“APEC藍”。2015年9月，北京市舉行了紀念抗戰(zhàn)勝利70周年的大閱兵，在此期間為保障北京地區(qū)的空氣質量，市政府通過工業(yè)停產、臨時交通管制、空氣督查等措施爭取到了“閱兵藍”。此外，2017年“兩會”召開前夕，環(huán)保部會同有關省份赴京津冀及周邊18個城市，開展2017年第一季度空氣質量專項督查，此次督查采取部長巡查、走訪問詢、現場抽查等方式，以督政為主導、督政與督企相結合，分階段推進，不斷傳導督查壓力，切實督促地方落實大氣污染防治責任，在京津冀環(huán)保督查工作的保障下，我國迎來了最美“兩會藍”③?！癆PEC藍”、“閱兵藍”以及“兩會藍”是群眾對我國采取應急措施治理霧霾所獲成效的戲稱。這短暫的美好是政府采用特殊措施治理出來的，一些暫時性、強制性的措施并不能常態(tài)化。

（四）地方政府的執(zhí)行力不足

地方政府執(zhí)行力不足是目前京津冀合作治理霧霾面臨的又一重大問題。威爾遜指出，“行政是政府的執(zhí)行，是政府的操作，是政府工作中最耀眼的部分”[17]。如果說我國公共政策的制定存在協(xié)同失靈，那么政策執(zhí)行和項目管理中的協(xié)同失靈更為嚴重[18]。

京津冀地方政府為落實中央政府治理霧霾的指令，出臺相關條例，由環(huán)境主管部門統(tǒng)一管理，轄區(qū)內各行政機關進行落實。這種政府運作模式看起來十分合理，在執(zhí)行過程中卻隱含著許多問題。

為實現國務院要求到2017年京津冀地區(qū)細顆粒物濃度下降25%的指標，三省市均制定了《大氣污染防治條例》，對于禁止燃放煙花爆竹、關停限產重污染企業(yè)、使用清潔能源等行為做了詳細的規(guī)定，然而各地方政府在執(zhí)行的過程中偷工減料，睜一只眼閉一只眼、僵硬執(zhí)行、敷衍懶惰、缺乏責任意識、上有政策、下有對策等，執(zhí)行力不足或執(zhí)行力扭曲的現象廣泛存在，致使京津冀地區(qū)的霧霾仍在肆虐。馬克思曾說：“一步實際運動比一打綱領更重要”[19]（p.296），提升京津冀地區(qū)各地方政府的執(zhí)行力已變得日趨重要。

三、 京津冀霧霾治理府際合作機制問題的成因

對于以上京津冀霧霾治理的府際合作機制問題，筆者認為其成因有以下幾個。

（一） 社會治理模式轉型緩慢導致合作渠道單一

我國社會治理模式的滯后，導致在應對京津冀合作治理霧霾問題上死板僵化。公共管理已經歷了傳統(tǒng)公共行政和新公共管理兩個階段，與之相對應的是馬克斯·韋伯的官僚制政府和戴維·奧斯本、特德·蓋布勒的企業(yè)家政府兩大模式。官僚行政理論主張實行專業(yè)化的等級體系，政府部門在社會管理中發(fā)揮絕對作用，不可避免地帶來體制僵硬死板的缺陷；而新公共管理理論主張用企業(yè)家精神塑造政府，以效率、質量等精神克服官僚主義的弊病，導致了政府部門本質屬性“公共性”的喪失?；诠讲块T都有自身難以克服的局限性，在當代公共管理理論中，逐漸衍生出通過構建跨部門伙伴關系，同時利用公共部門、私人部門和第三部門的優(yōu)點而避免其缺點的理念[20]（p.311），即詹姆斯·羅西瑙提出的治理理論。治理理論是各種公共的或私人的，個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和[21]（p.4）。在治理理論的倡導下，公共行政理論擴充了公共事務管理的主體、職能與行為模式，開創(chuàng)了多元共同參與公共事務管理的新局面[22]（p.28）。我國依然延續(xù)著傳統(tǒng)公共行政時期的官僚制社會治理模式，政府部門在社會管理過程中發(fā)揮著絕對作用。相較之下，學術界對治理理論寄予厚望，將其與我國的現代國家構建、政治和行政體制改革演進緊密地聯系在一起[23]（p.133）。在理論呼聲日益強烈的背景下，構建適合我國國情的政府、市場、社會三維框架下的多中心治理模式，實現社會治理從單向行政向合作行政的轉變成為必然選擇[24]。

（二） “條塊關系”體制導致地方政府的各自為政

條塊關系是我國行政組織體系中基本的結構性關系，它在各個不同層面與各個不同領域影響和制約著整個政府的行政管理[25]。京津冀三地政府是平行的“塊塊”關系，彼此之間相互獨立、互不負責，而日益復雜的京津冀霧霾問題，使得政府各組織機構、內部人員、不同政府之間的分化明顯，加之由于部門利益驅動在客觀上造成治理體系的碎片化，這勢必導致組織部門不協(xié)調和成員自利化甚至產生破壞整合的反作用力[26]。謝慶奎曾指出，地方政府均具有明顯的“利己性”和“利他性”，其中“利己性”是政府的本質屬性之一，政府間關系的內涵首先是利益關系[27]。在經濟利益面前，北京、天津、河北是獨立的個體，都有自己的“一畝三分地”，地方保護主義色彩濃厚；而在大氣環(huán)境面前，三地是一個整體，是“一榮俱榮、一損俱損”的關系。因此，如果沒有合理的利益協(xié)調機制，在解決北京“大城市病”問題的同時，給予天津、河北足夠的好處帶動其發(fā)展，京津冀協(xié)同發(fā)展的步伐將會十分緩慢。京津冀地區(qū)霧霾問題已迫在眉睫，嚴重威脅廣大人民群眾的生命安全，若因利益協(xié)調不均致使合作治理霧霾工作的停滯，未免有些因小失大。

（三） 配套機制多、屬地治理模式增加協(xié)作的復雜性

京津冀合作治理霧霾除環(huán)保部門外，還需相應的配套機制來保證成效，而配套機制涉及的部門繁多，再加上治理的屬地模式，增加了合作的難度，致使合作的水平較低。就成因而言，霧霾主要是汽車尾氣、工業(yè)廢氣、供暖排放、垃圾揚塵等因素造成的，這就涉及交通管理、工商管理、城市綜合管理等部門的共同努力。而我國政府職能部門設置的特色在于雙重領導，即絕大多數地方政府職能部門不僅接受本級政府的直接領導，還要接受上級對口部門的間接指導，在合作治理的過程中還要與跨區(qū)域的同級部門進行協(xié)商，大大增加了協(xié)作的復雜性[28]（p.41）。就治理而言，我國現行的環(huán)境管理模式的主要特征是屬地管理，即各地方政府的環(huán)境主管部門負責本轄區(qū)環(huán)境保護工作的監(jiān)督管理，這也是世界各國最早普遍采用的政府環(huán)境管理模式[29]（p.260）。區(qū)域內的污染物排放標準不一致，致使標準寬松地區(qū)的污染源仍然合法存在，進而跨界傳輸。因此，合作治理霧霾必然涉及三省市的合作立法、聯合執(zhí)法、共同監(jiān)督。京津冀合作治理霧霾涉及的部門越多，利益協(xié)調就越復雜，信息共享就越困難，三方合作也就變得更加艱難。目前我國京津冀地區(qū)合作治理霧霾仍停留在初級階段，以應急合作為主，缺乏長期性、規(guī)范化的運行機制約束。

（四） 監(jiān)督不到位、懲罰不嚴格助長懈怠行為

京津冀三省市為治理霧霾都制定了詳細的行動條例，但由于監(jiān)督不到位、 懲罰不嚴格，導致以污染促發(fā)展的代價較低，一定程度上助長了污染環(huán)境的行為。 就監(jiān)管而言，三省市政府要求的環(huán)境主管部門統(tǒng)一負責相關工作，并依法將監(jiān)測數據向社會公開，接受行政監(jiān)察機關、人民群眾的監(jiān)督。事實上，公眾接觸到的污染數據大多為二手數據，以2016年12月份京津冀一次重度霧霾過程為例，大家經常使用的墨跡天氣、網絡空氣質量實時查詢等來源于氣象局的數據顯示石家莊PM2.5指數為500，而許多網友均稱實地測量值高達1000以上、能見度不足5m，處于“爆表”狀態(tài)。環(huán)境保護部西南環(huán)保督查中心一處處長但家文也曾表明，“面對短期內無法完成、又必須完成的重大任務，環(huán)保部門的部分數據就容易出問題，地方政府也可能采取一些‘非常措施達到理想數據”④。公民的知情權已被剝奪，更無從談及監(jiān)督權。而行政監(jiān)察機關的監(jiān)督檢查工作可在電影《驢得水》中略見縮影，一方瞞報、謊報、應付檢查，另一方睜一只眼閉一只眼等現象廣泛存在，對環(huán)保的監(jiān)督效力大打折扣。就懲罰而言，對于未造成事故的污染處以罰款，數百至數萬不等；對于造成釀成重大事故的，依法追究刑事責任。若沒有嚴格的監(jiān)督懲罰機制作為支撐，這種行徑只會變相助長歪風邪氣。因此，提高政府執(zhí)行力，關鍵在于加強對權力運行過程和結果的監(jiān)督與問責[30] 。

四、基于整體性治理理論完善京津冀霧霾治理中的府際合作機制

2017年3月9日，環(huán)保部長陳吉寧就“加強生態(tài)環(huán)境保護”答記者問時表示，2017年環(huán)保部要堅決打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，重點解決冬季大氣污染問題，擼起袖子把工作抓實、抓細、抓好。筆者認為，在京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組下，應盡早成立京津冀協(xié)同發(fā)展環(huán)保專項工作領導小組，統(tǒng)一負責包含霧霾問題在內的環(huán)境保護工作。在該小組的領導下，成立專家咨詢組，為協(xié)同發(fā)展的環(huán)保工作提供政策建議和理論指導；設立辦公室，負責領導小組的日常行政工作。在組織運行上，建立健全多元主體參與機制、京津冀利益協(xié)調機制、區(qū)域協(xié)作長效機制、合作成效保障機制，以更好地推動京津冀三省市政府之間的合作（參見圖2）。

（一） 建立多元主體參與機制

單一政府主體在處理公共事務時越來越力不從心，而企業(yè)、非政府組織以及公民個人等非政府主體扮演著日益重要的角色。事實上，我們正處在全球化、后工業(yè)化的進程中，在高度復雜性和高度不確定性的情境下，將擁有一個合作的社會。整體性治理理論主張發(fā)揮政府部門的主導作用，以滿足公眾需求為導向，對部門層級、功能和公私伙伴關系進行整合，使政府組織實現整體性協(xié)調[31]。2015年環(huán)保部出臺了《環(huán)境保護公眾參與辦法》，并對各地的落實情況進行指導檢查，在全國也建立了一些公眾參與的示范試點⑤?；谡w性治理理論，在京津冀合作治理霧霾的府際合作機制下，建立以政府部門為主導，囊括企業(yè)、非政府組織、公民個人在內的多元主體參與機制，促進區(qū)域信息與技術共享，積極發(fā)揮各主體在霧霾共治中的作用。環(huán)保民間組織等一些非政府組織要加大宣傳力度，努力提升公民的環(huán)境保護意識；企業(yè)、環(huán)境污染第三方治理機構等相關企業(yè)要切實履行社會責任，運用專業(yè)技能為治理霧霾做出貢獻；公民個人也要積極行動起來，培養(yǎng)自己的主人翁意識，竭盡全力綠色出行，不要露天焚燒垃圾[32]。

（二） 健全京津冀利益協(xié)調機制

在區(qū)域一體化進程中，為實現整體發(fā)展，政府間的協(xié)調十分重要[33]。京津冀跨地區(qū)合作治理霧霾，面臨的最大阻礙就是利益協(xié)調。所謂協(xié)調，是指“在管理過程中引導組織之間、人員之間建立相互協(xié)作和主動配合的良好關系，有效利用各種資源，以實現共同預期目標的活動[34]（pp.1-53）。整體性治理理論認為，協(xié)調是政府活動的核心，是治理的重要策略之一。與西方國家市場化的價格杠桿調節(jié)不同，我國生態(tài)環(huán)境問題的治理從根本上講要走政府主導的環(huán)境治理新模式[35]。像我國這樣實行官僚制的單一國家，很難在地方政府的合作中，自覺形成“地方政府→區(qū)域公共管理共同體地方政府”的談判協(xié)調制度，因此，必須依靠中央政府的推動力量[36]。京津冀共同治理霧霾，須在京津冀協(xié)同發(fā)展環(huán)保專項工作領導小組之下，由中央政府推動三省市建立利益協(xié)調機制。中央政府擔任協(xié)調者的角色，給予京津冀地區(qū)一定的財政支持和政策建議，三省市政府為平等的被協(xié)調者角色，加強彼此的信任，共同為促進京津冀協(xié)同發(fā)展出謀劃策。羅伯特·帕特南曾指出：“在處理區(qū)域性事物的過程中，行為體間的信任水平越高，合作的可能性就越大?！盵37]（p.200）因此，京津冀合作治理霧霾，須定期召開合作協(xié)商會議，增強信息的交流與溝通，增進彼此的信任，促進合作以實現共贏，解決北京“大城市病”，帶動天津與河北的經濟發(fā)展，努力破除集體行動的邏輯困境。

（三） 加強區(qū)域協(xié)作長效機制

開展區(qū)域合作是處理區(qū)域公共事務的高效路徑。按照L·E·戴維斯和D·C·諾斯的理解，制度環(huán)境是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規(guī)則[38]。英美等發(fā)達國家治理大氣的經驗表明，在制度層面上建立共同遵守的合作規(guī)則，可以促使地方政府間合作走向常態(tài)化、規(guī)范化、法制化[15]。法律法規(guī)體系的完善是防治大氣污染的第一步，除憲法、大氣污染治理的專門性法規(guī)、部門規(guī)章外，還要有環(huán)保規(guī)劃綱要、國際防治空氣污染公約、公民環(huán)保行為調控等一系列法律體系共同構成[39]。京津冀區(qū)域合作的制度化建設，不可避免要推動全國人民代表大會加快關于區(qū)域合作立法的步伐，從國家層面完善相關法律法規(guī)的建設。此外，要推動聯防聯控長效機制的建立，還應設立跨區(qū)域大氣環(huán)境的常設機構，成為履行全區(qū)域大氣環(huán)境保護職能的主要機構[29]。因此，我們要盡快成立京津冀協(xié)同發(fā)展環(huán)境專項工作領導小組，負責京津冀地區(qū)的環(huán)境保護工作；在組織運行上要加強協(xié)作長效的維持機制，努力推動將目前的區(qū)域性臨時合作上升為制度規(guī)范下長期合作層次，這是京津冀合作治理霧霾的最佳選擇。

（四）完善合作成效保障機制

完備的監(jiān)督和獎懲機制是保證政策成效的有力措施，在京津冀合作治理霧霾的過程中，必須完善成效保障機制，以應對各地方政府執(zhí)行力不足的問題。一方面，必須完善環(huán)境保護的監(jiān)督機制。一般而言，政府組織、企業(yè)、非政府組織和公民個人等主體都依法享有監(jiān)督權，而互聯網的發(fā)展更是便利了其監(jiān)督權的實現[15]。在治理霧霾的過程中，除發(fā)揮傳統(tǒng)方式進行監(jiān)督外，還要發(fā)揮互聯網的作用，設立監(jiān)督機制的網絡參與平臺，拓寬各主體的監(jiān)督途徑。另一方面，還要完善相應的獎懲機制。中央政府要強化對地方政府的激勵，解決地方政府在大氣污染治理中動力不足的難題[39]。地方政府要加強對企業(yè)、非政府組織、個人的激勵，對舉報非法經營企業(yè)的組織或人員，其相關信息要嚴格保密，并對其給予適當的獎勵。最新修訂的、史上“最嚴”的《中華人民共和國環(huán)境保護法》已于2015年1月1日起正式實行，其中對信息公開和公眾參與監(jiān)督、保護環(huán)境有著詳細的規(guī)定，對于違反相關規(guī)定有著嚴格的懲罰措施⑥。因此，中央政府要加強對地方政府執(zhí)行力度的監(jiān)督，地方政府要加強對轄區(qū)內企業(yè)、非政府組織、個人進行嚴格監(jiān)管，對接到舉報的相關違法案件，一旦核實必當嚴厲懲罰，進行通報批評，彰顯決心。盡管京津冀地區(qū)目前的霧霾問題十分嚴峻，但是只要各級政府下定決心，逐步調整區(qū)域產業(yè)結構，加大治污力度，再加上老百姓的響應配合，美麗的“APEC藍”一定會在中國成為“新常態(tài)”。

結 語

本文以京津冀霧霾治理為主題，以整體性治理理論為分析視角，旨在完善京津冀霧霾治理的府際合作機制，并在京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的背景下，倡導建立京津冀協(xié)同發(fā)展環(huán)境專項工作領導小組，設立專家咨詢組、辦公室兩個日常機構，從多元主體參與機制、京津冀利益協(xié)調機制、區(qū)域協(xié)作長效機制、合作成效保障機制方面完善組織運行機制，加強京津冀三省市政府在治理霧霾過程中的合作，以推動整體性治理理論發(fā)展，推進京津冀霧霾治理的實踐工作，提升整體競爭力。然而，在厘清京津冀治理霧霾府際合作關系的同時，不得不承認我國關于區(qū)域合作的立法仍是一大短板，可能導致區(qū)域合作遭遇種種困難，這要求我們必須加強關于區(qū)域合作立法的理論研究，從理論層面推動實際合作的發(fā)展。

注釋：

①參見中國青年網：《報告：京津冀霧霾治理“人努力”效果尚不顯著》2017年1月14日。

②參見中國政府網：《國務院關于印發(fā)大氣污染防治行動計劃的通知》2013年9月10日。

③參見中國化工助劑網：《“兩會藍”或再度重現苯酐市場藍天何時現？》2017年3月4日。

④參見新華網：《新<環(huán)保法>對數據造假明正典刑》2014年8月26日。

⑤參見中國政府網：《環(huán)保部部長陳吉寧就“加強生態(tài)環(huán)境保護”答問》2017年3月9日。

⑥參見中國政府網：《中華人民共和國環(huán)境保護法（主席令第九號）》2014年4月25日。

⑦參見新華網：《“APEC藍”能否變成持久的“北京藍”？》2014年11月18日。

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[責任編輯：楊 健]