劉福元

摘 要：數(shù)字化城管是以數(shù)字信息管理技術(shù)為基礎(chǔ)，采用單元網(wǎng)格和城市部件來(lái)劃分管轄，通過(guò)監(jiān)督中心和指揮中心的“兩軸機(jī)制”以及案件處理的閉環(huán)運(yùn)行系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)城市管理的一種科學(xué)管理模式。實(shí)現(xiàn)數(shù)字化城管效能的主要?jiǎng)右蛟谟冢盒畔⑹占?、案卷建立、任?wù)派遣等六個(gè)階段的運(yùn)作流程形成了案件處理的“閉環(huán)運(yùn)行系統(tǒng)”；“管理部件”和“事件”兩個(gè)管理對(duì)象類別的劃分使得案件發(fā)生后能夠迅速判斷出與之關(guān)聯(lián)的責(zé)任部門，而“萬(wàn)米單元網(wǎng)格”的管理地域劃分使案件發(fā)生后能夠迅速確定出應(yīng)由哪一區(qū)域的機(jī)構(gòu)或人員負(fù)責(zé)處理；信息采集員的人事管理、工作內(nèi)容和具體要求等不僅關(guān)涉信息收集階段的運(yùn)行效率，而且對(duì)于數(shù)字城管運(yùn)行的綜合狀況亦有著舉足輕重的影響。

關(guān)鍵詞：數(shù)字化城管；效能；運(yùn)作流程；管轄劃分；信息員管理

中圖分類號(hào)：D63-39 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2017）04-0028-08

增強(qiáng)管理過(guò)程科學(xué)化、精確化以及高效化的數(shù)字城管模式，已在我國(guó)多個(gè)城市中付諸實(shí)踐并顯示出相應(yīng)的成效。2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》中特別強(qiáng)調(diào)“以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，以智慧城市建設(shè)為契機(jī)，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，加快形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配的城市管理能力”。從根源上說(shuō)，在城市管理過(guò)程中采用現(xiàn)代化的數(shù)字通訊技術(shù)和信息管理系統(tǒng)，其核心目的之一就是提高行政效率；行政效率是數(shù)字化城管所能體現(xiàn)得最為直接和明顯的優(yōu)勢(shì)。而實(shí)踐中，據(jù)各地統(tǒng)計(jì)，城管案件的處理效率確因數(shù)字平臺(tái)的應(yīng)用而有所提升。比如，黃岡市數(shù)字城管平臺(tái)2013年5月上線，2014年共計(jì)立案75325起，應(yīng)結(jié)案75122起，結(jié)案74460起，按時(shí)結(jié)案率達(dá)到97.59%，總結(jié)案率99.1%，系統(tǒng)運(yùn)行效果顯著[1]。再如，韶關(guān)市在數(shù)字城管適用前，市民發(fā)現(xiàn)路燈燈罩破碎只能通過(guò)電話投訴到市城管部門；城管部門接報(bào)后派出責(zé)任部門工作人員到現(xiàn)場(chǎng)察看情況，決定怎么修復(fù)、更換什么型號(hào)的燈罩，回去再向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)；領(lǐng)導(dǎo)決定后再組織相關(guān)人員、帶著相應(yīng)的工具和物品到現(xiàn)場(chǎng)修復(fù)。有了數(shù)字城管，情況上報(bào)后，由于地點(diǎn)、問(wèn)題細(xì)節(jié)等要素標(biāo)準(zhǔn)清晰，還附有圖片或錄像，怎么修復(fù)、換什么型號(hào)燈罩等一目了然，直接指派責(zé)任部門處理即可?！耙郧捌骄粋€(gè)事件處理要花費(fèi)七八天時(shí)間，現(xiàn)在縮短到一個(gè)工作日就可完成，短的在1小時(shí)內(nèi)就可解決?！盵2]然而，數(shù)字化城管的效能是如何實(shí)現(xiàn)的，或者說(shuō)，其內(nèi)部管理體制和案件處理機(jī)制中的哪些環(huán)節(jié)在效率方面進(jìn)行了特別優(yōu)化，從而為數(shù)字化城管整體上的高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了動(dòng)因，本文將通過(guò)運(yùn)作流程、管轄劃分和信息員管理三個(gè)層面對(duì)其當(dāng)前的規(guī)則設(shè)置和實(shí)踐表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)析。

一、數(shù)字化城管的運(yùn)作流程：案件處理的閉環(huán)系統(tǒng)

數(shù)字化城管的管理效率首先建基于快速、高效且相對(duì)統(tǒng)一的運(yùn)作流程上；或者說(shuō)，由于數(shù)字城管系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)范有較為一致的標(biāo)準(zhǔn)，因此不僅各地方對(duì)城管案件的處理步驟呈現(xiàn)出彼此相似的模塊化特征，而且每一個(gè)步驟的運(yùn)作方式都在宏觀上進(jìn)行了優(yōu)化。根據(jù)住建部《城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》（CJJ/T106-2010）“系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程”一節(jié)的規(guī)定，數(shù)字城管系統(tǒng)的案件處理主要包括以下六個(gè)步驟（參見圖1）。一是信息收集階段。信息來(lái)源應(yīng)包括信息員上報(bào)和公眾舉報(bào)：當(dāng)信息員在所負(fù)責(zé)的責(zé)任網(wǎng)格內(nèi)發(fā)現(xiàn)市政監(jiān)管問(wèn)題后，應(yīng)通過(guò)信息采集器（城管通）及時(shí)上報(bào)監(jiān)督中心；當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)市政監(jiān)管問(wèn)題而向監(jiān)督中心舉報(bào)時(shí)，監(jiān)督中心應(yīng)登記公眾舉報(bào)信息并通知信息員現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)。二是案卷建立階段。監(jiān)督中心應(yīng)審核接收的市政監(jiān)管問(wèn)題信息，立案后批轉(zhuǎn)到指揮中心。三是任務(wù)派遣階段。指揮中心應(yīng)接收從監(jiān)督中心批轉(zhuǎn)來(lái)的案件，并派遣至相關(guān)責(zé)任部門進(jìn)行處置。四是任務(wù)處理階段。責(zé)任部門應(yīng)按照指揮中心的指令完成案件處置，并將處置結(jié)果反饋給指揮中心。五是處理反饋階段。指揮中心應(yīng)將責(zé)任部門送達(dá)的案件處置結(jié)果反饋給監(jiān)督中心。六是核查結(jié)案階段。監(jiān)督中心應(yīng)將案件的處置結(jié)果通知信息員進(jìn)行核查，比對(duì)核查信息與處理信息，兩者一致時(shí)應(yīng)予以結(jié)案，否則應(yīng)重新派遣處置①。

目前多數(shù)地方的數(shù)字化城管運(yùn)作都采用了上述六個(gè)步驟或僅對(duì)個(gè)別步驟進(jìn)行了微調(diào)，比如，《滄州市數(shù)字化城市管理系統(tǒng)運(yùn)行實(shí)施辦法》（2010）第九條、《廊坊市數(shù)字化城市管理系統(tǒng)運(yùn)行實(shí)施辦法》（2010）第十八條都將其運(yùn)作流程規(guī)定為“信息采集、立案、派遣、處理、反饋、結(jié)案六個(gè)環(huán)節(jié)”。而在部分合并了監(jiān)督中心和指揮中心的地方，如《許昌市數(shù)字化城市管理實(shí)施辦法》（2010）第二十三至二十五條、《郴州市數(shù)字化城市管理暫行辦法》（2012）第二十一至二十三條、《宣城市數(shù)字化城市管理實(shí)施辦法》（2011）和《景德鎮(zhèn)市數(shù)字化城市管理實(shí)施辦法》（2013）第二十至二十二條亦對(duì)任務(wù)派遣、任務(wù)處理和核實(shí)結(jié)案三個(gè)階段分別進(jìn)行了規(guī)定。此外，亦有論者將上述六個(gè)步驟概括成“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題→派遣處理問(wèn)題→反饋回復(fù)→績(jī)效評(píng)價(jià)”四個(gè)階段[2]，但其仍然是圍繞“城管案件”展開的。

上述運(yùn)作流程的主要優(yōu)勢(shì)在于，能在城管數(shù)字平臺(tái)中形成一個(gè)“閉環(huán)運(yùn)行系統(tǒng)”，從而保證案件處理的高效率。一是各個(gè)階段中相關(guān)工作人員分工明確、流水作業(yè)、各司其職，保證了整個(gè)流程的通暢。二是各個(gè)階段都由系統(tǒng)控制，能夠減少外來(lái)因素的干擾[3]；各個(gè)階段的進(jìn)度都可由系統(tǒng)跟蹤查詢，克服了沒有監(jiān)督的弊病，也避免了信息獲取滯后和層級(jí)流通不暢，使得絕大多數(shù)城管案件都能有始有終。三是各個(gè)階段都有工作時(shí)限的要求，能夠強(qiáng)制工作人員迅速處理案件。比如，根據(jù)住建部《城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)監(jiān)管案件立案、處置與結(jié)案》（CJ/T315-2009）“管理要求”一節(jié)的規(guī)定，案卷建立、任務(wù)派遣和處理反饋三個(gè)階段的工作時(shí)限都可為5分、10分、15分，而核查結(jié)案階段的工作時(shí)限則可為30分、60分、120分；同時(shí)，該文件的《附錄A》對(duì)數(shù)百種部件類和事件類監(jiān)管案件的立案條件、結(jié)案條件與處置時(shí)限分別進(jìn)行了規(guī)定，比如，“市政公用設(shè)施”大類中的第18小類“路燈”，其立案條件為“破損、缺亮、缺失、傾斜”，處置時(shí)限為1、2、9個(gè)工作日，結(jié)案條件為“修復(fù)”，等等。至于超越時(shí)限對(duì)工作人員考核成績(jī)的影響，目前則由各地方自行規(guī)定。

二、數(shù)字化城管的管轄劃分：部件、事件和萬(wàn)米單元網(wǎng)格

為確保上述案件處理六個(gè)步驟的高效運(yùn)行，一個(gè)必要的前提是相關(guān)部門和人員責(zé)任的明晰，即當(dāng)案件發(fā)生后，在對(duì)象上能夠迅速判斷出與之關(guān)聯(lián)的責(zé)任部門；在地域上亦能迅速確定應(yīng)由哪一區(qū)域的機(jī)構(gòu)或人員負(fù)責(zé)處理。我們將數(shù)字城管中管理對(duì)象和管理地域的問(wèn)題統(tǒng)稱為管轄劃分問(wèn)題。

（一）管理對(duì)象的分類優(yōu)勢(shì)

住建部《城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)管理部件和事件分類、編碼及數(shù)據(jù)要求》（CJ/T214-2007）將之分為“管理部件”和“事件”兩個(gè)類別，其中管理部件是指“城市市政管理公共區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)……市政工程設(shè)施和市政公用設(shè)施”，其大類和小類分別為公用設(shè)施類（水、電、氣、熱等各種檢查井蓋，以及相關(guān)公用設(shè)施等）、道路交通類（停車設(shè)施、交通標(biāo)志設(shè)施、公交站亭、立交橋等）、市容環(huán)境類（公共廁所、垃圾箱、廣告牌匾等）、園林綠化類（古樹名木、綠地、城市雕塑、街頭座椅等）、房屋土地類（宣傳欄、人防工事、地下室等）、其他設(shè)施類（重大危險(xiǎn)源、工地、水域附屬設(shè)施等）以及擴(kuò)展部件類（未包括在上述大類中而又確需分類管理的部件）。事件是指“人為或自然因素導(dǎo)致城市市容環(huán)境和環(huán)境秩序受到影響或破壞，需要城市管理專業(yè)部門處理并使之恢復(fù)正常的現(xiàn)象和行為”，其大類和小類分別為市容環(huán)境類（私搭亂建、暴露垃圾、積存垃圾渣土、道路不潔、水域不潔、綠地臟亂等）、宣傳廣告類（非法小廣告、違章張貼懸掛廣告牌匾、占道廣告牌、街頭散發(fā)廣告等）、施工管理類（施工擾民、工地?fù)P塵、道路遺撒、施工廢棄料等）、突發(fā)事件類（路面塌陷、自來(lái)水管破裂、燃?xì)夤艿榔屏?、下水道堵塞或破損等）、街面秩序類（無(wú)照經(jīng)營(yíng)游商、流浪乞討、占道廢品收購(gòu)、店外經(jīng)營(yíng)、機(jī)動(dòng)車亂停放等）以及擴(kuò)展事件類（未包括在上述大類中而又確需分類管理的事件）。

上述規(guī)定中對(duì)于管理對(duì)象的分類主要具有兩方面優(yōu)勢(shì)。一是細(xì)化歸類能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)于城管部件和事件的編碼，使得每一個(gè)管理對(duì)象都有自己獨(dú)特的身份信息，既能夠與數(shù)字城管信息系統(tǒng)相匹配，即將管理對(duì)象的信息錄入系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)字化管理；又有助于案件發(fā)生時(shí)對(duì)管理對(duì)象的快速定位。例如，在部件上，北京市東城區(qū)安定門東大街南側(cè)、小街橋路口西50m處步行道上一路燈井蓋：東城區(qū)的行政區(qū)劃代碼為110101，該部件大類代碼為01，小類代碼為06，普查測(cè)繪和標(biāo)圖定位的順序?yàn)?525，流水號(hào)為001525，則該路燈井蓋的編碼為1101010106001525。在事件上，祿米倉(cāng)后巷3號(hào)住宅西側(cè)10m處有堆放綠化施工廢棄料：其大類是施工管理，代碼為03，小類是施工廢棄料，代碼為05，則該事件的編碼為1101010305?！笆袇^(qū)每棵樹、每盞路燈、每個(gè)窨井蓋、每塊戶外廣告牌等都有唯一的部件編碼‘身份證，其地理定位、規(guī)格型號(hào)、權(quán)屬單位、處置標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限都建檔入庫(kù)?！盵4]盡管對(duì)于管理部件的“普查”（身份信息確認(rèn)）需要較長(zhǎng)的時(shí)間——比如黃岡市的部件共有11.8萬(wàn)個(gè)，宣城市共有二十多萬(wàn)個(gè)，威海市則達(dá)到八十多萬(wàn)個(gè)——但“普查”結(jié)束后，不僅能使管理部件的信息更具準(zhǔn)確性②，而且還能通過(guò)數(shù)字系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)監(jiān)測(cè)和管理，接到信息員或公眾上報(bào)時(shí)也能通過(guò)編號(hào)快速確定部件或事件的詳細(xì)信息，從而顯著提高處置效率。二是細(xì)化歸類還能建立管理部件和事件與責(zé)任單位的對(duì)應(yīng)關(guān)系，使案件發(fā)生后能夠迅速明確應(yīng)由哪一主體進(jìn)行處置，從而實(shí)現(xiàn)“案卷建立”和“任務(wù)派遣”兩個(gè)階段的順利對(duì)接。根據(jù)住建部上述文件的規(guī)定，管理部件和事件不僅需要設(shè)置編碼，同時(shí)還需明確“基本屬性信息”：部件方面的14項(xiàng)信息中包含了“主管部門代碼”、“主管部門名稱”、“權(quán)屬單位代碼”、“權(quán)屬單位名稱”、“養(yǎng)護(hù)單位代碼”、“養(yǎng)護(hù)單位名稱”和“所在單元網(wǎng)格”，也就是說(shuō)，每一個(gè)有編號(hào)的管理部件都對(duì)應(yīng)著明確的管轄單位，案件發(fā)生后系統(tǒng)可以直接確定出責(zé)任歸屬，這比傳統(tǒng)模式下通過(guò)人工查詢各部門管理權(quán)限的方式要快捷得多③；同理，事件方面的6項(xiàng)信息中也包含了“主管部門代碼”、“主管部門名稱”和“所在單元網(wǎng)格”，只是其中單元網(wǎng)格的區(qū)域性定位更為重要。

（二）管理地域劃分的優(yōu)勢(shì)

目前數(shù)字城管中普遍采用的是“萬(wàn)米單元網(wǎng)格”或稱“網(wǎng)格化管理”模式。需要說(shuō)明的是，盡管此處的“網(wǎng)格化”是與部件和事件相匹配的、數(shù)字城管平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性要素，但從宏觀上說(shuō)，這還是一種正在推行的社會(huì)管理方式。中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（第二十五項(xiàng)）中要求“推進(jìn)網(wǎng)格管理”，“建立健全市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)，科學(xué)劃分網(wǎng)格單元，將城市管理、社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)納入網(wǎng)格化管理?！婕訌?qiáng)對(duì)人口、房屋、證件、車輛、場(chǎng)所、社會(huì)組織等各類基礎(chǔ)信息的實(shí)時(shí)采集、動(dòng)態(tài)錄入，準(zhǔn)確掌握情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和快速處置問(wèn)題，有效實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)單元的公共管理和服務(wù)。”可見，廣義上的網(wǎng)格化管理是對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的管理，較為常見的是“區(qū)-街道-社區(qū)”三層網(wǎng)格，而派出所、交警中隊(duì)、城管中心、工商所執(zhí)法管理人員、協(xié)管力量和村居委會(huì)工作人員為主要巡查主體或責(zé)任主體。廣義上的網(wǎng)格化管理與數(shù)字城管網(wǎng)格的共通之處在于，二者可以使用同一套網(wǎng)格劃分體系。在數(shù)字城管視域下，根據(jù)住建部《城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)單元網(wǎng)格劃分與編碼規(guī)則》（CJ/T213-2005）的規(guī)定，單元網(wǎng)格是指城市市政監(jiān)管的基本管理單元，是基于城市大比例尺地形數(shù)據(jù)，根據(jù)城市市政監(jiān)管工作的需要，按照一定原則劃分、邊界清晰的多邊形實(shí)地區(qū)域。其劃分規(guī)則主要包括三個(gè)方面。一是“每個(gè)網(wǎng)格大約為100米×100米，面積約為1萬(wàn)平方米，將整個(gè)管理區(qū)域劃分為若干個(gè)邊界清晰、無(wú)縫拼接的網(wǎng)格單元，各個(gè)單元互相連接，形成不規(guī)則邊界線的網(wǎng)格管理區(qū)域”[3]。二是單元網(wǎng)格的最大邊界為社區(qū)的邊界，不應(yīng)跨社區(qū)分割。三是單元網(wǎng)格的邊界不應(yīng)穿越建筑物、管理部件以影響其完整性，且各網(wǎng)格內(nèi)管理部件的數(shù)量應(yīng)大致均衡。根據(jù)自身的不同情況，各地方的網(wǎng)格劃分也有所不同，比如，昌吉市城管網(wǎng)絡(luò)覆蓋全市60平方公里，建成區(qū)劃分了754個(gè)單元網(wǎng)格、60個(gè)責(zé)任網(wǎng)格；鄭州市城管系統(tǒng)覆蓋四環(huán)以內(nèi)567平方公里，共劃分為707個(gè)責(zé)任網(wǎng)格和38515個(gè)單元網(wǎng)格，等等。上述規(guī)定中對(duì)于管理地域的劃分主要具有三方面優(yōu)勢(shì)。

第一，與管理部件和事件相似，這種劃分能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)于單元網(wǎng)格的編碼，使每一個(gè)單元網(wǎng)格都有自己獨(dú)特的身份信息。具體而言，單元網(wǎng)格編碼由14位數(shù)字組成，包括6位縣級(jí)以上行政區(qū)劃代碼、3位街道（鎮(zhèn)）代碼、3位社區(qū)代碼和2位單元網(wǎng)格順序碼，比如，北京市東城區(qū)交道口街道圓恩寺社區(qū)第一個(gè)單元網(wǎng)格的編碼為11010100300501。同時(shí)，根據(jù)住建部《城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)地理編碼》（CJ/T215-2005）的規(guī)定，單元網(wǎng)格中的各個(gè)地點(diǎn)也有獨(dú)特的位置描述和空間信息，在該地點(diǎn)的“基本屬性信息”中也同樣會(huì)錄入單元網(wǎng)格歸屬。比如，某一地點(diǎn)的“基本地點(diǎn)名稱”為“工體北路商業(yè)銀行”，“街道名稱/小區(qū)名稱”為“工體北路”，“興趣點(diǎn)”為“商業(yè)銀行”，x和y坐標(biāo)分別為3630和7680。由此，當(dāng)案件發(fā)生時(shí)只要能確定事發(fā)地點(diǎn)，系統(tǒng)即可定位單元網(wǎng)格并找到責(zé)任主體。

第二，單元網(wǎng)格能夠與管理部件和事件相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)精確定位和精細(xì)化管理?！独确皇袛?shù)字化城市管理系統(tǒng)運(yùn)行實(shí)施辦法》（2010）第五條規(guī)定：“數(shù)字化城市管理系統(tǒng)……將城市的管理對(duì)象定位到萬(wàn)米單元網(wǎng)格中，使城市管理問(wèn)題準(zhǔn)確定位，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市部件、事件的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化管理?！笨梢?，單元網(wǎng)格是與管理部件和事件配套使用的，即將編好碼的部件按照地理坐標(biāo)（以圖形的形式）定位到萬(wàn)米單元網(wǎng)格上，可以清晰地看到部件的類型、分布、數(shù)量等信息，從而能夠隨時(shí)從空間上掌握部件的具體情況——其在日常巡查時(shí)能夠賦予信息員明確的目標(biāo)和任務(wù)要求，在案件發(fā)生后也能迅速確定部件在單元網(wǎng)格上的具體位置。由于部件信息中包含了“所在單元網(wǎng)格”，而單元網(wǎng)格中也能顯示出部件位置，這就使二者能夠融合在統(tǒng)一的信息平臺(tái)中。

第三，能夠?qū)卧W(wǎng)格與特定的責(zé)任部門或人員相連接，一方面用于分配和確定每一單元網(wǎng)格內(nèi)信息采集員的人數(shù)和職責(zé)，從而在日常巡查環(huán)節(jié)中建立網(wǎng)格和人員的對(duì)應(yīng)關(guān)系，使城市中每個(gè)網(wǎng)格都有人監(jiān)管。比如，東營(yíng)市中心城區(qū)劃分了150個(gè)責(zé)任網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)都配備了1名專職信息采集員，每天早8點(diǎn)到晚6點(diǎn)在網(wǎng)格內(nèi)巡查[5]，由此形成了網(wǎng)格和人員一對(duì)一的局面——“在管理空間的劃分上，由多人共同管理一大片地域，細(xì)化到每人管理若干平方米。管理范圍的相對(duì)縮小和固定，大大減少了管理的流動(dòng)性和盲目性”[6]。另一方面是在案件發(fā)生后能夠迅速確定管轄，即當(dāng)案件上報(bào)到監(jiān)督中心后，能夠即刻查找到管轄該區(qū)域的部門或人員，從而及時(shí)進(jìn)行派遣——此時(shí)“城管案件”和“責(zé)任人員”經(jīng)由“單元網(wǎng)格”進(jìn)行了匹配和連接④。

三、數(shù)字化城管的信息采集：信息員的人事管理、工作內(nèi)容和要求

在數(shù)字城管案件處理的六個(gè)步驟中，作為開端的信息收集階段對(duì)于整體效率有著非常重要的影響。換言之，在管理部件和事件都在系統(tǒng)中明晰化、單元網(wǎng)格的責(zé)任分配都在管轄中確定化之后，信息采集員是否能夠收集到案件信息、所報(bào)信息是否足夠準(zhǔn)確和全面，以及這一過(guò)程中的特殊事件應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)⑤等，不僅關(guān)系到案件處理的后續(xù)階段能否啟動(dòng)，而且關(guān)涉到數(shù)字城管運(yùn)行的綜合狀況，因此各地方無(wú)論在立法上還是在實(shí)踐中都對(duì)這一階段表現(xiàn)出較多的關(guān)注；而主要承擔(dān)這一階段工作的信息采集員的人事管理、工作內(nèi)容和具體要求等也受到了同樣的關(guān)注。住建部《城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)管理部件和事件信息采集》（CJ/T 422-2013）將“信息采集”定義為“專門人員在指定責(zé)任網(wǎng)格內(nèi)，執(zhí)行監(jiān)督中心的巡查、核實(shí)、核查、專項(xiàng)普查指令，按標(biāo)準(zhǔn)對(duì)管理部件、事件信息進(jìn)行收集、整理、核對(duì)并上傳到城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)的過(guò)程”；而“信息采集員”被定義為“在指定網(wǎng)格內(nèi)巡查、上報(bào)案件，以及對(duì)案件狀況進(jìn)行核實(shí)、核查的專門人員，俗稱監(jiān)督員”。

（一）信息采集員的人事管理

第一，從人員招募看，根據(jù)上述文件的規(guī)定，其“可由政府以服務(wù)合同方式委托供應(yīng)商組織人員進(jìn)行信息采集，或由監(jiān)督中心經(jīng)有關(guān)方面授權(quán)直接組建、管理信息采集員隊(duì)伍進(jìn)行信息采集”⑥。換言之，信息采集員的來(lái)源既可以“委托采集”（市場(chǎng)化采集）也可以“直管采集”；前者是城管部門直接與“供應(yīng)商”（勞務(wù)公司）而非信息員個(gè)人發(fā)生法律關(guān)系，后者則不存在供應(yīng)商的環(huán)節(jié)。我們認(rèn)為，從信息員的工作性質(zhì)和內(nèi)容看，由于其基本不直接參與公共管理，不具備行政決策權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，因此“委托采集”這種招募方式亦不會(huì)對(duì)其工作過(guò)程造成根本影響。

第二，從人員身份看，盡管“直管采集”的方式按照上述規(guī)定應(yīng)由城管部門確定條件、組織招聘并決定人員數(shù)量、編制性質(zhì)、工資福利等，但由于我國(guó)編制管理制度十分嚴(yán)格以及編制的增加較為困難，因此現(xiàn)實(shí)中信息采集員很少具有公務(wù)員身份，或者說(shuō)，其很難獲得公務(wù)員編制（含聘任制公務(wù)員）或事業(yè)編制⑦，其與城管部門簽訂的更多是勞動(dòng)或勞務(wù)合同。甚至有些地方對(duì)部分信息員采取了“兼職”模式，比如，宜春市不僅組建了“一支規(guī)模為120人的專職信息采集員隊(duì)伍”，而且“局機(jī)關(guān)工作人員及全市城管系統(tǒng)其他在編在崗人員將按照‘出門就上班，上班就管事的要求，‘城管通手機(jī)終端每天利用上班間隙和空檔時(shí)間負(fù)責(zé)采集一些問(wèn)題信息，成為一支兼職信息采集隊(duì)伍” [7]。從中可以看出，一方面，“兼職”的存在可能起因于“專職”信息員人手不足；另一方面，其也可以為城管部門節(jié)省編制和經(jīng)費(fèi)，最大化地利用在編人員從事相關(guān)工作。但當(dāng)兼職人員本職工作繁忙時(shí)，信息采集工作就可能難以顧及或簡(jiǎn)單應(yīng)付，因此兼職人員不應(yīng)成為信息采集隊(duì)伍的主力。

第三，從人員數(shù)量看，某一城市信息員的總數(shù)、每一單元網(wǎng)格或責(zé)任網(wǎng)格中配備信息員的人數(shù)等，仍然是不同地方根據(jù)自身情況分別設(shè)定的。比如，馬鞍山市77.8平方公里主城區(qū)內(nèi)共有信息員100名，許昌市215名信息員按照劃定的工作區(qū)域從7時(shí)至22時(shí)進(jìn)行不間斷巡查，等等。我們認(rèn)為，信息員的具體數(shù)量應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市情況的變化而變化，比如，當(dāng)某一單元網(wǎng)格的城市部件增加、事件復(fù)雜化時(shí)，就應(yīng)當(dāng)增加人數(shù)以應(yīng)對(duì)增長(zhǎng)了的工作量，反之亦然。而且，由于信息員多數(shù)都不是按照行政編制進(jìn)行管理，相較而言更為靈活，這就為其人數(shù)上的適時(shí)調(diào)整提供了更多的可能。

（二）信息采集員的工作內(nèi)容

信息員所負(fù)責(zé)的并不僅僅是信息“收集”工作，即巡查和發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的管理部件和事件問(wèn)題并上報(bào)，或者說(shuō)，其工作并不僅限于前述城管案件處理六個(gè)步驟中的“信息收集階段”——《城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)管理部件和事件信息采集》（CJ/T 422-2013）將“信息采集”細(xì)分為“責(zé)任網(wǎng)格巡查”、“采集上報(bào)”、“信息核實(shí)”、“案件核查”、“專項(xiàng)普查”、“緊急監(jiān)管案件”和“輕微問(wèn)題處理”七個(gè)部分，這七個(gè)部分不僅皆為信息員的工作內(nèi)容，而且涉及案件處理六個(gè)步驟中的三個(gè)，足以凸顯其在數(shù)字城管運(yùn)行中的重要作用。

第一，“責(zé)任網(wǎng)格巡查”、“采集上報(bào)”和“信息核實(shí)”都屬于案件處理六步驟中的“信息收集階段”（階段1）⑧，其中“信息核實(shí)”是指“信息采集員對(duì)公眾舉報(bào)的管理部件、事件問(wèn)題信息，按監(jiān)督中心指令，到實(shí)地進(jìn)行核對(duì)、判斷、采集并將結(jié)果信息上傳的過(guò)程”。換言之，信息員不僅需要通過(guò)自身的巡查來(lái)發(fā)現(xiàn)并上報(bào)問(wèn)題，而且其他社會(huì)主體上報(bào)的問(wèn)題也需信息員核實(shí)之后才能進(jìn)入下一階段；這也意味著，信息員的工作應(yīng)對(duì)了城管案件發(fā)現(xiàn)過(guò)程的全部?jī)?nèi)容。

第二，“案件核查”屬于案件處理六步驟中的“核查結(jié)案階段”（階段6），這是指“信息采集員對(duì)專業(yè)部門反饋已處置的案件，按監(jiān)督中心指令到實(shí)地對(duì)處置情況進(jìn)行核對(duì)、判斷、采集并將結(jié)果信息上傳的過(guò)程”。換言之，對(duì)于已經(jīng)立案并進(jìn)行了派遣的案件，責(zé)任部門是否進(jìn)行了處理、處理結(jié)果是否符合規(guī)定、是否達(dá)到了結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，也是由信息員進(jìn)行確認(rèn)的。但這一工作的要求顯然要高于“問(wèn)題上報(bào)”——如果核查的內(nèi)容是破損的路燈、窨井蓋等一般管理部件是否已經(jīng)恢復(fù)原狀，尚且難度較低；但若涉及自來(lái)水管、燃?xì)夤艿赖葟?fù)雜設(shè)施，則不僅過(guò)程煩瑣，而且需要相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。我們認(rèn)為，在條件允許的情況下，復(fù)雜案件應(yīng)當(dāng)另派專業(yè)人員而非普通信息員進(jìn)行核查。

第三，“輕微問(wèn)題處理”實(shí)質(zhì)上屬于案件處理六步驟中的“任務(wù)處理階段”（階段4），即是說(shuō)，信息員的工作不僅涉及程序性的案件上報(bào)與核查，而且還要參與實(shí)體上的案件處理，但其所能處理的僅限于“輕微問(wèn)題”，包括“果皮箱、垃圾箱（房）外存在少量袋裝生活垃圾”、“少量的非法張貼小廣告”、“分量較輕且井蓋在井圈邊的井蓋移位”等八項(xiàng)內(nèi)容。我們認(rèn)為，從成本效益的角度考慮，這類“舉手之勞”即可解決或消除的問(wèn)題確實(shí)不值得再通過(guò)立案程序派遣責(zé)任部門處理，由信息員即時(shí)動(dòng)手解決顯然效率更高。但這類“輕微問(wèn)題”的具體所指必須嚴(yán)格限定，即在時(shí)間方面不能過(guò)于耗時(shí)，以至于影響到信息員的本職工作；在能力方面不能過(guò)于專業(yè)，以至于信息員難以或無(wú)法處理完成。

（三）信息采集員的工作要求

第一，上述“信息采集”七個(gè)部分中的每一部分都有著較為細(xì)致的程序性要求，比如，前4項(xiàng)工作都配備了相應(yīng)的流程圖；“責(zé)任網(wǎng)格巡查”工作要求“信息采集員的巡查路線應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)責(zé)任網(wǎng)格全覆蓋”；“采集上報(bào)”工作要求“不同類別的管理部件、事件問(wèn)題信息上報(bào)應(yīng)一事一報(bào)”，“及時(shí)上報(bào)該條管理部件或事件問(wèn)題信息，如上報(bào)時(shí)間距拍照時(shí)間超過(guò)20分鐘，應(yīng)重新拍照上報(bào)”；“案件核查”工作要求“核查拍攝照片與監(jiān)督中心下達(dá)的案件核查指令中的照片應(yīng)同地點(diǎn)、同角度、同背景”，“系統(tǒng)運(yùn)行時(shí)間段內(nèi)收到的案件核查指令，宜設(shè)定在1/4巡查周期內(nèi)回復(fù)”，等等。我們認(rèn)為，這些細(xì)節(jié)要求類似于行政工作中的標(biāo)準(zhǔn)性操作程序，其中每一個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行了優(yōu)化設(shè)置，能夠更好地應(yīng)對(duì)數(shù)字平臺(tái)的要求；而且其中相當(dāng)一部分都做出了時(shí)間方面的限制，能夠督促信息員按時(shí)完成工作，有助于提高信息采集效率。但細(xì)節(jié)要求過(guò)多或過(guò)于煩瑣，會(huì)使信息員難以完全掌握，這就需要強(qiáng)化培訓(xùn)或在實(shí)踐操作中進(jìn)行具體指導(dǎo)。

第二，除程序性要求外，對(duì)于信息員的要求包括以下幾個(gè)方面。一是工作量的要求。較為典型的是巡查面積和巡查頻度的要求。根據(jù)上述文件的規(guī)定，信息員執(zhí)行每天8小時(shí)工作制，其對(duì)一級(jí)管理區(qū)域（0.3-1Km2）的巡查頻度應(yīng)為四次、巡查總距離應(yīng)≥12Km；對(duì)二級(jí)管理區(qū)域（1-4Km2）的巡查頻度應(yīng)為2次、巡查總距離應(yīng)≥15 Km，等等。二是公正性的要求。比如，要求信息員為專職人員，不得同時(shí)從事可能影響信息采集公正性的其他工作；要求信息員在工作中客觀公正，實(shí)事求是，不得弄虛作假或利用工作之便獲取不當(dāng)利益；或如《山東省數(shù)字化城市管理系統(tǒng)建設(shè)與運(yùn)行管理導(dǎo)則（試行）》（2014）第二十八條規(guī)定：“信息采集應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行數(shù)字化城市管理部件、事件標(biāo)準(zhǔn)，公平、公正采集，減少漏報(bào)，不得虛報(bào)、假報(bào)”，等等。三是技能性的要求。比如，要求信息員經(jīng)過(guò)相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，熟練掌握信息采集的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和業(yè)務(wù)流程，熟練掌握“城管通”的操作方法，經(jīng)考核合格后才能上崗。“必須聯(lián)合有關(guān)部門對(duì)網(wǎng)格管理人員進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)、政策知識(shí)、專業(yè)技能等方面的進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高他們的能力素質(zhì)，以適應(yīng)日新月異的情況?！盵8]

第三，為了解信息員是否遵循了規(guī)定的要求，還需設(shè)置監(jiān)督環(huán)節(jié)。而可供選擇的監(jiān)督方案包括以下幾個(gè)方面。一是派專人進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督顯然成本過(guò)高，因此間隔性地抽查更為可取。按照上述規(guī)定，“監(jiān)督中心應(yīng)定期和不定期對(duì)信息采集員的勞動(dòng)紀(jì)律、信息采集上報(bào)數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)巡查、考核，現(xiàn)場(chǎng)巡查、考核相關(guān)信息應(yīng)有完整記錄”。二是通過(guò)數(shù)字系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督。比如，上述文件要求“信息核實(shí)應(yīng)實(shí)事求是，不應(yīng)把核實(shí)信息作為信息采集員在責(zé)任網(wǎng)格巡查中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題信息上報(bào)”，而“信息核實(shí)”與“問(wèn)題上報(bào)”的內(nèi)容是否重合，通過(guò)系統(tǒng)對(duì)比即可自動(dòng)得出結(jié)論；此外，信息員完成相應(yīng)工作的具體時(shí)間，系統(tǒng)亦可即時(shí)記錄，并能自動(dòng)判斷出是否超過(guò)時(shí)限，等等。三是信息員的GPS定位也帶有監(jiān)督意味。比如，在德州市數(shù)字化城管中心大屏幕上顯示的網(wǎng)格內(nèi)可以看到閃爍著很多紅點(diǎn)，這是信息采集員的定位；點(diǎn)開紅點(diǎn)，可以清晰地看到信息員的工作軌跡[9]。再如，在許昌市城管中心指揮大廳的大屏幕上，二百多名信息采集員被虛擬成動(dòng)態(tài)的“小人兒”定位顯示在各自的“責(zé)任田”里；弧形大屏幕兩側(cè)各有6臺(tái)顯示屏顯示著實(shí)景畫面，并對(duì)其實(shí)時(shí)監(jiān)控[10]?？梢姡M管城管中心的大屏幕并不是專門用于監(jiān)督信息員的，但城管通的定位功能可以附帶起到這樣的作用，即信息員當(dāng)日是否到崗、是否離開巡查區(qū)域、巡查的路線、頻度和總距離是否符合上述文件的規(guī)定等，皆可通過(guò)定位功能而由系統(tǒng)測(cè)算得出。我們認(rèn)為，這種通過(guò)系統(tǒng)平臺(tái)和數(shù)字測(cè)算等進(jìn)行監(jiān)督的模式，在監(jiān)督范圍、監(jiān)督成本和監(jiān)督準(zhǔn)確性等方面都具有明顯優(yōu)勢(shì)。

注釋：

①有論者對(duì)上述流程進(jìn)行了如下描述：“‘?dāng)?shù)字城管系統(tǒng)是利用現(xiàn)代信息技術(shù)，以萬(wàn)米單元網(wǎng)格為單位，將城市劃分成若干個(gè)責(zé)任區(qū)域，每個(gè)責(zé)任區(qū)域都有專門的監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督。

②亦有部分地方采用了實(shí)景影像收集的方式，能夠進(jìn)一步提升部件信息的準(zhǔn)確性?！皩?shí)景三維影像數(shù)據(jù)采集工作通過(guò)專業(yè)采集車，對(duì)城市重點(diǎn)區(qū)域主次干道共18平方公里進(jìn)行影像收集，使所有城市部件及部件屬性都標(biāo)注在實(shí)景影像上，更有利于問(wèn)題處理的準(zhǔn)確性和現(xiàn)實(shí)性。”參見雷焰中：《“實(shí)景三維”：黃岡看得見的數(shù)字城管》，《中國(guó)建設(shè)信息》2015年第3期。

③“哪個(gè)窨井蓋丟了、哪里路燈不亮了……以前需要一天甚至數(shù)天才能找到處置單位，現(xiàn)在第一時(shí)間就能發(fā)現(xiàn)，鼠標(biāo)一點(diǎn)，可迅速找到處置單位并進(jìn)行處理?！眳⒁娡跣闱?、李寧：《“數(shù)字城管”高效管城》，《德州日?qǐng)?bào)》2015年10月13日，第B01版。

④而對(duì)于單元網(wǎng)格內(nèi)責(zé)任人員的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，錦州市進(jìn)一步“向社會(huì)立牌公示每個(gè)網(wǎng)格的監(jiān)管范圍、責(zé)任人及監(jiān)察人姓名、聯(lián)系方式”，“對(duì)監(jiān)察不力的監(jiān)察人員和分管領(lǐng)導(dǎo)層層進(jìn)行追責(zé)”。參見王宏剛：《全方位構(gòu)建城市管理網(wǎng)格化新格局》，《錦州日?qǐng)?bào)》2015年1月29日，第A02版。而《亳州市城市管理網(wǎng)格化責(zé)任制管理暫行辦法》（2013）第六條規(guī)定：“明確責(zé)任網(wǎng)格和單元網(wǎng)格的責(zé)任人，同時(shí)將各級(jí)責(zé)任人姓名納入電子地圖中。”“建立網(wǎng)格管理責(zé)任公示制度。各區(qū)在轄區(qū)網(wǎng)格內(nèi)顯著位置設(shè)置管理責(zé)任公示牌，市、區(qū)各職能部門、各企事業(yè)單位在管理區(qū)域內(nèi)顯著位置設(shè)置管理責(zé)任公示牌，公布各網(wǎng)格責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任部門、責(zé)任人、聯(lián)系方式和監(jiān)督電話，主動(dòng)接受上級(jí)部門和社會(huì)公眾的監(jiān)督。”

⑤住建部《城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)管理部件和事件信息采集》（CJ/T 422-2013）規(guī)定：“信息采集員在進(jìn)行巡查時(shí)，發(fā)現(xiàn)下列情況應(yīng)視作緊急監(jiān)管案件：可能危害人身和財(cái)產(chǎn)安全的井蓋缺失、破損；道路、橋梁路面塌陷；較大面積和較嚴(yán)重的低洼積水、積雪、積冰”其應(yīng)對(duì)流程和要求包括：“2.確認(rèn)第一時(shí)間電話聯(lián)系監(jiān)督中心，確認(rèn)信息上報(bào)成功。3.通知將案件上報(bào)、確認(rèn)情況電話通知信息采集區(qū)域責(zé)任單位。4.等候?！?/p>

⑥與住建部的規(guī)定相一致，《許昌市數(shù)字化城市管理實(shí)施辦法》（2010）第十六條規(guī)定：“許昌市數(shù)字化城市管理中心可委托信息采集單位組織信息采集員實(shí)時(shí)采集信息。信息采集單位的確定，應(yīng)當(dāng)符合招標(biāo)、政府采購(gòu)的有關(guān)規(guī)定。”

⑦在很多地方，即便是數(shù)字城管機(jī)關(guān)行政人員的編制都非常緊張，更不用說(shuō)再為信息員提供編制了。比如，“目前大慶市數(shù)字城管編制由原來(lái)12人增加至18人，人員編制不能滿足發(fā)展的需求。”參見張昱：《大慶數(shù)字城市管理的成效與升級(jí)》，《城鄉(xiāng)建設(shè)》2014年第1期。

⑧從性質(zhì)上說(shuō)，“專項(xiàng)普查”和“緊急監(jiān)管案件”也同樣屬于“信息收集階段”，但針對(duì)特殊情況，此處不做詳細(xì)論述。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]