何翔舟+吳俊杰

摘 要：體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型使社會治理面臨的對象和環(huán)境具有新的特征。傳統(tǒng)治理模式和方法顯然已越來越不能適應(yīng)新形勢的需要，社會治理的自身發(fā)展也呼喚一場“否定之否定”或者說“建構(gòu)式”的自我革命和自我改進(jìn)。在傳統(tǒng)的政府管理理念下，政府一元化管理模式把治理體系劃歸為治理對象，導(dǎo)致“治理者”與“被治理者”主體錯位而成為制約社會治理創(chuàng)新的桎梏。如何以治理創(chuàng)新為切入點，準(zhǔn)確把握社會治理多元主體互動交叉服務(wù)的基本趨勢，化解政府治理績效認(rèn)同危機(jī)，以及從新的視角用新的觀點和方法研究創(chuàng)新社會治理的體制與機(jī)制是當(dāng)前迫切需要解決的問題。針對現(xiàn)實的國家治理特征，在預(yù)測未來理念的基礎(chǔ)上，從長遠(yuǎn)戰(zhàn)略與具體對策的角度，探索構(gòu)建政府、非政府組織、市場主體和公眾個人共同參與的多元主體相互協(xié)作的經(jīng)緯網(wǎng)式的治理體系。

關(guān)鍵詞：國家治理；體系構(gòu)建；政府管理；治理半徑

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）04-0003-08

國家治理的現(xiàn)代理念及體系構(gòu)建，是一個國家的制度建設(shè)和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。縱觀古今中外，能夠不失時機(jī)地調(diào)整并改善國家治理理念與治理體系，是推進(jìn)國家事業(yè)快速發(fā)展并實現(xiàn)長治久安的制度基礎(chǔ)，也是充分體現(xiàn)國家長遠(yuǎn)戰(zhàn)略的必由之路。從根本上講，當(dāng)前在國家治理理念與治理體系、治理能力方面還有許多亟待改進(jìn)的地方。一方面人與自然的和諧仍然是國家治理不可回避的矛盾，對人們提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)是一個長時期的過程；另一方面國際社會之間的各種矛盾不斷上升的趨勢，以及國內(nèi)社會不同群體、不同階層之間、地域之間發(fā)展不平衡的矛盾也是一個相對長期的過程?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會的不斷提升與發(fā)展為國家治理體系建設(shè)提出了新的考驗。而國家治理體系的創(chuàng)新變革不僅是治理本身的創(chuàng)新推動，更是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的客觀必然。

一、國家治理體制的構(gòu)建必須充分體現(xiàn)全體公眾的意志

由于社會治理問題在本質(zhì)上涉及國家與社會的關(guān)系，所以早期經(jīng)典作家都是圍繞國家與社會的關(guān)系來建構(gòu)學(xué)說，并對后來的社會治理研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在17世紀(jì)末，洛克就提出市民社會先于國家或外在于國家的理論，他認(rèn)為市民社會決定國家，國家服從市民社會，國家只是保障個人自由、社會自主的工具[1]（p.56）。洛克的思想是社會中心主義的淵源，任何一個建立在自己意志基礎(chǔ)上的政府組織，都必然會受到社會的影響。在一個多元主體客觀上存在的國家，雖然只能有一個最高的決策機(jī)構(gòu)，其余任何主體必須處于從屬地位。但治理本身是不同層次、群體、組織共同參與的公共活動。一方面，社會上客觀存在的各類組織，包括社區(qū)、非政府組織、企業(yè)、學(xué)會等，也都通過自己的組織成員，自行規(guī)劃工作以實現(xiàn)本組織的目標(biāo)，必然地影響社會整體環(huán)境[2]（p.80）。1819年，黑格爾提出國家高于市民社會的理論，把市民社會看成是自私自利的領(lǐng)域，把國家看成是代表普遍利益（公共利益）的領(lǐng)域，肯定了國家對市民社會建構(gòu)的積極作用。黑格爾的學(xué)說雖說把除國家以外的其他組織看得過于消極，但這種國家中心主義的治理本身離不開公眾。孟德斯鳩于1748年提出的市民社會與國家平衡的理論，主張通過國家與市民社會的平衡來防止政治生活中的專制主義，為后來學(xué)界分析國家民主的社會基礎(chǔ)的理論源泉。20世紀(jì)后，西方學(xué)術(shù)界對于社會治理的研究不再停留在哲學(xué)、政治學(xué)和法學(xué)的宏觀層面，而是逐漸落實到管理和治理層面，從而形成了多種理論主張。美國公共行政學(xué)家羅伯特·B·登哈特認(rèn)為，融合公民權(quán)、社區(qū)和市民社會、組織人本主義和組織對話，是實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的基礎(chǔ)[3]（pp.121-122）。他強(qiáng)調(diào)了政府在社會事務(wù)及公共事務(wù)治理中的責(zé)任、公正、參與、回應(yīng)的價值理念，重視政府與社區(qū)、公民之間的對話溝通與合作共治。20世紀(jì)90年代，奧斯特羅姆夫婦指出，社會治理應(yīng)該是多中心合作[4]（p.9），該理論的重要啟示是社會管理及公共事務(wù)由政府、非營利組織（第三部門）、公民、家庭、社區(qū)、企業(yè)等主體共同參與治理，形成多中心參與合作的社會管理格局和管理體系[3]（pp.121-122）。從國際社會發(fā)展現(xiàn)實與總趨勢看，現(xiàn)代國家是由公共的及專業(yè)化人員組成的分門別類的政治機(jī)構(gòu)，中央集權(quán)通過政治關(guān)系覆蓋特定的領(lǐng)土范圍，運用強(qiáng)制性的規(guī)制對稅收和武力實施壟斷[5]（p.46）。但治理以及治理主體離不開全體公眾，盡管一系列的權(quán)勢無處不在，也就是這種權(quán)勢構(gòu)成了公民資格。事實上，各種非政府力量彌補(bǔ)了政府管理的缺陷。Walter J·M·Kickers在網(wǎng)絡(luò)分析的基礎(chǔ)上提出了合作網(wǎng)絡(luò)理論，認(rèn)為治理就是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)。在20世紀(jì)末21世紀(jì)初國際上許多學(xué)者開始認(rèn)識到在社會問題復(fù)雜化和利益主體多元化的時代，公共問題的解決和社會治理創(chuàng)新需要涉及多個行政部門之間的通力合作，甚至包括私人組織、非營利組織和公民之間的協(xié)同合作，進(jìn)而提出了協(xié)同治理的理論主張[6]。

習(xí)近平指出，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面[7]。這充分體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理活動多元化的特征?？梢栽O(shè)想，無論是一次簡單的聽證會，還是符合程序的公共決策，基本上都是不同主體代表的參與。近十年來，人們的思想意識、價值取向、道德觀念更加多元，公民的公平意識、民主意識、權(quán)利意識、法治意識、監(jiān)督意識不斷增強(qiáng)，公眾共享改革發(fā)展成果的愿望日益強(qiáng)烈[8]，這些都是公眾意志的集中體現(xiàn)。國家治理僅僅依靠政府管理是越來越難，現(xiàn)實中的高成本治理活動以及績效認(rèn)同危機(jī)，實際上是治理意志多元化難以到位的結(jié)果。改革開放以來我國政府在推進(jìn)行政管理體制改革，不斷改革和完善社會管理體制，從根本上講，就是不斷體現(xiàn)公眾在國家治理中的意志的過程。但從總體看，我國政府的社會運行職能還比較薄弱，這使得國家治理體系建設(shè)的任務(wù)還非常繁重，從上到下的諸多深層次問題亟待解決。中國的改革如果不能在社會層面尤其是社會保障、社會管理等關(guān)鍵領(lǐng)域取得重大進(jìn)展，將會使中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政合法性甚至執(zhí)政地位受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，因此，近年來執(zhí)政黨開始著力于社會改革，積極培育新的執(zhí)政合法性資源生長點，重塑形象，贏得民心。

綜上所述，無論是從哪個角度出發(fā)，歸根結(jié)底都滲透著社會公眾意志。以政府為核心也好，多元主體共治也罷，其實質(zhì)是公眾意志。綜合國內(nèi)外相關(guān)研究成果，在社會治理問題上，西方學(xué)術(shù)界已經(jīng)走過了各種“主義”激烈交鋒的時代，在許多理論主張上達(dá)成了共識，目前都致力于解決各國出現(xiàn)的各種社會問題。在社會治理體制上有很好的突破，但沒有把社會組織之間多元治理體系完整地構(gòu)建出來；我國研究者們雖然在對策研究上取得了很好的成就，但沒有把信息網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)背景有機(jī)結(jié)合起來，社會治理體制與機(jī)制、組織模式與體系需要創(chuàng)新。體現(xiàn)公眾意志的國家治理以及治理體系理論，要構(gòu)架出以現(xiàn)代信息和網(wǎng)絡(luò)社會所提供的豐富數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，研究國家治理的基本支點；找出多元主體行為相互影響的微觀基礎(chǔ)、基層社區(qū)治理機(jī)制及政府管理模式轉(zhuǎn)型規(guī)律。系統(tǒng)分析社會組織運行機(jī)制，創(chuàng)立政府主導(dǎo)、多元主體合作共治、基層社會自治的現(xiàn)代社會治理框架與結(jié)構(gòu)體系。

二、從根本上講傳統(tǒng)管理理念與現(xiàn)代治理不融合

任何治理體制的構(gòu)建，目的是為了最大限度地體現(xiàn)公眾的意志。之所以傳統(tǒng)的政府管理不能適應(yīng)現(xiàn)代治理需要，從根本上講，是因為其越來越難以體現(xiàn)多元主體的意志。不同的群體、不同層次以及群體相互之間，在總的社會活動中，各自發(fā)揮著其他組織無法替代的作用。我國社會主義國家治理最能夠體現(xiàn)公眾意志，但隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深入，在方式方法、體現(xiàn)手段上必須不斷改進(jìn)才能更好地體現(xiàn)公眾意志。

（一）公共資源的裂變需要多元主體共同配置

從理論上講，在社會治理活動中，無論是政府組織，還是社會其他任何合法性組織或個人，都是配置公共資源的主體?，F(xiàn)代社會公共資源與傳統(tǒng)資源相比，發(fā)生了根本變化。網(wǎng)絡(luò)信息資源的出現(xiàn)，使公共資源由傳統(tǒng)意義上的有限變?yōu)闊o限。從一定意義上講，現(xiàn)代信息背景下的公共資源政府所能夠?qū)嶋H掌握的屬于其中少部分。傳統(tǒng)的政府治理難以實現(xiàn)國家治理的帕累托效應(yīng)。社會活動中所產(chǎn)生的各類矛盾、問題，只有管理不可能達(dá)到理想的治理狀態(tài)。例如，沒有公眾的參與，諸如各種暴恐活動、安全問題，以及環(huán)境污染問題，等等，對于政府管理來說就只能是疲于奔命。包括供給側(cè)改革在內(nèi)的重大經(jīng)濟(jì)問題，只有在各類專業(yè)協(xié)會的配合下才能有精準(zhǔn)解決的可能；環(huán)境污染的治理，除政府購買服務(wù)外，還必須有服務(wù)半徑內(nèi)的公眾提供監(jiān)督、社區(qū)機(jī)構(gòu)的服務(wù)協(xié)作，同時，那些非政府組織中的志愿者隊伍的參與必不可少。多元主體治理的國家治理體系構(gòu)建或完善，并非是政府管理角色的淡化，而是政府管理功能與角色的轉(zhuǎn)化。在國家治理體系里，政府仍然是核心主導(dǎo)者。其他社會組織與公眾雖然同樣是治理主體，但他們的角色決定了無法取代政府成為國家治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。多元主體治理，在政治上體現(xiàn)了公眾的意志，在治理績效上得到公眾的認(rèn)同，治理成本上體現(xiàn)帕累托改善效應(yīng)。一方面，通過多元主體治理，能夠全面調(diào)動公眾治理的積極性，控制政府管理的高成本現(xiàn)象。另一方面，公眾的主人翁意志得到真正落實到位，在很大程度上消除了公眾對政府管理的誤會。之所以傳統(tǒng)治理難以起到帕累托改善，是因為現(xiàn)代社會治理的資源越來越傾向公共性，也使得不同群體、不同層級的公眾都在通過各種渠道配置公共資源。無論是經(jīng)濟(jì)資源，還是社會其他資源。如果把國家治理的權(quán)力都控制在政府集團(tuán)，就會影響治理的績效。只有當(dāng)社會多元主體根據(jù)不同特征，充分發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢，才能彌補(bǔ)政府在某些領(lǐng)域、某些手段的短板。由此，不同主體共同治理在邊際上控制傳統(tǒng)的政府治理成本，優(yōu)化公共資源在國家治理活動中配置。

（二）社會公眾是治理主體而非被治理者

在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，治理本身是一個無縫對接的管理活動。信息革命對治理既是前所未有的挑戰(zhàn)，又為全員治理創(chuàng)造了條件。無論是國際安全問題，還是國內(nèi)安全、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會等問題，在挑戰(zhàn)日趨嚴(yán)峻的情境下，傳統(tǒng)政府治理顯得越來越力不從心。因此，國內(nèi)外深層次矛盾要求治理體系創(chuàng)新。從長遠(yuǎn)戰(zhàn)略角度分析，我國社會主義制度與現(xiàn)行的政府管理體系為包括不同群體、不同層級等多元主體協(xié)同并舉的新型國家治理體系建設(shè)提供了非常好的基礎(chǔ)保障。政府作為國家治理的核心領(lǐng)導(dǎo)層，通過社會賦予的公共資源配置的規(guī)劃、引導(dǎo)權(quán)，充分調(diào)動企業(yè)、非政府組織、社區(qū)、公眾個人的積極性，最大限度地發(fā)揮國家治理效應(yīng)。這種多元主體并舉的國家治理體系，能夠勾勒出國家安全網(wǎng)絡(luò)以應(yīng)對國內(nèi)外各種暴恐與間諜危害國家與公眾人身以及經(jīng)濟(jì)等在內(nèi)的重大問題，解決環(huán)境污染問題，應(yīng)對社會突發(fā)性的各種天災(zāi)人禍問題。日益復(fù)雜的各類矛盾與自然問題，必須由社會公眾與政府組織共同應(yīng)對，才能為公眾帶來更大的福祉。從根本上講，市場失靈需要政府的正面引導(dǎo)，而政府失靈需要包括企業(yè)、非政府組織、公眾個人的彌補(bǔ)。社會各類組織都是相輔相成、相得益彰的。在傳統(tǒng)的政府管理體制下，企業(yè)組織、非政府組織、社區(qū)以及公眾個人，往往把自己或者自己的組織放在被動地位，甚至于一些組織或個人還視自己為被治理的對象。這種錯誤的理解，不僅失去了國家治理的積極性與主動性，而且把本來的積極因素變?yōu)橄麡O因素。世界上的任何主觀能動的組織或個人，都不可避免地存在外力下的搖擺性選擇。當(dāng)人們將其周圍的陌生人視為朋友時，他成為你的朋友的可能性肯定大于成為敵人的可能性。反之，當(dāng)你將其視為敵人時，其成為敵人的可能性大于成為朋友的可能性。政府主導(dǎo)下的國家治理，對于其他各類組織來說亦然?？梢钥隙ǖ卣f，縱橫網(wǎng)絡(luò)式的國家治理體系在很大程度上消除各個領(lǐng)域的激烈并尖銳的問題。例如，網(wǎng)絡(luò)時代的謠言防不勝防，是當(dāng)前與未來一個時期影響社會穩(wěn)定的最大威脅，通過多元主體治理，能夠得到最大限度的甄別或控制。

（三）多元主體治理是化解政府治理績效認(rèn)同危機(jī)的必由之路

近年來，政府管理的績效受到越來越多的人詬病，甚至于政府管理的績效得不到絕大多數(shù)人的認(rèn)同。政府管理績效認(rèn)同危機(jī)現(xiàn)象相對普遍，許多人抱怨：環(huán)境污染嚴(yán)重，食品安全缺乏足夠的保障，國際反華勢力猖獗，網(wǎng)絡(luò)欺詐現(xiàn)象愈演愈烈，等等。仔細(xì)反思，國家無論在治理精力還是治理資源投入上，都花了很大成本。如何全面提升社會治理績效，是擺在政府面前的嚴(yán)峻課題。從根本上講，這一課題是世界性的，世界上任何國家都沒有幸免，只不過不同的國家所體現(xiàn)的問題程度不同，各自的嚴(yán)峻性問題在所反映的領(lǐng)域不同而已。就長遠(yuǎn)戰(zhàn)略角度分析，這一問題如不能科學(xué)合理解決，所謂社會治理績效就無從談起。傳統(tǒng)的政府管理社會的績效與公眾的期盼之間的反差越來越大，而政府本身的管理又全身心投入，這說明單一的政府管理社會的模式的生命周期結(jié)束了。

之所以如此，是因為現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為社會一切活動增添了更多的影響函數(shù)或因素。例如，互聯(lián)網(wǎng)使信息對稱的可能性增加，但信息通過幾何級數(shù)增加后，真假信息的辨別需要更加多元的手段與工具；交通工具的便利使暴恐份子更加神出鬼沒；物質(zhì)資源的豐富，增添了污染環(huán)境和正確處理垃圾的麻煩，等等。理性地講，現(xiàn)代社會每一個公眾都應(yīng)該是社會治理者。只有調(diào)動不同群體、不同階層、不同組織共同治理的積極性，才能形成多元主體治理國家的縱橫經(jīng)緯網(wǎng)絡(luò)。我們設(shè)想，社會治理活動所顯示出的績效或成本高低是一個滿足各種相應(yīng)條件的多元函數(shù)。治理績效的好壞是由各個治理函數(shù)中的自變量決定的。例如，政府組織、企業(yè)、社區(qū)、非政府組織、公眾個體作為社會治理的構(gòu)成函數(shù)，任何組織或個人一旦不能滿足社會治理條件，或者說失靈、缺失，這個治理系統(tǒng)就不能產(chǎn)生優(yōu)化效應(yīng)。當(dāng)前，有為數(shù)不少的人不認(rèn)同治理績效，除單一的政府管理不適應(yīng)信息時代客觀現(xiàn)實外，公眾缺乏親身治理的支點也是很重要的原因。由此，多元主體治理的效應(yīng)體現(xiàn)在兩個方面：一是從真正意義上提高國家治理績效，二是從根本上化解公眾對于政府管理績效認(rèn)同危機(jī)[9]（pp.138-139） 。

三、傳統(tǒng)政府管理理念下社會治理不到位的原因

任何創(chuàng)新改革都是應(yīng)對現(xiàn)實或者未來挑戰(zhàn)而做出的制度安排。傳統(tǒng)政府管理理念下的社會治理成本越來越膨脹，與現(xiàn)代國家治理客觀要求比較，根源究竟何在。現(xiàn)代信息與網(wǎng)絡(luò)社會，社會治理問題已經(jīng)影響到社會經(jīng)濟(jì)、政治文化的綜合發(fā)展。從貪官巨腐到各種恐怖暴亂、環(huán)境污染、隨意拆建、流言蜚語，以及各類公共場所的不文明現(xiàn)象，都顯示出“中等收入陷阱”特征。對于這一國際性重大問題，無論從理論還是實踐上都亟須解決。

（一）“治理者”與“被治理者”主體錯位不符合時勢利導(dǎo)邏輯

社會治理轉(zhuǎn)型期所面臨的最大挑戰(zhàn)，是治理理念上始終把除政府外的社區(qū)、企業(yè)組織、非政府組織、公眾都不知不覺地放在被治理的地位，而非治理主體。因此，要分析傳統(tǒng)政府管理理念下社會治理不到位并高成本運轉(zhuǎn)的原因。首先要從治理理念這個源頭入手，觀念上的偏頗是行為錯位的根源。人們想做什么或者不想去做什么，就會有相應(yīng)的結(jié)果。在治理問題上，如果立論基礎(chǔ)是應(yīng)用現(xiàn)代預(yù)測與管理理論來探索現(xiàn)代社會治理的組織與模式體系，核心是通過理論模型的建立找到現(xiàn)代社會治理的體制與管理機(jī)制的科學(xué)方法、途徑與依據(jù)。就必然地產(chǎn)生與之相匹配的治理效應(yīng)。新的社會發(fā)展時期，特別是互聯(lián)網(wǎng)時代，社會治理資源必然地分散到所有人的手中，要求人們必然地參與社會治理活動。從根本上講，社會公眾必然地成了治理者，如果因勢利導(dǎo)，就會起到全員治理的效應(yīng)。反之，如果不能及時轉(zhuǎn)變治理理念，停滯在政府管理思維，就會將社會組織或公眾排除在治理體系外。治理者角色錯位到被治理者角色，就會必然地導(dǎo)致治理難度的加大。古人云，善戰(zhàn)者其勢而利導(dǎo)之。任何一種力量，順勢而為，因時造勢[10]（p.1721），符合優(yōu)化資源配置原則，就會帶來意想不到的效果。一旦逆勢而為，就會給自己帶來意想不到的障礙。

之所以出現(xiàn)“治理者”與“被治理者”主體錯位，并非政府的主觀行為所致，而在于治理理念的滯后。在體制上不能把多元主體融入一體，其他社會組織肯定游離于治理體系之外，這些組織或個人即使主觀上想去幫助政府治理國家，但由于缺乏明確的標(biāo)識，不僅難以充分發(fā)揮應(yīng)有的治理潛能，甚至被誤認(rèn)為是治理的對象?，F(xiàn)實中把社會組織推向被治理對象的案例并不鮮見①。這種在治理理念上的邏輯錯誤，是政府治理不到位，給社會帶來公共治理高成本的根本原因。

（二）政府一元化管理模式難以解除內(nèi)部軟約束桎梏

管理者自身的管理是管理成敗的前提。由于政府管理本身是最大的公共產(chǎn)品，任何時代的政府管理模式下，無法消除內(nèi)部管理的軟約束。隨著社會的進(jìn)步與發(fā)展，人們聚焦治理績效的目光越來越強(qiáng)。軟約束的政府內(nèi)部管理，使得政府對于治理績效的責(zé)任與問責(zé)難以完全到位。從根本上講，政府內(nèi)部的軟約束管理對于社會治理來說，就不可能放開手腳。為什么說傳統(tǒng)的政府管理社會軟約束難以治理到位，因為它不能調(diào)動社會其他主體主動參與治理的積極性。這種治理體制實質(zhì)上就是政府壟斷治理，與任何缺乏競爭的活動一樣，壟斷必然造成壟斷者組織內(nèi)部管理機(jī)制的軟約束，管理活動稀松平常。而在社會公眾越來越主動參與治理的客觀現(xiàn)實面前，一元化的政府管理模式不僅在內(nèi)在管理機(jī)制上是約束的，而且必然地滋生政府與其他組織之間的各種矛盾。其原因是，政府壟斷治理模式下，政府聚焦點是政府自身的治理績效或公眾的評價，而不是社會治理本身。老子說過“太上，不知有之；其次，親而譽(yù)之；其次，畏之；其次，侮之；最次，潤之”②。要消除政府管理機(jī)制軟約束，就要建立符合現(xiàn)代社會治理體系新理念、新體制、新機(jī)制，提高治理績效，最大限度地降低社會治理成本，創(chuàng)造新型治理生態(tài)社會，提高社會公眾福祉。從現(xiàn)代管理的技術(shù)與公共制度改革中獲得社會治理組織與體系模式、社會治理體制與機(jī)制觀念和方法上的啟迪。用科學(xué)理論改善傳統(tǒng)政府管理下的社會管理方式，培植社會治理的多維體系、全員參與機(jī)制模式。并通過創(chuàng)新觀念、創(chuàng)新體制與機(jī)制，形成包括政府、非政府組織、私人領(lǐng)域以及全體公眾在內(nèi)的協(xié)同互動關(guān)系。亦即把社會治理的支點建立在規(guī)范的理論和體制創(chuàng)新以及由政府、非營利組織、全體公眾共同智慧的基礎(chǔ)上。就我國這樣一個具有悠久文化歷史、管理智慧的國家而言，僅僅靠傳統(tǒng)的思維定式、管理方式來治理現(xiàn)代社會顯然是不適宜的。隨著國際社會的深刻變革，互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，無論是人們的民主理念，還是直接參與治理理念，以及公眾觀點與主張的體現(xiàn)意識，都是徹底的革命性變革。大數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)化是一個有機(jī)的整體，同時，也把人們的治理活動編制成既縱橫交織又相互制約的新型組織與模式。不可能通過傳統(tǒng)的政府軟約束方式從根本上實現(xiàn)現(xiàn)代社會治理目標(biāo)，

更不是通過在傳統(tǒng)的管理體制與機(jī)制上進(jìn)行細(xì)枝末節(jié)的修補(bǔ)就可以從根本上適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時代的社會治理。所以，只有通過體制創(chuàng)新，實現(xiàn)治理體系、制度、方法、模式、思維等方面的創(chuàng)新，構(gòu)建符合現(xiàn)代社會發(fā)展的社會治理網(wǎng)絡(luò)，以通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)高公共資源配置效益的目的。

（三）“集團(tuán)利益”文化固化了不同組織的“治理半徑”

隨著社會的不斷發(fā)展，社會各類組織日益多元化。不同組織之間，社會團(tuán)體之間，企業(yè)之間，以及公眾之間，形成了戰(zhàn)略上相互合作而具體利益上相互博弈的格局。在現(xiàn)實的利益驅(qū)動下，形成了各自顧及集團(tuán)利益的普遍現(xiàn)象。例如，教育領(lǐng)域、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域、交通運輸領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，等等。都以不同的方式維護(hù)自己的利益，以求在激烈的資源配置過程中處于優(yōu)勢地位。由此，形成了集團(tuán)利益文化現(xiàn)象。集團(tuán)利益文化現(xiàn)象的普遍存在，從根本上固化了社會不同組織的治理半徑。這種治理半徑往往是以本行業(yè)、本集團(tuán)的利益為圓心的。公共治理半徑的利益化，并非來自于不同集團(tuán)組織本身，而是在過于單一的治理體系下，治理方式、方法、手段越來越疲軟，造成了社會治理的相對混亂。因此，必須依靠不同集團(tuán)或組織的多元治理，消除這種相對混亂的治理局面。

社會治理問題，關(guān)系國家長遠(yuǎn)戰(zhàn)略實現(xiàn)問題，是實現(xiàn)中國夢的基本保障，也是政府與公眾共同需要迫切解決的問題。由于其公共性特征過于突出，社會各界以及普通公眾還往往以搭便車的態(tài)度對待，屬于最為典型的“公地悲劇”。這樣，政府必須承擔(dān)從戰(zhàn)略上研究解決社會治理問題的任務(wù)；包括社會治理的組織體制創(chuàng)建、社會治理模式體系的構(gòu)架，以及社會治理體制與機(jī)制的設(shè)計；充當(dāng)主導(dǎo)者和參與者的雙重主體角色；引導(dǎo)社會各界，充分發(fā)揮不同階層、不同主體的積極功能，創(chuàng)新符合現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)時代治理模式的對應(yīng)選擇。可以設(shè)想，只有治理者才能關(guān)心治理，而被治理者不僅不關(guān)注治理，甚至可能制造治理對象。因而只有建立多元主體共同參與或承擔(dān)責(zé)任的治理體系，才能消除不同集團(tuán)在社會治理領(lǐng)域的利益固化，從而擴(kuò)大不同團(tuán)體、不同組織、不同群體治理半徑。也就是國家治理目標(biāo)實現(xiàn)的必由之路。作為處于治理核心層的政府要重點研究現(xiàn)代社會治理組織與模式創(chuàng)新。以現(xiàn)代信息與網(wǎng)絡(luò)社會所提供的豐富數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，研究社會治理的基礎(chǔ)理論，社會治理多主體行為相互影響的微觀基礎(chǔ)，基層社區(qū)治理機(jī)制及政府管理模式轉(zhuǎn)型，系統(tǒng)分析社會組織運行規(guī)律，建立主體交互的運行機(jī)制，探討政府主導(dǎo)、多主體合作共治、基層社會自治的現(xiàn)代社會治理框架與結(jié)構(gòu)體系，在完善體制建設(shè)與硬約束管理機(jī)制建設(shè)方面不斷探索創(chuàng)新。

四、構(gòu)建國家治理體系的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略與基本途徑

國家治理體系建設(shè)是應(yīng)對現(xiàn)代信息與網(wǎng)絡(luò)社會情境下的戰(zhàn)略選擇，切入點是找出多元主體競爭與協(xié)同治理的體制與機(jī)制創(chuàng)新模式。一是使傳統(tǒng)的政府壟斷治理轉(zhuǎn)型為多元主體治理，特別是改變傳統(tǒng)理念上把企業(yè)組織、非政府組織、公眾作為治理對象的思維方式，使之成為新型的協(xié)同治理主體。二是社會治理如何從政府壟斷轉(zhuǎn)為多元主體協(xié)同治理，并在一些領(lǐng)域通過公平競爭治理。三是使政府由傳統(tǒng)的“劃槳”真正走向“掌舵”，由經(jīng)驗性管理組織轉(zhuǎn)向科學(xué)性主導(dǎo)組織，創(chuàng)造良性循環(huán)的社會生態(tài)、政治生態(tài)、文化生態(tài)、安全生態(tài)環(huán)境。

（一）通過政府管理半徑與變化規(guī)律確定政府管理“密度”③

政府管理半徑變化規(guī)律是社會治理職能配置基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的政府管理半徑在一定程度上是無限的，也形成了高密度的政府管理。這種高密度的政府管理，不僅給各級政府管理帶來越來越大的壓力，而且也越來越不適應(yīng)國家治理需求?，F(xiàn)代信息與網(wǎng)絡(luò)社會對于社會治理最大的特征是創(chuàng)造了社會多元主體能夠共同參與國家治理的條件。政府管理半徑越來越小，其他社會組織治理半徑逐漸擴(kuò)大。同時，政府管理密度越來越小，其他社會組織治理的密度越來越大。進(jìn)而，使國家治理必然地形成了新的體系。國家治理的職能配置與政府組織結(jié)構(gòu)必須重新定位。社會治理組織結(jié)構(gòu)與模式變化的內(nèi)生決定因素由傳統(tǒng)單一的政府拓展到全社會，在這一國家治理體系中政府處于核心地位，也就是配置國家治理資源地位，而非唯一的治理主體。為此，必須解剖社會治理的要素、定位規(guī)律，以及要素之間的變量關(guān)系，理論機(jī)理，演進(jìn)規(guī)律。掌控現(xiàn)代信息與網(wǎng)絡(luò)時代社會治理的內(nèi)生決定因素及基本規(guī)律，包括社會治理流程環(huán)節(jié)，不同治理主體之間的關(guān)系，協(xié)同治理流程規(guī)律[9]。

（二）必須能夠體現(xiàn)公共資源配置的帕累托改善

國家治理體系實際上是構(gòu)建了一個廣泛意義上的治理組織，盡管這個組織內(nèi)在管理結(jié)構(gòu)是虛擬的、松散的，但其運作仍然是對公共資源的配置，包括有形資源和無形資源。任何資源的配置都需要以配置績效為前提，而公共資源配置的績效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是帕累托改善效應(yīng)。如何構(gòu)建國家治理體系，無論就戰(zhàn)略角度，還是操作層面，都必須堅持帕累托改善。從根本上講，建立政府主導(dǎo)，企業(yè)組織、非政府組織、社區(qū)以及公眾個人共同參與的治理網(wǎng)絡(luò)，已經(jīng)充分體現(xiàn)了無形公共資源配置的帕累托改善。當(dāng)然，對于有形的公共資源還必須建立一套完善的配置體制與管理機(jī)制。之所以要研究現(xiàn)代社會治理的組織與模式創(chuàng)新，根本目的是探求多元治理主體競爭、協(xié)同治理、分級治理的研究操作途徑，優(yōu)化治理體制與機(jī)制、體系、模式?，F(xiàn)代信息與網(wǎng)絡(luò)社會情境下，社會治理組織協(xié)同共治的模式體系構(gòu)建，必須是國家治理體系戰(zhàn)略規(guī)劃，政府組織、社區(qū)、微觀組織以及公眾不同主體分工治理的模式，同樣要建立在優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)上。 由此，符合社會治理帕累托改善效應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計，是實現(xiàn)國家治理體系建設(shè)戰(zhàn)略與操作途徑的必由之路。必須從社會治理的關(guān)鍵因素出發(fā)，設(shè)計治理組織結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)結(jié)合不同治理主體實踐的特征。

（三）必須構(gòu)建上下聯(lián)動縱橫交錯的經(jīng)緯網(wǎng)絡(luò)

中國社會治理的創(chuàng)新與發(fā)展，主要是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理模式的形成與發(fā)展。這也是政府社會管理的發(fā)展方向。當(dāng)前社會管理中，社會協(xié)同與公眾參與比較薄弱，政府的公共政策民主化程度也不高。應(yīng)以公共政策民主化為主要切入點，增強(qiáng)公民參與以及社會自治組織的社會管理能力，從而促進(jìn)社會治理的創(chuàng)新與發(fā)展[11]（p.1721）。其基礎(chǔ)是建立科學(xué)的權(quán)力分工體系。建立科學(xué)的權(quán)力配置機(jī)制、規(guī)范的權(quán)力運用機(jī)制、有效的權(quán)力制約機(jī)制、嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制、完善的腐敗懲治機(jī)制等，保證把人民賦予的權(quán)力用來為人民謀利益，從而在國家權(quán)力體系上實現(xiàn)社會主義政治文明的內(nèi)在和諧，實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化[12]?，F(xiàn)代社會不同階層與群體的多元化特征，國家治理體系的內(nèi)涵是多元主體與層次的構(gòu)建，把“社會管理”提升為“社會治理”，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本創(chuàng)新，也是從社會管理到社會治理轉(zhuǎn)型的必然要求。就縱向而言，從中央到地方各級政府不僅要上下貫通，而且要承擔(dān)核心治理的作用。就橫向而言，無論處于什么層次的企業(yè)、非政府組織、公眾及社區(qū)組織，都是國家治理不可或缺的積極力量。它們不僅上下聯(lián)動，而且縱橫交錯，構(gòu)建包括生態(tài)環(huán)境、政治環(huán)境、安全環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的治理網(wǎng)絡(luò)。

社會治理是任何國家穩(wěn)定發(fā)展的根本性問題。從根本上講，任何意義上治理體制的構(gòu)建都是社會公眾意志的體現(xiàn)。傳統(tǒng)的政府管理理念已經(jīng)難以滿足現(xiàn)代社會治理現(xiàn)實以及治理機(jī)理的發(fā)展。究其原因，是傳統(tǒng)管理把除政府外的其他公眾列入了治理對象，治理公共資源被各級政府壟斷，在公共資源過于集中配置的管理體制下，往往使積極因素變?yōu)橄麡O因素。因此，必須順應(yīng)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展特征，創(chuàng)新國家治理理論，適應(yīng)現(xiàn)代治理需求，構(gòu)建不同層級政府主導(dǎo)，非政府組織、市場主體、公眾個人等多元主體積極參與協(xié)同治理的國家治理體系。這不僅是當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且是國家長治久安、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

注釋：

①近年來，在全國各地發(fā)生的拆遷危機(jī)、公共項目建設(shè)選址危機(jī)（如垃圾焚燒項目）、對地方政府績效認(rèn)可危機(jī)，等等。仔細(xì)推敲，絕大多數(shù)都是不該發(fā)生的危機(jī)事件。之所以發(fā)生且小事演變?yōu)閲?yán)重事件，往往是把普通公眾當(dāng)成了治理的對象。例如，封鎖信息，掩蓋項目中的負(fù)面指標(biāo)。總認(rèn)為政府是積極的因素，其他組織都是消極因素。

②出自老子《道德經(jīng)》。就是說最好的統(tǒng)治者，老百姓不知道有他的存在；其次的統(tǒng)治者，老百姓親近他稱贊他；再次的統(tǒng)治者，老百姓害怕他；更次的統(tǒng)治者，老百姓輕視他。如果社會公眾參與治理活動了，人們對政府的依賴程度就會相應(yīng)降低，就會向著“老百姓不知道有他的存在”方向發(fā)展。

③所謂政府管理密度，各級地方就是政府在某一領(lǐng)域中所管事務(wù)的多寡。傳統(tǒng)的政府管理可以在某一領(lǐng)域?qū)⑺惺挛锶抗芾?，現(xiàn)代社會治理活動可以將其中的部分或大部分交給其他社會組織管理。例如環(huán)境治理，政府必須依靠社會組織才能治理到位。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]