趙楊

摘 要：“一案三制”是中國政府應(yīng)急管理的基本體制，是指應(yīng)急預(yù)案以及應(yīng)急工作的體制、機制和法制，共同構(gòu)成了應(yīng)急管理的有機整體。但運用到縣級應(yīng)急管理中，“一案三制”卻不同程度的顯現(xiàn)出碎片化問題，這與縣域突發(fā)事件的復(fù)雜性、綜合性、高發(fā)性以及聚焦性有關(guān)，也與縣級政府的職能分割性以及運行上的非程序性相關(guān)聯(lián)。本文從縣級應(yīng)急管理的現(xiàn)狀出發(fā)，探索應(yīng)急管理體系碎片化的根本原因，并以整體性治理理論為依托，為整合縣級政府應(yīng)急管理體系提供規(guī)制路線。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理體系；碎片化；整體性治理；縣級政府

隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型程度的加深，社會矛盾與沖突不斷加劇，突發(fā)公共事件發(fā)生的頻率與日俱增?？h級是突發(fā)公眾事件產(chǎn)生的第一現(xiàn)場，縣級政府也順理成章的成為應(yīng)急管理的首要的負(fù)責(zé)人，是維護(hù)國家的安全與穩(wěn)定的重要力量。當(dāng)前，依職能劃分的政府管理模式與需要跨界綜合的突發(fā)公共事件處理機制不匹配，縣級應(yīng)急管理體系呈現(xiàn)碎片化的現(xiàn)狀。整理性治理理論強調(diào)由“分化走向整合”，正好契合當(dāng)前追求跨界合作、共同治理的應(yīng)急管理的需求，為縣級政府應(yīng)急管理體系的整合與完善提供了理論依據(jù)和現(xiàn)實指導(dǎo)。

一、碎片化：縣級政府應(yīng)急管理體系的困境

應(yīng)急管理體系的碎片化是指縣級政府在依托“一案三制”治理突發(fā)公共事件的過程中，治理理念落后、治理主體單一、治理功能分散和治理流程破碎的狀態(tài)，具體表現(xiàn)在以下四個方面：

1.應(yīng)急預(yù)案的碎片化。我國的應(yīng)急預(yù)案具有較高的同質(zhì)性，特別是縣級政府預(yù)案制定缺乏科學(xué)性和合理性，在縱向?qū)蛹壓蜋M向部門中相互抄襲，這導(dǎo)致縣級應(yīng)急預(yù)案在實踐中可操作性差、應(yīng)急預(yù)案間的協(xié)調(diào)性低，不能真正的運用到實際的應(yīng)急管理中去，只是流于形式的擺設(shè)。

2.應(yīng)急工作體制的碎片化。應(yīng)急主體的單一性已經(jīng)不適應(yīng)日益復(fù)雜的社會環(huán)境，在政府內(nèi)部，落后的應(yīng)急管理思想、脫節(jié)的應(yīng)急執(zhí)政能力及阻塞的信息傳遞渠道使得職能部門經(jīng)常各自為政，缺乏基本的合作；在政府外部，缺乏開放合作的觀念，不能調(diào)動人民群眾的積極性，與社會組織的合作度不高。

3.應(yīng)急工作機制的碎片化。一方面，縣級應(yīng)急管理的部門化傾向嚴(yán)重，因職責(zé)和分工不明晰，部門利益紛爭，職能部門間橫向協(xié)調(diào)不足等原因，常常導(dǎo)致資源的浪費與處置的沖突。另一方面，應(yīng)急處理的工作重點偏差，應(yīng)急管理是一個復(fù)雜、動態(tài)的過程，最好辦法是把危機扼殺在搖籃中，在現(xiàn)實中卻是重視現(xiàn)場處置多于監(jiān)測預(yù)警，基層應(yīng)急隊伍疲于應(yīng)付層出不窮的問題，卻難以從根源消除。

4.應(yīng)急工作法制的碎片化。在國家層面上，應(yīng)急管理的法律并不健全，僅憑一部《突發(fā)事件應(yīng)對法》難以規(guī)范應(yīng)急主體、應(yīng)急流程、預(yù)案制定和應(yīng)急保障的認(rèn)定與運行，應(yīng)急管理常常缺乏法律依據(jù)；在地方層面上，應(yīng)急工作缺乏操作性的政策規(guī)范，憑借經(jīng)驗開展應(yīng)急工作，沒有統(tǒng)一的辦事準(zhǔn)則。

二、縣級政府應(yīng)急管理體系碎片化根源探析

1.危機意識淡薄。在當(dāng)前縣級政府的應(yīng)急管理體系構(gòu)建過程中，普遍存在“輕民眾應(yīng)急意識培養(yǎng)，重政府應(yīng)急能力建設(shè)”的情況，一方面，政府的危機意識淡薄，對應(yīng)急管理的認(rèn)知不夠，沒有認(rèn)識到突發(fā)公共事件的普遍性和復(fù)雜性，在日常的經(jīng)濟(jì)社會管理活動中“重救治、輕防范”，沒有一套系統(tǒng)應(yīng)對的方法，推崇“兵來將擋，水來土掩”。另一方面，公民的危機意識缺乏，政府少有開展針對危機防范的教育與宣傳，群眾普遍認(rèn)為危機只是小概率事件，對突發(fā)事件缺乏心理準(zhǔn)備，最終導(dǎo)致非理性的心態(tài)和行為，更談不上對政府予以支持配合。

2.應(yīng)急機制缺乏聯(lián)動。從近年來政府加強了對應(yīng)急管理的重視，應(yīng)急管理的組織、隊伍、信息、資源都相繼得到完善，應(yīng)急管理的重要問題由“缺什么”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸趺从谩?，即?yīng)急管理體系的聯(lián)動問題。首先，狹隘的本位主義嚴(yán)重，縱橫不同層級和部門間利益難以協(xié)調(diào)，缺乏聯(lián)動的動力基礎(chǔ)；其次，政府與社會缺乏公平博弈的平臺，政府排斥社會力量的參與，難以達(dá)到社會資源的優(yōu)化整合，缺乏聯(lián)動的物質(zhì)基礎(chǔ)；最后，應(yīng)急管理的責(zé)任主體職責(zé)不明，難以保障統(tǒng)一的指揮調(diào)度和信息支撐，缺乏聯(lián)動的組織基礎(chǔ)。

3.應(yīng)急隊伍能力不足。應(yīng)急隊伍既包括就職于政府各個職能部門的應(yīng)急人員，也應(yīng)該包括來自社會的支持力量，當(dāng)前縣級政府主要依靠政治動員機制，通過行政手段處理突發(fā)事件，沒有做到合理利用社會力量的優(yōu)勢為政府適當(dāng)減壓。一方面，政府應(yīng)急人員分散于各個職能部門，在工作中難以做到相互支援；另一方面，應(yīng)急管理的專家智庫不完整，難以為政府應(yīng)急決策提供智力支持，應(yīng)急志愿者隊伍也缺乏規(guī)范，難以成為應(yīng)急管理的后備人才支撐。

4.應(yīng)急支持難以保障。首先，縣級應(yīng)急技術(shù)力量薄弱，這主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)性技術(shù)落后、保障性應(yīng)急設(shè)備缺乏等方面，這些都制約了縣級應(yīng)急能力的提升；其次，應(yīng)急的人、財、物等資源不足且整合程度低，應(yīng)急資源只能通過政府財政投入獲取，當(dāng)前財政的投入總量不足，應(yīng)急物資普遍缺乏且缺乏維護(hù)，以災(zāi)種為劃分標(biāo)準(zhǔn)的資源管理模式也導(dǎo)致了物資調(diào)動的僵化和滯后；最后，缺乏公眾的參與與支持，應(yīng)急處置往往需要公眾齊心合力去解決，但由于公眾的主體意識差、處置能力低、制度保障缺，公眾參與應(yīng)急管理的積極性并不高。

三、整合縣級政府應(yīng)急管理體系的規(guī)制路徑

1.觀念整合，增強危機意識。轉(zhuǎn)變當(dāng)前應(yīng)急管理隊伍重視局部利益、個人利益多于社會整體利益的觀念現(xiàn)狀，首要通過加強黨性教育，提高服務(wù)的意識、弘揚實干精神、提高履職能力，努力建設(shè)一支黨性強、作風(fēng)好、紀(jì)律嚴(yán)、團(tuán)結(jié)緊、素質(zhì)高的富有戰(zhàn)斗力的應(yīng)急管理隊伍；其次要增強群眾的主體意識，強化社會公眾危機意識的培養(yǎng)，加大對應(yīng)急管理的宣傳，認(rèn)識到突發(fā)事件的不確定性和破壞性，了解公眾參與的必需性，從而提高公眾的自我保護(hù)、自救和互救能力。

2.主體整合，構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)。運用整體性治理理念，可知要修復(fù)政府與其他社會主體割裂的現(xiàn)狀，就需要轉(zhuǎn)變?nèi)苷挠^念，引入社會力量，構(gòu)建應(yīng)急管理的多元參與網(wǎng)絡(luò)。這需要縣級政府以協(xié)作和整合為前提，對非政府組織、私營部門、社會公眾進(jìn)行梳理，建立治理主體間相互信任、相互依靠、相互監(jiān)督的以政府為核心主導(dǎo)，社會力量積極參與的高度開放型治理網(wǎng)絡(luò)。

3.流程整合，建立聯(lián)動機制。其一，構(gòu)建立體化的應(yīng)急預(yù)案體系，切實增強應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和可操作性；其二，構(gòu)建信息收集、傳遞和溝通聯(lián)動機制，為危機預(yù)警機制提供技術(shù)支撐；其三，引入專業(yè)人才，建立科學(xué)的危機決策機構(gòu)，提供決策制定的輔助保障，增強決策者的危機應(yīng)對能力；其四，加強善后評估，保證應(yīng)急管理的完整性，在危機過后妥善做好安置工作、盡快恢復(fù)重建、加強評估反思。在突發(fā)公共事件的預(yù)防、發(fā)生、處置和善后階段切實做好統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多元、注重信息、控制協(xié)調(diào)，切實建立多元、跨界、動態(tài)的應(yīng)急管理聯(lián)動機制。

4.支持整合，保障良好運行。首先要提高資源的整合效率，要將分散、多元、異構(gòu)的應(yīng)急的各項資源，包括信息資源整合成一個有機整理，通過管理方式由部門管理到統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置；其次要提高應(yīng)急管理隊伍質(zhì)量，通過建立高水準(zhǔn)的應(yīng)急管理專門人才與技術(shù)人才隊伍保障應(yīng)急處置的人才支撐；最后，要推進(jìn)應(yīng)急管理的規(guī)劃化和法制化建設(shè)，為應(yīng)急管理提供法律保障與法律約束。（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

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