孫迪亮

摘 要：農村社會組織憑借自身的獨特優(yōu)勢，已在參與供給社區(qū)公共文化服務、社區(qū)生產生活服務、社區(qū)矛盾排解和公共安全服務、社區(qū)志愿互助服務等農村社區(qū)公共服務中取得了重要實效。但受制度環(huán)境欠佳、外部支持乏力、內部運作不良等因素的影響，農村社會組織在參與供給農村社區(qū)公共服務過程中也存在諸多問題，具體表現(xiàn)在供給主體、供給內容、供給動機、供給效果等方面。為此，應以多元供給主體的協(xié)同合作為基礎，優(yōu)化農村社會組織發(fā)展的外部環(huán)境，并激活農村社會組織的內生動力，以構建農村社會組織參與供給農村社區(qū)公共服務的長效機制。

關鍵詞：農村社會組織；農村社區(qū)公共服務；參與供給

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）04-0019-09

新型農村社區(qū)建設在我國已持續(xù)了整整十年。黨的十六屆六中全會首次提出了“積極推進農村社區(qū)建設”的要求，民政部于2007年4月印發(fā)了《全國農村社區(qū)建設實驗縣（市、區(qū)）工作實施方案》，由此在全國范圍內拉開了新型農村社區(qū)建設的序幕。而在農村社區(qū)建設中，必須把增加農村社區(qū)公共服務供給作為一個重要內容。鑒于農村社區(qū)公共服務供給存在著總量不足、結構失衡、效率低下等嚴重問題，這些問題絕非單靠政府的一己之力所能解決，故此，由社會組織參與供給農村社區(qū)公共服務之主張，近十年來亦頻頻出現(xiàn)于中央有關文件中。如在2006年國務院下發(fā)的《關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》提出，要鼓勵和支持各類社會組織開展社區(qū)服務；2010年“中央一號文件”強調要“開展農村社區(qū)建設創(chuàng)建活動，加強服務設施建設，培育發(fā)展社區(qū)服務性、公益性、互助性社會組織”；黨的十八大則要求“增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能，強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發(fā)展”；黨的十八屆三中全會進一步提出，“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。十年來，積極引導農村社會組織參與供給社區(qū)公共服務，不僅成為學界和政界的基本共識，而且已成為農村社區(qū)發(fā)展中的普遍事實。在此情勢之下，客觀評估農村社會組織參與供給社區(qū)公共服務已取得的實效、尚存在的問題并提出相應對策，對于推動農村社會組織發(fā)展、優(yōu)化農村社區(qū)公共服務供給具有重要的現(xiàn)實意義。

一、農村社會組織參與供給農村社區(qū)公共服務的實效分析

本文所謂的農村社區(qū)公共服務，特指以新型農村社區(qū)作為平臺而提供的、帶有地域性的公共服務，其內容涵蓋社區(qū)公共文化服務、社區(qū)生產生活服務、社區(qū)矛盾排解和公共安全服務、社區(qū)志愿互助服務等方面。既有研究表明，農村社會組織雖然形態(tài)各異，但它們確實已經(jīng)通過多種形式、在不同程度上參與供給了農村社區(qū)公共服務。例如，廣西壯族自治區(qū)民政廳自2006年以來在玉林市興業(yè)縣石南鎮(zhèn)東山村大云社區(qū)、葵陽鎮(zhèn)四新村德禮社區(qū)等農村社區(qū)開展社會組織培育發(fā)展試點工作，目前已有為數(shù)眾多的社會組織。這些社會組織在供給社區(qū)公共服務過程中形成了“中心（站）”模式、“村民之家”模式、“村民理事會”模式等三種發(fā)展模式。而據(jù)筆者對山東、河南兩省部分農村社區(qū)的實地調查，社會組織在農村社區(qū)中的普及度很高，沒有發(fā)現(xiàn)不存在社會組織的社區(qū)，只不過數(shù)量有多有少，多則十余個，少則三至五個。比如，山東省日照市2011年被批復為全國農村社區(qū)管理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)以來，建立健全以黨組織為核心、自治組織為主體、群團組織為紐帶、社會組織和經(jīng)濟組織為補充的“五位一體”的社區(qū)組織結構，僅用了短短三年時間，即截至2015年3月，在日照市規(guī)劃建設的407個農村社區(qū)中，就建立了各類社會組織1822個，平均每個社區(qū)4.48個①。社會組織的類型也呈現(xiàn)出多樣化，涵蓋了情趣文體類、社區(qū)服務類、維護權益類、慈善公益類等基本類型，但以情趣文體類居多。特別是社區(qū)治安聯(lián)防協(xié)會、社區(qū)紅白理事會、社區(qū)計生協(xié)會、社區(qū)衛(wèi)生保潔協(xié)會、社區(qū)文體協(xié)會等組織，在被調查的山東、河南兩省的絕大部分農村社區(qū)都已存在。這些社會組織主要面向所在農村社區(qū)及臨近社區(qū)，按照接受社區(qū)安排與自主開展活動相結合、定期組織活動與群眾服務需要相結合的方式，不同程度地向社區(qū)居民供給公共服務。就供給的社區(qū)公共服務的具體內容看，主要集中在四個方面。

（一）社區(qū)公共文化服務

農村社會組織在供給社區(qū)公共文化服務過程中，既豐富了社區(qū)居民的精神生活，也倡導了文明新風。一是表現(xiàn)在社區(qū)秧歌隊等社區(qū)文藝演出隊在逢年過節(jié)或社區(qū)舉行重大活動時為社區(qū)農民提供的文藝演出，這一服務內容較為普遍，在存在文藝演出隊的每個社區(qū)幾乎都是如此。二是表現(xiàn)在引導社區(qū)居民破除陳規(guī)陋習，樹立起良好的社會風尚。例如，山東省臨沭縣店頭鎮(zhèn)永安社區(qū)成立的社區(qū)紅白理事會在運行中堅持“三個嚴格”：嚴格實行紅白事申報制，防止“小事”大操大辦，從而強化事前監(jiān)督；嚴格防范鋪張浪費現(xiàn)象，從而強化過程監(jiān)督；嚴格實行鎮(zhèn)紀委備案制，各村須定期把辦事種類、辦理情況、取得效果等上報鎮(zhèn)紀委，從而強化事后監(jiān)督。通過堅持“三個嚴格”，該理事會僅2013年就為社區(qū)居民張羅置辦紅白喜事11件，節(jié)約資金七萬五千余元，形成了厲行節(jié)儉、文明和諧、節(jié)儉操辦紅白事的新風尚，使社區(qū)紅白事操辦達到了節(jié)儉、安全、衛(wèi)生的目的。

（二）社區(qū)生產生活服務

社區(qū)專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會、科技服務隊、維修服務隊等經(jīng)濟性社會組織，能夠有效地整合農村社區(qū)的土地、資金、技術、信息等各種資源，向社區(qū)居民提供生產生活服務。比如，山東省萊西市蔬菜流通協(xié)會依托全國最大的村級蔬菜批發(fā)市場——東莊頭蔬菜批發(fā)市場，向菜農提供產前、產中、產后粗加工等“一條龍”配套服務，極大地提高了農村社區(qū)蔬菜生產與經(jīng)營的標準化、優(yōu)質化程度。另據(jù)資料表明，福州市福清市農村社區(qū)綜合維修服務行業(yè)協(xié)會僅2013年就“在農村開展公益活動25批次，維修農機具和各類家用電器85071件，接受咨詢服務29599人次，提供零部件187038件，年下鄉(xiāng)下點共計48人次”[1]。廣東省揭陽市揭東區(qū)埔田鎮(zhèn)牌邊村公益理事會自2011年成立后，“協(xié)同村委會大力推進飲水安全工程建設，籌集330萬元鋪設全村自來水管網(wǎng)；籌集300多萬元拓寬村道；籌集120多萬元建成4個垃圾集中堆放點，安排專人清掃村道”[2]。社會組織的這些服務活動，極大方便了社區(qū)居民的生產與生活。

（三）社區(qū)矛盾排解和公共安全服務

此類服務主要由老年協(xié)會、社區(qū)治安聯(lián)防隊等社會組織提供。比如，河南省安陽市殷都區(qū)水鐵社區(qū)的老年協(xié)會，常年致力于社區(qū)家庭贍養(yǎng)糾紛和鄰里矛盾，成為社區(qū)“兩委”工作的好參謀、好幫手，得到社區(qū)居民的廣泛好評，該協(xié)會因此獲得了“河南省優(yōu)秀基層老年協(xié)會”榮譽稱號。山東省章丘市雙山街道三澗溪社區(qū)為及時化解社區(qū)矛盾，組織了“五老”調解會，該調解會由社區(qū)的退職老干部、老黨員、老退伍軍人、老工人和其他有威望的老年人組成，成為調處社區(qū)矛盾、和諧社區(qū)居民關系的重要抓手。章丘市高官寨鎮(zhèn)羅家村還組織全村黨員成立義務治安巡邏隊，對全村進行二十四小時晝夜巡邏，實現(xiàn)了全村多年來盜竊和刑事案件的零發(fā)生。

（四）社區(qū)志愿互助服務

主要表現(xiàn)在通過志愿服務站、志愿服務隊等組織，提供以和睦友愛、鄰里互助、助老扶幼、愛心助殘為主要內容的志愿互助服務。比如，山東省諸城市龍都街道的邱家七吉社區(qū)，先后成立了以20名“五老”（老黨員、老干部、老工人、老教師、老復退軍人）代表組成的老年志愿者隊伍、9名企業(yè)界人士組成的企業(yè)志愿者隊伍、12名婦女組成的婦女志愿者隊伍、13名共青團員組成的青年志愿者隊伍、32名少先隊員組成的少先隊員志愿者隊伍，這5支隊伍在社區(qū)居民中持續(xù)開展社會互助求助、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督、公益事業(yè)服務等服務活動，三年來直接惠及農民七百余人。再如，山東省莒縣城陽街道的墩頭社區(qū)成立了由30人組成的志愿者服務隊，其成員由教師、村民和社區(qū)服務中心人員構成，志愿服務的內容包括社區(qū)紅白事、社區(qū)衛(wèi)生保潔、義務植樹、照顧孤寡老人、為老年人查體、走訪慰問困難戶等。

二、農村社會組織參與供給農村社區(qū)公共服務的問題所在

盡管農村社會組織在參與供給農村社區(qū)公共服務中已取得重要實效，但也存在著諸多不容忽視的突出問題，這可以從供給主體、供給動機、供給內容、供給效果等四個方面加以分析。

（一）供給主體問題：公共服務能力孱弱

農村社會組織供給社區(qū)公共服務的力度和成效，取決于社會組織自身公共服務能力的強弱?？偟膩砜矗斍稗r村社會組織發(fā)展良莠不齊，較為普遍地存在著“小”、“窮”、“弱”問題。所謂“小”，是指農村社會組織的規(guī)模普遍較小，無固定活動場所、無穩(wěn)定經(jīng)費來源的社會組織占很大比重。比如，一些農村腰鼓隊、舞蹈隊根本沒有固定的活動場所，往往在大街上或者隨便找塊空地搭個臺子就舉辦活動。此外，農村社會組織內部的人員數(shù)目也較少，導致其活動范圍和服務效果受到很大限制。

所謂“窮”，是指農村社會組織物力、人力資源匱乏。其一，資金保障短缺，無力服務。在筆者的調查中，社會組織負責人紛紛表示，制約組織服務能力增強的首要問題是缺乏資金。之所以資金匱乏，主要原因在于：一是縣鄉(xiāng)政府對發(fā)展農村社會組織重視不夠，要么不予以經(jīng)濟資助，要么雖有一些資助，但未形成制度性安排，缺乏長效機制保障；二是農村社會組織的登記率較低、合法性不足，很難得到信貸資金或社會捐贈；三是農村社區(qū)居民囿于觀念或財力，不愿或不能投入社區(qū)公益性事業(yè)。其二，人力資本匱乏，無人服務。農村社會組織要想獲得持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，必須強化人才儲備和智力支持，農村社會組織的領導人物應該是“社區(qū)精英”。但是，伴隨著農村城市化進程的加速，大量“社區(qū)精英”紛紛從農村涌向城市，致使農村社會組織因領袖缺失和成員匱乏而無法正常運轉。因此，從目前情況看，多數(shù)農村社會組織的成員數(shù)量偏少、年齡偏大、穩(wěn)定性較差，缺乏專職、專業(yè)人才，多數(shù)成員未接受過公共服務方面的專門培訓，在提供公共服務時往往僅憑熱情和善心。

農村社會組織的“小”而“窮”，直接導致其服務能力“弱”。客觀而論，只有少數(shù)自身發(fā)展較好、得到政府資助較多的社會組織在社區(qū)公共服務領域中發(fā)揮了重要作用，而多數(shù)社會組織為社區(qū)居民提供公共服務的能力較為孱弱，其提供公共服務的范圍、層次、數(shù)量、質量等都不能滿足社區(qū)發(fā)展和農民的現(xiàn)實需求。

（二）供給內容問題：“避重就輕”與“供非所需”現(xiàn)象并存

雖然農村社會組織不同程度地參與供給了農村社區(qū)公共服務，但服務領域較為狹窄，服務結構較為單一，服務內容較為淺層，存在著“避重就輕”的現(xiàn)象，即對于那些耗資不多、見效較快、社區(qū)居民看得見摸得著的公共服務，如社區(qū)環(huán)境保潔和社區(qū)矛盾排解、走訪慰問社區(qū)老年人和困難戶，以及舉辦花燈會、秧歌會、廣場舞等文藝活動，社會組織的熱情較高，而對那些關系農村社區(qū)長遠發(fā)展，但耗資多、見效慢、費時費力的公共服務，如社區(qū)基礎設施建設與維護、社區(qū)文化普及、社區(qū)教育培訓、社區(qū)環(huán)境整治等，社會組織往往缺乏供給的能力與熱情，導致這些服務內容出現(xiàn)供給缺位。

除“避重就輕”現(xiàn)象外，農村社會組織參與供給的公共服務內容還存在著“供非所需”的現(xiàn)象。據(jù)調查，農村社區(qū)居民最關心、最急需的前四項公共服務依次為社區(qū)社會治安、社區(qū)醫(yī)療服務、社區(qū)垃圾處理服務、社區(qū)居民就業(yè)培訓與就業(yè)信息服務。然而，對這些公共服務，農村社會組織供給很少。而它們所能供給的其他一些公共服務，

往往因形式或內容上的失當而不具有較高的需求度。如，有些文娛性組織雖然經(jīng)常舉辦廣場舞、秧歌會等演出活動，但主要是社區(qū)中老年婦女前去觀看，其他居民甚至覺得這些活動根本不是為他們舉辦的，因而很不“領情”。在問及“是否需要社區(qū)文藝演出”時，67.3%的受訪社區(qū)居民表示“無所謂”、“有沒有都行”；而在對“社區(qū)中什么問題亟須解決”這一問題的回答中，87%的受訪居民選擇了“社區(qū)基礎設施建設與維護”，71%的受訪居民選擇了“社區(qū)實用技術推廣培訓”問題。

（三）供給動機問題：政治任務和政績工程驅使下的“行不由衷”

社會組織參與供給社區(qū)公共服務的真實動機，在很大程度上決定著其供給公共服務的路徑選擇與最終實效。農村社會組織生于農村、長于農村，理應本著自治、志愿、公益的行為動機來為社區(qū)居民提供公共服務。但是，目前多數(shù)農村社會組織在供給社區(qū)公共服務時存在著“行不由衷”的突出問題。

第一，供給公共服務是為了完成“政治任務”。由于政府部門和農村居（村）委會掌控著農村社會組織發(fā)展所需的資金、場所等大部分資源，它們要想獲得合法資格和資源便利，就不得不接受政府和居（村）委會的控制，這導致它們對政府和居（村）委會的依賴性較強，在供給社區(qū)公共服務時往往受某種政治意圖和政治行為的左右，甚至是出于完成所謂的“政治任務”。劉春春認為，一些村莊的“腰鼓隊、老年協(xié)會和治保會，其實就是行政組織為開展各項活動而組建，腰鼓隊每次必須參加縣鄉(xiāng)政府組織的各項文體活動；老年協(xié)會還有黨支部、治保會其實就是村里開展維護穩(wěn)定的工具，基本上失去了民間性特征”[3]?！罢稳蝿铡钡恼T導，影響農村社會組織供給社區(qū)服務的公益性動機，致使其不能有效地滿足社區(qū)居民的公共服務需求，有時甚至會出現(xiàn)損害社區(qū)居民利益的現(xiàn)象。

第二，供給公共服務是為了配合“政績”工程。由于我國對基層政府的績效考核大多采取量化考核方式，以物化成果為主要標準，這客觀上誘致基層政府熱衷于建設一些實體工程或建立所謂的“組織體系”以彰顯“政績”。而扶持建立一些農村社會組織并引導其參與供給社區(qū)公共服務，也不失為縣鄉(xiāng)政府官員的一大“政績”工程。確實如此。很多農村社區(qū)的社會組織本身就是縣鄉(xiāng)政府或社區(qū)居（村）委會為了突出“政績”或應付上級檢查而組建的。在這種“政績”理念驅使下建立起來的社會組織雖然有時能在客觀上滿足農民的一些公共服務需求，但是，當組建和發(fā)展社會組織的初衷是為了彰顯所謂“政績”時，社會組織的發(fā)展及其對社區(qū)公共服務的供給自然會“走樣”、“變味”，出現(xiàn)上述“避重就輕”、“供非所需”等問題也就在所難免了。

（四）供給效果問題：社區(qū)居民的總體滿意度較低

“社區(qū)公共服務建設的目的就是要平等地解決社區(qū)成員的基本生存、基本生活問題，改善社區(qū)居民生活狀況，提高社區(qū)居民的生活質量，造就精神心理健康且有能力的社區(qū)居民?！盵4]從這個意義上說，社區(qū)居民認同度和滿意度的高低，是衡量農村社會組織參與供給社區(qū)公共服務的實際效果的主要指標。筆者在調查中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)社區(qū)居民認為由農村社會組織參與供給社區(qū)公共服務“很必要”、“很重要”，但由于上述“避重就輕”與“供非所需”等現(xiàn)象的存在，致使農村社會組織供給社區(qū)公共服務的效果不盡人意，社區(qū)居民的總體滿意度較低。特別是社會組織在社區(qū)垃圾處理與環(huán)境保潔、社會治安、社區(qū)教育與實用技術推廣、社區(qū)基礎設施建設維護等服務，多數(shù)社區(qū)居民表示并不滿意。社區(qū)居民的滿意度不高，進一步降低了農村社會組織的美譽度和公信力。

當然，公信力不足并非僅表現(xiàn)在筆者所調查的農村社區(qū)社會組織身上，而似乎是多數(shù)農村社會組織的普遍性問題。有調查顯示，“對農村社會組織持‘信任態(tài)度的受訪者占34.7%，而持‘不信任態(tài)度者占40.3%，表示‘不確定者占25%”[5]。眾所周知，社會組織是依靠其公信力發(fā)展壯大和開展活動的，公信力不足必然嚴重制約民眾對社會組織的認同度和參與度。據(jù)調查，在回答“您是否參加過民間機構所組織的公益活動或志愿活動”的問題時，“27.8%的受訪者表示從未參加，62%的回答很少參加，回答經(jīng)常參加的比例只占9.9%。關于未參加活動的主要原因，有近三成的受訪者選擇了對活動的組織機構不信任”[6]?？梢?，如果農民對農村社會組織缺乏信任和參與熱情，那么其對社會組織供給的公共服務也就不可能有較高的滿意度。

三、農村社會組織參與供給農村社區(qū)公共服務的問題歸因

上述問題表明，農村社會組織供給社區(qū)公共服務的能力不強、范圍不廣、規(guī)模不大、質量不高，缺乏持續(xù)性和長效性。究其原因，可歸結為以下三個基本層面。

（一）制度環(huán)境尚不完善

按照制度經(jīng)濟學的解釋，制度環(huán)境是影響經(jīng)濟社會發(fā)展速度與質量的重要因素。就農村社會組織而言，要保障健康發(fā)展及其對社區(qū)公共服務供給的長效參與，首先要完善制度環(huán)境。而在推崇依法治國的現(xiàn)代社會，相關法律制度供給無疑是完善制度環(huán)境的第一要義。然而，雖然我國改革開放以來陸續(xù)頒布了《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等關于社會組織的—系列法規(guī)，但迄今為止仍沒有形成一部規(guī)范、保障社會組織發(fā)展的專門法律，致使社會組織發(fā)展面臨合法性困境。

社會組織的合法性困境，在農村表現(xiàn)得尤為突出。就目前看，很多農村社會組織因找不到法定的主管部門或達不到法定的登記注冊條件而難以取得合法身份。一方面，很多社會組織雖已存在日久，但一直找不到合適的主管單位，或者即便找到主管單位，也經(jīng)常面臨被拒絕的尷尬[7]。另一方面，在已有的相關法律法規(guī)中，對社會組織的注冊資金、會員人數(shù)、活動場所等方面條件的限制是較為嚴苛的。比如，對于《社會團體登記管理條例》所規(guī)定的“有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員”、“地方性的社會團體和跨行政區(qū)域的社會團體有3萬元以上活動資金”等條件，很多農村社會組織只能望之興嘆。由于不符合這樣的規(guī)定，它們只能要么“難產”，要么“黑戶”而缺乏合法性。從筆者在山東、河南兩省部分農村社區(qū)的調查情況看，67%的社區(qū)社會組織僅經(jīng)社區(qū)居（村）委會批準成立，而沒有到民政或工商部門登記注冊。名不正則言不順，言不順則事不成。缺乏合法性地位的農村社會組織，必然難以得到法律保護和信貸支持，這既不利于政府對其統(tǒng)一管理和社區(qū)居民對其信任支持，也限制了它們參與供給社區(qū)公共服務的領域、規(guī)模與效率。

（二）外部支持較為匱乏

農村社會組織作為民間性組織，其健康發(fā)展離不開農村基層政府、社區(qū)居（村）委會和社區(qū)居民等外部力量的強力支持。但就目前來看，對農村社會組織的外部支持明顯不足，以致嚴重阻礙社會組織的發(fā)展及其對社區(qū)公共服務的供給。

第一，農村基層政府支持乏力。就目前看，農村基層政府對不同農村社會組織的態(tài)度亦有所不同：對那些規(guī)模小、影響力弱的，多采取放任態(tài)度，甚至任其自生自滅；而對那些規(guī)模實力大、影響力強的，則存在著矛盾心態(tài)：“一方面希望其發(fā)揮參謀助手、橋梁紐帶作用，希望其對政府職能起到拾遺補缺的補充作用，希望其協(xié)助黨和政府緩解社會矛盾解決社會問題；另一方面又擔心民間組織發(fā)展成為體制外的異己力量挑戰(zhàn)黨和政府的權威，因此對民間組織的信任程度是比較低的。”[8]在這種心態(tài)的影響下，政府對社會組織的扶持相當有限且具有較強的隨意性，并且其扶持社會組織的主要目的往往是為了將其置于政府管控之下，而很少考慮社會組織的獨立性和自主性。在有些情況下，即便政府想真心實意地資助社會組織，但也往往是心有余而力不足。因為在新型農村社區(qū)建設中，縣鄉(xiāng)基層政府受自身財力所限，其投入農村社區(qū)建設包括社區(qū)社會組織發(fā)展的資金差別較大。比如，河南省開封市新型農村社區(qū)計劃3年建成，每年需投入6億元，而實際上市縣兩級財政資金每年只投入1.3億元[9]。在農村社區(qū)建設資金缺口較大的情況下，用于資助社會組織發(fā)展的資金自然微量或空白。即使政府對社會組織有較多的財政資助，但這些資助也主要流向已經(jīng)登記注冊、發(fā)展較好的少數(shù)社會組織，那些沒有登記注冊、發(fā)展情況較差的多數(shù)社會組織則往往無緣受益。

第二，居（村）委會投入不足。筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，居（村）委會對社會組織主要是政策上的支持，而少有經(jīng)濟上的資助。比如，在山東省莒縣店子集鎮(zhèn)的店子社區(qū)，存在瓜菜種植協(xié)會、巾幗志愿服務隊、黨員志愿服務隊等多個社會組織，其中的巾幗志愿服務隊秉持“播撒愛心、傳承文明、奉獻社會、完善自我”之理念，積極打造“有事您說話，服務送到家”的服務項目，成為店子社區(qū)社會組織發(fā)展的一大品牌。但在問及“社區(qū)居委會向這些社會組織提供了哪些支持和資助”時，該社區(qū)負責人的回答是“經(jīng)常開會傳達上級的政策和文件，幫助制定本組織的規(guī)章”。在被追問“有沒有給予經(jīng)濟上的資助”時，該負責人明確表示“沒有”。居（村）委會之所以不能給予其經(jīng)濟資助，主要原因在于居（村）集體經(jīng)濟實力虛弱，很多居（村）基本處于運轉靠“補”、公益靠“捐”、建設靠“要”的“三靠”狀態(tài)。在此情況下，很難企望居（村）委會給予社會組織多高的經(jīng)濟資助。至于社會捐贈或服務收費，對于大多數(shù)農村社會組織更是可望不可及。

第三，社會資本缺失導致社會組織缺乏有力的社會支持。社會資本是社會組織運行的“軟動力”。然而，當代中國農村社會處于由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的過渡期，社會資本較為匱乏：一是普遍信任匱乏。傳統(tǒng)農村社會資本體現(xiàn)在以血緣為核心的各種宗法關系網(wǎng)絡中。在以家庭、宗族為單位的小規(guī)模、高同質的網(wǎng)絡結構內，形成的是“小圈子”的特殊信任，而不是普遍信任。這導致農民之間缺乏持久的、穩(wěn)定的人際互動，更難以形成通過自組織解決公共事務的習慣。二是互惠程度降低。隨著市場經(jīng)濟的滲入，農民的價值觀念發(fā)生了變化，原有的血緣、地緣關系會逐漸淡化。一旦農民由于外出務工等原因而與其他村民溝通變少，感情就會變淡，對互惠行為就采取無所謂的態(tài)度?；セ莩潭鹊慕档停瑢е罗r民對公共事務態(tài)度冷漠，他們很少會主動參與社會組織，以解決本社區(qū)的公共利益問題。三是人際關系疏離。在各地推行合村并居的過程中，村社的地域范圍逐漸擴大，社區(qū)居民雖然同屬于熟人圈或亞熟人圈，但他們之間的交往機會要比以前在傳統(tǒng)村落時少很多，久而久之必然導致社區(qū)居民之間的“生分”和人際關系疏離，也就很難對參與社會組織和解決社區(qū)公共事務產生興趣。在與社區(qū)農民的訪談中，筆者也深深感到他們對社會組織的漠視和不屑：在被問及“如何解決社區(qū)公共問題”時，67.3%的農民回答“找鎮(zhèn)政府、社區(qū)干部當面反映”，31.4%的農民回答“通過信訪、上訪、網(wǎng)絡訪”，而極少有農民回答“大家合作解決或通過社會組織解決”。

（三）內部運作不夠順暢

內部機制健全、運作順暢高效，是增強社會組織公共服務能力的基礎性因素。但就目前農村社會組織的內部運作看，普遍存在著機制不健全、運作不順暢的問題，這些問題制約著它們的健康發(fā)展及其對社區(qū)公共服務的長效供給。

第一，行政依賴性導致社會組織自主性不足。自主性應該是社會組織的固有屬性，也是其自由參與供給社區(qū)公共服務的重要前提。但就我國當下的農村社會組織看，多數(shù)自主性不足而行政化有余。這是因為農村社會組織大多是由縣鄉(xiāng)政府自上而下推動成立的，或者是有關政府部門在農村的派出機構的基礎上形成的，它們渴望從政府那里不僅獲取維系自身存在所必需的正當性、合法性，而且獲取支撐自身發(fā)展所必需的經(jīng)費資助、活動場所乃至人員配備等各種物質資源，因而不可避免地帶有很強的官辦色彩或行政化趨向。有時即便開展一些服務活動，也大多是圍繞著政府的需求而開展，而對于普通農民難以給予有效的利益維護。

第二，組織運行機制不完善?？偟膩砜?，目前我國農村社會組織尚處于初步創(chuàng)立和發(fā)展階段，缺少規(guī)范的組織機構和管理機制，組織內部管理缺位、越位、不到位現(xiàn)象并存，有的組織甚至根本沒有明確有效的內部管理制度。比如一些文藝演出隊、志愿服務隊等，平時很少有人進行管理，往往只是在開展活動時才聚合起來。有的組織雖然制定了規(guī)章制度，但也只是停留于“上墻”、“入冊”而無法貫徹執(zhí)行。有的則簡化組織機構，不按政策要求設立會員大會、理事會等決策管理機構，或者即便機構健全，但也形同虛設，決策缺乏民主，家長制作風嚴重。總之，組織運行機制不完善，再加上社會組織缺乏整合利用社區(qū)內各類資源的能力，導致社會組織的長效發(fā)展不足及其公共服務能力的弱化。

第三，缺乏有效的監(jiān)督制約。目前，對農村社會組織的監(jiān)督制約嚴重缺位。首先，從政府監(jiān)督方面看，政府部門對社會組織更多的是一種“門檻監(jiān)督”，主要是為了限制其準入與退出，而缺乏對社會組織日常運行情況的監(jiān)督。特別是由于很多社會組織沒有在相關部門備案注冊，政府部門對這類社會組織的監(jiān)管明顯缺位。其次，從社會監(jiān)督方面看，“一是社會組織利益相關者的監(jiān)督缺位，二是媒體監(jiān)督的缺位與過度現(xiàn)象并存，三是社會組織民間評估機制不完善”[6]。監(jiān)督制約機制不健全，不僅會導致社會組織缺乏足夠的透明度和公開性，容易使其滋生違背公益性宗旨的不良行為，而且會招致社區(qū)居民的懷疑和誤解，影響社會組織的公眾美譽度及其對社區(qū)公共服務的參與供給。

四、農村社會組織參與供給農村社區(qū)公共服務的對策選擇

欲解決農村社會組織在參與供給社區(qū)公共服務中存在的上述問題，必須基于縣鄉(xiāng)政府、社區(qū)居（村）委會、農村社會組織等多元供給主體的協(xié)同合作，優(yōu)化農村社會組織發(fā)展的制度環(huán)境，采取切實可行的外部扶持措施，并激活農村社會組織的內生動力，從而實現(xiàn)上下聯(lián)手、內外聯(lián)動，并在此基礎上構建以社區(qū)居民公共利益需求為導向的農村社會組織參與供給社區(qū)公共服務的長效機制。

（一）改善農村社會組織發(fā)展的外部環(huán)境

完善的制度環(huán)境，是農村社會組織健康發(fā)展及其對社區(qū)公共服務長效供給的必要保障。首先，要完善、制定相關法律法規(guī)，確保社會組織的合法性，為社會組織提供法治保障。黨的十八大報告首次把“法制保障”納入社會管理體制之中，并強調“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”。完善的法治保障不僅能夠有力規(guī)范社會組織的服務行為，而且能夠正確引導社會組織的服務方向，保證其朝實現(xiàn)社區(qū)居民公共利益最大化的方向發(fā)展。當前，應該在廣泛調研和征求意見的基礎上，進一步完善保障社會組織發(fā)展的法律法規(guī)。既要對不利于社會組織發(fā)展的現(xiàn)行法律法規(guī)進行及時修改，更要針對各類社會組織的特點，制定相關的單行法規(guī)。其次，要理順政府與農村社會組織的關系。由于社會組織的微弱性和政府部門的強勢性，農村社會組織和政府之間事實上存在一種依附與被依附、管制與被管制的關系，這對社會組織高效參與社區(qū)公共服務供給是極為不利的。因此，應該進一步理順政府和社會組織的關系，改變依附與被依附、管制與被管制的關系，代之以指導與被指導、幫助與被幫助的關系。政府要堅持“有所為、有所不為”的原則，指導、協(xié)調社會組織的發(fā)展，并針對社會組織在發(fā)展中遇到的實際困難制定和實施財政、稅收、信貸等方面的配套扶持政策。此外，政府部門還應積極培育各種有利于推動社區(qū)居民自治的社會組織，充分發(fā)揮它們在社區(qū)治理和公益服務中的作用?？傊ㄟ^完善法律法規(guī)，優(yōu)化政策環(huán)境，形成“政府搭建平臺、政策扶持保障、社會組織運作”的服務機制。

（二）實現(xiàn)多元供給主體的協(xié)同合作

農村社區(qū)公共服務的供給主體主要有政府、農村社區(qū)居（村）委會、農村社會組織三大類。農村社會組織加強與其他供給主體之間的協(xié)同合作，有助于實現(xiàn)社區(qū)公共服務供給最大化。首先，與政府部門的協(xié)同合作。對于經(jīng)濟性、公益性農村社會組織，政府部門可以采取“委托授權”等方式進行合作，即政府根據(jù)社會組織的服務能力情況，將一些社區(qū)服務項目酌情授予社會組織開展，為之提供必要的政策、物力支持，并根據(jù)社會組織的工作實績予以資金補助。對于文娛性社會組織，則可以根據(jù)其開展文娛活動的次數(shù)、參與人員規(guī)模、居民滿意度等情況給予相應的財政補貼。其次，與社區(qū)居（村）委會的協(xié)同合作。居（村）委會要改變對農村社會組織的全面管制，代之以教育、引導與協(xié)助。根據(jù)農村社會組織的不同性質和活動開展情況，居（村）委會應該提供必要的幫助，這種幫助既可以是物質層面的資助，也可以是政策方面的支持、輿論方面的宣傳和精神層面的褒譽。同時，社會組織可以向居（村）委會反映社情民意，幫助其排憂解難，這本身就是與居（村）委會的合作共贏。最后，社會組織內部的協(xié)同合作。農村社會組織種類繁多，服務領域比較寬泛，均具備在各自領域的專業(yè)性優(yōu)勢，或者在某些服務能力上的優(yōu)勢。社會組織之間建立平等協(xié)商的合作關系，有助于實現(xiàn)服務資源上的整合和補充，彌補自身的能力缺陷。一是同種性質的社會組織要加強合作，比如，腰鼓隊、舞蹈隊等文娛性質的社會組織應該加強合作，為社區(qū)居民提供喜聞樂見、形式多樣、內容豐富的公共服務。二是不同性質的社會組織之間應該加強合作，比如，法律協(xié)會可以與經(jīng)濟性社會組織合作，通過宣傳法律知識，使農民能在經(jīng)濟活動中依法生產經(jīng)營、用法律維護自身利益；文化娛樂類社會組織可以與老年協(xié)會、養(yǎng)老院等合作，為農村老年人提供高品質、多樣化服務，讓更多的老年人參與文娛活動，豐富老年人的精神文化生活。

（三）增強農村社會組織的公共服務能力

提高農村社會組織參與供給社區(qū)公共服務的規(guī)模與效率，關鍵是增強農村社會組織的公共服務能力。為此，最主要的是解決“有力服務”和“有人服務”的兩大問題。

第一，拓寬農村社會組織的資金來源，確?！坝辛Ψ铡薄Ｒ皇羌訌娬畬r村社會組織的資金支持。政府部門可以學習國外經(jīng)驗，通過免稅等措施對社會組織提供支持?？h鄉(xiāng)政府應在財政預算中設立對農村社會組織的專項支持資金，不得隨意挪用或削減，并盡量減少專項資金的撥付環(huán)節(jié)，以防止專項資金的“跑冒滴漏”。同時，通過購買服務、減免稅收、低價或無償提供活動場所和設施等措施向社會組織提供資金支持。二是在國家信貸方面，應對公信力強、業(yè)績突出的農村社會組織給予信貸支持和優(yōu)惠，建立融資擔保體系，積極為農村社會組織的發(fā)展籌資。三是農村社會組織可以加強與企業(yè)的合作，通過與駐區(qū)企業(yè)建立穩(wěn)定的項目合作關系，廣泛吸納企業(yè)捐贈②。 四是農村社會組織可以嘗試在不影響其公益性的前提下，向社區(qū)服務對象適度收費，通過服務性收費來拓寬資金來源和增強經(jīng)濟實力。

第二，夯實農村社會組織的人才基礎，確保“有人服務”。一是要提高農村社會組織原有人員的專業(yè)培訓，提高其參與公共服務的素質和能力，并積極吸納農村社區(qū)精英參與社會組織，將其培育為社會組織的組織者和帶頭人。二是社區(qū)居（村）委會人員要發(fā)揮組織帶頭作用，不僅通過自我學習和接受組織培訓來提高自身的文化素質和管理服務能力，而且要動員和組織社區(qū)居民參加必要的教育培訓，并引導其參與社區(qū)公共服務供給。三是吸引和鼓勵本社區(qū)外出打工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，改善他們的創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境，并積極利用國家鼓勵大學生去農村工作創(chuàng)業(yè)的機遇，合理利用“選調生”、“大學生村官”等群體，吸引高校畢業(yè)生和社會志愿者到農村社會組織中工作，并通過這些高學歷、高技術人才向農村社會組織其他成員進行專業(yè)培訓和業(yè)務指導，從而提高其解決社區(qū)公共事務、提供公共服務供給的熱情與能力。

注釋：

①本文所引用實證數(shù)據(jù)資料，除特別注明外，均來源于筆者實地調研所得。

②筆者在山東省日照市東港區(qū)河山鎮(zhèn)的申家坡社區(qū)調研時了解到，該社區(qū)現(xiàn)有駐區(qū)企業(yè)單位45家，社區(qū)吸收企業(yè)成員成立社區(qū)共建理事會，參與社區(qū)管理與服務工作，駐區(qū)企業(yè)為社區(qū)建設包括社區(qū)社會組織的發(fā)展提供了大量資金支持和項目支持。

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[責任編輯：楊 健]