吳雙中南財經(jīng)政法大學(xué)金融學(xué)院

我國自然災(zāi)害民生保險的地方實踐、面臨困境與路徑選擇

吳雙中南財經(jīng)政法大學(xué)金融學(xué)院

自然災(zāi)害民生保險起始于地方實踐，立足于保障民生，借助于市場力量將商業(yè)保險引入社會管理機(jī)制，是我國災(zāi)害救助方式的一大創(chuàng)新。本文通過對我國自然災(zāi)害民生險的產(chǎn)生背景、運行模式進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其實踐中面臨的內(nèi)外部困境，如保費厘定、責(zé)任范圍劃分、信息難題、制度可持續(xù)性等，并基于政策目標(biāo)導(dǎo)向性、險種經(jīng)營與管理、災(zāi)害風(fēng)險分散機(jī)制三個維度，對自然災(zāi)害民生保險的發(fā)展路徑進(jìn)行合理選擇。

一、自然災(zāi)害民生保險的產(chǎn)生背景

（一）自然災(zāi)害頻發(fā)，保險機(jī)制缺位

我國是世界上自然災(zāi)害頻發(fā)的國家之一，且災(zāi)害損失程度呈逐漸上升的趨勢。歷次自然災(zāi)害都給我國帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡，嚴(yán)重危害了人民群眾的生命財產(chǎn)安全和生產(chǎn)生活秩序。根據(jù)民政部《2016年4季度社會服務(wù)統(tǒng)計季報》，2016年，我國各類自然災(zāi)害共造成全國近1.9億人次受災(zāi)，1708人因災(zāi)死亡(含失蹤)，1608人因災(zāi)住院治療，910.1萬人次緊急轉(zhuǎn)移安置，353.8萬人次需緊急生活救助；52.1萬間房屋倒塌；農(nóng)作物受災(zāi)面積2622萬公頃，其中絕收290萬公頃；直接經(jīng)濟(jì)損失5032.9億元。然而，面臨自然災(zāi)害所致的如此巨大經(jīng)濟(jì)損失，我國保險市場并未發(fā)揮其應(yīng)有的社會管理功能。我國仍然依靠政府災(zāi)后財政救濟(jì)和社會捐贈補償，保險賠付比例極低。1998年洪水災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失2000多億元，國內(nèi)保險公司共支付水災(zāi)賠款30億元左右，比例不足1.5%；2008年年初的雨雪冰凍災(zāi)害造成了1516.5億元的直接經(jīng)濟(jì)損失，保險賠款只有19.74億元，比例為1.3%；2008年汶川地震損失約5000億元，保險賠款不超過損失的5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全球平均保險賠付率水平。

（二）財政救災(zāi)能力有限，撫恤金制度不健全

計劃經(jīng)濟(jì)時代，我國在應(yīng)對自然災(zāi)害風(fēng)險管理方面一直是采取政府主導(dǎo)的形式，并延續(xù)至今。然而，以我國有限財政來彌補巨大的自然災(zāi)害損失只能是“杯水車薪”。雖然從總量上來看，救災(zāi)支出隨著災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失呈現(xiàn)出一個上升趨勢，但財政救災(zāi)支出占災(zāi)害損失的比重卻一直保持在2%～7%，不僅無法彌補災(zāi)害損失的增加，而且也使我國財政陷入巨大的壓力之中。因此，完全依靠政府的救助行為是無法化解救災(zāi)壓力的，我們需要借助市場力量建立“多層次”的災(zāi)害風(fēng)險管理體系，尋求社會各主體參與救災(zāi)，擴(kuò)大救災(zāi)資金來源。此外，我國目前的撫恤金制度仍不健全。2008年汶川地震后，四川省民政局給予遇難人員家庭每戶5000元撫慰金；2010年青海玉樹地震后，遇難人員的直系親屬可領(lǐng)取到8000元的撫慰金；2012年云南彝良地震后，云南省民政局決定，對遇難者家屬按照每人20000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放撫慰金；2013年云南鎮(zhèn)雄縣發(fā)生泥石流山體滑坡事故，事故發(fā)生后，市、縣民政局對每名遇難者家屬發(fā)放了20000元的撫慰金……我國災(zāi)后撫恤金發(fā)放缺乏一個統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，這也是我國政府救助行為存在不穩(wěn)定性的表現(xiàn)。自然災(zāi)害民生保險具有保障穩(wěn)定、保障水平高的特點，作為一種政府市場協(xié)作的新型災(zāi)害管理模式在此背景下便應(yīng)運而生。

二、我國自然災(zāi)害民生保險之地方實踐

在自然災(zāi)害事件頻發(fā)、政府救助能力有限的現(xiàn)實背景下，各級民政部門不斷對創(chuàng)新型災(zāi)害救助管理模式進(jìn)行積極探索，其中最具代表性的就是福建省民政局從2006年開始，與人保財險開展自然災(zāi)害公眾責(zé)任險（簡稱“災(zāi)責(zé)險”）的探索，開創(chuàng)了聯(lián)手第三方機(jī)構(gòu)開展自然災(zāi)害救助救濟(jì)工作的新模式。隨后，各省各地區(qū)爭相效仿和創(chuàng)新，自然災(zāi)害民生保險以各種不同的衍生品的形式在福建、浙江、山西、云南、江蘇、四川、湖北、重慶、新疆、甘肅、廣東、湖南等17個省區(qū)得到推廣。各地區(qū)自然災(zāi)害民生保險的開展模式大致可分為三類：

（一）“單立式”

“單立式”即自然災(zāi)害民生保險以自然災(zāi)害公眾責(zé)任險這一獨立險種形式開展，它是自然災(zāi)害民生保險的原始形式，以福建龍巖“自然災(zāi)害公眾責(zé)任險”為代表。福建龍巖市居民大都居于山區(qū)，因而遭受山洪暴發(fā)、山體滑坡以及暴風(fēng)、暴雨、洪水、火災(zāi)、泥石流等自然災(zāi)害導(dǎo)致的人身傷亡事件時有發(fā)生。災(zāi)害一旦發(fā)生，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用裼绕涫巧絽^(qū)農(nóng)民生活。2006年9月福建省龍巖市政府開全國之先河為上杭、永定、連城縣農(nóng)村人口統(tǒng)一辦理自然災(zāi)害公眾責(zé)任險。保險覆蓋范圍為所屬承保地區(qū)戶籍人口及由縣（區(qū)）、鄉(xiāng)兩級政府統(tǒng)一組織的搶險救災(zāi)人員。該“單立式”自然災(zāi)害民生保險的特征表現(xiàn)有：第一，保險風(fēng)險僅限于由自然災(zāi)害。福建龍巖“自然災(zāi)害公眾責(zé)任險”的責(zé)任范圍為承保地區(qū)發(fā)生的雷擊、暴風(fēng)、暴雨、洪水、臺風(fēng)、冰雹等不可抗力的自然災(zāi)害直接和間接造成的人身傷亡損失，或經(jīng)縣級以上政府部門認(rèn)定的搶險救災(zāi)行為而致人身傷亡，保險人負(fù)責(zé)賠償，人身傷亡責(zé)任賠償最高限額為人民幣6萬元，每人醫(yī)療費用賠償限額為人民幣5000元，遭受保險責(zé)任事故而致殘疾的，按人身保險殘疾程度與保險給付比例表中列明的給付比例乘以每人人身傷亡責(zé)任限額予以賠償。第二，保費由當(dāng)?shù)卣砍袚?dān)。龍巖市所投保的自然災(zāi)害公眾責(zé)任險保險期限為一年，以縣委為單位由縣財政局作為被保險人統(tǒng)一向保險公司投保，保費為每人每年2元，保費全部由當(dāng)?shù)乜h政府承擔(dān)。龍巖市220萬農(nóng)村人口，100%辦理了這個保險，年保費收入440萬元。

（二）“捆綁式”

“捆綁式”自然災(zāi)害民生保險采取將自然災(zāi)害公眾責(zé)任險與其他險種進(jìn)行捆綁的方式投保。大部分推廣地區(qū)均采用此模式，如廈門市將災(zāi)責(zé)險與農(nóng)房保險結(jié)合，蘇州市將災(zāi)責(zé)險與家庭財產(chǎn)綜合險進(jìn)行捆綁，襄陽市“一元民生保險”涵蓋災(zāi)責(zé)險與見義勇為險等等。此類“捆綁式”自然災(zāi)害民生保險將兩類風(fēng)險進(jìn)行捆綁出售，滿足居民綜合性保障需求，在運營之時也具備其自身的特征與難處：第一，保險責(zé)任“捆綁”的因地制宜。各地政府在推出“捆綁式”災(zāi)害民生保險之時，都酌情選擇與當(dāng)?shù)孛裆枨笙喾娘L(fēng)險與自然災(zāi)害風(fēng)險進(jìn)行捆綁。廈門市地處沿海地區(qū)，近年來受到異常氣候影響，臺風(fēng)暴雨等極端氣候現(xiàn)象頻發(fā)，造成大量農(nóng)房倒損，損失嚴(yán)重。因而，廈門市從當(dāng)?shù)孛裆鷮嶋H需求出發(fā)，將自然災(zāi)害公眾責(zé)任險與農(nóng)房保險二者進(jìn)行整合。襄陽市見義勇為事件時有發(fā)生，然而由于我國目前尚未有相關(guān)的法律法規(guī)對見義勇為的補償機(jī)制做出規(guī)定，無法可依的窘境導(dǎo)致英雄流血又流淚的情況屢現(xiàn)。襄陽市歷來高度重視見義勇為工作，將見義勇為作為一項城市事業(yè)來做。2012年，襄陽市推出將“見義勇為救助責(zé)任保險”和“自然災(zāi)害公眾責(zé)任保險”相結(jié)合的“一元民生保險”，保障和鼓勵見義勇為者。第二，保費擬定不一，來源渠道各異。2009年，廈門市按每人每年基準(zhǔn)保費0.9元投保，而由于保險公司之間競價等種種因素，新一輪的自然災(zāi)害民生險每人每年基準(zhǔn)保費下降至0.48元。蘇州市“自然災(zāi)害民生綜合保險”中災(zāi)責(zé)險保費為每人每年1.88元，家庭財產(chǎn)綜合保險保費為每戶1.88元。襄陽市“一元民生保險”保費直接按照1元的標(biāo)準(zhǔn)收取。此外，各地區(qū)保費來源渠道多樣。廈門市自然災(zāi)害民生保險的保費由市、區(qū)兩級政府各承擔(dān)50%，襄陽市“一元民生保險”保費全部由市財政局承擔(dān)，而蘇州市“自然災(zāi)害民生綜合保險”由市政府從蘇州市福利彩票公益金中支出。第三，立有專門的巨災(zāi)基金。由于自然災(zāi)害風(fēng)險本身的特殊性，加之捆綁了其他風(fēng)險，因此，“捆綁式”自然災(zāi)害民生保險模式在運營中的風(fēng)險管理難度較“單立式”相對更大。針對這一事實，部分地區(qū)采取從所收保費中提取一定的比例建立巨災(zāi)基金，用于防災(zāi)防損或者是災(zāi)后賠款支付。例如，廈門市規(guī)定保險公司按年實收保費的10%建立防災(zāi)防損專項基金，用于開展防災(zāi)防損宣傳及全市綜合防災(zāi)減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化市民防災(zāi)防損意識，提高市民抗災(zāi)減災(zāi)能力。此外，還有一種基金形式如蘇州省張家港民生保險，采取的是由政府與商業(yè)保險公司聯(lián)合承保，共同為居民擔(dān)保的模式，保費的50%交給商業(yè)保險公司投保，50%作為政府承?；穑ㄓ墒忻裾诌\作）。一旦出現(xiàn)災(zāi)害理賠，其理賠金額分別由承保的商業(yè)保險公司和政府承?；鸶鞒袚?dān)50%。

?表2007—2016年我國自然災(zāi)害損失情況

（三）“依附式”

“依附式”即自然災(zāi)害民生保險通過依附于已有的某一保險制度而設(shè)立，延伸其所依附險種的保障范圍，以甘肅省新農(nóng)合自然災(zāi)害公眾責(zé)任保險及其附加無責(zé)事故救助責(zé)任保險為代表。以該形式開展的自然災(zāi)害民生保險，其運營過程也帶有與身俱來的印記：第一，參保對象的局限性，保費來源與所依附對象相關(guān)。2012年5月，甘肅省正式啟動新農(nóng)合自然災(zāi)害公眾責(zé)任保險及其附加無責(zé)事故救助責(zé)任保險試點工作。甘肅省自然災(zāi)害民生保險依附于原有的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險而誕生，是對新農(nóng)合的有力補充。因此，其參保對象也僅限于繳納了2012年度新農(nóng)合費用的農(nóng)村居民。此外，新設(shè)立險種的保費由各試點縣財政根據(jù)縣新農(nóng)合申請材料在新農(nóng)合風(fēng)險基金中列支，而事實上，新農(nóng)合風(fēng)險基金來源于參合人員個人繳納、政府補助以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織扶持資金等。因此，與前兩類災(zāi)害民生險的不同之處在于，“依附式”自然災(zāi)害民生險的保費雖然無需居民另行繳納，但因居民已繳納了新農(nóng)合的費用而成為災(zāi)害民生險保費的實質(zhì)承擔(dān)者之一。第二，險種經(jīng)營與管理上跟隨所依附對象。與前兩種模式另起爐灶不同，“依附式”災(zāi)害民生保險基于現(xiàn)有的保險制度，把自然災(zāi)害民生險作為原有保險制度的拓展和延伸，充分利用已有的信息服務(wù)和管理平臺，避免制度高企的固定成本支出。如甘肅省新農(nóng)合自然災(zāi)害公眾責(zé)任險項目由甘肅省新農(nóng)合醫(yī)療管理中心牽頭，試點市（縣）衛(wèi)生局配合，委托中匯國際保險經(jīng)紀(jì)公司承辦，投保和運營上與新農(nóng)合基本保持一致性。

三、我國探索自然災(zāi)害民生保險面臨困境

我國對自然災(zāi)害民生保險的探索至今已有十年，由于該險種在救濟(jì)行為上具有時效性與專業(yè)性優(yōu)勢，以及保障覆蓋面廣、保障穩(wěn)定、補償水平高等特點，使該險種在誕生之初得到迅速推廣并頗具成效。然而，由于險種自身內(nèi)部及外部因素的局限性導(dǎo)致其后續(xù)發(fā)展面臨困境。

（一）內(nèi)部困境

1.保費厘定是否科學(xué)

自然災(zāi)害保險產(chǎn)品的準(zhǔn)公共性及潛在消費群體的經(jīng)濟(jì)實力決定了其產(chǎn)品定價不能過高，而保險公司的償付能力和供給水平保障又導(dǎo)致費率水平不能過低。由于自然災(zāi)害風(fēng)險無法滿足大數(shù)定律以及風(fēng)險的非獨立性，傳統(tǒng)的精算定價方法已經(jīng)無法簡單地應(yīng)用于該保險產(chǎn)品定價中。自然災(zāi)害保險的費率厘定本身是一個科學(xué)而精確的過程。此外，隨著許多自然災(zāi)害民生險的保障范圍不斷延伸，其費率厘定難題進(jìn)一步加大。然而，如前文所述，在實踐探索中，不論采取哪種模式，不論該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或者受災(zāi)情況如何，甚至不論保障范圍是否擴(kuò)大，自然災(zāi)害民生保險的保費大致在一元左右，保額也在十萬元左右浮動，甚至部分地區(qū)忽視保費的充足率，在上一年賠付率較低的情況下將后續(xù)保費下調(diào)，保費厘定的地區(qū)差異化及責(zé)任匹配性并不明顯。政府出于自身財政預(yù)算和業(yè)績的考慮，保險公司之間出于業(yè)務(wù)壓力的考慮相互競價，因而自然災(zāi)害民生險的費率大都由雙方協(xié)商確定。有關(guān)自然災(zāi)害民生險保費厘定的原則和方式是否科學(xué)合理，實難肯定。

2.如何合理劃分責(zé)任范圍

不論哪種模式的災(zāi)害民生險，自然災(zāi)害公眾責(zé)任險均為其主要險種。自然災(zāi)害公眾責(zé)任險，顧名思義，其所承保的是政府對居民的責(zé)任，然而，按照我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)規(guī)定，對因洪災(zāi)受到損害的，主要由國家承擔(dān)救濟(jì)和補償責(zé)任。但是法律規(guī)定的是救濟(jì)和補償責(zé)任，絕不是賠償責(zé)任。政府對于自然災(zāi)害所造成的居民的人身傷亡并沒有法律上所認(rèn)可的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，因此，保險公司在經(jīng)營此險種時，尤其在理賠的查勘定損時，就面臨著責(zé)任界限劃分的困難，從而增加保險公司的理賠費用。此外，自然災(zāi)害公眾責(zé)任險承保包括暴風(fēng)、暴雨、臺風(fēng)等諸多巨災(zāi)因素，范圍較廣，是綜合風(fēng)險類保險。保險公司如何在巨大的風(fēng)險責(zé)任下保持償付能力對保險公司的持續(xù)經(jīng)營關(guān)系重大，而險種在實踐發(fā)展中卻出現(xiàn)了片面壓價、無限制擴(kuò)展責(zé)任范圍及提升責(zé)任限額的趨勢,如有的地方要求在現(xiàn)有價格水平下保險公司提供無過失責(zé)任基礎(chǔ)的一切險,有的甚至還要保險公司承擔(dān)諸如核電、軍事以及種養(yǎng)業(yè)等非常規(guī)風(fēng)險的損失,險種經(jīng)營面臨著穩(wěn)健性、持續(xù)性的困境。

3.信息難題如何克服

信息不對稱是自然災(zāi)害民生保險經(jīng)營中所面臨的一大難題。由于存在信息不對稱可能會導(dǎo)致較大的道德風(fēng)險和逆向選擇，從而增加保險公司的風(fēng)險管理難度。其中，道德風(fēng)險是兩方面的，一方面是居民的道德風(fēng)險，居民得知政府為其投保了自然災(zāi)害民生險后，可能會疏于風(fēng)險防范或者人為制造災(zāi)害致傷的假象而騙取保險金。另一方面是政府，政府投保自然災(zāi)害民生險后，將災(zāi)害賠償責(zé)任轉(zhuǎn)移給保險公司，可能會在防災(zāi)救災(zāi)方面不盡力，而將更多的精力和財力投入到能帶來更多政府績效的項目中。此外，由于政府與保險公司的目標(biāo)導(dǎo)向不同，政府工作人員可能會出于當(dāng)?shù)鼐用竦睦婵紤]，在為當(dāng)?shù)亻_據(jù)相關(guān)理賠證明時，故意偽造或降低標(biāo)準(zhǔn)，從而損害了保險公司的利益，影響了保險公司經(jīng)營管理的效率。此外，逆向選擇的現(xiàn)象也同時存在。在自然災(zāi)害發(fā)生情況比較嚴(yán)重的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣赣幂^少的保費將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給保險公司而投保災(zāi)害民生險，而低風(fēng)險區(qū)的政府則會考慮到財政效率的問題，寧愿將財政資金投入到其他更能帶來政府績效的項目中，而可能不會選擇投保。這樣一來就會由于逆向選擇問題產(chǎn)生“檸檬市場”，即投保災(zāi)責(zé)險的地區(qū)大都是災(zāi)害高發(fā)區(qū)。因此，如何制定有效策略降低保險雙方的信息不對稱，加大險種經(jīng)營風(fēng)險管理，是有效發(fā)揮災(zāi)害民生保險的社會管理功能不得不考量的問題。

（二）外部困境

1.制度可持續(xù)性如何保障

目前我國實踐中自然災(zāi)害民生險的期限均為一年期的短期險。由于自然災(zāi)害民生險是需要政府出資為當(dāng)?shù)鼐用裢侗?，因此該保險是否能夠持續(xù)造福當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)鍵在于政府是否有足夠的續(xù)保動力。我國許多地方的政府政策出臺缺乏連續(xù)性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性。由于決策者短視行為的存在，人們對有形的、近期的事務(wù)更關(guān)心。人們在決策時會高估近期的收益而忽視遠(yuǎn)期的收益，即便這兩筆收益的貼現(xiàn)時間長短都是相同的。而自然災(zāi)害民生險很顯然并不屬于短期就一定能給人帶來回報的投資，因此也造成了人們對其作用的低估而不會選擇購買。各地政府在為當(dāng)?shù)鼐用裢侗r可能出于各自的考慮，有可能是政績因素或是當(dāng)?shù)刎斦蛩?，而選擇短期或在其任職期間內(nèi)能夠給其帶來利潤的投資。因而當(dāng)政府換屆時，災(zāi)害民生險這一政策的持續(xù)性就無法保證了。此外，災(zāi)害民生險經(jīng)營主體的持續(xù)性也是險種有效性的保障。自然災(zāi)害的發(fā)生具有一定的規(guī)律性，政府每一年度通過招標(biāo)的方式選擇合適的保險公司無可厚非，但是如果歷年頻繁地更換保險公司，一方面助長了保險公司的趨利心理，造成一些保險公司為了短期獲利而為政府提供明顯與風(fēng)險不符的保費價格；另一方面不利于對自然災(zāi)害的長期管理，不利于保險公司提取應(yīng)對巨災(zāi)的準(zhǔn)備金或者盈余準(zhǔn)備。

2.政府財政運作規(guī)范性難以保證

自然災(zāi)害民生險在我國屬于全新的領(lǐng)域，其開發(fā)及運營包含多個環(huán)節(jié)。我們不僅要對各環(huán)節(jié)的問題各個擊破，還要將這些環(huán)節(jié)有序地組織起來，使之形成一個完整的、可操作的制度體系。對重點問題的研究固然重要，但對制度進(jìn)行全局性審視并對其實施路徑進(jìn)行規(guī)劃，以增強(qiáng)制度的可操作性，也是非常有必要的。據(jù)前文分析，目前各地區(qū)的保費繳納方式都采取政府統(tǒng)一投保的模式，并由政府繳納保費。此方式減輕了居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，保障了自然災(zāi)害民生險的覆蓋率。但問題在于，各地區(qū)的保費來源五花八門，沒有一個統(tǒng)一的正規(guī)渠道。有的來自福利彩票公益金；有的是由政府部門從救災(zāi)資金中支出，需要在支出之前集體決策，之后要向轄區(qū)居民發(fā)布公告。而事實上將救災(zāi)資金用來購買保險是違法的，不具有操作性。在社會經(jīng)濟(jì)活動管理日益規(guī)范的趨勢下，保費支出仍缺乏正常的渠道，難以納入財政預(yù)算。因此，該險種財政運作規(guī)范性有待完善。

3.民生保險是否切實服務(wù)于民生

自然災(zāi)害民生險所承保的范圍一般為該市的全體公民，其所承保的范圍很廣，而事實上保險理賠數(shù)量卻極少。廈門市政府自2009年投保自然災(zāi)害民生險以來，截止到2011年，兩年半的時間里，僅有8筆賠付，已決賠款50.5萬元。在保障對象如此之多、承保風(fēng)險如此之廣的前提下，該險種的理賠數(shù)量之少，使我們不得不質(zhì)疑該險種是否真正發(fā)揮了作用。究其原因，可能是由于自然災(zāi)害民生險的宣傳力度不夠，有些居民完全不知道該險種的存在，即使發(fā)生了自然災(zāi)害也不知道可以從保險公司獲取保險金。政府在對于險種的宣傳上過度地注重形式宣傳，而弱化了保險對象和范圍、保險責(zé)任事故范圍、賠付標(biāo)準(zhǔn)、理賠程序等重要內(nèi)容和程序的宣傳和普及，使得自然災(zāi)害民生險流于形式，淪為服務(wù)于政府的“面子工程”，而非真正服務(wù)于人民群眾的“民生工程”。

四、我國發(fā)展自然災(zāi)害民生保險的路徑選擇

保險業(yè)“新國十條”明確指出，要圍繞更好保障和改善民生，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以商業(yè)保險為平臺，以多層次風(fēng)險分擔(dān)為保障，建立巨災(zāi)保險制度。以“政府投保，市場運營”的協(xié)作方式探索多種模式的自然災(zāi)害民生保險為我國巨災(zāi)保險制度的建立提供了新思路并積累了實踐經(jīng)驗。然而，進(jìn)一步推廣自然災(zāi)害民生險之路任重而道遠(yuǎn)，我們必須至少從政策目標(biāo)導(dǎo)向性、險種經(jīng)營與管理、災(zāi)害風(fēng)險分散機(jī)制三個維度進(jìn)行合理選擇，方能突破瓶頸。

（一）政策目標(biāo)導(dǎo)向性的選擇

一項政策是否發(fā)揮實效離不開一個合理的目標(biāo)導(dǎo)向，自然災(zāi)害民生險亦不例外。自然災(zāi)害民生險，顧名思義，應(yīng)該是一項以“服務(wù)民生”為政策目標(biāo)導(dǎo)向的民生工程。因此，在該險種的發(fā)展路徑中，政府應(yīng)始終圍繞這一目標(biāo)而制定相關(guān)配套措施，讓惠民政策落到實處，避免南轅北轍、事倍功半。

首先，轉(zhuǎn)變宣傳重點。由于自然災(zāi)害民生險是政府直接出資辦理的，作為被保險人的居民并沒有直接投入，因此許多居民并不知曉。在宣傳上，政府部門應(yīng)弱化形式宣傳，強(qiáng)化自然災(zāi)害民生險的各項條款，尤其是對承保范圍、理賠流程以及賠付標(biāo)準(zhǔn)等與居民利益息息相關(guān)的保險事項的宣傳。借助于廣播、電臺電視和傳單等多種方式進(jìn)行廣泛的宣傳活動，提高居民對自然災(zāi)害民生險的認(rèn)識。

其次，規(guī)范保費資金來源。保費資金來源的規(guī)范性直接影響該險種的可持續(xù)性。因此，建議設(shè)立專門的“保險服務(wù)民生”資金池，由財政在預(yù)算中給予安排，對資金池設(shè)定啟動金規(guī)模，以后根據(jù)相關(guān)情況逐年適度增加，如有節(jié)余則將剩余額度滾存至下一年度。該資金池專門用于購買由商業(yè)保險公司提供、能惠及廣大群眾的政策性保險服務(wù)，如政策性農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)房保險、自然災(zāi)害民生險等。

最后，明確各參與方的職責(zé)。劃清政府與居民的救災(zāi)責(zé)任界限，調(diào)動居民積極主動投入到搶險救災(zāi)中，避免道德風(fēng)險。市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等各級政府應(yīng)明確其各自在災(zāi)害民生保險工作中的職責(zé)和重心，合理分工，形成系統(tǒng)健全的工作網(wǎng)絡(luò)。

（二）險種經(jīng)營與管理的選擇

險種經(jīng)營與管理是進(jìn)一步發(fā)展自然災(zāi)害民生險必須面對的核心問題。基于對我國災(zāi)害民生險目前所面臨困境的分析，筆者建議應(yīng)從災(zāi)害民生險經(jīng)營與管理的以下幾個環(huán)節(jié)各個擊破。

第一，劃清險種責(zé)任范圍。一方面，對于保險公司所無法掌控的風(fēng)險責(zé)任，保險公司要謹(jǐn)慎承保，或以“除外責(zé)任”列明，以避免保險公司陷入巨大的經(jīng)營風(fēng)險之中。另一方面，國內(nèi)外有關(guān)地震保險的理論和實踐經(jīng)驗都較為豐富并日趨成熟，因此，保險公司可以在建立巨災(zāi)基金的前提下，適當(dāng)?shù)貙⒌卣饎澣氲奖ｋU責(zé)任范圍，增強(qiáng)地方政府和廣大群眾防災(zāi)抗災(zāi)能力。

第二，選擇長期保險。目前我國自然災(zāi)害民生險大都為一年期的短期保險。對于短期保險，投保人即使在前幾個周期購買了保險，由于自然災(zāi)害發(fā)生的頻率低，如果沒有發(fā)生災(zāi)害事故，投保人會受到負(fù)面強(qiáng)化因素的作用，在后幾個周期內(nèi)就不會購買保險，而長期保險則由于減少了決策次數(shù)而降低了負(fù)面強(qiáng)化因素對投保決策的作用。因此，長期自然災(zāi)害民生險對政府當(dāng)局的投保行為能起到一定的約束作用。此外，長期保險通過在一段時間內(nèi)將政府決策者的投保意愿鎖定下來，為保險公司提供穩(wěn)定的保費資金，擴(kuò)大了保險基金規(guī)模，提高了保險公司的償付能力，保證了保險公司經(jīng)營的穩(wěn)定性，在一定程度上避免該險種經(jīng)營存在的財務(wù)性供給約束。

第三，費率實行地區(qū)差異化。目前各個地區(qū)的保費水平、保障程度以及責(zé)任范圍都大同小異，由于各地區(qū)的風(fēng)險因素、災(zāi)害發(fā)生的情況不一，基于保費負(fù)擔(dān)公平性原則，不宜采取差異化不明顯的保單來統(tǒng)一承保。筆者建議可以將所承保的區(qū)域根據(jù)各個災(zāi)害風(fēng)險性質(zhì)、發(fā)生頻率和危害程度的不同劃分成不同的風(fēng)險級別地區(qū)，然后據(jù)此制定不同的保費政策，承保不同的保險責(zé)任、承擔(dān)不同的保障程度。對于災(zāi)害多發(fā)區(qū)，可以考慮風(fēng)險加成，提高保費，而對于災(zāi)害低發(fā)區(qū)，應(yīng)考慮適當(dāng)降低保費，使保費的收取更加科學(xué)合理。

第四，政商聯(lián)手，共同定損。政府相關(guān)部門和保險公司的積極合作有利于減少險種經(jīng)營中的道德風(fēng)險，提高經(jīng)營效率。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，民政部門與保險公司共同進(jìn)行現(xiàn)場查勘定損，能減少保險爭議，保障受災(zāi)群體及時獲得經(jīng)濟(jì)補償，恢復(fù)生產(chǎn)。

（三）災(zāi)害風(fēng)險分散機(jī)制的選擇

自然災(zāi)害民生險所承保的主要風(fēng)險均為自然災(zāi)害風(fēng)險，而自然災(zāi)害風(fēng)險具有發(fā)生頻率低、影響范圍廣、損失程度大、大數(shù)法則失效的特殊性。因此，在自然災(zāi)害民生險的風(fēng)險分散機(jī)制的選擇上，應(yīng)建立“多層次”的風(fēng)險保障體系，逐層分?jǐn)傦L(fēng)險，使災(zāi)后風(fēng)險融資結(jié)構(gòu)方面實現(xiàn)多渠道和分層設(shè)置。

首先，加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險預(yù)警與應(yīng)急系統(tǒng)的建設(shè)。目前，我國對災(zāi)害風(fēng)險的管理意識上還沒有完成由“災(zāi)后應(yīng)急”向“災(zāi)前預(yù)防”的轉(zhuǎn)變。對于災(zāi)害風(fēng)險的基礎(chǔ)性評估和事前預(yù)警工作相對薄弱，而這也直接制約著其他災(zāi)害風(fēng)險管理主體行為的可行性和有效性。而對于災(zāi)后應(yīng)急方面，由于參與協(xié)調(diào)應(yīng)急救災(zāi)工作小組的臨時性，在每次采取臨時救災(zāi)措施之后，小組并不會被保留，因而各種災(zāi)害處理的經(jīng)驗和教訓(xùn)得不到很好的保留和發(fā)展。因此，政府部門投保災(zāi)害民生險后，不可忽視災(zāi)害風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)的建設(shè)，應(yīng)定期進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作預(yù)演，積累充分的防災(zāi)救災(zāi)經(jīng)驗，防范于未然，減少災(zāi)害損失，從源頭分散風(fēng)險。

其次，建立專項保障基金。災(zāi)害基金作為風(fēng)險防范的第二道防線，不僅可以提高保險公司經(jīng)營的穩(wěn)健性，而且能夠保證受災(zāi)居民災(zāi)后得到及時的經(jīng)濟(jì)救助和補償。因此，我們可以按照一定比例提取風(fēng)險準(zhǔn)備金來建立災(zāi)害基金。保險公司在彌補歷年虧損并保證利潤的前提下，可將經(jīng)營災(zāi)害民生險的剩余利潤也用于建立專項基金，并委托專業(yè)資產(chǎn)管理公司對該基金進(jìn)行保值增值，以備災(zāi)年時使用。

最后，借助再保險轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險。再保險屬于地域上分散風(fēng)險的有效機(jī)制，將局部區(qū)域內(nèi)不可保的風(fēng)險變?yōu)榭杀ｏL(fēng)險或準(zhǔn)可保風(fēng)險。再保險市場發(fā)展至今已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的管理災(zāi)害風(fēng)險的經(jīng)驗,再保險產(chǎn)品的種類和數(shù)量都進(jìn)入了一個成熟的發(fā)展階段。因此，保險公司也可以利用再保險市場將其所承保的眾多風(fēng)險單位部分轉(zhuǎn)移給再保險公司，由眾多的保險人來共同承擔(dān)，有利于保障直接保險公司經(jīng)營的穩(wěn)定性。