方 俊

網(wǎng)約車的規(guī)制困境與法律應對

方 俊*

當前網(wǎng)約車日漸滲透我國客運市場，產(chǎn)生了較大的經(jīng)濟社會價值，但也正在威脅公共交通安全與客運市場秩序。網(wǎng)約車衍生的業(yè)態(tài)沖突、安全隱患、保險真空等問題亟需國家規(guī)制。立法品質不高、行政執(zhí)法粗暴、司法救濟缺位是我國網(wǎng)約車規(guī)制的現(xiàn)況。為此，應汲取域外網(wǎng)約車規(guī)制的有益經(jīng)驗，推動我國網(wǎng)約車新政的改革。為促進網(wǎng)約車的深度發(fā)展，我國應當提升網(wǎng)約車立法的品質。在政企共治模式下，運管部門需積極創(chuàng)新規(guī)制措施，地方政府應依法推進探索式實驗。司法權對網(wǎng)約車的規(guī)制有待強化，我國法院應對涉網(wǎng)約車訴訟作出及時、公正的裁判，以形成平衡客運規(guī)制目標與網(wǎng)約車創(chuàng)新發(fā)展的訴訟政策。建構合乎法治原則與互聯(lián)網(wǎng)思維的網(wǎng)約車規(guī)制體系考驗著我國立法者、執(zhí)法者的智識，并由此推動國家治理能力在互聯(lián)網(wǎng)時代的現(xiàn)代化轉型。

網(wǎng)約車立法；政企共治模式；司法規(guī)制

基于私家車的快速增多與網(wǎng)絡技術的大幅提升，我國網(wǎng)約車發(fā)展迅猛，業(yè)已成為客運市場的重要組成部分。網(wǎng)約車是優(yōu)化資源配置、增加社會福利的市場創(chuàng)新，但也滋生了業(yè)態(tài)沖突、安全隱患、保險真空等經(jīng)濟社會問題。網(wǎng)約車發(fā)展的背后是市場創(chuàng)新與國家權力的緊張關系。一方面，網(wǎng)約車對非營運車輛臨時參與客運的私人自由進行了商業(yè)化利用，顯已觸及法律的界限而需納入客運規(guī)制的場域之內(nèi)；另一方面，對降低客運成本的網(wǎng)約車而言，權力的介入可能會提高交易成本，扼殺旨在優(yōu)化資源配置的業(yè)態(tài)創(chuàng)新。因此，網(wǎng)約車規(guī)制的核心在于調(diào)適市場創(chuàng)新與國家權力的緊張度。

一、網(wǎng)約車引發(fā)的諸種亂象

客運市場的規(guī)制目標在于保障公共安全與維持客運秩序。當前，我國網(wǎng)約車的無序發(fā)展對公共安全與客運秩序形成了較大沖擊，亟需國家規(guī)制予以矯正。具體而言，當前網(wǎng)約車引發(fā)了以下諸種亂象：

（一）業(yè)態(tài)沖突

網(wǎng)約車是互聯(lián)網(wǎng)與客運市場進行創(chuàng)新性融合，通過嫻熟運用網(wǎng)絡技術對傳統(tǒng)交通運輸服務進行深度分工所形成的效率更高的新業(yè)態(tài)。實踐中，網(wǎng)約車正在強力沖擊傳統(tǒng)出租車行業(yè)，受影響最大的主體有兩類：一是出租車牌照持有者。牌照價格因網(wǎng)約車的迅猛發(fā)展而大幅縮水是普遍現(xiàn)象。2014年之前，我國大中城市的出租車牌照價格日益高漲，數(shù)量供不應求。但隨著網(wǎng)約車在各大中城市的廣泛運營，各地牌照價格呈現(xiàn)“跳水”之勢。①參見江丞華：《百萬元牌照貶值近半：出租車行業(yè)內(nèi)外交困》，載《中國企業(yè)報》2015年5月26日第4版。這一利益主體是受網(wǎng)約車沖擊最為嚴重的群體，他們對網(wǎng)約車的抗爭行為和反對聲音亦最為強烈。二是傳統(tǒng)出租車司機。因越來越多的租賃公司車輛和私家車接入約車平臺，出租車司機的客運業(yè)務有所減少，運營收入也有不同程度的降低。

傳統(tǒng)出租車關聯(lián)主體利益的減損使得新舊業(yè)態(tài)對抗激烈，滋生了不少群體性事件。2014年12月16日，安徽省黃山市4家出租汽車公司的404輛出租汽車全部停在中心城區(qū)廣場，統(tǒng)一停運。2015年1月4日，沈陽市數(shù)千臺出租汽車集體罷運，導致不少乘客打不到車。2015年1月12日，濟南市部分出租汽車停運，市民反映打車困難，一車難求。2015年7月9日，青島市路面出租汽車數(shù)量減少，在一些路段上，出租汽車三五成群停在路邊暫停運營。這些停運事件擾亂了業(yè)已成型的客運秩序，增大了運管部門的執(zhí)法壓力。

（二）稅收偷漏

網(wǎng)約車的產(chǎn)生與發(fā)展給我國現(xiàn)行稅收征管帶來新的挑戰(zhàn)。據(jù)測算，至2020年我國網(wǎng)約車市場規(guī)模將達到5000億元，潛在市場需求達萬億元。②參見張彬：《網(wǎng)約車新政打開萬億出行市場空間》，載《經(jīng)濟參考報》2016年7月29日第2版。網(wǎng)約車業(yè)態(tài)已形成相當龐大的稅源，構成了征稅的基礎。然而，由于諸多主客觀原因，網(wǎng)約車的參與主體往往借助“分享經(jīng)濟”的外衣，利用法律與政策的漏洞規(guī)避納稅義務。實踐中，網(wǎng)約車稅收征管存在以下問題：（1）網(wǎng)約車平臺公司一般只開具專車發(fā)票，對同為營利型網(wǎng)約車的快車未提供開票服務；（2）網(wǎng)約車平臺公司開具發(fā)票的形式五花八門，有的以其他發(fā)票（如餐飲費）代替專車發(fā)票，有的開具的發(fā)票內(nèi)容為旅行服務費；（3）網(wǎng)約車駕駛員無法直接向乘客提供交通發(fā)票，約車平臺一般也不主動開具相關票據(jù)，乘客因受益于網(wǎng)約車補貼而傾向于不索取發(fā)票；（4）網(wǎng)約車平臺公司的開票及郵寄方式增添了乘客負擔。約車平臺多開具紙質版發(fā)票再郵寄給乘客，這一開票方式耗時費錢，影響了乘客索要發(fā)票的動力。有的并未設定開票及郵寄的時限，存在延遲之虞；有的不提供無償郵寄服務，例如滴滴平臺郵寄發(fā)票面額200元以下的需乘客自付郵費；（5）網(wǎng)約車的主體多元性、業(yè)務復雜性、服務碎片化給稅收征管帶來相當困難。以約車平臺為例，“營改增”后，交通運輸業(yè)的增值稅稅率為11%、現(xiàn)代服務業(yè)的稅率為6%，網(wǎng)約車是屬交通運輸業(yè)服務還屬現(xiàn)代服務業(yè)仍存爭議。以上亂象導致國家稅收的流失，并造成客運市場的競爭失衡。

（三）市場壟斷

對待作為共享經(jīng)濟典型代表的網(wǎng)約車，我們不能簡單地將壟斷的法律概念直接套用于約車平臺，但約車平臺的集中化及其經(jīng)營行為已漸具傳統(tǒng)壟斷的形式外觀。2012年網(wǎng)約車悄然興起，2013年底國內(nèi)各式約車平臺已達40多款。2014年，我國約車平臺進入整合階段，呈現(xiàn)集中化經(jīng)營趨勢。例如，2015年2月，滴滴平臺和快的平臺宣布合并。2016年8月，滴滴平臺宣布收購優(yōu)步中國的全部資產(chǎn)。隨著經(jīng)營規(guī)模的不斷擴大，滴滴平臺在移動出行市場已經(jīng)初步形成壟斷地位，以280億美元、2.5億用戶成為業(yè)內(nèi)的“超級平臺”。目前，滴滴平臺對司機端補貼的降低和乘客端價格的上漲是其利用市場壟斷地位的表征，網(wǎng)約車的市場壟斷傾向值得持續(xù)關注。

（四）權益侵害

當前，網(wǎng)約車對乘客合法權益保障不足的問題尤為凸顯。首先，網(wǎng)約車乘客維權的制度設計會出現(xiàn)一定程度的運轉失靈。例如，在服務質量降低的情況下，乘客可能因網(wǎng)絡不佳、價款小等原因無法誠實評價與及時投訴。其次，約車平臺審查不嚴導致接入平臺的司機與車輛良莠不齊。目前，網(wǎng)約車正在顯露各種安全隱患問題，例如有的司機利用乘客所留電話對其進行騷擾和糾纏，還有的乘客被司機毆打，甚至發(fā)生更為極端的乘客被強奸、搶劫、殺害等刑事案件。一系列的惡性事件引發(fā)了社會民眾對網(wǎng)約車安全性的深深擔憂。最后，約車平臺的責任界定模糊，乘客維權困難。在網(wǎng)約車司機不具有相應的責任能力時，約車平臺承擔何種法律責任直接關涉乘客合法權益的保障。由于網(wǎng)約車乘客數(shù)量的蓬勃增長，相關糾紛日趨增多。被侵權的網(wǎng)約車乘客普遍反映，盡管打車容易了，可維權卻更難了。例如，2016年6月15日，浙江首例滴滴車主延誤出行案歷時10個月最終以調(diào)解結案，滴滴公司僅補償乘客施女士等人5500元。①參見陳曉波：《打車易維權難，滴滴乘客維權10個月獲賠5500元》，http://dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2016-06/24/ content_20581.htm，最后訪問時間：2017年1月20日。

（五）保險真空

網(wǎng)約車游離于傳統(tǒng)汽車保險體系之外是這一新業(yè)態(tài)良性發(fā)展的重大障礙。首先，由于我國《保險法》上規(guī)定的交強險、商業(yè)險并未將車上人員納入保險賠償?shù)姆秶W(wǎng)約車乘客的人身、財產(chǎn)權益難以得到切實保障。其次，私家車所投商業(yè)險的拒賠風險，給網(wǎng)約車交通事故中第三者帶來高度危險。私家車未變更車輛使用性質即提供營利性的網(wǎng)約車服務，根據(jù)《保險法》第52條以及商業(yè)車險合同的免責條款，保險人不承擔賠償保險金的責任。②參見劉慧萍、張帆：《網(wǎng)絡約租車的保險困境與法律應對》，載《保險研究》2015年第12期。西安市未央?yún)^(qū)人民法院在一個案件中認為，案涉網(wǎng)約車“不具有從事客運的相應資質，亦未辦理相應的保險手續(xù)”，判決案涉網(wǎng)約車的保險公司不承擔商業(yè)險責任。③參見西安市未央?yún)^(qū)人民法院（2015）未民初字第7245號民事判決書。最后，網(wǎng)約車新型保險的責任認定與保險理賠尚缺乏完善的法律制度與業(yè)務規(guī)范可資參考，受害的乘客與第三者的索賠會遭遇困難。因此，在為網(wǎng)約車引領的共享經(jīng)濟潮流歡呼之時，我們需要冷靜思考這一趨勢背后的保險真空。

二、網(wǎng)約車規(guī)制的現(xiàn)況與困境

實踐中，我國對網(wǎng)約車的規(guī)制處于立法品質不高、行政執(zhí)法粗暴、司法救濟缺位的困境之中。

（一）立法的喜憂參半

《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第2條明確將網(wǎng)約車歸入出租汽車。④《暫行辦法》第2條第1款規(guī)定：“本辦法所稱網(wǎng)約車經(jīng)營服務，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經(jīng)營活動。”根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，我國傳統(tǒng)出租汽車實行特許經(jīng)營許可，由《城市出租汽車管理辦法》予以規(guī)范，并輔之以各類地方細則。囿于我國尚未出臺針對汽車租賃的統(tǒng)一性規(guī)范文件，汽車租賃的規(guī)制依據(jù)均為地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，由此導致各地在租賃汽車參與客運邊界的認定上存在差異。例如，根據(jù)《北京市汽車租賃管理辦法》和《廣州市客車租賃管理辦法》，租賃車輛不具有出租汽車營運資質；而《上海市出租汽車管理條例》則將租賃車輛認定為出租汽車，具備客運營運資質。此外，全國多數(shù)地區(qū)的地方性規(guī)范文件對私家車進入客運市場持否定態(tài)度?？梢哉f，在2016年7月前，各地地方性規(guī)范文件對網(wǎng)約車是鉗制多于引導。

有鑒于此，交通運輸部積極嘗試進行網(wǎng)約車的統(tǒng)一立法，以克服地方碎片化的立法狀況。2016年7月，醞釀許久的《暫行辦法》終于呱呱墜地，賦予網(wǎng)約車合法身份。新辦法從安全保障的強化、平臺責任的界定、私家車的有限準入、網(wǎng)約車營運市場化、民事行政責任的確立等多方面搭建了網(wǎng)約車的規(guī)制框架，致力于推動共享經(jīng)濟、智慧出行的深度發(fā)展。這足見中央政府旨在引導網(wǎng)約車發(fā)展的積極態(tài)度。但新辦法在不少關鍵問題上僅作了原則性規(guī)定，存在違法增設行政許可（或條件）、部分條款可操作性不足、地方細則可能走樣的弊病。其中，具體操作實施留待地方政府探索的立法留白，似乎打開了這一潘多拉之盒。①參見《暫行辦法》第14條。事實上，在我國，中央立法到地方層面遭遇政策變異的現(xiàn)象時有發(fā)生。

截至2016年12月30日，全國共有北京、上海、廣州、深圳等38個城市，以及云南、陜西、青海、吉林4省正式發(fā)布了網(wǎng)約車地方細則，此外還有140余個城市已向社會公布了《征求意見稿》。②參見趙文君：《42個城市已發(fā)布網(wǎng)約車實施細則》，http://news.xinhuanet.com/auto/2017-01/04/c_1120239803.htm，最后訪問時間：2017年1月20日。通過網(wǎng)絡檢索，筆者獲取了其中59個城市和4個省的網(wǎng)約車地方細則，并對相關立法內(nèi)容進行梳理。我國網(wǎng)約車地方細則可主要分解為司機身份、本市牌照、車輛價格、車輛軸距、車輛排量、車輛長度、拼車次數(shù)七個要素，并以此作為比較網(wǎng)約車政策嚴格度的標準（見表1）。

表1 網(wǎng)約車地方細則的標準參數(shù)

按照上述標準參數(shù)，筆者嘗試描繪我國網(wǎng)約車地方細則的立法圖景。當前，我國網(wǎng)約車地方立法格局混亂紛呈：（1）從規(guī)制積極度上看，東部積極，西部次之，中部一般。（2）從規(guī)制嚴格度上看，東部趨向嚴格，中部趨向一般，西部趨向寬松；此外，在一般的區(qū)間內(nèi)，東部城市要嚴于中西部城市。（3）從規(guī)制合法度上看，東部大中城市、中部的襄陽和西部的樂山、自貢、蘭州的規(guī)制合法度堪憂，中西部大多城市的規(guī)制合法度尚可。（4）從規(guī)制合理度上看，東部大中城市的規(guī)制嚴格度具有一定合理性；中西部大中城市的規(guī)制嚴格度較為合理；東部的中小城市、中部的襄陽和西部的樂山、自貢、蘭州的規(guī)制嚴格度存在較大合理性瑕疵。例如，蘭州要求網(wǎng)約車數(shù)量在3000臺左右；襄陽要求網(wǎng)約車司機為本地戶口。（見表2）

表2 網(wǎng)約車管理地方細則的立法圖景

《暫行辦法》賦予地方政府在網(wǎng)約車規(guī)制上較大的自主權，但地方政府須依據(jù)我國《立法法》、《行政許可法》、《勞動法》、《價格法》等上位法行使地方立法權。分析網(wǎng)約車地方立法的具體內(nèi)容，筆者認為網(wǎng)約車地方細則的立法內(nèi)容許多涉嫌違反憲法、法律，且不符互聯(lián)網(wǎng)立法的創(chuàng)新要求。鑒于北京、上海、廣州、深圳是我國共享交通發(fā)展的領頭羊，考察這些地方的網(wǎng)約車細則尤為必要。這四大一線城市網(wǎng)約車管理細則的具體內(nèi)容，可用表3加以直觀呈現(xiàn)。

表3 北上廣深四城市網(wǎng)約車地方細則的具體內(nèi)容

網(wǎng)約車地方細則存在合法性缺陷和合理性瑕疵的雙重病癥。一是限戶籍、限車牌、限車輛性能、擴行政許可等規(guī)定已經(jīng)違反了《立法法》第82條，《行政許可法》第13條、第15條和第16條，《勞動法》第3條等上位法。①《立法法》第82條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項?！薄缎姓S可法》第13條規(guī)定：“本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的；（四）行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?！痹摲ǖ?5條規(guī)定：“本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)。地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設定應當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業(yè)或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場?！痹摲ǖ?6條規(guī)定：“規(guī)章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設違反上位法的其他條件?！薄秳趧臃ā返?條規(guī)定：“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權利?！倍莾A向于套用傳統(tǒng)規(guī)制方式（數(shù)量管制、價格管制等），但在合作監(jiān)管、保險、稅收等新型規(guī)制方式上乏善可陳?？梢哉f，趨于嚴格的網(wǎng)約車細則已經(jīng)扭曲了《暫行辦法》賦權的宏旨，更為嚴重的是，其壓制了共享經(jīng)濟的深度發(fā)展。

（二）執(zhí)法的矛盾沖突

面對蓬勃發(fā)展的網(wǎng)約車，各地運管部門的行政執(zhí)法態(tài)度與方式并不一致。各地運管部門直接套用現(xiàn)行客運法律法規(guī)、地方性規(guī)范文件而采取傳統(tǒng)行政措施壓制網(wǎng)約車的發(fā)展。例如，各地多以出租汽車特許經(jīng)營權為由對約車平臺予以經(jīng)營禁止、對網(wǎng)約車駕駛員予以扣車罰款。據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年以來，全國多地運管部門對網(wǎng)約車的營運進行執(zhí)法查處，北京、上海、廣州等十余個大中城市甚至曾一度禁止網(wǎng)約車開展營運活動，并將該行為定性為非法營運。地方政府遵循舊有客運規(guī)范性文件、借口維護客運市場秩序對網(wǎng)約車的新業(yè)態(tài)進行粗暴的權力干預，大大鉗制了共享經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展。另一些運管部門則采取引導型執(zhí)法。網(wǎng)約車在夾縫中頑強成長，促使地方政府在行政執(zhí)法中不得不創(chuàng)新規(guī)制思維與措施。例如，上海于2015年10月授予滴滴平臺全國第一個互聯(lián)網(wǎng)約租車經(jīng)營許可資質，并制定了相關配合實施的規(guī)制政策。然而，受傳統(tǒng)出租車行業(yè)與現(xiàn)行客運法律法規(guī)的制約，各地的網(wǎng)約車規(guī)制改革方案與社會公眾的期望及分享經(jīng)濟深度發(fā)展的愿景之間尚存較大的落差。①參見蘆長星：《互聯(lián)網(wǎng)約租車法律問題研究》，安徽大學2016年度碩士學位論文。

顯而易見，各地方政府對網(wǎng)約車的行政規(guī)制是舉棋不定的。2016年7月《暫行辦法》頒布后，各地對網(wǎng)約車的行政執(zhí)法尚較為溫和，但可能走樣的《暫行辦法》地方細則又給網(wǎng)約車改革帶來了深深隱憂。

（三）司法的延遲與保守

自2013年網(wǎng)約車迅猛發(fā)展以來，涉及網(wǎng)約車的行政和民事案件日漸增多，但司法機關對此類案件的應對呈現(xiàn)出遲延和保守的狀況。

在行政案件方面，“陳超訴濟南市城市公共客運管理服務中心行政處罰糾紛案”于2015年3月18日獲山東省濟南市市中區(qū)人民法院（以下簡稱為市中法院）受理，被稱為我國“網(wǎng)約車行政訴訟第一案”。2016年12月30日市中法院作出了（2015）市行初字第29號行政判決書。分析這一標志性案件的審理過程與裁判文書，能在一定程度上感知網(wǎng)約車行政訴訟的司法現(xiàn)況。

首先是訴訟延遲明顯。受案后市中法院以“政策環(huán)境尚不成熟”為由先后四次延期審理，直至2016年12月30日才作出一審判決?！稌盒修k法》的頒布可謂是本案訴訟進程加快的最大因素，這折射出司法權對網(wǎng)約車行政規(guī)制合法與否保持觀望態(tài)度，沒有展現(xiàn)出能動司法之姿態(tài)。

其次是適用法律錯誤。市中法院認為“陳超的行為構成未經(jīng)許可擅自從事出租汽車客運經(jīng)營，違反了現(xiàn)行法律的規(guī)定。但慮及網(wǎng)約車這種共享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的特殊背景，該行為的社會危害性較小。因此，在本案審理中，應當對行政處罰是否畸重的情形予以特別關注”，并以《行政訴訟法》第70條第6項之規(guī)定作出撤銷行政處罰的判決。②《行政訴訟法》第70條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權的；（五）濫用職權的；（六）明顯不當?shù)?。”因此，市中法院的裁判邏輯是相關行政處罰合法但不合理。然而，學界與實務界多持“明顯不當”屬于行政行為合法性審查范圍的觀點。③參見信春鷹主編：《中華人民共和國行政訴訟法釋義》，法律出版社2014年版，第20頁；袁杰主編：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年版，第21頁；何海波：《論行政行為“明顯不當”》，載《法學研究》2016年第3期；張峰振：《論不當行政行為的司法救濟——從我國〈行政訴訟法〉中的“明顯不當行政行為”談起》，載《政治與法律》2016年第1期；史筆、曹晟：《新〈行政訴訟法〉中行政行為“明顯不當”的審查與判斷》，載《法律適用》2016年第8期?；诖耍趪夜膭罟蚕斫?jīng)濟和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)態(tài)的大趨勢下，對網(wǎng)約車進行非法運營的行政處罰有違背法律精神、惡意行使權力之嫌，應屬于“明顯不當”的違法行政行為?！兜缆愤\輸條例》規(guī)定，對于非法運營，由運管部門責令停止經(jīng)營；有違法所得的，沒收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處3萬元以上10萬元以下的罰款。濟南運管部門的相關處罰數(shù)額無疑是較為“合理”的。事實上，這一處罰倘若是對黑車運營作出的，其合理性恐怕是毋庸置疑。筆者認為，市中法院的裁判邏輯不周延，并錯誤依據(jù)《行政訴訟法》第70條第6項作出撤銷判決。

最后是裁判結果保守。市中法院作出的撤銷行政處罰判決較為保守，難以形成良好的網(wǎng)約車發(fā)展與規(guī)制均衡的訴訟政策。筆者認為，在新《行政訴訟法》施行、《暫行辦法》與濟南網(wǎng)約車地方細則頒布的背景下，加之前述明顯不當行政行為屬于違法的論證，市中法院理應受“實質合法”之行政法原則的指引，作出確認濟南市城市公共客運管理服務中心行政處罰違法的判決，以此在訴訟上首次肯認網(wǎng)約車合法，能更好地實現(xiàn)判決法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

在民事案件方面，當前網(wǎng)約車違約訴訟、網(wǎng)約車勞動訴訟、網(wǎng)約車侵權訴訟、網(wǎng)約車保險訴訟等新型民事案件業(yè)已涌入法院，各方當事人期待法院公平厘定新業(yè)態(tài)下的民事法律責任。司法實踐中，浙江首例滴滴車主延誤出行案①參見陳曉波：《浙江首例滴滴車主延誤出行案結案，乘客獲賠5500元》，載《現(xiàn)代金報》2016年6月17日第A14版。、天津市首例網(wǎng)約車勞動關系案②參見高立紅：《涉網(wǎng)約車勞動關系案判決》，載《城市快報》2016年9月27日第7版。、北京市首例網(wǎng)約車交通事故責任糾紛案③參見高?。骸妒桌熬W(wǎng)約車”交通事故責任案開審》，載《北京日報》2016年7月30日第6版。等涉網(wǎng)約車新型案件對法院的及時、公正的裁判提出了較大挑戰(zhàn)。例如，網(wǎng)約車侵權訴訟存在如下趨勢：（1）網(wǎng)約車侵權案件量的大幅增加；（2）約車平臺住所地法院收案量可能呈爆炸式增長；（3）案件審理難度的增加；（4）約車平臺的侵權責任承擔規(guī)則不清晰；（5）保險拒賠風險大。④參見姚琳，趙安康：《網(wǎng)約車合法后，交通事故案怎么審》，載《人民法院報》2016年9月25日第3版。毋庸置疑，在法律滯后的情況下，各地法院對涉及網(wǎng)約車民事案件的審判存在不同程度的延遲與裁判標準不一致的問題。

（四）理性省思

如上所述，網(wǎng)約車在我國正在遭遇深度發(fā)展的阻礙，表現(xiàn)在權力對網(wǎng)約車的規(guī)制不當。這一表象的背后是我國對共享經(jīng)濟及其規(guī)制在理解與把握上的巨大偏差。

1.共享經(jīng)濟的全新特質

共享經(jīng)濟具有平臺主體性強、參與者協(xié)作性強、負外部性弱的特征。⑤參見張力：《共享經(jīng)濟：特征、規(guī)制困境與出路》，載《財經(jīng)法學》2016年第5期。對共享經(jīng)濟而言，任何權力（尤其是不合法、不必要的權力）的介入均有可能大幅度提高交易成本，從而扼殺優(yōu)化資源配置的新業(yè)態(tài)。從法治視角來看，“兩強一弱”的特征使得沿襲傳統(tǒng)規(guī)制策略和工具的權力干預顯得相當粗暴。職是之故，共享經(jīng)濟對權力介入是非常敏感與脆弱的。例如，在《暫行辦法》意見稿發(fā)布以后，網(wǎng)約車業(yè)界哀嚎遍野；在較為寬松《暫行辦法》頒布以后，網(wǎng)約車平臺與駕駛員處于狂歡狀態(tài)；但可能走樣的《暫行辦法》地方細則意見稿連續(xù)公布后，網(wǎng)約車各方參與主體對新業(yè)態(tài)的發(fā)展憂心忡忡。

2.權力部門的理解偏差

我國正在推行的網(wǎng)約車新政必然受制于對共享經(jīng)濟的理解。檢視業(yè)已施行的規(guī)制政策與具體措施，我們會發(fā)現(xiàn)《暫行辦法》及地方細則、運管部門似乎粗暴認為“共享經(jīng)濟只是外表新穎，實則與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并無二致”，并將互聯(lián)網(wǎng)+業(yè)態(tài)，當作傳統(tǒng)業(yè)態(tài)+互聯(lián)網(wǎng)。基于這一理解偏差，共享經(jīng)濟便難以跳脫傳統(tǒng)規(guī)制的窠臼，由此關鍵問題不是能否適用傳統(tǒng)規(guī)制措施，而是如何“完美”地類比套用。例如，《暫時辦法》試圖創(chuàng)設新的行政許可，設置獨特的營運年限、駕駛員的準入資格等?！肮蚕斫?jīng)濟無新意”的錯誤理解使得國家權力肆意侵入共享經(jīng)濟的發(fā)展空間。

3.傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的利益俘獲

對共享經(jīng)濟發(fā)展而言，最大的障礙在于權力部門往往會被傳統(tǒng)行業(yè)所俘獲，傾向于利用現(xiàn)行法律法規(guī)、傳統(tǒng)規(guī)制措施鉗制新業(yè)態(tài)的發(fā)展。傳統(tǒng)出租車行業(yè)受益于巨大的客運市場而獲利頗豐，其通過不斷讓利漸次俘獲運管部門?！稌簳r辦法》及地方細則規(guī)定的不少措施，暗含著傳統(tǒng)出租車行業(yè)將網(wǎng)約車改造成同類車輛以便減少客運市場競爭的期望。對此，有學者正確地指出，依據(jù)現(xiàn)有規(guī)制框架對共享經(jīng)濟實施嚴格監(jiān)管的執(zhí)法行為，因套上了合法性外衣而危害尤大。⑥參見彭岳：《共享經(jīng)濟的法律規(guī)制問題——以互聯(lián)網(wǎng)專車為例》，載《行政法學研究》2016年第1期。

三、網(wǎng)約車規(guī)制的域外經(jīng)驗

網(wǎng)約車發(fā)展所引起的規(guī)制之難并非我國獨有，域外國家（地區(qū)）也面臨著同樣的問題。本部分將考察美、英、德、法四國有關網(wǎng)約車規(guī)制的立法規(guī)定、行政執(zhí)法與司法裁判，在此基礎上對有益經(jīng)驗進行總結，為我國網(wǎng)約車新政的完善提供比較法資源。

（一）美國經(jīng)驗

美國的經(jīng)驗是，網(wǎng)約車的規(guī)制以合法化為前提，并需施行有別于傳統(tǒng)出租車的規(guī)制技術。

1.創(chuàng)設網(wǎng)約車的新型法律地位

根據(jù)客運法的規(guī)定，出租車公司、旅客承運公司與客運租賃公司是美國客運市場合法的參與主體。那么，應如何定義約車平臺的法律性質與地位？基于網(wǎng)約車的獨特特性，美國立法者為優(yōu)步等約車平臺創(chuàng)設了一個全新的法律術語——交通網(wǎng)絡公司（Transportation Network Company）。交通網(wǎng)絡公司是指通過移動智能網(wǎng)絡撮合私家車司機和乘客以提供有償預約客運服務的法人企業(yè)、非法人企業(yè)或其他形式的企業(yè)組織。輕資產(chǎn)、高科技是交通網(wǎng)絡公司的顯著特征。

2.允許私家車接入約車平臺

交通網(wǎng)絡公司和傳統(tǒng)出租車公司的最大區(qū)別在于允許私家車提供出行服務。美國網(wǎng)約車立法明確規(guī)定交通網(wǎng)絡公司不適用嚴苛市場準入標準，無需承擔高昂的營運成本，僅需根據(jù)經(jīng)營范圍的種類、地域等內(nèi)容的不同，向規(guī)制部門申購1000至10000美元之間的交通網(wǎng)絡公司運營牌照。例如在加州，3年許可有效期的交通網(wǎng)絡公司運營牌照購買價為1000美元，到期后續(xù)用費僅為100美元。此外，接入交通網(wǎng)絡公司的私家車司機也無須單獨申請任何行政許可。

3.建構全新的網(wǎng)約車規(guī)制模式

在放開網(wǎng)約車準入門檻后，面對數(shù)量巨大的私家車，美國嘗試建構規(guī)制部門與交通網(wǎng)絡公司緊密合作的共治模式。在這一模式下，規(guī)制部門對車輛和司機設置詳細的準入標準、汽車保險和運營要求等，交通網(wǎng)絡公司負責具體施行車輛、司機等規(guī)制標準。美國清晰界定交通網(wǎng)絡公司的平臺責任，并主要對其進行過程規(guī)制。交通網(wǎng)絡公司必須施行嚴格的過程規(guī)制，主要內(nèi)容包括：第一，對司機的審查義務，最大限度地減少司機侵害乘客權利的危險發(fā)生。例如，科羅拉多州網(wǎng)約車法案要求交通網(wǎng)絡公司對司機應當進行全國范圍的刑事背景和駕駛記錄核查。第二，對車輛的核查義務。接入約車平臺提供服務之前，交通網(wǎng)絡公司必須對私家車輛自行或者由權威的第三方機構依照規(guī)定進行包括19個車輛部件在內(nèi)的全面質檢。此后，交通網(wǎng)絡公司有義務每年對網(wǎng)約車進行上述檢查，并保留相關記錄以備審查。①參見傅蔚岡：《專車立法在促進創(chuàng)新嗎？》，載《財經(jīng)法學》2016年第2期。第三，對車輛和司機的強制投保義務。保險是美國網(wǎng)約車立法最受關注的問題。根據(jù)加州第2293號法案的要求，交通網(wǎng)絡公司與私家車主均有強制投保之義務，在網(wǎng)約車的等待期、迎接期與載客期分別投保不同險種、不同金額的保險。在等待期階段，交通網(wǎng)絡公司在第三者死亡時要投保每人保險金額50萬美元的第三者人身險，每次事故的損害賠償上限為100萬美元，在第三者財產(chǎn)損害時要投保保險金額30萬美元的第三者財產(chǎn)險，同時還要投保20萬美元的溢額保險。在迎接期、載客期的階段，交通網(wǎng)絡公司要投保保險金額為100萬美元的第三者責任險和保險金額為100萬美元的乘客責任險。對于前述保險，交通網(wǎng)絡公司均可與私家車主以書面協(xié)議的形式商定在法定保險金額內(nèi)的各自投保額度。②See Kara DiBasio，New California Law Sets the Stage for Insurance Regulation of Uber，Lyft，http://sedgwickinsurancelaw.com/2014/10/08/ new-california-law-sets-the-stage-for-insurance-regulation-of-uber-lyft/，2017-4-9.第四，對平臺數(shù)據(jù)的提交義務。交通網(wǎng)絡公司必須按照立法規(guī)定及時向規(guī)制部門提交詳細的運營數(shù)據(jù)，包括本公司網(wǎng)約車運行的小時數(shù)、里程數(shù)、收費標準、接到多少約車請求，乘客搭車的時間、地點，完成接送乘客的數(shù)量，車費如何支付，有多少殘障乘客，以及司機的定期接受培訓的證明①參見侯登華：《網(wǎng)約車規(guī)制路徑比較研究——兼評交通運輸部〈網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法（征求意見稿）〉》，載《北京科技大學學報（社會科學版）》2015年第6期。，否則要面臨嚴苛的罰款、停運等行政處罰。

（二）英國經(jīng)驗

英國的經(jīng)驗是，通過司法裁決賦予網(wǎng)約車合法身份，同時運管部門積極探索網(wǎng)約車規(guī)制的新措施。

1.司法裁決網(wǎng)約車的合法性

約車軟件是否屬于計價器，是判定網(wǎng)約車在英國合法與否的關鍵因素。這一訴訟爭議的由來是，2012年5月優(yōu)步根據(jù)《約租車法案》的規(guī)定，向倫敦交通局（Transport for London，TfL）申請倫敦地區(qū)的約租車牌照，順利獲得后大規(guī)模開展網(wǎng)約車運營。而后傳統(tǒng)出租車行業(yè)主張“約車軟件所使用的智能手機本質上系計價器”，根據(jù)《約租車法案》第11條的禁止性規(guī)定，②《約租車法案》第11條規(guī)定：“禁止黑色出租車以外的營運車輛使用出租車計價器?！毕蛴ㄔ禾崞鸩枚ňW(wǎng)約車非法的訴訟。倫敦交通局官方則認為，約車軟件不屬于出租車計價器，優(yōu)步在倫敦地區(qū)申領的運營執(zhí)照合法有效。2015年10月16日，英國高等法院裁定約車軟件不屬于出租車計價器，其裁判理由是“出租車計價器與智能手機上的約車軟件的計費機制是不一樣的，因為計價器計費并不基于GPS信號，同時也沒有體現(xiàn)出約車軟件計費所使用的其他新技術?！雹跿fL v Uber，［2015］ EWHC 2918（Admin）.

2.創(chuàng)新網(wǎng)約車的規(guī)制措施

首先，倫敦對網(wǎng)約車不進行數(shù)量管制與價格管制。其次，倫敦交通局允許私家車參與網(wǎng)約車營運，只要符合預設的準入門檻，私家車就可以順利申領“網(wǎng)約車執(zhí)照”（Private Hire Vehicle Licence）。再次，平臺公司與司機均有投保義務。網(wǎng)約車保險主要分為兩類：一是平臺公司需要購買保險金額為500萬英鎊的公共責任險（Public Liability Insurance），以規(guī)避公共責任風險、應對交通安全事件；二是網(wǎng)約車司機在營運前需要購買有償租車保險（Hire and Reward Insurance）。該保險承保范圍較廣，不僅包括司機與乘客的安全，還包括車輛的安全，承保金額也是500萬英鎊。最后，倫敦建立“政府監(jiān)管平臺，平臺約束司機”的共治模式?；诰W(wǎng)約車車輛和司機數(shù)量眾多的現(xiàn)實，倫敦交通局將規(guī)制重點置于網(wǎng)約車平臺公司上。事實上，倫敦交通局只需要數(shù)十名工作人員，就能完成大倫敦地區(qū)所有的出租車和網(wǎng)約車的管理任務。④參見蔡雄山、徐?。骸秾捜?、開放：看英國如何對待出租車和專車》，http://tech.sina.com.cn，最后訪問時間：2016年11月1日。

（三）德國經(jīng)驗

德國的經(jīng)驗是，保險與稅收是網(wǎng)約車規(guī)制的重點問題，網(wǎng)約車的短期許可是值得借鑒的規(guī)制措施。

《德國客運法》是德國客運規(guī)制的核心法律?！兜聡瓦\法》第2條第1款規(guī)定，使用機動車提供客運服務，必須持有行政許可，許可持有人即承運經(jīng)營者。那么，網(wǎng)約車是否需要行政許可？一般而言，承運經(jīng)營者必須對車輛、機構和運營人員擁有處分權。德國法院對網(wǎng)約車是否屬于承運經(jīng)營者存在截然相反的裁判：漢堡高等行政法院和柏林行政法院持肯定觀點，法蘭克福地方法院和柏林地方法院則持否定觀點。⑤參見張冬陽：《專車服務：制度創(chuàng)新抑或違法行為？》，載《清華法學》2016年第2期。

為了調(diào)整一些新型客運方式，《德國客運法》第2條第7款設置了“實驗條款”，即為了嘗試新的交通方式或者交通工具，只要不違背公共交通利益，個別情況下行政審批機關可以頒發(fā)最長為4年的短期行政許可。但德國漢堡高等行政法院拒絕給予網(wǎng)約車短期行政許可，因為非營運車輛參與客運的私人自由之商業(yè)性利用，會給本已復雜危險的道路交通帶來更大危險，且網(wǎng)約車的經(jīng)營模式有意地規(guī)避稅務繳納。①參見張冬陽：《專車服務：制度創(chuàng)新抑或違法行為？》，載《清華法學》2016年第2期。無疑，保險與稅收是德國網(wǎng)約車合法化的重要因素。

德國很多地方的交通管理部門遵循《德國客運法》的規(guī)定，嚴禁網(wǎng)約車的營運，但受組織框架去中心化與互聯(lián)網(wǎng)技術的影響，私家車司機可以隨時從網(wǎng)絡上下載約車軟件，而且其客運行為很難識別，由此造成看似嚴格的行政規(guī)制形同虛設的狀況。當前，因規(guī)制部門對公共秩序維護不力，德國出租車企業(yè)更多依據(jù)《德國反不正當競爭法》提起訴訟，意圖通過司法權規(guī)制網(wǎng)約車的發(fā)展。盡管司法救濟在監(jiān)督規(guī)制、訴訟成本和損害賠償上存在著效率低下問題，但司法權的必要介入是維系網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車均衡發(fā)展的最后保障。

（四）法國經(jīng)驗

在法國，傳統(tǒng)出租車的準入門檻十分高，經(jīng)營者資質、司機考核、價格調(diào)控、數(shù)量限制等各方面均有嚴格的標準。②參見侯登華：《網(wǎng)約車規(guī)制路徑比較研究——兼評交通運輸部〈網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法（征求意見稿）〉》，載《北京科技大學學報（社會科學版）》2015年第6期。2011年12月，優(yōu)步進軍巴黎，大力開拓法國市場。優(yōu)步法國公司2014年市場數(shù)據(jù)估算，網(wǎng)約車全年為480萬人次提供服務，有12萬名無運營牌照的司機加入約車平臺。優(yōu)步與傳統(tǒng)出租車的巨大矛盾，最終引發(fā)了法國出租車司機的示威抗議甚至是暴力事件。加之優(yōu)步法國公司與司機較少購買商業(yè)營運保險，大大增加了對乘客、第三者生命健康的威脅。面對傳統(tǒng)出租業(yè)者的巨大壓力與網(wǎng)約車的保險真空，法國政府宣布從2015年1月1日開始對網(wǎng)約車服務進行全面禁止。2015年9月，法國最高法院維持了對優(yōu)步平臺服務的禁令。法國對網(wǎng)約車的規(guī)制，陷入了利用公共權力維護特殊集團利益的邏輯之中，但這一錯誤邏輯已經(jīng)阻礙了共享經(jīng)濟業(yè)態(tài)的發(fā)展。

（五）經(jīng)驗總結

1.規(guī)制模式的多元

目前，域外網(wǎng)約車的規(guī)制模式呈現(xiàn)多元化的局面。第一，肯認網(wǎng)約車的業(yè)態(tài)創(chuàng)新，創(chuàng)設網(wǎng)約車規(guī)制的全新架構，以美國為代表；第二，將網(wǎng)約車納入約租車范疇，趨于對網(wǎng)約車放松規(guī)制，以英國為代表；第三，將網(wǎng)約車歸屬傳統(tǒng)出租汽車范疇，套用傳統(tǒng)思維與措施規(guī)制網(wǎng)約車，以德、法為代表。總體上看，大陸法系國家對網(wǎng)約車持慎重態(tài)度，特別注意維系現(xiàn)行公共安全與客運秩序。英美法系國家的法律較為靈活，能夠更好地適應網(wǎng)約車的發(fā)展，消減對現(xiàn)行公共秩序的可能破壞。從美國、英國的經(jīng)驗來看，網(wǎng)約車能與傳統(tǒng)出租車形成良性競爭的發(fā)展態(tài)勢，并有效規(guī)避可能帶來的安全風險。

2.規(guī)制法規(guī)的創(chuàng)新

網(wǎng)約車已對傳統(tǒng)出租車造成的巨大沖擊，需要通過規(guī)制法規(guī)的積極調(diào)整予以回應，而不應當固守原有規(guī)范而扼殺創(chuàng)新。英美法系的網(wǎng)約車規(guī)制法規(guī)根據(jù)市場變化和技術發(fā)展應時而變，保持開放和包容姿態(tài)；大陸法系的網(wǎng)約車規(guī)制法規(guī)則相對封閉，更多是依賴現(xiàn)行法規(guī)，呈現(xiàn)一定的滯后性。

在制定網(wǎng)約車法規(guī)之前，作為中立者政府亟需考慮三大問題：（1）共享經(jīng)濟是一種值得保護和鼓勵的市場創(chuàng)新嗎？（2）現(xiàn)有的針對同類商業(yè)行為的規(guī)制框架是否也一并適用于此類共享經(jīng)濟？（3）如何使法律規(guī)制跟上共享經(jīng)濟發(fā)展的腳步？③Sofia Ranchordis，Does Sharing Mean Caring? Regulating Innovation in the Sharing Economy，16 Minn. J.L. Sci. & Tech. 413（2015）.按照這一思考邏輯，規(guī)制法規(guī)的制定方向及其創(chuàng)新點才能得以明確。首先，為有效規(guī)制網(wǎng)約車，規(guī)制法規(guī)應當賦予網(wǎng)約車合法身份。其次，規(guī)制法規(guī)需要植入法治原則、互聯(lián)網(wǎng)思維，以指導具體規(guī)制措施的建構。美國、英國均確立開放性的規(guī)制理念與法治的規(guī)制原則。最后，規(guī)制法規(guī)需要區(qū)別于傳統(tǒng)出租車規(guī)制框架，尋求建構全新、有效的規(guī)制架構。

3.司法救濟的介入

司法裁決是解決糾紛的最后一道程序，具有強制性與權威性。網(wǎng)約車與規(guī)制部門的行政糾紛，與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)、乘客等的民事糾紛（如反不正當競爭、侵權糾紛、合同糾紛）日漸增多。這兩類案件無疑會增大法院的裁判難度，導致其試圖回避對網(wǎng)約車涉及案件的審理。不論英美或者德法，都盡可能地將之納入司法裁判的軌道上來，賦予當事人必要的訴權。美國法院已受理不少涉網(wǎng)約車訴訟，積極通過判例規(guī)范網(wǎng)約車參與主體的市場行為。因此，通過保障民眾的裁判請求權來維護客運秩序的正常運轉是必要的。

4.汽車保險的革新

在為網(wǎng)約車引領的共享經(jīng)濟潮流歡呼之時，我們需要冷靜思考這一趨勢背后的社會風險，并探尋如何有效防控之策。其中，傳統(tǒng)汽車保險與網(wǎng)約車的沖突即為一大風險，網(wǎng)約車的發(fā)展游離于傳統(tǒng)汽車保險體系之外是這一新業(yè)態(tài)合法化乃至良性發(fā)展的巨大障礙。作為網(wǎng)約車先驅的美國較早關注共享經(jīng)濟對現(xiàn)行汽車保險法制的沖擊問題。2014年，美國各州相繼進行網(wǎng)約車立法，賦予其合法身份，并重點制定網(wǎng)約車保險新規(guī)。美國網(wǎng)約車保險法制改革取得不錯成效，避免了道路交通事故中業(yè)已存在的保險真空，促進了汽車保險在公共交通領域的全新發(fā)展。此外，德法兩國也對網(wǎng)約車的汽車保險表達了深深的擔憂。推進汽車保險法制的革新對網(wǎng)約車發(fā)展是大有裨益的。

5.短期許可的探索

基于經(jīng)濟的發(fā)展和科技的創(chuàng)新，客運市場必然會出現(xiàn)越來越多的立法者難以預測、執(zhí)法者難以執(zhí)法的客運新業(yè)態(tài)?？瓦\法律要允許例外情形，賦予客運市場可能創(chuàng)新的必要空間，這既可以促進新型客運方式的發(fā)展，又可避免網(wǎng)約車規(guī)制過于僵化?！兜聡瓦\法》第2條第6款和第7款規(guī)定，對于非近似于法律明文規(guī)定的客運方式，只要不違背公共交通利益，行政審批機關可以根據(jù)具體情形頒發(fā)短期或者試運營的許可。德國法對客運新業(yè)態(tài)短期許可制度值得借鑒學習。

四、我國網(wǎng)約車規(guī)制困境的法律應對

當前，我國對網(wǎng)約車的規(guī)制陷入困境，既未有效實現(xiàn)客運市場的規(guī)制目標，又大大阻礙了共享經(jīng)濟的發(fā)展?；趯σ?guī)制現(xiàn)況的省思與域外經(jīng)驗的考察，在法治原則與互聯(lián)網(wǎng)思維的指針下，我國應從以下幾個方面對網(wǎng)約車進行必要規(guī)制。

（一）網(wǎng)約車立法的完善

《暫行辦法》存在不少缺陷，壓制了共享經(jīng)濟發(fā)展。這些缺陷很難通過修改幾個條款予以矯正，需要考慮制定高位階、開放式的網(wǎng)約車規(guī)范。

1.部門規(guī)章轉向法規(guī)立法

《暫行辦法》的合法性缺陷源于部門規(guī)章的立法局限。事實上，網(wǎng)約車是法律、行政法規(guī)存在立法空白的新型業(yè)態(tài)，通過部門規(guī)章對其進行立法規(guī)制顯得強人所難，因為這一位階的立法本身是對上位法進行細化，而不能替代之。《立法法》第80條第2款規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責?！雹賲⒁姀埿в穑骸痘ヂ?lián)網(wǎng)租約車規(guī)章立法中若干法律問題分析》，載《行政法學研究》2016年第2期。顯然，《暫行辦法》與地方細則陷入了“以部門規(guī)章代替法律、法規(guī)”的尷尬境地。

網(wǎng)約車立法應當調(diào)整方向，將立法層次至少提升至法規(guī)立法層面。行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的立法形式能為網(wǎng)約車立法規(guī)制提供合乎法治原則、互聯(lián)網(wǎng)思維的規(guī)范基礎。根據(jù)《立法法》、《行政許可法》、《價格法》等法律的規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)較于部門規(guī)章享有更大的立法權限，法規(guī)立法能設定行政許可，可以較好地保障立法品質。基于此，我國應當嘗試制定網(wǎng)約車方面的行政法規(guī)或地方性法規(guī)，以在較大程度上避免部門立法的合法性詰問。

2.封閉立法轉向開放立法

盡管交通運輸部及地方政府廣泛征詢社會各界的立法建議，但囿于傳統(tǒng)行業(yè)的俘獲與部門利益的阻隔，《暫行辦法》及地方細則必然存在部門立法的封閉傾向。因此，網(wǎng)約車立法應當打破部門立法的既有格局，探索委托第三方起草法案，開辟開放立法的新格局。

網(wǎng)約車的運營早已深入人民群眾的日常生活之中，關涉民眾出行、企業(yè)發(fā)展、社會創(chuàng)新、政府治理，需要運輸、物價、公安、稅務、網(wǎng)信等部門的規(guī)制協(xié)作。網(wǎng)約車的開放性使得中央統(tǒng)一立法或者地方自主立法均不應由單一行政部門主導，否則難免會滋生部門化立法之弊?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定：“專業(yè)性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委托有關專家、教學科研單位、社會組織起草?！蔽覈殉醪浇嬃宋械谌狡鸩莘煞ㄒ?guī)草案制度，積極追求立法的公正性與科學性。①參見張峰振：《論委托第三方起草法律法規(guī)草案制度》，載《內(nèi)蒙古社會科學》2016年第1期。事實上，與日常生活和經(jīng)濟活動緊密聯(lián)系的網(wǎng)約車立法十分適合委托第三方主體起草法案。

（二）網(wǎng)約車行政規(guī)制的創(chuàng)新

1.探索政企共治模式

《暫行辦法》的突出問題是將傳統(tǒng)行政思維和制度套用到新型的網(wǎng)約車上，而網(wǎng)約車不能再適用傳統(tǒng)的管人、管車的模式。那么網(wǎng)約車需要什么樣的規(guī)制模式？有學者指出：政府可以采取更為柔性的方式來展開規(guī)制，充分利用各種主體的優(yōu)勢，實現(xiàn)聰明的監(jiān)管。②參見高秦偉：《競爭的市場與聰明的監(jiān)管》，載《財經(jīng)法學》2016年第2期。參鑒美國的規(guī)制經(jīng)驗，我國需要依據(jù)網(wǎng)約車的特點創(chuàng)新規(guī)制架構，提高規(guī)制措施的實效性。筆者認為，我國應該確立以“行業(yè)自律為主、行政規(guī)制為輔”的共治模式，這一新模式要求充分運用大數(shù)據(jù)技術，建立政企合作的規(guī)制架構。具體而言，政府重點規(guī)制約車平臺，約車平臺負責管理車輛與駕駛員，并以行政責任、民事責任的強化為基礎。在共治模式之下，政府制定規(guī)制的基礎標準、監(jiān)督約車平臺的運行、評估規(guī)制的實效，網(wǎng)絡平臺公司則施行具體的規(guī)制標準并承擔明確、嚴格的法律責任。目前，在車輛安全、司機資質與隱私保護規(guī)制上，我國政府和約車平臺已開展初步合作，取得了一定的規(guī)制實效。未來，政府和約車平臺還應在稅收征管、強制保險等核心規(guī)制環(huán)節(jié)進行充分合作，致力于公共客運安全與共享經(jīng)濟發(fā)展的平衡。

2.建構互聯(lián)網(wǎng)稅收監(jiān)管機制

現(xiàn)行稅收制度滯后于網(wǎng)約車的發(fā)展，稅收征管面臨日益凸顯的挑戰(zhàn)?；诰W(wǎng)約車經(jīng)營特點的考量，應有效利用大數(shù)據(jù)技術，明確網(wǎng)約車的納稅主體、課稅對象和服務性質，以建構網(wǎng)約車稅收監(jiān)管機制?！稌盒修k法》明確了網(wǎng)約車平臺公司應當依法納稅并向乘客提供相應的出租汽車發(fā)票，并要求申請從事網(wǎng)約車經(jīng)營的市場主體應當具備開展網(wǎng)約車經(jīng)營的互聯(lián)網(wǎng)平臺和與擬開展業(yè)務相適應的信息數(shù)據(jù)交互及處理能力，具備供稅務等相關監(jiān)管部門依法調(diào)取查詢網(wǎng)絡數(shù)據(jù)信息的條件。這一規(guī)定有助于推動從“票據(jù)管稅”向“信息管稅”的轉變。因此，約車平臺與稅務機關有必要實現(xiàn)網(wǎng)約車大數(shù)據(jù)的聯(lián)通，以平臺集中化和支付電子化為基點建構網(wǎng)約車稅收監(jiān)管機制。

3.建立強制保險的準入機制

風險社會中，網(wǎng)約車強制保險是既不挫傷分享經(jīng)濟的發(fā)展勢頭，又能實現(xiàn)公共交通安全的最優(yōu)選擇。美國的經(jīng)驗表明，網(wǎng)約車保險真空亟需強制投保予以填補，約車平臺與司機的協(xié)力是網(wǎng)約車保險法制的基礎。參鑒美國經(jīng)驗，我國應當建立網(wǎng)約車強制保險的準入機制，并細化網(wǎng)約車保險的具體事項。（1）約車平臺投保準入制度。運管部門應當明確：為入駐平臺的每一輛車及乘客、第三者投保是約車平臺準入客運市場的前提條件。（2）私家車投保準入制度。運管部門應當明確：入駐平臺的每一輛車需要投保必要的機動車商業(yè)保險及附加險，以減輕約車平臺強制投保的壓力，并補充約車平臺保險責任的可能不足。（3）確定保險期間和保險險種。網(wǎng)約車同時具備自用車與營業(yè)用小車兩種身份。依據(jù)此兩種身份的轉換，網(wǎng)約車的使用可分為自用期、等待期、迎接期、載客期。因約車平臺與司機系強制投保人，網(wǎng)約車保險期間應限定在平臺使用期間，即等待期、迎接期、載客期。基于各自階段道路交通風險的差異，約車平臺與司機在等待期、迎接期、載客期階段應當投保不同類型的險種，既能保障公共安全，又能減輕新業(yè)態(tài)的經(jīng)營成本。（4）設計科學的保險費率。我國于2016年啟動的商業(yè)車險改革已有較大進步，但是與保險業(yè)發(fā)達國家的汽車商業(yè)險經(jīng)營規(guī)則相比差距仍不小。在強制投保的情況下，保險公司基于公益考量應當科學設計網(wǎng)約車的保險保費，并需與保險公司與約車平臺良好協(xié)作。一方面網(wǎng)約車保險的巨大業(yè)務對保險公司發(fā)展而言是重要戰(zhàn)略機遇，另一方面約車平臺掌握龐大的車輛與司機資源，包括車輛性能、司機資質、運營數(shù)據(jù)等。二者的合作至少有三大優(yōu)勢：促進保險公司車險業(yè)務的大幅增加；節(jié)省保險公司的投保審核成本；減輕約車平臺的保費包袱。因此，網(wǎng)約車保險費率可以在約車平臺提交的運營數(shù)據(jù)的基礎上進行設計。

4.革新網(wǎng)約車行政許可制度

《暫行辦法》試圖通過設置行政許可這一干涉力度較高的措施來規(guī)制網(wǎng)約車。但這一行政措施事實上只能導致抗拒對立的僵局，致使規(guī)制失靈。參鑒德國法上客運新業(yè)態(tài)短期許可的經(jīng)驗，我國應當“軟化”網(wǎng)約車的行政許可，降低規(guī)制強度，尋求替代性許可。有學者建議，網(wǎng)約車行政許可應向普通許可和信息登記、備案制度轉變，也可以借鑒國外先進的規(guī)制形式，如消極許可和類別執(zhí)照等。①參見修青華：《行政許可規(guī)制的轉變與創(chuàng)新——以網(wǎng)約車為例》，載《法大研究生》2016年第1期。

5.推進地方探索式實驗

共享經(jīng)濟是由一個個共享公司組織起來的一組組供需雙方的結合所構成的，頂層設計難以深入微觀范疇，地方政府便成為影響共享公司治理的極為重要的一方。②參見唐清利：《“專車”類共享經(jīng)濟的規(guī)制路徑》，載《中國法學》2015年第4期。此外，由于我國幅員遼闊，各地社會經(jīng)濟發(fā)展狀況差別較大，任何一項中央政策的施行無疑要給地方預留必要的空間，以滿足地方差異化的發(fā)展需求。因此，我國網(wǎng)約車規(guī)制改革必須重視基層的探索實踐。

《暫行辦法》已就網(wǎng)約車行政規(guī)制賦予了地方政府較大的政策自由裁量權，鼓勵各地因地制宜進行網(wǎng)約車行政規(guī)制的創(chuàng)新，并通過各地制度競爭和試錯，為全國性立法提供寶貴經(jīng)驗。然而，地方探索式實驗的實效取決于地方政府在整個行政系統(tǒng)中的地位、角色、目標追求，以及地方政府的規(guī)制能力和規(guī)制資源、技術的限制等因素。③參見王錫鋅：《在糾結中前行的網(wǎng)約車改革》，載《人民論壇》2016年第9期。當前，《暫行辦法》 地方細則的扭曲走樣，既有地方政府濫用網(wǎng)約車規(guī)制的政策裁量權的因素，也有地方政府網(wǎng)約車規(guī)制能力與技術不足的可能。由此可見，網(wǎng)約車改革的地方探索式實驗必須在法治框架下前行。

（三）網(wǎng)約車司法規(guī)制的介入

訴訟是國家規(guī)制最后的手段。毋庸置疑，網(wǎng)約車行政訴訟第一案、浙江首例滴滴車主延誤出行案、天津市首例網(wǎng)約車勞動關系案、北京市首例網(wǎng)約車交通事故責任糾紛案等新型案件的判決結果，對網(wǎng)約車業(yè)態(tài)產(chǎn)生了重要影響。在法律滯后與政策搖擺的情況下，我國法院對上述案件作出及時、公正的裁判，不僅能形成促進網(wǎng)約車發(fā)展的訴訟政策，還能實現(xiàn)法院在國家治理中地位與功能的位移。④關于訴訟政策形成的論述，參見齊樹潔主編：《民事訴訟法》，廈門大學出版社2016年版，第174頁。因此，對網(wǎng)約車新型案件的司法規(guī)制是必不可少的，尤其是涉及網(wǎng)約車的行政訴訟。對于此類行政訴訟，我國法院應當依法附帶審查涉嫌違法限權的規(guī)章及其他規(guī)范性法律文件。

然而，囿于成文法的傳統(tǒng)，我國法院對網(wǎng)約車規(guī)制的效率可能難以比肩行政執(zhí)法，其穩(wěn)定性也不如立法。那么，網(wǎng)約車的司法規(guī)制需要怎樣的制度安排？筆者認為，應以最高人民法院發(fā)布網(wǎng)約車訴訟的指導性案例為主要路徑，原因在于：一是轉型社會的糾紛具有復雜性、突發(fā)性和易變性的特征，解決糾紛的時間向度要求現(xiàn)代司法對轉型社會的正當性訴求給予充分的關注，以發(fā)揮現(xiàn)代司法回應性的功能。①參見王利明：《我國案例指導制度若干問題研究》，載《法學》2012年第1期。具有“準司法解釋”性質的指導性案例能引導法官正確填補網(wǎng)約車法律的漏洞，有效形成較為穩(wěn)定的訴訟政策。二是指導性案例有助于節(jié)約司法資源。伴隨網(wǎng)約車的迅猛發(fā)展，網(wǎng)約車糾紛將日漸增多，發(fā)布涉網(wǎng)約車指導性案例能節(jié)省類似案例的審理時間，提高訴訟效率，達致較為高效的訴訟規(guī)制之效。

（責任編輯：施立棟）

Internet Chauffeured Car’s Regulatory Quandary and Legal Countermeasure

Fang Jun

Now，Internet chauffeured cars are gradually spreading over the passenger transportation market，which produces great economic and social value. However，it also threatens the safety of public traffic and the order of passenger transport market. The conflict of formats，security risks，the vacuum of insurance etc，caused by Internet chauffeured cars，need national regulation. The current regulation status of Chinese Internet chauffeured cars，unfortunately，is poor in legislation quality，rough in administrative law enforcement，and insufficient in judicial relief. The beneficial experiences in the United States，Britain，Germany and France could contribute to the reforms of regulating Internet chauffeured cars in China. China should improve the quality of regulations on the Internet chauffeured cars. Based on the cooperation pattern between government and enterprises，the traffic administration department should be innovative in creating regulatory measures，and the local government should legally boost exploratory experiments. The judicial regulation of Internet chauffeured cars should be strengthened. Chinese courts need to make judgment on Internet chauffeured car timely and fairly，in order to form lawsuit policies that balance the regulation goal of the passenger transportation market and the innovative development of Internet chauffeured cars. Constructing a regulatory system of Internet chauffeured car with rule of law and internet mentality is a test for Chinese lawmakers and law-executors. It will promote the modernization of national governance capabilities in the E-age.

Internet Chauffeured Car Legislation；Mode of Government and Enterprise’ Cooperation；Judicial Regulation

D922.11

A

2095-7076(2017)02-0078-14

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.02.008

*中國政法大學司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心博士研究生。

本文受2015年福建省社會科學規(guī)劃重點項目“福建法院創(chuàng)建‘家事法庭’的探索與實踐”（項目編號：FJ2015A012）的資助。