李 鐘 俊

(濰坊市規(guī)劃局高新區(qū)分局，山東 濰坊 261205)

?

“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系展望

李 鐘 俊

(濰坊市規(guī)劃局高新區(qū)分局，山東 濰坊 261205)

介紹了我國現(xiàn)行規(guī)劃體系的起源、發(fā)展及類型，針對現(xiàn)行規(guī)劃體系存在的問題，提出了“多規(guī)合一”規(guī)劃體系，并根據(jù)“多規(guī)合一”的發(fā)展障礙，指明了“多規(guī)合一”規(guī)劃體系在未來的發(fā)展方向。

規(guī)劃體系，多規(guī)合一，國民經(jīng)濟(jì)，城鄉(xiāng)規(guī)劃

1 我國現(xiàn)行規(guī)劃體系基本情況

1.1 起源

我國現(xiàn)行規(guī)劃體系起源于古代的規(guī)劃思想，從《周禮·考工記》的“匠人營國”，到《管子》的“故城郭不必中規(guī)矩，道路不必中準(zhǔn)繩”，再到“筑城以衛(wèi)君，造郭以守民”等等。我國規(guī)劃思想是在這樣一種脈絡(luò)中發(fā)展的，它集中體現(xiàn)在都城的建造，體現(xiàn)為王權(quán)的服務(wù)。

1.2 發(fā)展

建國之后，我們學(xué)習(xí)借鑒前蘇聯(lián)許多規(guī)劃模式，前蘇聯(lián)模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它對貧瘠的中國迫切渴望發(fā)展起到了許多幫助，然而在改革開放三十多年的今天，特別是進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場環(huán)境、居民生活方式都發(fā)生了顯著變化，而我們的規(guī)劃體系還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，已明顯不適應(yīng)市場需要，應(yīng)加快我國的規(guī)劃體系改革，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.3 意義

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府要履行宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，需要以現(xiàn)行規(guī)劃體系為依據(jù)，通過市場調(diào)控、資源配置、環(huán)境保護(hù)、利益協(xié)調(diào)等方式，實(shí)現(xiàn)政府戰(zhàn)略目標(biāo)和維護(hù)社會(huì)公平。

1.4 分類

按照行政層次分類，我國規(guī)劃體系可以分成三個(gè)級別，即國家級、省級和市縣級。按照功能分類，我國規(guī)劃體系可以分成三類，即總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。

其中，現(xiàn)行規(guī)劃體系的核心內(nèi)容是“空間規(guī)劃”，主要有土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等等(見圖1)。

2 我國現(xiàn)行規(guī)劃體系存在的問題

我國規(guī)劃體系是沿用前蘇聯(lián)模式發(fā)展而成的，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制下，已顯示出諸多弊端。

2.1 規(guī)劃體系未整合

目前，我國規(guī)劃體系尚未整合，各種規(guī)劃數(shù)量多、體系亂，規(guī)劃編制部門各自為政，導(dǎo)致各種規(guī)劃之間內(nèi)容交叉，甚至互相矛盾，做不到有效銜接統(tǒng)一。不同規(guī)劃僅僅關(guān)注自身的發(fā)展，存在著“規(guī)劃分治”的問題，而這些現(xiàn)象與我國以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與部門權(quán)力制衡有關(guān)。以濰坊市為例，發(fā)改委主導(dǎo)編制國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土局主導(dǎo)編制土地利用總體規(guī)劃、規(guī)劃局主導(dǎo)編制濰坊市總體規(guī)劃、旅游局主導(dǎo)編制濰坊市旅游發(fā)展規(guī)劃、衛(wèi)計(jì)委主導(dǎo)編制醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃，每個(gè)部門都有自己的規(guī)劃，不同規(guī)劃之間難免會(huì)產(chǎn)生矛盾，阻礙重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

比如，在濰坊市總體規(guī)劃中有一個(gè)創(chuàng)新型項(xiàng)目需要落地，規(guī)劃沒有問題，但是到了國土部門，往往會(huì)出現(xiàn)此地塊為一般農(nóng)田，或者此地塊沒有土地指標(biāo)問題，造成項(xiàng)目落地困難，影響城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.2 規(guī)劃編制的標(biāo)準(zhǔn)不一

由于各類規(guī)劃編制的標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致規(guī)劃不能有效銜接。以三類主要專項(xiàng)規(guī)劃為例，國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在編制標(biāo)準(zhǔn)方面存在明顯的差異(見表1)，主要體現(xiàn)在如下方面：

1)土地分類標(biāo)準(zhǔn)：同名稱不同內(nèi)涵、同類用地分類方法不一致、用地分類彼此交叉或包含，新舊用地分類標(biāo)準(zhǔn)的不一致。2)統(tǒng)計(jì)手段、方法、口徑存在差異。3)規(guī)劃期限、規(guī)劃平臺(tái)不一致。

表1 三類專項(xiàng)規(guī)劃的比較

2.3 規(guī)劃法制建設(shè)滯后

法律是規(guī)劃實(shí)施的重要保證，完善的規(guī)劃體系終究要靠法制來護(hù)航。我國目前相關(guān)法律僅有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》，法制建設(shè)的滯后導(dǎo)致規(guī)劃在執(zhí)行過程中缺乏權(quán)威性和嚴(yán)肅性，嚴(yán)重影響各類規(guī)劃的實(shí)施。

近年來，濰坊市為了加強(qiáng)規(guī)劃的法制建設(shè)，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，維護(hù)群眾的合法權(quán)益，制定了《濰坊市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)導(dǎo)則(試行)》《濰坊市日照分析暫行管理規(guī)定》《濰坊市規(guī)劃與建筑方案專家評審暫行辦法》等相關(guān)規(guī)范，雖然解決了很多問題，但規(guī)劃的權(quán)威性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，隨意調(diào)整規(guī)劃的現(xiàn)象依然存在。

3 “多規(guī)合一”的前景展望

3.1 “多規(guī)合一”的發(fā)展方向

“多規(guī)合一”不是指只有一個(gè)規(guī)劃，而是規(guī)劃內(nèi)容上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！岸嘁?guī)合一”是以“三規(guī)合一”為基礎(chǔ)，即重點(diǎn)是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃三類規(guī)劃的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)、交通、教育以及衛(wèi)生等各類專業(yè)規(guī)劃，目的是實(shí)現(xiàn)空間布局的優(yōu)化、資源配置的高效和政府空間管控水平的提高。

3.2 基于國民經(jīng)濟(jì)、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的“多規(guī)合一”

1)三類規(guī)劃之間的特點(diǎn)。國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃注重確定城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)和行業(yè)發(fā)展的分類目標(biāo)。土地利用總體規(guī)劃通過剛性控制實(shí)施對土地資源的保護(hù)。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在城市建成區(qū)內(nèi)以滿足城市化發(fā)展的需求為目的，注重合理布局城市功能結(jié)構(gòu)、均衡資源布局和有續(xù)發(fā)展空間(見表2)。

表2 三類規(guī)劃的特點(diǎn)

2)三類規(guī)劃之間的關(guān)系。三類規(guī)劃之間的關(guān)系有一個(gè)比較形象的說法：國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃處于一種定“目標(biāo)”的狀態(tài)，土地利用總體規(guī)劃處于一種定“規(guī)模”的狀態(tài)，而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃就是在這種“目標(biāo)”和“規(guī)?！钡那疤嵯露ā安季帧??！叭?guī)分立”的現(xiàn)狀，導(dǎo)致城市開發(fā)管理發(fā)生沖突，削弱了各種規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，甚至引起城市建設(shè)成本的增加，已很難滿足城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求。

3.3 “多規(guī)合一”的障礙

“多規(guī)合一”可以提供一個(gè)綜合思路來解決我國現(xiàn)行規(guī)劃體系面臨的問題，但它在實(shí)際操作中也面臨一些阻力。

1)管理部門權(quán)利界限不清。從規(guī)劃管理角度來看，現(xiàn)階段多規(guī)分屬于不同權(quán)力機(jī)關(guān)管轄，如發(fā)改委、國土部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、環(huán)境保護(hù)部門等。規(guī)劃管理上的分權(quán)伴隨著不同部門之間，上下級部門之間以及部門內(nèi)部之間權(quán)力界限的模糊，引發(fā)政府在規(guī)劃管理職能上越位、缺位、錯(cuò)位并存的情況，直接導(dǎo)致“多規(guī)合一”在編制過程中引發(fā)的權(quán)力之爭。

2)規(guī)劃理念不同。不同規(guī)劃之間存在不同的規(guī)劃理念，如國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃注重發(fā)展速度，土地利用總體規(guī)劃注重耕地的保護(hù)，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃則主要是針對土地的合理利用為主要考慮對象。規(guī)劃理念的不同使得多規(guī)難以在一個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行有效融合，“發(fā)展”和“保護(hù)”一直都是管理部門抉擇的難題。

政府內(nèi)部各部門之間對于規(guī)劃的理念和標(biāo)準(zhǔn)不一致，就造成在規(guī)劃的實(shí)施過程中出現(xiàn)目標(biāo)不一致和模糊的狀態(tài)，部門之間容易產(chǎn)生分歧，決策不統(tǒng)一，規(guī)劃就很難實(shí)施。

3)編制標(biāo)準(zhǔn)不同。各類規(guī)劃之間在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃年限、技術(shù)平臺(tái)等方面存在差異。如，土地利用總體規(guī)劃采用西安80坐標(biāo)系統(tǒng)，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃采用地方坐標(biāo)系統(tǒng)。在整合不同規(guī)劃時(shí)，需要建立統(tǒng)一的工作平臺(tái)和統(tǒng)一的坐標(biāo)系，因此，坐標(biāo)轉(zhuǎn)換系統(tǒng)研究也成為一項(xiàng)新的課題。如，濰坊市總體規(guī)劃采用的是濰坊市坐標(biāo)系，而國土部門采用的是80坐標(biāo)，在實(shí)際工作當(dāng)中會(huì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)換困難的情況，不利于規(guī)劃實(shí)施和工作的開展。

4)編制人員與政府人員的阻力。蘇州是我國最早提出“多規(guī)合一”思路的城市，但一開始這一構(gòu)想就遇到來自規(guī)劃、國土、建設(shè)等不同部門的阻力，因?yàn)檫@樣的改革最后導(dǎo)致發(fā)改委部門主導(dǎo)的味道很濃，各部門都不愿意放權(quán)。

3.4 “多規(guī)合一”的初步設(shè)想

在當(dāng)前規(guī)劃體系下，不同規(guī)劃由不同的部門主導(dǎo)，各種規(guī)劃的法律關(guān)系沒有理順，各種規(guī)劃的編制期限、規(guī)劃范圍和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)各不相同，彼此間互相沖突的內(nèi)容使得各種規(guī)劃在執(zhí)行與實(shí)施中矛盾復(fù)雜、執(zhí)行困難，“多規(guī)合一”的必要性日益緊迫。

1)“多規(guī)合一”的優(yōu)勢。在“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系下，發(fā)展規(guī)劃可以發(fā)揮規(guī)劃綜合性和政策性的優(yōu)勢，彌補(bǔ)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃方面的不足；同時(shí)，兩個(gè)總體規(guī)劃可以充分發(fā)揮體系完整、操作性強(qiáng)和技術(shù)力量雄厚等優(yōu)點(diǎn)。

2)“多規(guī)合一”的現(xiàn)實(shí)意義。合理完善的規(guī)劃對于城市的建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義，項(xiàng)目的選址、規(guī)劃、建設(shè)需要發(fā)改、國土、環(huán)保等各部門的相互配合，解決部門各自為政、規(guī)劃編制相互脫節(jié)的問題，“多規(guī)合一”既可以促進(jìn)部門之間的協(xié)調(diào)和銜接，也可以提高規(guī)劃編制和落實(shí)的效率。

4 結(jié)語

多規(guī)并行的矛盾給城市空間管理帶來的諸多問題，而“多規(guī)合一”既注重空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，更注重城市管理流程和管理體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！岸嘁?guī)合一”的難點(diǎn)不在技術(shù)上，而在機(jī)制體制創(chuàng)新上，這一創(chuàng)新需要通過空間規(guī)劃體系新秩序的構(gòu)建來突破和解決。試點(diǎn)探索“多規(guī)合一”，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，是深化規(guī)劃與管理體系改革的一種探索，這種探索工作是在地方政府主導(dǎo)下基于城鄉(xiāng)空間的規(guī)劃協(xié)調(diào)。隨著工作的深入開展，“多規(guī)合一”也將融入我國規(guī)劃體系的構(gòu)建和探索之中，城市管理流程和管理系統(tǒng)將逐漸走向統(tǒng)一，并發(fā)揮重要作用。

[1] 門曉瑩，徐蘇寧.基于建立權(quán)力清單的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理改革探索[J].城市規(guī)劃，2014(12)：23-27.

[2] 朱 江，鄧木林，潘 安.“多規(guī)合一”：探索空間規(guī)劃的秩序和調(diào)控合力[J].城市規(guī)劃，2015(1)：41-47.

[3] 徐 東.關(guān)于中國現(xiàn)行規(guī)劃體系的思考[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2008(10)：181-185.

[4] 王吉勇.分權(quán)下的多規(guī)合一——深圳新區(qū)發(fā)展歷程與規(guī)劃思考[J].城市發(fā)展研究，2013，20(1)：23-29.

[5] 尹 明.經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地利用和城市總體規(guī)劃“三規(guī)合一”路徑[J].工業(yè)建筑，2014,44(8)：167-170.

[6] 張可云，趙秋喜，王舒勃.關(guān)于我國未來規(guī)劃體系的改進(jìn)問題思考[J].天府新論，2004(1)：57-60.

The planning system expectation of “multi rules unification”

Li Zhongjun

(High-Tech Zone Branch, Weifang Planning Bureau, Weifang 261205, China)

This paper introduced the origin, development and types of China’s current planning system, according to the existing problems of current planning system, put forward the planning system of “multi rules unification”, and according to the development obstacles of “multi rules unification”, pointed out the future development direction “multi rules unification” planning system.

planning system, multi rules unification, national economy, urban and rural planning

1009-6825(2017)12-0015-02

2017-02-18

李鐘俊(1973- )，女，工程師

TU984

A