陳天祥,賈晶晶

科層抑或市場？*
——社會服務(wù)項目制下的政府行動策略

陳天祥,賈晶晶

公共部門的項目制已經(jīng)從原來的財政領(lǐng)域溢出至社會服務(wù)領(lǐng)域，它突破了科層體制的碎片化障礙，呈現(xiàn)出常態(tài)化和過程監(jiān)管的特點。作為一種介于科層與市場之間的混合形態(tài)，社會服務(wù)項目制運行中的激勵與控制程度影響了政府在項目運行中的行為邏輯。在科層邏輯與市場邏輯的互嵌下，社會服務(wù)項目的目標一致性、資源依賴度、監(jiān)管嵌入性強弱及其不同組合造成了政府游走于科層與市場之間的行動策略，最終改變了政府與社會組織之間的關(guān)系狀態(tài)。

科層邏輯；市場邏輯；公共服務(wù)項目制；政府行動策略

一、 研究背景與問題的提出

通過項目制的方式進行社會建設(shè)，已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國各級政府治理創(chuàng)新的重要手段之一?；鶎诱ㄟ^項目形式突破了原有科層體制的碎片化障礙，社會服務(wù)的供給由科層制向項目制轉(zhuǎn)變。然而，項目作為一種市場化手段，在基層公共服務(wù)供給過程中并未始終呈現(xiàn)出契約化特點。通過經(jīng)驗觀察發(fā)現(xiàn)，政府在引進公共服務(wù)項目過程中，有時采用市場化手段，有時則傾向于延續(xù)科層機制。2016年6月至9月期間，通過對F市N區(qū)GC街道的實地調(diào)查和參加30多個社會服務(wù)項目的招評標及實施過程，筆者注意到了一個頗為有趣的現(xiàn)象：在GC街道探索型社區(qū)項目中，街道政府對項目的影響較小，社會組織自行決定項目內(nèi)容，政府與社會組織均按照合同來辦事；在GC街道由上下級政府共同出資的項目中，政府對社會組織干預(yù)較大，行政命令較多；在另一些項目如“社區(qū)矯正項目”中，政府對服務(wù)的專業(yè)性并不在乎，關(guān)注更多的是項目的開展是否有利于更好地完成部門任務(wù)；但在一些創(chuàng)新性項目中，更多時候合同雙方以合同外約定來推進項目，看似市場化的項目制供給又回到了類似于科層供給的老路。

為何社會服務(wù)項目制供給中，政府會呈現(xiàn)出科層與市場互嵌的行為邏輯？項目制一般指分稅制以后中央通過轉(zhuǎn)移支付的方式向下級政府提供資金支持的做法。學(xué)界關(guān)于項目制的討論,主要有幾方面：一是關(guān)于項目制的起源及特征，以分稅制以來中央轉(zhuǎn)移支付作為起點，對項目制的產(chǎn)生進行概括*渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體性支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期，第123—125頁；周雪光：《項目制：一個“控制權(quán)”理論視角》，《開放時代》2015年第2期，第85頁。；二是對項目制的運行機制以及項目運行可能的后果進行了分析，通過發(fā)包、打包與抓包的分級治理機制*折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期，第131頁。，項目重塑了中央與地方各層級政府間的關(guān)系，且這種分級治理機制改變了政府間的權(quán)責配置機制*陳家建、張瓊文、胡俞：《項目制與政府間權(quán)責關(guān)系演變：機制及其影響》，《社會》2015年第5期，第11—24頁。，也帶來了一系列始料不及的后果*黃宗智、龔為綱、高原：《“項目制”的運作機制和效果是“合理化”嗎？》，《開放時代》2014年第5期，第157—158頁；桂華：《項目制與農(nóng)村公共品供給體制分析——以農(nóng)地整治為例》，《政治學(xué)研究》2014年第4期，第61—62頁；周雪光著，程宇譯：《通往集體債務(wù)之路：政府組織、社會制度與鄉(xiāng)村中國的公共產(chǎn)品供給》，《公共行政評論》2012年第1期，第69—74頁。。已有研究事實上表明項目制已經(jīng)超出了其事本主義特性，國家治理通過項目確立了新的結(jié)構(gòu)形態(tài)*渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期，第115頁。。項目制本身也是一種發(fā)包體制，是在分稅制以來收入集權(quán)的條件下，中央政府依靠“條線”來加強對下級政府的控制，強調(diào)的是一種“條條”的發(fā)包*周雪光、練宏：《中國政府的治理模式:一個“控制權(quán)”理論》，《社會學(xué)研究》2012年第5期，第73—75頁；周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期，第3頁。。這與周黎安提出的“行政發(fā)包制”內(nèi)涵相近，兩者均強調(diào)在原有科層體制之內(nèi)嵌入一個市場化的發(fā)包體制，以此來解釋我國政府上下級之間的互動關(guān)系*周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年，第54頁。?！靶姓l(fā)包制”突出的是一種屬地發(fā)包，體現(xiàn)的是“塊塊”關(guān)系。條線的項目發(fā)包與塊塊的行政發(fā)包構(gòu)成了我國政府內(nèi)部“橫向競爭與縱向政府間互倚”的治理格局*史普原：《政府組織間的權(quán)責配置——兼論“項目制”》，《社會學(xué)研究》2016年第2期，第141—142頁。。

雖然已有研究均強調(diào)項目是介于科層制(官僚制、雇傭制)與市場制(發(fā)包制)之間的一種混合形態(tài)，但關(guān)于政府何時使用科層邏輯、何時使用市場邏輯以及這種邏輯對政府行為產(chǎn)生了何種影響，“行政發(fā)包制”與項目制均沒有進行系統(tǒng)的解釋。同時，項目制早已溢出財政領(lǐng)域，成為基層政府社會治理領(lǐng)域一個重要的制度現(xiàn)象，并對國家與社會關(guān)系產(chǎn)生了重要影響*張瓊文、韋克難、陳家建：《項目化運作對社區(qū)社會組織發(fā)展的影響》，《城市問題》2015 年第11期，第80頁。，甚至呈現(xiàn)出政府對社會組織的項目制治理特征*王向民：《分類治理與體制擴容：當前中國的社會組織治理》，《華東師范大學(xué)學(xué)報》哲學(xué)社會科學(xué)版2014年第5期，第130頁。。因此，項目制的解釋邏輯也應(yīng)該跳出單純上下級政府間的單向度解釋框架，兼顧橫向的政府與社會組織關(guān)系而進行雙向度分析。本文試圖建立一個社會服務(wù)項目制的分析框架來回答:社會服務(wù)項目制何以呈現(xiàn)出科層與市場同時存在的特點，與財政領(lǐng)域的項目制有何區(qū)別？在何種情況下社會服務(wù)項目制體現(xiàn)出科層化邏輯？何種情況下社會服務(wù)項目制又偏向于合同制邏輯？科層與市場之間究竟是如何互嵌的？基層政府在這種互嵌中表現(xiàn)出了何種行動策略？

二、社會服務(wù)項目制的分析框架

(一)社會服務(wù)項目制的產(chǎn)生

項目制最早起源于財政領(lǐng)域，主要是由自上而下的財政再分配制度、財政的激勵制度、市場化改革、政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求以及績效合法性的要求而產(chǎn)生的一種新的國家治理體制*渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，前揭文，第116—118頁。。社會服務(wù)領(lǐng)域的項目制屬于國家治理體制的一部分，其運作邏輯必然與官僚體系內(nèi)部的治理邏輯密不可分。但由于社會服務(wù)本身的特殊性，致使社會服務(wù)項目制的產(chǎn)生與財政領(lǐng)域項目制的產(chǎn)生邏輯不同*管兵、夏瑛：《政府購買服務(wù)的制度選擇及其治理效果：項目制、單位制、混合制》，《管理世界》2016年第6期，第26頁。?？偟膩碚f，社會服務(wù)項目制的產(chǎn)生受以下幾個因素的影響：

第一，社會服務(wù)項目制是績效合法性邏輯在社會服務(wù)領(lǐng)域的延續(xù)。已有文獻證明了改革開放以來中國政府的權(quán)威主要來自于績效的合法性*楊宏星、趙鼎新：《績效合法性與中國經(jīng)濟奇跡》，《學(xué)海》2013年第3期，第16頁。。中國上下分治的治理體制決定了上級政府必須對下級政府進行激勵才能產(chǎn)生較好的治理績效，社會服務(wù)項目制作為一種新的公共服務(wù)供給方式能夠滿足這種績效合法性要求,并已成為基層政府社會治理創(chuàng)新的重要抓手。

第二，社會服務(wù)項目制是政府職能轉(zhuǎn)移的重要手段。因經(jīng)濟體制改革的深化而誘發(fā)的社會結(jié)構(gòu)巨變和治理方式的重塑，要求減少政府對經(jīng)濟領(lǐng)域的直接控制，而將更多的精力投入到公共服務(wù)領(lǐng)域，并實現(xiàn)由全能型政府向有限責任型政府的轉(zhuǎn)變。在這個過程中，一些地方政府將部分公共服務(wù)職能以合同外包的形式轉(zhuǎn)移給社會組織，以解決“條塊分割”體制的碎片化弊端，社會服務(wù)項目制應(yīng)運而生。

(二)社會服務(wù)項目制的特點

美國項目管理協(xié)會(PMI)編寫的《項目管理知識體系指南》(PMBOK?指南)中指出項目是一種臨時性、階段性的為完成特定服務(wù)或任務(wù)的努力。但在社會服務(wù)領(lǐng)域中，項目制供給模式是中國基層政府緩和社會矛盾、解決社會難題的手段。它不僅具有外包合同制的特點，而且也具有政府績效合法性邏輯下的行政化色彩，是介于科層與市場之間的制度機制。與上下級政府間的項目制相比，社會服務(wù)項目制具有以下幾個特點(詳見表1)：

第一，社會服務(wù)項目制因社會建設(shè)的長期性而體現(xiàn)出常態(tài)化特征，其目標主要是緩和社會矛盾、對社會實行合法化控制，因此，政府對項目的監(jiān)督往往是過程式的。

第二，社會服務(wù)領(lǐng)域項目制也存在兩種運作邏輯，但內(nèi)涵不同?？v向是權(quán)力控制下的科層化供給模式，橫向是政府與社會組織之間的合同化供給模式，且縱向政府之間的權(quán)力關(guān)系往往會影響橫向關(guān)系，實際反映的是權(quán)威模式與協(xié)商模式的交叉運行*[美]菲利普·庫珀著，竺乾威、盧毅、陳卓霞譯，竺乾威校：《合同制治理：公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機遇》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第46—53頁。。

第三，相對于上下級政府間項目制中的上級擁有權(quán)責而下級只具有反控籌碼而言*陳家建、張瓊文、胡俞：《項目制與政府間權(quán)責關(guān)系演變：機制及其影響》，前揭刊，第4頁。，在社會服務(wù)項目制中，外包的只是公共服務(wù)業(yè)務(wù)而非公共服務(wù)責任，政府為規(guī)避風險采取各種科層手段對社會組織進行控制，而社會組織則只能利用專業(yè)知識優(yōu)勢對政府進行反控制。

表1 上下級政府間項目制與社會服務(wù)項目制的比較

資料來源：作者自制

(三)社會服務(wù)項目制的運作：科層與市場的互嵌

在新公共管理運動的浪潮下，公共服務(wù)合同外包已經(jīng)成為世界各國政府普遍采取的方式，但它是一種績效為導(dǎo)向的合同外包*Lawrence L M. Performance-based Contracting for Human Services: A Proposed Model.Public Administration Quarterly, 2007, Vol. 31(1/2):130—158.。我國在社會發(fā)育不成熟和績效合法性的潛在約束下，契約化的合作精神并未真正體現(xiàn)，項目的運行常常糅合了科層與市場兩種邏輯。更多情況下，科層邏輯與市場邏輯是互嵌的。波蘭尼(Karl Polanyi)最先提出“嵌入”一詞，主要用于對市場與社會關(guān)系的分析，認為市場是對社會的“實體性嵌入”*[英]波蘭尼著，黃樹民譯：《巨變：當代政治與經(jīng)濟的起源》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2013年，第25頁。。格蘭諾維特(Mark Granovetter)則認為，市場是對社會的“形式性嵌入”*Gannovetter M. Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddness.American Journal of Sociology, 1985, Vol.91(3): 504—507.。但他們都強調(diào)了一個重要的現(xiàn)象，即社會與市場是無法隔離的，是互嵌的,社會服務(wù)項目制的運行就具有以上嵌入性的特點。威廉姆森(Oilver E.Williamson)從交易成本視角出發(fā)，對市場制、混合制和層級制進行了區(qū)分，并提出激勵強度、行政控制和合同法制度是區(qū)別三者的關(guān)鍵維度*Williamson O E. Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective. Journal of Law, Economics, & Organization, 1999, Vol. 15(1): 312—314.。但他認為市場制通過強激勵、弱行政控制和司法爭端解決機制進行自主適應(yīng)，而層級制通過弱激勵、強行政控制和企業(yè)內(nèi)部爭端解決機制而實現(xiàn)協(xié)同適應(yīng)。公共服務(wù)項目制不完全等同于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的企業(yè)發(fā)包制與雇傭制，但在區(qū)分公共服務(wù)項目制究竟采用市場還是科層的問題上，威廉姆森的三維度分析框架給了我們啟發(fā)：隨著激勵程度與行政控制的不同，政府的公共服務(wù)邏輯會發(fā)生變化。通過激勵程度與控制程度的強弱組合，可以得到一個二維的矩陣圖(詳見圖1)。

圖1 社會服務(wù)項目制下的科層與市場互嵌邏輯

圖1的左上角和右下角分別是科層與市場兩個極端，右上角與左下角分別代表的是市場與科層互嵌的結(jié)果。社會服務(wù)項目制究竟是如何使得基層政府游走于科層與市場之間的呢？本文將激勵程度與控制程度進一步細化，用目標一致性維度來測量激勵程度，使用資源依賴程度與監(jiān)管嵌入性來衡量項目運行中的控制程度。

第一，組織目標是提供指定與選擇行動方案的準則，是決策與行動的方向與約束，可以提供辨識和評估特定的組織運作的準則，并指導(dǎo)行為、激勵行為、標志行為、證明行為和評價行為*[美] W·理查德·斯科特、杰拉爾德·F·戴維斯著，高俊山譯：《組織理論：理性、自然與開放系統(tǒng)的視角》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年，第210頁。。因此，基層政府與社會組織雙方的價值目標與偏好是否一致會影響二者合作的策略*Najam A. The Four-C’s of Third Sector-Government Relations. Nonprofit Management and Leadership, 2000, Vol. 10(4):382—384。?；鶎诱陨淼陌l(fā)展目標與社會組織作為理性經(jīng)濟人之間存在著目標分立的潛在壓力：一方面，在社會服務(wù)項目制的供給模式下，作為委托人的基層政府有著整體上晉升的激勵，目標趨向于以治理創(chuàng)新來解決社會問題；而社會組織首先要解決的目標是生存問題，二者之間存在目標的不一致。另一方面，在“條塊分割”的政府管理體制下，各層級政府之間的目標也存在不一致性，這會對基層政府與社會組織各自的行動策略產(chǎn)生影響。

第二，組織對環(huán)境資源的依賴程度會影響其在運行過程中的權(quán)力支配情況，因此組織一般都選取受約束最少的途徑協(xié)調(diào)同其他組織的關(guān)系，減少交換關(guān)系所帶來的依賴性*費顯政：《資源依賴學(xué)派之組織與環(huán)境關(guān)系理論評介》，《武漢大學(xué)學(xué)報》哲學(xué)社會科版2005年第4期，第452頁。。根據(jù)交易成本理論，交易能否有效推行，要在依賴等級權(quán)威和指令的組織與依賴價格信號的市場之間進行選擇*[美]威廉姆森著，蔡曉月、孟儉譯：《市場與層級制：分析與反托拉斯含義》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2011年，第95—120頁。，這就決定了政府在社會服務(wù)項目中必須依賴組織之外的資源。資源依賴程度的大小決定了權(quán)力的大小，即依賴性較小的主體比依賴性較大的主體擁有更多權(quán)力，后者將處于不利地位*Epstein, E.M. Business Political Activity: Research Approaches and Analytical Issues. Research in Corporate Social Performance and Policy, 1980,2: 155.。政府對社會組織的資源依賴程度強弱會影響政府在與社會組織合作過程中的權(quán)力配置情況，資源依賴程度越高，政府在雙方的權(quán)力配置中越處于劣勢，越要加強對社會組織的控制以改變不利地位。本文將政府對社會組織的資源依賴程度劃分為對社會組織的專業(yè)性依賴和項目績效依賴兩個層次。

第三，監(jiān)管嵌入性反映了組織的控制強度。不完全契約理論從產(chǎn)權(quán)角度出發(fā)，認為由于信息的不完全和認識的有限性，導(dǎo)致完全契約事實上的不存在*Hart O, Moore J. Property Rights and the Nature of the Firm, Journal of Political Economy. 1990, Vol. 98(6) :1121—1122.。這就導(dǎo)致合同外的剩余控制權(quán)的存在和控制權(quán)的歸屬對參與雙方的激勵問題*Hart O, Shleifer A and Vishny R W. The Proper Scope of Government:Theory and an Application to Prisons, Quarterly Journal of Economics.1997, Vol. 112(4):1128.。政府在公共服務(wù)外包的過程中，只是將服務(wù)業(yè)務(wù)承包給社會組織，但提供公共服務(wù)的責任依然是政府，這也就給社會組織對社政府實施反控制提供了條件。因此，作為委托人的基層政府必然要對合同的履行情況進行監(jiān)控。學(xué)者將嵌入性理解為個體多大程度上嵌入一個網(wǎng)絡(luò)或個體是否為某個社會網(wǎng)絡(luò)的一部分*Tsai L. Solidary Groups, Informal Accountability, and Local Public Goods Provision in Rural China.American Political Science Review. 2007, Vol. 101(2):356.。本文的嵌入性實際上就是指在政府監(jiān)管過程中，是否將社會組織嵌入自身體制，并主要分為兩個層次：一是對社會組織的結(jié)構(gòu)嵌入，二是對社會組織的政治嵌入。后者指政府在監(jiān)管過程中，是否將自身意志加入項目。嵌入性越強，政府對社會組織的控制程度也越強。

通過對以上三個維度的分析，本文認為上級政府、基層政府與社會組織之間各自的目標一致性不同，會導(dǎo)致激勵程度的不同；資源依賴度強弱與監(jiān)管的嵌入性將會影響項目運行中的權(quán)力分配與控制程度。在社區(qū)探索型服務(wù)項目中，公共服務(wù)相對于社區(qū)而言為增量，基層政府與社會組織的目標主要是保證項目落地并長期合作。此時，基層政府對社會組織的資源依賴程度較低，政府在權(quán)力配置中處于優(yōu)勢地位，因此在此類項目中政府對社會組織的控制力度也相應(yīng)較弱?；鶎诱畬⒐卜?wù)項目的設(shè)計和實施全權(quán)委托給社會組織，此時社會服務(wù)項目呈現(xiàn)出強激勵、弱控制特點，基層政府在此類項目運作中通過正式契約與社會組織合作，是市場導(dǎo)向的行為邏輯。

在政績亮點工程項目中，公共服務(wù)項目承載了“晉升錦標賽”的功能，政府與社會組織之間的目標較為一致，雙方都希望項目能成為“亮點”。在此類項目中，政府對社會組織的資源依賴程度較高，政府依靠社會組織的服務(wù)來保證政績的延續(xù)性，致使政府在權(quán)力配置中處于不利位置；基層政府為了保證亮點工程績效，往往在項目立項、實施過程中加入自身的意志，監(jiān)管嵌入性較強，從而加強了對社會組織的控制。此時基層政府往往通過嚴格把關(guān)合同來實現(xiàn)對社會組織的控制，是將市場嵌入科層的邏輯。

在某些上級指定的社會服務(wù)項目中，因上下級政府間目標存在不一致性而抑制了基層政府的行為積極性。由于項目并非政績亮點，因此基層政府對社會組織的專業(yè)性依賴和項目績效較低，致使政府在此類項目中處于有利地位，同時社會組織在項目運轉(zhuǎn)過程中往往接受上級政府與基層政府的雙重財政支持，這降低了基層政府對社會組織的控制程度。此外，在此類項目中，大部分社會組織需要接受基層政府與上級政府的雙重考核，因此，基層政府不便將自身意志強加在項目中，體現(xiàn)出一種弱控制的特點，基層政府通過與社會組織合謀來對上級政府實施反控，是一種將科層嵌入市場的行為邏輯。

在某些涉及綜治維穩(wěn)等領(lǐng)域的社會服務(wù)項目中，基層政府的目標是緩解體制內(nèi)人員編制不足的壓力，具有“官方背景”的社會組織只是為了“分一杯羹”，雙方目標存在不一致性，政府對社會組織也沒有實施強有力的激勵。從控制程度來看，政府對社會組織的項目績效依賴比較高，政府有通過控制來改變自身不利地位的動力；在此類項目中，政府將社會組織直接納入體制的一部分，且在項目監(jiān)管中將綜治維穩(wěn)的意志貫徹于項目始終，監(jiān)管的嵌入性強。政府通過吸納來控制社會組織，是一種科層導(dǎo)向的行為邏輯。

綜上所述，社會服務(wù)項目制運作下政府的行為邏輯呈現(xiàn)出游走于科層與市場之間的特點(詳見表2)。

表2 社會服務(wù)項目制運作對政府行動策略的影響

資料來源：作者自制

三、案例經(jīng)驗：游走于科層與市場之間的基層政府行動策略

GC街道是F市N區(qū)下轄的街道辦事處之一。2009年6月，街道推出了旨在創(chuàng)新社會治理的“關(guān)愛GC”建設(shè)，由街道財政專項撥款成立“關(guān)愛基金”，用于社會服務(wù)項目的購買。到2016年，“關(guān)愛基金”已持續(xù)投入5 000多萬元，購買了超過30多個社會組織的涵蓋長者、城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、企業(yè)及外來務(wù)工人員、青少年、社區(qū)矯正、心理援助等多個領(lǐng)域的社會服務(wù)項目*數(shù)據(jù)來源：GC街道歷年“關(guān)愛GC”建設(shè)總結(jié)材料，內(nèi)部資料。，項目化供給逐漸成為該街道社會服務(wù)供給的主導(dǎo)模式。

(一)“通過契約的合作”：強激勵、弱控制下的市場邏輯

GC街道通過開發(fā)探索型社區(qū)服務(wù)項目來解決社區(qū)發(fā)展問題。在此類項目中，基層政府對社會組織的干預(yù)比較少，是一種“通過契約的合作”。具體表現(xiàn)為：第一，項目招標采取競爭形式，注重項目標書設(shè)計和項目團隊建設(shè)；第二，項目內(nèi)容的確立主要以有效解決社區(qū)實際問題為原則，而不是基于政府的主觀意志；第三，項目評估以《“關(guān)愛基金”服務(wù)項目管理辦法》為依據(jù)。

服務(wù)外來工子女的“愛心學(xué)堂‘合’你同行”項目就屬于以上類型的項目。該項目的服務(wù)使用單位即L社區(qū)是外來人口聚居的社區(qū)，流動人口占總?cè)丝诘?3.98%，就讀于該社區(qū)小學(xué)的本地學(xué)生與外來工學(xué)生比例為1:7，社區(qū)需要解決外來工子女的融入問題。由于有助于解決社區(qū)的實際問題，基層政府積極配合項目開展而非進行控制，總體上呈現(xiàn)出“通過契約的合作”特點?；鶎诱词袌鲞壿嬇c社會組織展開合作的原由主要有：

第一，基層政府與社工機構(gòu)的目標一致。基層政府的目標是盡力讓項目留在社區(qū)，從而解決社區(qū)外來工子女的融入問題；社工機構(gòu)首要的目的是盡力把項目設(shè)計好并具體落實，并希望項目能持續(xù)下去，使自己站穩(wěn)腳跟。目標較為一致促使雙方有較高的激勵，從而有動力開展合作。

第二，政府對社會組織的專業(yè)性依賴、項目績效依賴均較低。由于“愛心學(xué)堂”項目沒有涉及政府關(guān)鍵政績領(lǐng)域，政府對項目的要求只在于活躍社區(qū)氛圍，增強社區(qū)凝聚力，故而對社會組織的依賴度較低。GC街道某社區(qū)負責人表示：“反正社工來了，至少有一個好處就是它能活躍社區(qū)氛圍，有活動搞嘛，我們歡迎它加入到社區(qū)中來。”(訪談記錄20160708)由此可見政府對社會組織的資源依賴程度總體上較弱，這使政府在權(quán)力關(guān)系中的位置較為有利，因而政府對社會組織的控制力度也較低。

第三，監(jiān)管的嵌入性較弱使政府對社會組織的控制程度亦較弱。在社區(qū)探索型項目中，社工機構(gòu)只要按合同要求做即可達標，街道沒有將自身意志嵌入項目，也無需對社會組織進行人員吸納。社區(qū)某負責人說：“我們對具體的項目形式會推薦一下，但整體內(nèi)容還是由機構(gòu)(指社工機構(gòu))來寫，最終項目的發(fā)展方向也比較傾向于機構(gòu)所設(shè)計的項目內(nèi)容?！?訪談記錄20160708)這表明政府對社會組織的結(jié)構(gòu)嵌入與政治嵌入均較低，基層政府呈現(xiàn)出市場導(dǎo)向的行動策略。

(二)“通過合同的控制”：強激勵、強控制下的市場嵌入科層邏輯

在政府創(chuàng)新社會治理的初期，公共服務(wù)外包的形式往往不是競爭性的，是一種政府對社會組織的單一采購。更多情況下，社會服務(wù)項目是由基層政府部門與社工機構(gòu)共同設(shè)計或共同研發(fā)的。隨著時間的推移，代表政府政績亮點的公共服務(wù)項目中，基層政府的行為邏輯發(fā)生了轉(zhuǎn)變，開始通過合同來對社會組織實施控制：由單一采購轉(zhuǎn)向“邀約”競爭購買，逐漸加大“邀約”力度；由合同外約束轉(zhuǎn)向合同內(nèi)約束；扶持社會組織發(fā)展的同時加強對它們的控制，提高驗收標準，整體上呈現(xiàn)出一種市場對科層的嵌入。這些變化皆緣于項目的激勵與控制強度發(fā)生了變化。

首先，目標一致使政府有動力將服務(wù)內(nèi)容深化?！捌髽I(yè)創(chuàng)享家”項目是“關(guān)愛GC”建設(shè)的七大主題中心之一，以“關(guān)注企業(yè)、關(guān)愛人”為宗旨，為企業(yè)及其員工提供各類服務(wù)。2012年，B機構(gòu)理事長受政府職能部門邀請一起設(shè)計和研發(fā)企業(yè)社會服務(wù)的形式，“企業(yè)創(chuàng)享家”項目由此而來。該項目作為GC街道社會治理創(chuàng)新的一大亮點工程，有利于實現(xiàn)良好的治理績效預(yù)期和樹立良好的地方聲譽，因而受到政府的高度重視。承接該項目的B機構(gòu)也有著與街道一致的目標，因為項目的開展有利于增強組織的服務(wù)能力和提高組織聲譽。因此，雙方均具有做好項目的強激勵。

其次，政府對社會組織的項目績效依賴與專業(yè)性依賴均比較高。由于B機構(gòu)開展的企業(yè)社會服務(wù)是街道整個社會治理創(chuàng)新中的亮點，為了避免不確定性和政績風險，政府不愿輕易更換項目承接方。雖然該服務(wù)項目一年一投標，但B機構(gòu)連續(xù)多年中標，這是因為在GC街道能夠開展企業(yè)社工服務(wù)的機構(gòu)中，B機構(gòu)的專業(yè)性最強。由于社會服務(wù)多為軟性服務(wù)，難以事先準確界定服務(wù)標準，合同雙方經(jīng)常通過合同外約束來推進項目，B機構(gòu)借此不斷調(diào)整具體的服務(wù)內(nèi)容和標準，這使政府不斷承受項目調(diào)整的潛在風險。因此，政府有強控制社會組織的動力。

最后，監(jiān)管的結(jié)構(gòu)嵌入和政治嵌入均較強。由于“企業(yè)創(chuàng)享家”項目的“亮點”作用，在服務(wù)過程中，政府的監(jiān)管是過程式且嵌入式的。每個主題中心的服務(wù)運營都由政府建立的社工中心與社工機構(gòu)協(xié)同推進，社工機構(gòu)幾乎成為社工中心的“運營部”，監(jiān)管的結(jié)構(gòu)嵌入較強；而對項目的運行，政府始終將“留住企業(yè)、留住人才以穩(wěn)定GDP”的意志貫穿在服務(wù)始終，以對項目發(fā)展方向嚴格把控，體現(xiàn)為較強的政治嵌入，導(dǎo)致政府的控制力度也較強。

由此，政府在此類項目中既巧妙運用市場的邏輯擺脫自身對社會組織的依賴，又運用科層式的監(jiān)督與檢查把控項目發(fā)展方向，以實現(xiàn)績效的合法性。為了控制風險，政府在監(jiān)督中加大考核力度，提高驗收標準，甚至在某些情況下降低招標門檻，邀請多個社工機構(gòu)參與競標，降低對某個社會組織的依賴程度，是一種“通過合同的控制”策略。

(三)“通過合謀的合作”：弱控制、弱激勵下的科層嵌入市場邏輯

針對上級指定的社會服務(wù)項目，基層政府的行動策略開始發(fā)生變化。在F市，不少社會治理創(chuàng)新項目由街道開始，被上一級政府(區(qū)政府)吸納，然后自上而下予以推廣。其中，“職工·家”項目就是一個典型?；鶎诱畬Υ讼麡O應(yīng)對并與社會組織結(jié)成聯(lián)盟，是一種“通過合謀的合作”策略，具體表現(xiàn)為項目招標中的傾向性選擇、項目執(zhí)行中的合同外約束和項目運行中的合作式反控等科層嵌入市場的行為邏輯。

之所以出現(xiàn)上述局面，首先是因為項目參與各方的目標不一致。本屬于GC街道的政績亮點一旦被上級政府自上而下推行，基層政府和相關(guān)服務(wù)承接機構(gòu)的積極性就會大打折扣。B機構(gòu)通過競標獲得了街道層級的“職工·家”項目的執(zhí)行權(quán)，但由于該類項目是由N區(qū)總工會自上而下推動的，且將區(qū)級“職工·家”建設(shè)以項目形式打包給了一個社工機構(gòu)，這就意味著B機構(gòu)要面對承接了區(qū)級“職工·家”項目的社工機構(gòu)同行的驗收。對此，B機構(gòu)項目負責人深表不滿：“從2015年開始，我們就面臨多頭領(lǐng)導(dǎo)的問題。評估上我們面臨兩套標準：一是區(qū)總工會的標準，二是街道‘關(guān)愛GC’的標準。而且我們的評估資料是要交給執(zhí)行區(qū)級項目的機構(gòu)來審核，大家都是同行，我們心里不平衡?！?訪談資料20160811)由此可以看出，基層政府與上級政府的目標差異挫傷了基層政府和社工機構(gòu)的積極性，促使兩者結(jié)盟對付上級政府機構(gòu)。

其次，基層政府在項目實施中的控制力較低。這緣于兩個方面：一是政府對社工機構(gòu)的專業(yè)性依賴與項目績效依賴均較低。由于此項目的推行由N區(qū)政府自上而下推行，GC街道只是負責執(zhí)行。此外，承接該項目的社工機構(gòu)并非無可替代，因此，政府對機構(gòu)的依賴度較低。二是社工機構(gòu)對GC街道的資源依賴度也較低，由于“職工·家”項目由N區(qū)總工會自上而下推行，項目同時接受上級政府的獎勵資金和街道政府的“關(guān)愛基金”，因此，社工機構(gòu)對GC街道的資金依賴較低。以上兩個原因，都導(dǎo)致GC街道的控制力度較低。

最后，GC街道在項目監(jiān)管中的結(jié)構(gòu)嵌入與政治嵌入均較低。由于承接服務(wù)的社工機構(gòu)得到了雙重資助，因此，在考核過程中，社工機構(gòu)需要向兩個資助方提交項目執(zhí)行進度表，并以區(qū)總工會規(guī)定的指標為主要的考核依據(jù)。GC街道“關(guān)愛基金”在本項目中的資助只能用于人員經(jīng)費，不能用于活動經(jīng)費，這使GC街道難以將自身意志嵌入項目執(zhí)行和監(jiān)督中。此外，在實際運行過程中，N區(qū)總工會要求各個鎮(zhèn)街“職工·家”機構(gòu)直接向其遞交匯報材料，從而降低了街道對社工機構(gòu)進行結(jié)構(gòu)嵌入的可能性。這樣，GC街道對社工機構(gòu)的控制力被削弱了。

因此，在新的項目周期中，GC街道鼓勵B機構(gòu)承接所有的“職工·家”項目，前提是它需要配合GC街道從事一些部門職能工作。為此，街道總工會明確規(guī)定其中一個社工兼顧項目與街道總工會的工作，并要求社工機構(gòu)在向區(qū)級工會遞交材料前(包括微信公眾號等)，需先期接受街道總工會的審核。街道總工會與社工機構(gòu)通過結(jié)盟實現(xiàn)對區(qū)總工會的反控，是“通過合謀的合作”，基層政府呈現(xiàn)出科層嵌入市場的行為特點。

(四)“通過吸納的控制”：弱激勵、強控制下的科層導(dǎo)向邏輯

在社會發(fā)育不良的情況下，大量具有官方背景的社會組織承接了社會服務(wù)項目，其最主要的目的是通過承接服務(wù)而解決體制內(nèi)政府人員緊缺的問題。在這一目標的左右下，基層政府的行為邏輯表現(xiàn)為“通過吸納的控制”：一是以解決組織人員短缺為目標，代替了真正的項目服務(wù)目標；二是以吸納社工機構(gòu)工作人員代替了與社工機構(gòu)的平等合作；三是以完成部門職能任務(wù)代替了項目的專業(yè)性任務(wù)。

第一，目標不一致導(dǎo)致基層政府和社會組織的積極性均較低。在維穩(wěn)及綜治領(lǐng)域，引入社會服務(wù)的初衷是維持社會穩(wěn)定，降低治理風險，而基層政府則欲借助引入社工機構(gòu)而解決人員短缺的問題，社工機構(gòu)承接此類項目的主要目的卻是獲得組織更大的生存空間，雙方在目標上存在不一致性。2009年，社區(qū)矯正工作由公安機關(guān)移交到司法機關(guān)，目的是更好地利用司法機關(guān)所擁有的資源優(yōu)勢，深化社區(qū)矯正服務(wù)。然而，GC街道司法所卻無法提供充足的人力資源。從2012年至2015年，GC街道社區(qū)矯正對象中，全年在管人數(shù)從49人增長到90人，非全年在管人數(shù)由118人增長到200人*數(shù)據(jù)來源：《GC街道社區(qū)矯正采購社會服務(wù)項目內(nèi)容及費用分析》，2016年7月。。按相關(guān)規(guī)定，至少20個社區(qū)矯正對象要配備一名專職人員，但事實情況卻是“我們的人員流動性很大，目前專門負責社區(qū)矯正工作的只有一個專職人員。因為涉及到執(zhí)法工作，所以還是公務(wù)員編制的比較好。但編制問題在街道一級本來就很難解決，因此，我們也希望通過購買項目來解決人手不足的問題”(訪談記錄20160706)。在人手嚴重不足的情況下，基層政府與社工機構(gòu)窮于應(yīng)付，談何項目激勵呢？

第二，從資源依賴程度看，基層政府對社會機構(gòu)的項目績效依賴程度較高。2011年，GC街道成立社區(qū)矯正教育基地，以政府購買服務(wù)的方式提供相關(guān)服務(wù)，“風信子”項目由此產(chǎn)生。這種方式得到廣東省司法廳的肯定，也成為GC街道又一個治理創(chuàng)新的“亮點”。因此，GC街道對“風信子”項目的績效依賴度也較高，政府在權(quán)力分配中處于不利地位，基層政府自然也會加強控制保證項目績效的延續(xù)性。

第三，從監(jiān)管的嵌入性看，基層政府的結(jié)構(gòu)嵌入與政治嵌入均較強，這使政府的控制力度大大加強?！帮L信子”項目只是司法所為了做社區(qū)矯正而開展的項目，以項目來輔助部門職能工作的開展，將項目人員當成司法所的工作人員，政府對社會組織的結(jié)構(gòu)嵌入較強。此外，社區(qū)矯正項目涉及綜治維穩(wěn)工作，政府不敢掉以輕心，在項目執(zhí)行和監(jiān)督中的政治嵌入非常強。由此，基層政府將社工機構(gòu)吸納到自身體制，既加強了對社會組織的控制，同時保證了項目的發(fā)展方向在自己的控制之內(nèi)，此時基層政府采取的完全是科層導(dǎo)向的行動策略。

四、結(jié)論與討論

本文試圖通過項目制運行中的激勵程度與控制程度來解釋政府的行為邏輯。通過對GC街道開展的30多個公共服務(wù)項目的剖析，對政府在社會服務(wù)運行中的行為選擇進行了類型學(xué)劃分。本文提到的基層政府主要是指街道辦事處，它是公共服務(wù)項目最終落地的地方，也是各個行為主體接觸最頻繁的地方，因此在街道這個場域中分析政府的行為策略具有典型意義。

項目制成為近年來學(xué)界討論的重點，學(xué)者們強調(diào)項目制是在原有科層體制內(nèi)部嵌入了市場化的發(fā)包體制。但已有研究忽略了介于科層與市場之間的項目制究竟是如何導(dǎo)致基層政府行為發(fā)生轉(zhuǎn)變的，基層政府又是如何在科層邏輯與市場邏輯之間進行轉(zhuǎn)換的。事實上，社會建設(shè)的長期性決定了社會服務(wù)項目制常態(tài)化和過程監(jiān)管特點，契約化的公共服務(wù)外包并未能直接約束基層政府的行為，反而在一定程度上成為政府控制社會組織的籌碼。在社會發(fā)育不良的環(huán)境下，社會組織一方面沒有足夠?qū)嵙εc政府討價還價，另一方面也未受到行業(yè)約束而提升專業(yè)性，最終加強了它與政府之間不對等的資源依賴?；鶎诱男袨椴呗砸膊⒎且怀刹蛔儯涸谏婕罢冃У捻椖恐?，政府不惜任何代價加強對社會組織實施控制；在沒有涉及政府“亮點”工程的項目中，政府的行為才可能趨向于市場的邏輯。項目推進的程度不同，也會改變政府與社會組織之間的力量對比，從而使政府迅速做出反應(yīng)，及時調(diào)整策略。政府的行動策略同時受到制度環(huán)境的影響，如何保證社會服務(wù)項目能在中國式官僚政治體系中正常運轉(zhuǎn)且避免政府對社會組織的控制，以真正實現(xiàn)社會力量對公共事務(wù)的自主和平等參與，時至今日，仍是一個懸而未決和需要努力探討的話題。

本文的案例發(fā)生地是珠三角發(fā)達城市，基層政府具有較雄厚的財力用于購買社會服務(wù)，案例所涉及的社會組織以社工組織為主，這就決定了本文結(jié)論的外推空間。此外，本文重點關(guān)注科層與市場究竟是如何互嵌而導(dǎo)致政府的不同行為策略。在公共服務(wù)外包中，社會組織應(yīng)如何應(yīng)對政府的行為策略以及具有何種行為選擇，也是探討政社關(guān)系的重要組成部分。合同雙方的各種行動策略會造成政府與社會組織之間關(guān)系的何種變化，以及這些關(guān)系形態(tài)會造成何種后果，都有待深入研究，需要學(xué)界同仁共勉。

【責任編輯：楊海文；責任校對：楊海文，趙洪艷】

2017—01—04

陳天祥，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院(廣州510275)； 賈晶晶，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院 (廣州510275)。

10.13471/j.cnki.jsysusse.2017.03.017