李慧涓　梁灝

摘要：在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，一些城市周邊的農(nóng)村出現(xiàn)了一批集中居住的新型小區(qū)。有些小區(qū)中存在著公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共空間缺乏管理、公共事務(wù)管理主體缺位、管理制度無法落實(shí)等突出問題。為了破解此類小區(qū)的管理難題，成都蜀光社區(qū)發(fā)展能力建設(shè)中心在成都市金堂縣磨盤山村的聚居小區(qū)開展了可持續(xù)管理試點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目目標(biāo)是探索農(nóng)村聚居小區(qū)可持續(xù)管理的有效途徑。主要通過運(yùn)用參與式方法，對聚居小區(qū)管理小組和住戶進(jìn)行能力建設(shè)，推動社區(qū)群眾自主參與社區(qū)公共事務(wù)管理，在具體做事的過程中逐步建立起符合社區(qū)實(shí)際情況的可持續(xù)管理機(jī)制。該試驗(yàn)取得了良好的效果，實(shí)現(xiàn)了管理人員、管理制度和管理經(jīng)費(fèi)的可持續(xù)性，為農(nóng)村基層治理提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)：明確管理主體是前提，好的制度設(shè)計(jì)是基礎(chǔ)，外部社會組織是必要的協(xié)助者和陪伴者。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村聚居小區(qū)；可持續(xù)管理；公共事務(wù)

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0921（2017）03-0131-06

一、背景：新型農(nóng)村聚居小區(qū)面臨的管理困境

為了打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，成都市自2003年起在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中推進(jìn)“三個(gè)集中”，即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中，土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。這一工作在很大程度上加快了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的步伐，有力地推動了城鄉(xiāng)融合和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，但也出現(xiàn)了新的亟待解決的問題。在推進(jìn)“農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中”的過程中，農(nóng)村出現(xiàn)了一批新型聚居小區(qū)。受到管理體制、資金的影響，這類農(nóng)村聚居小區(qū)普遍面臨著很大的管理困境。2014年成都市民政局“金堂縣云合鎮(zhèn)磨盤山村聚居點(diǎn)可持續(xù)管理”項(xiàng)目的實(shí)施，為成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中出現(xiàn)的大量農(nóng)村聚居小區(qū)實(shí)現(xiàn)自主管理提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，是對破解目前我國農(nóng)村聚居小區(qū)管理難題的有益探索。

二、過程：建立小區(qū)可持續(xù)管理機(jī)制的實(shí)踐

磨盤山村地處成都市金堂縣，是成都市最偏遠(yuǎn)、區(qū)位條件較差的村莊之一。從成都市區(qū)出發(fā)，穿過橫亙在成都平原和川中淺丘之間的龍泉山脈，大約兩個(gè)小時(shí)的車程方能到達(dá)。磨盤山村共有16個(gè)村民小組，2028人。2013年，按照成都市政府“三個(gè)集中”的原則和要求，該村94戶324人從原來散落在村莊中的自建房中搬進(jìn)了政府新修的聚居小區(qū)，住上了公寓樓房。最初，搬上樓房的村民們還覺得很新鮮，然而隨著人住時(shí)間的推移，聚居小區(qū)的管理難題日漸凸顯。

（一）困境：農(nóng)村集中居住遭遇的管理難題

第一，公共設(shè)施和空間缺乏管理

在城市的商品房小區(qū)，通常會有一個(gè)物管公司代管小區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共空間。然而在磨盤山村的聚居小區(qū)，受限于地處農(nóng)村、小區(qū)規(guī)模小、管理成本高、農(nóng)民沒有繳交物業(yè)費(fèi)的習(xí)慣等等因素，并沒有第三方物業(yè)公司進(jìn)入，小區(qū)公共設(shè)施和公共空間無人管理。當(dāng)發(fā)生公共路燈、管道損壞等情況時(shí)，因無專人負(fù)責(zé)，導(dǎo)致不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和維修。不僅如此，還有一些居民在小區(qū)的公共空間隨意傾倒垃圾污水、堆放柴禾，甚至養(yǎng)雞養(yǎng)鴨、生火做飯、亂搭亂建，圈占公共綠地栽種莊稼、蔬菜等，村干部屢次制止也無濟(jì)于事。另外，由于小區(qū)的曬壩用地嚴(yán)重不足，居民為了及時(shí)晾曬糧食，往往每天早上四五點(diǎn)鐘就開始搶占小區(qū)內(nèi)的曬壩，還有的人提前一天就用板凳、磚頭、油布等“占地盤”，甚至還出現(xiàn)過居民之間因搶占曬壩引發(fā)的打架斗毆事件。

第二，公共事務(wù)管理主體缺位

公共設(shè)施和空間缺乏管理，進(jìn)一步說是由公共事務(wù)邊界不清、管理權(quán)責(zé)不明、管理主體缺位導(dǎo)致的。受到傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式的影響，居民遇到大事小事都找村兩委或鎮(zhèn)政府解決，甚至包括樓道的路燈不亮、家里的水管破裂、房屋漏水等問題。從村兩委的角度來看，一方面，村兩委認(rèn)為居民的“等靠要”思想嚴(yán)重，把所有的管護(hù)責(zé)任都推給了政府（在農(nóng)村社會，村兩委很容易被認(rèn)為是基層政府的代表），卻不愿承擔(dān)居民應(yīng)有的責(zé)任。村兩委擔(dān)心：目前小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施仍在保修期內(nèi)，村兩委還可以找開發(fā)商來解決，但保修期后發(fā)生維修問題該如何處理呢？找誰解決？維護(hù)的錢又從哪里來？另一方面，人住聚居小區(qū)的人口僅占全村總?cè)丝诘?5%左右，磨盤山村村兩委不可能將全部精力和公共資源投入到聚居小區(qū)上。然而居民們卻認(rèn)為，當(dāng)初搬進(jìn)聚居小區(qū)是政府動員的，就應(yīng)該由政府“承包”到底。即使有些熱心居民想?yún)⑴c小區(qū)管理，也因?yàn)椤懊徽圆豁槨倍霰?。在既有的體制結(jié)構(gòu)里，“不在其位，不謀其政”、凡事“找政府”，成為小區(qū)居民的集體慣性。

第三，管理制度難以真正落實(shí)

聚居小區(qū)前的公示欄，醒目地張貼著村規(guī)民約，上面有對聚居小區(qū)管理的各項(xiàng)要求和規(guī)定。村兩委認(rèn)為只要大家能夠遵守，小區(qū)的管理肯定可以做好，居民們卻不“認(rèn)賬”，仍然是“自家管自家”、“各掃門前雪”的狀況。村規(guī)民約形同虛設(shè)，無法落實(shí)。此外，很多居民“搭便車”心態(tài)嚴(yán)重，甚至自己不遵守卻希望通過別人的遵守來“獲利”。久而久之，一些違規(guī)行為得不到糾正，漸漸地就“習(xí)慣成自然”了。如何讓管理制度得到居民的認(rèn)可和執(zhí)行，是聚居小區(qū)管理面臨的又一問題。

（二）行動起來：自己的小區(qū)自己管

如何建立起磨盤山村聚居小區(qū)的可持續(xù)管理機(jī)制？怎樣做到有人管、有錢管、有制度管？這是磨盤山村試圖解決的問題。2014年，成都市民政局支持社會組織“成都蜀光社區(qū)發(fā)展能力建設(shè)中心”（以下簡稱“蜀光”）在磨盤山村實(shí)施改善聚居點(diǎn)管理試點(diǎn)項(xiàng)目。項(xiàng)目目標(biāo)是探索農(nóng)村聚居小區(qū)可持續(xù)管理的有效途徑。主要通過運(yùn)用參與式方法，對聚居小區(qū)管理小組和住戶進(jìn)行能力建設(shè)，推動社區(qū)群眾自主參與社區(qū)公共事務(wù)管理，在具體做事的過程中逐步建立起符合社區(qū)實(shí)際情況的可持續(xù)管理機(jī)制和社區(qū)居民參與平臺。

第一，選出一個(gè)聚居小區(qū)居民認(rèn)可的管理小組

在蜀光的協(xié)助下，村兩委組織聚居小區(qū)召開居民大會，先由居民提出管理人員的標(biāo)準(zhǔn)和要求，再通過公開選舉產(chǎn)生管理小組成員，形成小區(qū)居民認(rèn)可的聚居小區(qū)可持續(xù)管理小組，由這個(gè)小組代表全體居民來管理整個(gè)小區(qū)的公共事務(wù)。管理小組由三名成員組成，分別擔(dān)任管理小組的組長、會計(jì)和出納。

第二，培養(yǎng)管理小組的工作能力

管理小組產(chǎn)生了，但小組成員對未來小區(qū)的管理缺乏信心，擔(dān)心小區(qū)居民不理解、不配合自己的工作，也對如何開展工作感到迷茫。蜀光根據(jù)管理小組面臨的困難和問題，有針對性地設(shè)計(jì)和開展了系列培訓(xùn)。主要的培訓(xùn)內(nèi)容包括：工作態(tài)度、工作方法和工作技巧等。例如：如何制定各項(xiàng)制度、如何規(guī)范小組成員的行為、如何與村兩委和居民溝通、如何協(xié)調(diào)矛盾等等，每一次培訓(xùn)，蜀光都會特別邀請村兩委和一些居民代表參加，增加不同利益相關(guān)群體的相互理解，幫助管理小組建立起公信力。同時(shí)，蜀光在整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施過程中，根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)展節(jié)奏，及時(shí)給予管理小組技術(shù)支持，耐心陪伴管理小組成長。在系列培訓(xùn)和有效的技術(shù)支持下，管理小組的能力在“邊干邊學(xué)”中不斷提高，小區(qū)居民對管理小組的信任也在此過程中不斷提高。

第三，管理小組帶領(lǐng)小區(qū)居民開展小區(qū)管理活動

一是了解小區(qū)問題和居民需求。由管理小組帶領(lǐng)全體居民調(diào)查了解小區(qū)存在的問題，并和居民一起討論解決辦法。按照項(xiàng)目資金的使用原則，由管理小組帶領(lǐng)居民一起規(guī)劃設(shè)計(jì)項(xiàng)目活動和預(yù)算，并制定出詳細(xì)實(shí)施方案。

二是集體制定聚居小區(qū)管理制度，在蜀光的協(xié)助下，管理小組和居民共同討論制定并通過了“聚居小區(qū)管理公約”、“聚居小區(qū)維修基金管理制度”、“聚居小區(qū)維修基金管理小組內(nèi)部管理制度”、“聚居小區(qū)維修資金使用管理制度”等一整套制度、公約。在制度制定的過程中，遇到居民意見不統(tǒng)一時(shí)，管理小組就及時(shí)召開居民大會，反復(fù)征集居民的意見和建議，對提出的疑問作出解釋說明，推動小區(qū)居民對管理制度達(dá)成共識，并在居民簽字確認(rèn)后進(jìn)行公示。在管理制度的制定過程中，居民對小區(qū)的主人翁意識不斷提高，參與小區(qū)管理的積極性也得到了提升。

三是組織居民自主開展小區(qū)改善活動。改善活動從小區(qū)居民需求意愿最強(qiáng)烈的事情人手，先易后難，充分調(diào)動居民的積極性。經(jīng)過居民大會一致討論同意，先實(shí)施小區(qū)綠化、院壩硬化工程。管理小組和居民共同制定了這項(xiàng)工程的方案，列出了詳細(xì)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及細(xì)致的資金預(yù)算。管理小組把招標(biāo)方案在村內(nèi)進(jìn)行張貼，鼓勵(lì)懂技術(shù)的村民來參加投標(biāo)。在村兩委的組織和監(jiān)督下，最終選擇了符合條件、有一定技術(shù)能力的人來承擔(dān)小區(qū)綠化和院壩硬化的建設(shè)項(xiàng)目。整個(gè)建設(shè)活動中，小區(qū)居民除了積極投工投勞外，還協(xié)助管理小組對工程質(zhì)量進(jìn)行了監(jiān)督。在管理小組的帶領(lǐng)下，全體居民對自己的小區(qū)做了一次“大掃除”，在規(guī)定的期限內(nèi)自覺拆除了亂搭濫建的各種圈舍，清理了隨處堆放的雜物，并恢復(fù)了綠化帶。

四是討論確定清潔費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)和公開招聘清潔工。通過小區(qū)綠化和院壩硬化工程項(xiàng)目的實(shí)施，小區(qū)居民建立了對管理小組的信任。當(dāng)管理小組把收取清潔費(fèi)的議題在居民大會上提出后，也順理成章地獲得了居民們的普遍支持。小區(qū)居民討論通過按照100元/戶/年的標(biāo)準(zhǔn)繳納清潔費(fèi)，用于聘請小區(qū)清潔人員和購買必要的清潔用具。清潔工的招聘也由全體居民一起決定，最終大家選擇了小區(qū)內(nèi)兩戶家庭比較困難，但做事踏實(shí)的人來為大家服務(wù)。

五是建立聚居小區(qū)可持續(xù)維修基金。試點(diǎn)項(xiàng)目為聚居小區(qū)投入9萬元，由管理小組按照“有借有還、有償使用、周轉(zhuǎn)循環(huán)”的原則，初步建立起聚居小區(qū)可持續(xù)維修基金。這筆維修基金是長期投入到聚居小區(qū)的一筆資金，居民們按照達(dá)成共識的“可持續(xù)維修基金管理制度”的要求，對這筆維修基金進(jìn)行借貸，通過支付資金占用費(fèi)，使基金能夠產(chǎn)生一定的收益。收益部分既可以支付基金的管理運(yùn)作成本，也可以用于未來聚居小區(qū)維修維護(hù)的必要開支。

六是建立并運(yùn)作集體“小企業(yè)”增加集體資產(chǎn)。管理小組認(rèn)為，僅依靠聚居小區(qū)維修基金運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，還難以支撐小區(qū)日常的維修維護(hù)活動開支。管理小組在與蜀光多次溝通后，蜀光同意借款3萬元用于購買水稻收割機(jī)，全體居民一起討論確定了“收割機(jī)管理制度”，并委托管理小組進(jìn)行管理和使用。通過幫助村民收割水稻收取服務(wù)費(fèi)用。服務(wù)費(fèi)用中扣除必要的人員、維修、材料開支之外的收益，累積到聚居小區(qū)的維修資金。2015年，收割機(jī)純收入600。多元，基本能夠維持小區(qū)目前的維修維護(hù)開支。

三、效果：建立可持續(xù)性的管理機(jī)制

改善公共事務(wù)管理，難的不是實(shí)現(xiàn)短期效果，而是長期穩(wěn)定的成效。通過一系列項(xiàng)目活動，磨盤山村從以下三個(gè)方面建立和強(qiáng)化了聚居小區(qū)的可持續(xù)管理機(jī)制。

（一）管理人員的可持續(xù)性

所謂管理人員的可持續(xù)性，是指當(dāng)外部幫助機(jī)構(gòu)撤出后，管理人員仍然能夠持續(xù)存在并有效地開展工作。為此，項(xiàng)目通過把握一系列關(guān)鍵環(huán)節(jié)來建立這種持續(xù)性。首先，管理人員是公選產(chǎn)生的，得到了全體居民的認(rèn)可。居民的信任增強(qiáng)了小組成員樂意為大家服務(wù)的信心。其次，在“邊干邊學(xué)”的過程中，管理人員的管理能力不斷提升，管理效果越來越好，管理人員的積極性也越來越高。第三，建立了管理人員改選的機(jī)制，所有居民有權(quán)對管理人員的工作進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)，如果不滿意，可以進(jìn)行改選。這種改選機(jī)制可以避免因管理人員不得力而導(dǎo)致小區(qū)管理流于形式的風(fēng)險(xiǎn)。最后是建立的聚居小區(qū)可持續(xù)維修基金和集體“小企業(yè)”會產(chǎn)生一定的收益，收益可以補(bǔ)償管理人員的部分勞動付出（勞務(wù)補(bǔ)貼），讓管理人員更能夠安心于小區(qū)的管理活動。

（二）管理制度的可持續(xù)性

在該項(xiàng)目實(shí)施之初，小區(qū)的告示欄里醒目地張貼著村規(guī)民約，上面有對聚居小區(qū)管理的各項(xiàng)要求和規(guī)定，然而這些規(guī)定并沒有發(fā)揮其作用。正如居民所說：“墻上的那個(gè)制度沒有人遵守，遵守了也沒有人會說你是個(gè)好人。”制度的持續(xù)性要求制度本身具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，并且可操作性強(qiáng)。磨盤山村聚居小區(qū)在重新制定制度時(shí)，一是讓居民對小區(qū)管理的需求和意愿都得到了充分的表達(dá)；二是管理制度是所有居民集體討論確定的，得到了廣泛的認(rèn)可；三是所有的規(guī)章制度都是基于聚居小區(qū)實(shí)際情況的，是可執(zhí)行和可落實(shí)的；四是小區(qū)居民在參與討論制度制定的過程中，增進(jìn)了相互的理解，學(xué)會了協(xié)商和妥協(xié)，這就有利于各項(xiàng)管理制度真正發(fā)揮作用。

（三）管理經(jīng)費(fèi)的可持續(xù)性

相對來說，管理經(jīng)費(fèi)的可持續(xù)性是最難建立的，卻又是非常重要的。與城市商品房小區(qū)不同，農(nóng)村聚居小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施維修、維護(hù)資金的來源不穩(wěn)定，一旦資金短缺，小區(qū)管理可能會容易陷入僵局。蜀光和聚居小區(qū)居民一道，正在探索可持續(xù)管理經(jīng)費(fèi)的實(shí)現(xiàn)路徑。目前聚居小區(qū)可持續(xù)維修基金和集體“小企業(yè)”已經(jīng)為聚居小區(qū)的公共設(shè)施維護(hù)和公共事務(wù)管理建立了部分持續(xù)的資金來源，朝著實(shí)現(xiàn)小區(qū)管理的財(cái)務(wù)可持續(xù)性向前邁出了一大步，未來小區(qū)將沿著這條道路繼續(xù)走下去。

四、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）明確管理主體是前提

農(nóng)村聚居小區(qū)管理主要回應(yīng)的是小區(qū)居民本身的需求，因此小區(qū)的居民是小區(qū)管理最主要的主體，應(yīng)該充分調(diào)動小區(qū)居民參與公共事務(wù)管理的積極性，激發(fā)其主人翁意識。這需要通過一系列精心設(shè)計(jì)的活動和好的工作方法，逐步建立社區(qū)精英和小區(qū)居民參與公共事務(wù)的熱情、信心、機(jī)會、條件和能力。

此外，農(nóng)村聚居小區(qū)的管理，會有多個(gè)主體參與其中，是一種多元共治的結(jié)構(gòu)。具體來說，可能的主體包括小區(qū)居民、業(yè)主委員會、第三方物業(yè)管理團(tuán)隊(duì)、村兩委、社會組織等。要使多元主體都能夠有效地參與其中，首先要做的是厘清各主體的行動邊界，其次是搭建多方參與的渠道及聯(lián)動機(jī)制。從本案例中可以看到，在試點(diǎn)項(xiàng)目之前，小區(qū)僅有村委會一方參與到小區(qū)管理中。而項(xiàng)目介入后，重新梳理了主體關(guān)系，選出代表居民的管理小組負(fù)責(zé)日常小區(qū)管理；小區(qū)居民有維護(hù)小區(qū)環(huán)境和繳納清潔費(fèi)的義務(wù)，也有監(jiān)督管理小組的權(quán)力；村兩委擔(dān)負(fù)引導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)助的角色；蜀光作為外部社會組織，起到能力建設(shè)和技術(shù)支持的作用。

（二）好的制度設(shè)計(jì)是基礎(chǔ)

要建立小區(qū)居民的規(guī)則意識，做到“先說斷，后不亂”。通過達(dá)成共識的、得到廣泛認(rèn)可的制度來規(guī)范和推動社區(qū)的集體行動。好的制度設(shè)計(jì)要關(guān)注制度產(chǎn)生的過程。在制度設(shè)計(jì)過程中，首先要讓居民有充分表達(dá)的機(jī)會，進(jìn)行公開和足夠的辯論；其次是不以簡單投票、少數(shù)服從多數(shù)的方式作決策，而是推動社區(qū)在不斷的協(xié)商——相互妥協(xié)——達(dá)成共識這一過程。此外，好的制度必須是可操作、可落地的，否則，制度將形同虛設(shè)。

（三）外部社會組織是必要的協(xié)助者和陪伴者

外部社會組織的角色是協(xié)助者，任務(wù)是協(xié)調(diào)一個(gè)過程，創(chuàng)造一個(gè)舞臺，讓社區(qū)當(dāng)主角。在本案例中，蜀光協(xié)助磨盤山村的農(nóng)村聚居小區(qū)建立了一個(gè)讓小區(qū)居民、管理小組、村兩委等不同利益相關(guān)群體可以充分參與的機(jī)制，構(gòu)建了一個(gè)平等交流、協(xié)商解決問題的平臺；另一方面，外部社會組織是社區(qū)能力成長的陪伴者，要跟著社區(qū)的節(jié)奏，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)提供及時(shí)有效的技術(shù)支持和能力建設(shè)服務(wù)。

（責(zé)任編輯：付國英 王麗娟）