汪輝勇

如何理解“公共事務(wù)”？這在理論上和實(shí)踐上，都無(wú)疑是一個(gè)十分重要的問(wèn)題。它與公共權(quán)力的邊界、公共組織的建設(shè)、公共管理的展開(kāi)、政府職能的確定、政府績(jī)效評(píng)估方案的制定等問(wèn)題有著十分密切的關(guān)系。但實(shí)際上人們對(duì)于這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)并不十分清晰，盡管人們大量地在使用這一概念。筆者試圖為彌補(bǔ)這一缺憾而努力，就公共事務(wù)概念展開(kāi)討論，以請(qǐng)教各位同仁。

一、有關(guān)公共事務(wù)的各種理解

我國(guó)自20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始有人使用“公共事務(wù)”這一概念，從21世紀(jì)初開(kāi)始有比較多的人使用這一概念并關(guān)注其相關(guān)問(wèn)題。人們對(duì)這一概念的理解和解釋大概可以歸納為以下幾種：

(一)將公共事務(wù)理解為與社會(huì)公眾的共同需求、與公共物品和公共利益有關(guān)的“事務(wù)”或“社會(huì)活動(dòng)”。如王惠巖說(shuō)：“所謂公共事務(wù)，指該社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)為了把社會(huì)控制在秩序范圍內(nèi)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，所進(jìn)行的滿足社會(huì)成員共同需要與要求的一系列社會(huì)活動(dòng)。”①王敏、王樂(lè)夫說(shuō)：“公共事務(wù)包括公共物品的生產(chǎn)與供給和公共服務(wù)的設(shè)立與開(kāi)展?！雹谥芰x程說(shuō)：“所謂公共事務(wù)，是指為了滿足社會(huì)全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們的共同利益，讓他們共同受益的那類事務(wù)?！雹蹌⑽跞鹫f(shuō)：“公共事務(wù)即公共領(lǐng)域的事務(wù)，它與一定地域共同體多數(shù)成員利益普遍相關(guān)，如公共安全、公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的供給?！雹苓@是我國(guó)學(xué)界關(guān)于公共事務(wù)概念的主流觀點(diǎn)，上述論及公共事務(wù)概念的文章或著作的被引用率最高，其作者在政治學(xué)和公共管理學(xué)領(lǐng)域的影響力也是較高的。⑤

(二)公共事務(wù)即公共管理對(duì)象的個(gè)人需求問(wèn)題。這是中國(guó)人民大學(xué)的劉太剛教授提出來(lái)的。他認(rèn)為，“古今中外的公共管理實(shí)踐，都不僅要處理體現(xiàn)公眾共同需求的所謂公共事務(wù)，而且要處理眾多只體現(xiàn)特定個(gè)人需求的單個(gè)人事務(wù)。例如，一孤兒在山上迷路陷入險(xiǎn)境，政府通常都會(huì)組織力量進(jìn)行搜救?！薄肮彩聞?wù)的同義詞是公共問(wèn)題，而不是公共活動(dòng)或公共行為。例如，災(zāi)區(qū)民眾的吃飯需求問(wèn)題、孤獨(dú)老人的養(yǎng)老需求問(wèn)題，等等。”“公共事務(wù)反映的是作為公共管理的服務(wù)對(duì)象的個(gè)人需求，而不一定是全體或多數(shù)人的共同需求；即便是所謂的共同需求或組織需求也不過(guò)是個(gè)人需求的集合；公共事務(wù)的表現(xiàn)形式是作為公共管理服務(wù)對(duì)象的人的需求問(wèn)題，而不是公共管理主體的一系列活動(dòng)或行為，即便是公共管理主體自身的管理問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上也是作為服務(wù)對(duì)象的個(gè)人的需求問(wèn)題——前者是后者的轉(zhuǎn)化形式。”⑥

(三)將公共事務(wù)等同于公共管理。這一觀點(diǎn)其實(shí)與前文所謂的“主流觀點(diǎn)”是大概一致的，但它明確地將“公共事務(wù)”與“公共管理”等同。如陳振明說(shuō)：“‘公共’是與‘私人’相對(duì)而言的，凡是與眾人相關(guān)的事務(wù)(眾人之事)和組織或團(tuán)體的活動(dòng)(集體行動(dòng))都可以稱為‘公共事務(wù)’(廣義)；國(guó)家的活動(dòng)、以國(guó)家為中心的活動(dòng)或政府的管理活動(dòng)(政治與行政)是最基本或最典型的‘公共事務(wù)’(狹義)?！雹?/p>

(四)將公共事務(wù)理解為公共管理的對(duì)象。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者很多。如王惠巖說(shuō)：“公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理，沒(méi)有公共事務(wù)，就沒(méi)有公共管理?！雹嗤鯓?lè)夫說(shuō)：“公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。”⑨劉太剛說(shuō)：“實(shí)際上，公共事務(wù)是公共管理主體所要處理的事務(wù)對(duì)象，也就是公共管理主體所要解決的問(wèn)題?！雹獾鹊?。

二、應(yīng)該如何理解公共事務(wù)

(一)什么是“事務(wù)”

《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“事務(wù)”一詞的解釋是“所做的或要做的事情?！边@一解釋顯然并不充分，“事情”只是“事務(wù)”的另一個(gè)說(shuō)法，基本上屬于同語(yǔ)反復(fù)。但它強(qiáng)調(diào)事務(wù)是“所做的”或“要做的”，可以讓我們明確一點(diǎn)：事務(wù)與人的行動(dòng)即“做”的過(guò)程聯(lián)系在一起?！八觥奔凑谧龌蛞呀?jīng)做，“要做”即將做或需要做。

“事務(wù)”是“所做的”或“要做的”，那么要問(wèn)：(1)為什么做？(2)誰(shuí)來(lái)做？(3)做什么？(4)怎么做？“做”是人的行動(dòng)，意味著人的體力和腦力的付出，所以它一定是有原因或目標(biāo)的，人是不會(huì)無(wú)緣無(wú)故地去付出體力和腦力、去“做”事情的；“做”還有一個(gè)誰(shuí)來(lái)做的問(wèn)題，沒(méi)有明確的主體，“做”便是一句空話；“做”必定有對(duì)象，即一定環(huán)境和條件中的客體?！白觥币馕吨鴮?duì)一定對(duì)象的改造；“做”也必定有一個(gè)方式問(wèn)題，人們不可能毫無(wú)章法的改造對(duì)象。對(duì)這四個(gè)問(wèn)題的追問(wèn)或可幫助我們更充分地理解或解釋“事務(wù)”這一概念。

對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，回答是需要或利益。人們付出體力和腦力去做事情，無(wú)非為了滿足一定的需要或?qū)崿F(xiàn)某種利益。這也是我們對(duì)人類行為動(dòng)因的一個(gè)基本認(rèn)識(shí)。事務(wù)以人的需要或利益為目標(biāo)，人的需要或利益是“事務(wù)”產(chǎn)生或存在的必要性前提。

第二個(gè)問(wèn)題，“事務(wù)”誰(shuí)來(lái)“做”？無(wú)疑應(yīng)該是與“事務(wù)”有直接或間接利益關(guān)系的人來(lái)做。這與第一個(gè)問(wèn)題是聯(lián)系在一起的。人們做事是為了實(shí)現(xiàn)利益，而且是為了實(shí)現(xiàn)自己的利益，如果事務(wù)與自己的利益沒(méi)有關(guān)系，人們往往不會(huì)去做。如果某事務(wù)與某人沒(méi)有利益關(guān)聯(lián)，我們也不會(huì)認(rèn)為某人應(yīng)該去做某事務(wù)。

第三個(gè)問(wèn)題，做什么？即“做”的對(duì)象或改造的對(duì)象，則無(wú)非外在客觀世界以及人自身的主觀世界。這也是“事務(wù)”得以產(chǎn)生、存在的條件，沒(méi)有明確的對(duì)象，做不成事，也無(wú)所謂“事務(wù)”。

第四個(gè)問(wèn)題，怎么做？即行動(dòng)的方式，它主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是技術(shù)，另一方面是人與人彼此合作的方式。在不同的歷史時(shí)代、不同的環(huán)境中，人們?yōu)闈M足需要或?qū)崿F(xiàn)利益而改造對(duì)象的行動(dòng)方式是不同的。

因此，所謂事務(wù)，是指主體為實(shí)現(xiàn)其利益(需要)而以某種方式對(duì)一定的對(duì)象進(jìn)行改造的過(guò)程。

(二)何為“公共”

“公共”一詞無(wú)論在漢語(yǔ)還是在西方語(yǔ)言中，都是指與“私人”相對(duì)的“公有”“公用”“共同”而言的。

“公共”一詞蘊(yùn)含著兩種關(guān)系，一種是主體與客體的關(guān)系，一種是主體與主體的關(guān)系。也就是說(shuō)，(1)必須有主體(人)出場(chǎng)。沒(méi)有主體一切皆無(wú)，無(wú)所謂“公共”，也無(wú)所謂“私人”；(2)必須有客體在場(chǎng)。沒(méi)有客體、沒(méi)有對(duì)象，無(wú)所謂“公共”；(3)必須有其他主體到場(chǎng)。孤獨(dú)的、單一的主體無(wú)所謂“公共”，但可能有“私人”；(4)到場(chǎng)的主體必須指向同一客體。不指向同一客體，主體與主體之間沒(méi)有交集、不發(fā)生關(guān)系，不可能有“公共”。但可能有“私人”，有彼此隔絕、老死不相往來(lái)的“私人”。

總之，“公共”與“私人”的區(qū)別在于，“公共”不僅包含主體與客體的關(guān)系，還包含著主體與主體的關(guān)系。而“私人”只包含主體與客體的關(guān)系。公共，即一定場(chǎng)域多個(gè)主體與同一客體之間的關(guān)系。

(三)公共事務(wù)即具有公共性的事務(wù)

“公共事務(wù)”“公共性”主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.以“公共利益”或“公共需求”為目標(biāo)。事務(wù)以利益或需求為目標(biāo)，公共事務(wù)之所以是公共事務(wù)，因其以實(shí)現(xiàn)“公共利益”或“公共需求”為目標(biāo)。

2.以具有公共性的事物為對(duì)象。一項(xiàng)事務(wù)之所以是公共事務(wù)，除了因?yàn)槟繕?biāo)(成果)的公共性，也與對(duì)象的公共性分不開(kāi)。公共事務(wù)對(duì)象的“公共性”主要有三種情況：第一，作為對(duì)象的事物本身具有公共效用。具有公共效用的事物不一定都是公共事務(wù)的對(duì)象，但如果它需要保護(hù)或維護(hù)，則可能成為公共事務(wù)的對(duì)象；第二，作為對(duì)象的事物本身具有公害性。事物因?yàn)榫哂泄π孕枰宄蛳?，可能成為公共事?wù)的對(duì)象；第三，建成的事物具有公益性。作為直接對(duì)象的事物可能不具有公益性，但對(duì)其加工、改造而建成或造成的事物具有公益性。

3.要求人人參與。一定的公共事務(wù)與一定范圍內(nèi)的每個(gè)人都有利益關(guān)聯(lián)，所以要求人人參與。但是，人類社會(huì)是有勞動(dòng)分工的，是一個(gè)通過(guò)交換而相互合作的體系，公共事務(wù)所要求的“人人參與”并不是說(shuō)每個(gè)人都必須直接參加其勞作。事實(shí)上，公共事務(wù)只需要少數(shù)人的直接“勞作”，而大多數(shù)人只需間接參與，即繳納一定數(shù)額的稅費(fèi)。

4.只能由少數(shù)專業(yè)人員即“公務(wù)員”直接做。從上述三個(gè)特征來(lái)看，不以公共利益為目標(biāo)、對(duì)象不具有“公共性”、不要求人人出資的事務(wù)，應(yīng)該排除在公共事務(wù)之外。這大概是沒(méi)有疑義的。但是，能不能不說(shuō)具備上述三個(gè)特征的事務(wù)就一定是“公共事務(wù)”了？從社會(huì)分工和勞動(dòng)交換的事實(shí)來(lái)看，還不一定。比如，“高速公路”是一種公共利益形式，或者說(shuō)是一種具有公共性的對(duì)象，它的修建、維護(hù)是人人出資的(公共財(cái)政投資)，那么，高速公路的修建、維護(hù)工作就無(wú)疑是“公共事務(wù)”？不一定。事實(shí)上，高速公路修建、維護(hù)中的大量工作都是由市場(chǎng)主體完成的，參與高速公路修建和維護(hù)工作的人員大都不是“公務(wù)員”。既然是由市場(chǎng)主體完成的工作，那就不能說(shuō)是“公共事務(wù)”，而應(yīng)該是“私人事務(wù)”。類似的情況很多。這也就是說(shuō)，一種事務(wù)總體上看是“公共事務(wù)”，實(shí)際上其中夾雜著或多或少的可以由市場(chǎng)主體完成的“私人事務(wù)”。但這些“私人事務(wù)”的產(chǎn)品形式或勞務(wù)形式將由“公共財(cái)政”收購(gòu)，其目標(biāo)是公共利益。既然是“私人事務(wù)”，那就不屬于“公共事務(wù)”。那么，如何將這部分“私人事務(wù)”從總體性“公共事務(wù)”中剔除(區(qū)分開(kāi)來(lái))？我們認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)是“是否只能少數(shù)專業(yè)人員即‘公務(wù)員’來(lái)做”。

即不能交給市場(chǎng)主體來(lái)做。哪些事務(wù)是可以交給市場(chǎng)主體做的？這是一個(gè)需要在實(shí)踐中不斷求解的問(wèn)題。大概可以概括兩個(gè)特征：第一，事務(wù)本身或其成果是可以準(zhǔn)確計(jì)量并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制而合理定價(jià)的。市場(chǎng)主體以贏利為目標(biāo)，而市場(chǎng)贏利以準(zhǔn)確計(jì)量和合理定價(jià)為前提。一種事務(wù)如果沒(méi)有辦法準(zhǔn)確計(jì)量并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制而合理定價(jià)，那就不可能交由市場(chǎng)主體去做。第二，事務(wù)可以交由多個(gè)市場(chǎng)主體同時(shí)做。市場(chǎng)的魅力在于競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)“市場(chǎng)”就沒(méi)有意義。一種事務(wù)如果不能同時(shí)由多個(gè)市場(chǎng)主體去做，那就意味著喪失競(jìng)爭(zhēng)而走向壟斷，那也就喪失了交由市場(chǎng)去做的意義。

5.社會(huì)活動(dòng)或集體行動(dòng)。公共事務(wù)在行動(dòng)方式上是否也有自己的不同于私人事務(wù)的特征？有。但主要體現(xiàn)在人與人的關(guān)系方面，公共事務(wù)表現(xiàn)為社會(huì)活動(dòng)或集體行動(dòng)，私人事務(wù)則不一定。在技術(shù)方面，公共事務(wù)與私人事務(wù)大概沒(méi)有區(qū)別。

因此，我們認(rèn)為，公共事務(wù)是指以實(shí)現(xiàn)公共利益(或公共需求)為目標(biāo)，以具有公共性的事物為對(duì)象，要求人人參與(出資)，而又只能由少數(shù)專業(yè)人員即“公務(wù)員”直接從事的社會(huì)活動(dòng)。

(四)對(duì)不同公共事務(wù)定義或理解的評(píng)析

現(xiàn)在可以對(duì)前文關(guān)于公共事務(wù)的四種理解作一個(gè)簡(jiǎn)單評(píng)析了。

1.第一個(gè)定義即所謂主流觀點(diǎn)與我們關(guān)于公共事務(wù)的看法具有一致性。它強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)與公共利益、公共物品、共同需求有關(guān)，并且是一種社會(huì)活動(dòng)，或者是一種集體行動(dòng)。但這一觀點(diǎn)忽略了對(duì)于行動(dòng)對(duì)象公共性的強(qiáng)調(diào)，同時(shí)還忽略了對(duì)于人人參與以及只能由少數(shù)專業(yè)人員直接從事的強(qiáng)調(diào)。忽略對(duì)于行動(dòng)對(duì)象公共性的強(qiáng)調(diào)可能會(huì)在實(shí)踐中影響我們對(duì)于公共事務(wù)的區(qū)分。我們認(rèn)為不同的公共需求產(chǎn)生不同的公共事務(wù)，而相同的公共需求不一定產(chǎn)生相同的公共事務(wù)。其原因就在于行動(dòng)對(duì)象的公共性有所不同。而忽略對(duì)于“人人參與”以及“只能由少數(shù)專業(yè)人員直接從事”的強(qiáng)調(diào)，則不能將一些夾雜在“公共事務(wù)”中的可以交由市場(chǎng)主體做的“私人事務(wù)”剔除，從而導(dǎo)致公共事務(wù)過(guò)于膨脹。

2.第二個(gè)定義將公共事務(wù)解釋為“服務(wù)對(duì)象的個(gè)人的需求問(wèn)題”，這與我們對(duì)于公共事務(wù)的理解大相徑庭，不敢茍同。這一定義包含了兩個(gè)認(rèn)識(shí)，一是認(rèn)為公共事務(wù)即公共需求問(wèn)題(或公共問(wèn)題)，二是認(rèn)為公共需求即個(gè)人需求的集合。這兩個(gè)認(rèn)識(shí)都是錯(cuò)誤的。首先，公共事務(wù)雖以公共需求為目標(biāo)，因公共需求而起，但不等于公共需求，“公共需求”不等于“公共事務(wù)”?！盀?zāi)區(qū)民眾的吃飯需求問(wèn)題、孤獨(dú)老人的養(yǎng)老需求問(wèn)題”是公共事務(wù)所要解決的問(wèn)題，但不能說(shuō)它本身就是公共事務(wù)。同樣是“吃飯”“養(yǎng)老”問(wèn)題，不同時(shí)代、不同條件下的“公共事務(wù)”是不同的。如果將公共事務(wù)等同于公共需求，那就會(huì)像第一個(gè)定義一樣，在實(shí)踐中不能準(zhǔn)確區(qū)分不同的公共事務(wù)，不能將夾雜在“公共事務(wù)”中的“私人事務(wù)”剔除。其次，公共需求雖來(lái)源于個(gè)人需求，與個(gè)人需求密切相關(guān)，一定程度上與個(gè)人需求重合，但不等于個(gè)人需求，不等于個(gè)人需求的集合。每個(gè)人的需求是有所不同的，不同的個(gè)人需求不可能都成為“公共需求”，都通過(guò)“公共事務(wù)”來(lái)實(shí)現(xiàn)。成為“公共需求”的“個(gè)人需求”一定是具有共同性、共識(shí)性、公共性的需求。公共需求是個(gè)人需求的整合，而不是個(gè)人需求的集合。(“整合”意味著交叉、滲透、溶合，而“集合”是互異的、無(wú)序的。)“政府營(yíng)救迷路遇險(xiǎn)兒童”的事例并不能證明“公共需求”是“個(gè)人需求”，“公共事務(wù)”是“體現(xiàn)特定個(gè)人需求的單個(gè)人事務(wù)”。實(shí)際上，“營(yíng)救迷路遇險(xiǎn)兒童”并不是“個(gè)人需求”，而是“公共需求”，即一個(gè)國(guó)家或社會(huì)共同的、共識(shí)性的需求。政府并不只是營(yíng)救某個(gè)特定的遇險(xiǎn)兒童，而是任何一個(gè)遇險(xiǎn)兒童。甚至不僅僅是兒童，任何一個(gè)公民遇險(xiǎn)，政府都會(huì)(都應(yīng)該)組織營(yíng)救。相反，并不是某個(gè)兒童或某個(gè)公民的任何個(gè)人需求，政府都會(huì)組織力量予以滿足。只有當(dāng)你的個(gè)人需求具有“公共性”、被整合為公共需求時(shí)，才可能通過(guò)“公共事務(wù)”而獲得滿足。

3.將公共事務(wù)等同于公共管理的看法，看似合理，仔細(xì)想想?yún)s有問(wèn)題。將“公共管理”理解為“公共事務(wù)”大概沒(méi)有問(wèn)題。但如果說(shuō)“公共事務(wù)”即“公共管理”則不一定了。在“公共事務(wù)”中有些事務(wù)可能不是“公共管理”，比如學(xué)校的教育教學(xué)工作，應(yīng)該算是“公共事務(wù)”吧，但不能算是“公共管理”。

4.將公共事務(wù)理解為公共管理的對(duì)象，這也是我們不能認(rèn)同的。因?yàn)樗馕吨鴮⒐补芾砼c公共事務(wù)分開(kāi)甚至對(duì)立起來(lái)，將公共管理凌駕于公共事務(wù)之上。公共管理實(shí)質(zhì)上也是公共事務(wù)，公共事務(wù)包括公共管理。那么，公共管理的對(duì)象是什么？應(yīng)該說(shuō)是公共資源和人們的公共行為，而不是公共事務(wù)。

三、公共事務(wù)的承擔(dān)主體及其相關(guān)問(wèn)題

誰(shuí)是公共事務(wù)的承擔(dān)主體？公共事務(wù)與私人事務(wù)是怎樣的關(guān)系？公共事務(wù)有哪些類型？

(一)公共事務(wù)的承擔(dān)主體

公共事務(wù)與每個(gè)人都有利益關(guān)聯(lián)，所以應(yīng)該人人參與。但社會(huì)有分工，“人人參與”在實(shí)際上并不等于(也不可能)每個(gè)人都(應(yīng)該)直接從事或承擔(dān)每一項(xiàng)公共事務(wù)，公共事務(wù)的承擔(dān)主體實(shí)際上只是一部分人或組織。那么，是哪些人或組織？以當(dāng)前我國(guó)為例，實(shí)際承擔(dān)公共事務(wù)的主體主要有以下幾類組織：

(1)政府。這里所謂的政府是廣義的政府，即“國(guó)家機(jī)構(gòu)”。(2)執(zhí)政黨，即執(zhí)撐國(guó)家政權(quán)的政黨。(3)民主黨派。(4)人民團(tuán)體。(5)國(guó)有企業(yè)。(6)事業(yè)單位。(7)基層群眾性自治組織。

上述組織是不是都是公共事務(wù)的承擔(dān)主體？是不是只有上述組織是公共事務(wù)的承擔(dān)主體？有不同的看法。有人認(rèn)為，“在我國(guó)，政黨、人大、政協(xié)等政治組織，嚴(yán)格意義上屬于政治管理的范疇，如果把它們也納入公共管理的范圍，既不利于公共管理研究對(duì)象的確定，也不利于公共事務(wù)管理規(guī)律的探討。”所以應(yīng)將其排除在公共事務(wù)承擔(dān)主體之外；人們大都認(rèn)為，社會(huì)中介組織是公共事務(wù)的承擔(dān)主體；還有很多人認(rèn)為，私人組織以及公民個(gè)體也是公共事務(wù)的承擔(dān)主體。

我們認(rèn)為，執(zhí)政黨(中國(guó)共產(chǎn)黨)、人大、政協(xié)(民主黨派、人民團(tuán)體)等政治性組織屬于公共事務(wù)的承擔(dān)主體，而社會(huì)中介組織、私人組織(企業(yè))以及公民個(gè)體不屬于公共事務(wù)的承擔(dān)主體。判斷組織或個(gè)體是否為公共事務(wù)的實(shí)際承擔(dān)主體，主要還是看它所做的工作是否為“公共事務(wù)”。根據(jù)我們對(duì)公共事務(wù)的理解，判斷標(biāo)準(zhǔn)大概有以下三條：第一，它的主要?jiǎng)訖C(jī)或目標(biāo)是贏取私人利益還是實(shí)現(xiàn)公共利益？第二，它的產(chǎn)品或服務(wù)是否可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制估價(jià)，是否能夠向“顧客”收取費(fèi)用？第三，它是否需要公共財(cái)政的支持，或者說(shuō)是否需要公眾人人“出錢”。如果它以公共利益為目標(biāo)，而且其產(chǎn)品無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)估價(jià)、無(wú)法向“顧客”收費(fèi)，因而需要人人“出錢”，那它就是公共事務(wù)主體。否則，不是公共事務(wù)主體，而是市場(chǎng)主體。

我國(guó)的執(zhí)政黨(中國(guó)共產(chǎn)黨)、民主黨派、人民團(tuán)體，尤其是人民代表大會(huì)的“政治活動(dòng)”，是以全體人民的利益(公共利益)為目標(biāo)的，它們的“產(chǎn)品”或“服務(wù)”無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制估價(jià)，它們需要公共財(cái)政的支持，是“公共事務(wù)”。所以，“政黨、人大、政協(xié)”等政治性組織屬于公共事務(wù)的承擔(dān)主體。

人們認(rèn)為社會(huì)中介組織和企業(yè)是公共事務(wù)的承擔(dān)主體，主要理由是它們與政府在公共事務(wù)中有合作、有密切的關(guān)系。我們認(rèn)為，與政府有合作或密切關(guān)系并不能成為認(rèn)定其為公共事務(wù)承擔(dān)主體的理由，關(guān)鍵在于，社會(huì)中介組織、企業(yè)在與政府合作或關(guān)系密切的過(guò)程中所做的工作不能算是公共事務(wù)。比如作為社會(huì)中介組織的律師事務(wù)所，它看起來(lái)是與司法機(jī)構(gòu)(法院、檢察院)有合作、關(guān)系非常密切的，但它實(shí)際所做的工作還能算是公共事務(wù)嗎？不能了。因?yàn)?，它主要以贏利為目標(biāo)，它可以通過(guò)市場(chǎng)竟?fàn)幎蝾櫩褪召M(fèi)，它不需要公共財(cái)政的支持。又比如承包城市環(huán)衛(wèi)工作的企業(yè)，它與市政府在為城市居民提供“環(huán)衛(wèi)”服務(wù)這一“公共事務(wù)”上有合作，關(guān)系密切。那么，我們能說(shuō)這一企業(yè)所做的事情也是公共事務(wù)嗎？不能。因?yàn)椋仓饕在A利為目標(biāo)，它也可以通過(guò)市場(chǎng)竟?fàn)幎蝾櫩?政府)收費(fèi)，它的產(chǎn)生和存在也不需要公共財(cái)政的支持(投資)。

認(rèn)為公民個(gè)體是公共事務(wù)的承擔(dān)主體，主要理由大概有這么幾點(diǎn)：(1)公民是公共權(quán)力的來(lái)源和委托者；(2)公民常常參加公民投票；(3)公民常常對(duì)公共管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；(4)公民常常自愿參加一些公益活動(dòng)，在公共災(zāi)害發(fā)生時(shí)也往往會(huì)積極參加救援行動(dòng)等。我們認(rèn)為，首先，作為公共權(quán)力的來(lái)源和委托者不能證明公民個(gè)體就一定是公共事務(wù)的承擔(dān)主體。因?yàn)楣褚呀?jīng)將權(quán)力委托給了公共組織，可以置身“事”外了，而不再是公共事務(wù)的承擔(dān)主體了。其次，公民參加投票、公決之類的政治活動(dòng)，以及對(duì)公共管理進(jìn)行監(jiān)督，也不一定能證明公民個(gè)體是公共事務(wù)的承擔(dān)主體。因?yàn)?，一方面，公民個(gè)體參加上述活動(dòng)可能并非以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，而僅僅是為維護(hù)自身的權(quán)利。另一方面，公民個(gè)體并沒(méi)有責(zé)任和義務(wù)為了實(shí)現(xiàn)公共利益而必須從事上述活動(dòng)。再次，公民參加公益活動(dòng)或救援行動(dòng)只是偶然的、補(bǔ)充性的。所以我們不主張將公民個(gè)體理解為公共事務(wù)的實(shí)際承擔(dān)主體。

(二)公共事務(wù)與私人事務(wù)的關(guān)系

公共事務(wù)與私人事務(wù)是一種什么樣的關(guān)系？筆者有以下看法：

1.公共事務(wù)與私人事務(wù)都是人的事務(wù)，正如人的利益可以區(qū)分為公共利益與私人利益，但公共利益與私人利益都是人的利益。

2.公共事務(wù)與私人事務(wù)彼此鑲嵌，互為條件。前文提到的“環(huán)衛(wèi)工作”，一方面它是企業(yè)的“私人事務(wù)”，另一方面它也是政府的“公共事務(wù)”。實(shí)質(zhì)上是“環(huán)衛(wèi)工作”的一部分屬于“私人事務(wù)”，另一部分屬于“公共事務(wù)”；“私人事務(wù)”鑲嵌在“公共事務(wù)”之中，“私人事務(wù)”以“公共事務(wù)”為條件；或者說(shuō)，“公共事務(wù)”鑲嵌在“私人事務(wù)”之中，“公共事務(wù)”以“私人事務(wù)”為條件。

3.公共事務(wù)與私人事務(wù)的界線不是固定的、一成不變的。公共事務(wù)與私人事務(wù)的區(qū)分有客觀的必然性和必要性，同時(shí)也與人們的主觀認(rèn)識(shí)有關(guān)，與人們之間的協(xié)商和約定有關(guān)。

(三)公共事務(wù)的類型區(qū)分

公共事務(wù)可以區(qū)分為不同的類型。有“政治公共事務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)”；有“原初公共事務(wù)”和“派生性公共事務(wù)”；有“大到全球性規(guī)模的公共事務(wù)，小到社區(qū)規(guī)模的公共事務(wù)，在最大與最小范圍之間存在規(guī)模大小不一的公共事務(wù)”；有“跨界公共事務(wù)”，“即跨越了某一行政區(qū)管轄范圍，給相鄰地區(qū)帶來(lái)外部效應(yīng)，需要這些地區(qū)共同應(yīng)對(duì)的公共事務(wù)?！钡鹊取９P者將公共事務(wù)區(qū)分為管理型公共事務(wù)和非管理型公共事務(wù)。管理型公共事務(wù)，即具有“管理”性質(zhì)的公共事務(wù)，即我們所謂的“公共管理”。非管理型公共事務(wù)，即不具有“管理”特征的公共事務(wù)，主要表現(xiàn)為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、滿足公共需求的服務(wù)性特征。

①⑧王惠巖：《公共管理基本問(wèn)題初探》，北京：《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2002年第6期，第67～71頁(yè)。

②王敏、王樂(lè)夫：《公共事務(wù)的責(zé)任分擔(dān)與利益共享——公共事務(wù)管理體制改革與開(kāi)放的思考》，廣州：《學(xué)術(shù)研究》，2001年第11期，第73～78頁(yè)。

⑦陳振明：《理解公共事務(wù)》，北京：北京大學(xué)出版社2007年，第1頁(yè)。

⑨王樂(lè)夫：《論公共管理的社會(huì)性內(nèi)涵及其他》，北京：《政治學(xué)研究》，2001年第3期，第78～84頁(yè)。