張佳 高寧 錢嘉怡

摘 要：郊野綠道是城市綠色游憩空間向城郊自然和鄉(xiāng)村地區(qū)有機拓展的一種多贏方案，游憩功能是多贏的基礎，但游憩功能的開發(fā)和運營管理恰恰是郊野綠道建設運行全過程中的難點。從游憩角度對英國、美國、香港和國內珠三角的郊野綠道進行對比，發(fā)現(xiàn)基于自然保護和游憩開發(fā)兩種不同思維的郊野綠道開發(fā)管理各自存在優(yōu)勢和不足。針對國內郊野綠道的發(fā)展現(xiàn)狀，基于比較經驗提出了相應的游憩開發(fā)和運營管理提升對策。

關鍵詞：郊野綠道 游憩 開發(fā) 運營管理

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）12（c）-058-03

生活品質的不斷提升促進了城市人在閑暇時間對戶外休閑生活的持續(xù)重視和對自然康體游憩的日益向往。結合城郊地區(qū)旅游產業(yè)發(fā)展的內生需求，郊野綠道作為城市綠色游憩空間向城郊自然和鄉(xiāng)村地區(qū)有機拓展的一種多贏方案，近年來受到國內城市的重視并紛紛付諸實施。由于對郊野綠道認知不足，國內城市普遍重建設而輕管理，導致游憩體驗、運營管理等方面諸多負面問題的出現(xiàn)[1]，這些問題直接影響了郊野綠道的效益發(fā)揮。盡管郊野綠道源起于國外，但是各國和地區(qū)開發(fā)的目的、內容和運營大相徑庭[2～3]，成功經驗難以全盤復制。

游憩作為郊野綠道的必要功能和基本需求，針對游憩進行比較能夠歸納出成功的共性規(guī)律。因此，本文以郊野綠道游憩功能的開發(fā)和運營管理作為比較內容，選擇美國、英國、香港和珠三角四個國內外典型展開對比，嘗試理清國內郊野綠道運營管理難的癥結所在，進而提出基本應對策略。

1 郊野綠道的緣起

郊野綠道的產生最早可以追溯到英國郊野公園（Country Park）的游徑系統(tǒng)（Trails System）。20世紀中葉，英國汽車工業(yè)發(fā)展迅速，私家汽車價格低廉，同時郊區(qū)道路駕乘視覺和心理體驗的愉悅度比較高，于是無目的駕車前往郊區(qū)游憩在城市居民中流行起來。1966年，英國政府發(fā)布《郊野休閑指引》白皮書，呼吁建立郊野公園和野餐場地[4]，通過引導開展有固定目標的游憩活動來緩解汽車對鄉(xiāng)村環(huán)境的污染，并從區(qū)位選址和景觀特征兩方面提出了具體的要求：不必奔波太遠的郊區(qū)；充滿自然野趣和靜謐以舒緩壓力。1968年，英國政府將指引升格為法令，出臺《鄉(xiāng)村法》（Countryside Act）[5]，要求設立郊野公園，在保護鄉(xiāng)村自然景觀的前提下為郊野旅游提供設施及安全場所。在后續(xù)指導具體實施的《郊野公園評審手冊》中，明確提出了相應的要求：場地應以自然生長或半自然生長的景觀為主，如森林地、草地、濕地、荒野、郊野；建筑物總面積不到5%，但不包括停車場；距離周邊社區(qū)應小于16公里；擁有便于達到目的地的游徑和自行車道[6]?？梢?，郊野綠道最初是為了控制人的游憩活動、保護郊野生態(tài)環(huán)境而設置，高效的游徑系統(tǒng)是核心建設內容，游憩內容居于次要地位。

對郊野綠道游憩功能的重視和開發(fā)源于美國。美國綠道的發(fā)展大致分為三個階段[7]：第一階段是連接開放空間的林蔭道、公園道、河流廊道等；第二階段是以游憩休閑為主要目的各種小徑，為人們提供通往河流、山脈等自然廊道的非機動車交通方式；第三階段是包括野生動物保護、防洪、水源保護、教育、城市美化、休閑等多種功能于一體的綠道。這三個階段以引導人進入自然開展活動為基礎，在具體功能上層層遞進。郊野綠道被作為綠道系統(tǒng)的一個分支，產生于第二階段。值得關注的是20世紀80年代，美國戶外游憩總統(tǒng)委員會的報告強調了郊野綠道給居民帶來了接近自然的機會，約四分之三的使用者通過綠道展開了游憩活動，進而推動了郊野綠道項目在北美展開。

2 郊野綠道游憩功能開發(fā)的比較

英國郊野綠道的前身大部分為農業(yè)用地、私人莊園或工業(yè)用地，此外19%建于自然地區(qū)，7%依江河而建，主要土地類型為30%的林地、24%的公園和20%的草地[8]，擁有大量的自然生態(tài)或者歷史游憩資源。郊野綠道的游憩開發(fā)量通常以滿足游人一日之內的活動為標準。開發(fā)游憩項目均與自然相關，主要分為觀光型、參與型和專業(yè)型三種類型[9]，包括觀光、散步、燒烤、野餐、遠足、自行車越野、登山等。值得關注的是，參與型游憩中定期舉辦的各類主題性活動和專業(yè)型游憩中戶外探險性質的活動尤其吸引游客，類似森林音樂會、公眾集會、婚禮、家庭聚會、徒步競賽等，Buchan綠道中3500米的徒步橫渡曠野競賽路徑成為了集聚人氣的重要場所。以保護自然環(huán)境為主要目的的英國郊野綠道，其游憩開發(fā)處處強調游客對自然的認識，游憩設施盡量體現(xiàn)自然科普性。

美國郊野綠道的游憩功能較其他國家地區(qū)處于更為重要的位置，游憩開發(fā)相對豐富和系統(tǒng)化。從游憩項目類型來看，主要分為陸地活動和水上活動兩方面，具體包括徒步、溜旱冰、山地自行車、騎馬、野營、攀巖、游泳、垂釣以及舟船類活動等。同時，游憩服務設施的設置亦十分全面，涵蓋餐飲、住宿、會議設施、博物館、展館與藝術文化設施、訪客中心及禮品店、信息服務等專項內容[10]。

香港郊野綠道根據(jù)游憩目的的不同，主要分為郊游徑和單車徑兩種。單車徑一般分布在新市鎮(zhèn)周邊，發(fā)展以康樂功能為主導的自行車慢行道。郊游徑分布在全港法定的23個郊野公園、15個特別地區(qū)、4個海岸公園以及1個海岸保護區(qū)中。郊游徑根據(jù)游憩功能的不同又細分為四種亞類型[11]：健身類，根據(jù)健身的難度需求，開發(fā)難度依次遞增的龍虎山健身徑、長途遠足徑、健行遠足徑；休閑類，針對青少年開發(fā)野外均衡定向徑，針對普通人開發(fā)郊游徑，針對家庭游開發(fā)家樂徑；教育類，針對研習者需求，按研習要求開發(fā)自然教育徑、樹木研習徑、遠足研習徑；其它類，根據(jù)使用者的其它特殊活動需求開發(fā)單車越野徑、騎馬徑、救援徑、戰(zhàn)地遺跡徑和奇趣徑。香港郊野綠道游憩功能的開發(fā)以多類人群的多樣需求為依據(jù)，同時因地制宜，與游憩資源特征相匹配，在嚴格保護高密度城市周邊珍貴自然生態(tài)資源的同時，建立人的游憩與自然之間的平衡。

珠三角綠道網是國內第一個建成的區(qū)域性綠道網絡。其建設主要有三個出發(fā)點：加強城市與生態(tài)空間的交融互助、為市民提供回歸自然的休閑娛樂方式、為鄉(xiāng)村地區(qū)經濟發(fā)展提供消費內需。根據(jù)區(qū)位的不同，綠道網絡由都市型、郊野型和生態(tài)型三類綠道構成。郊野綠道位于連接城鄉(xiāng)建成區(qū)與生態(tài)地區(qū)的過渡地帶，連接了珠三角地區(qū)的森林公園、度假區(qū)、風景旅游區(qū)、村莊等生態(tài)休閑資源，總長約884公里[12]。其利用田園風光、山林風光等自然景色，為珠三角城鎮(zhèn)居民提供休憩的綠色空間，促進周邊地區(qū)發(fā)展，增加鄉(xiāng)村就業(yè)機會。因此，相關游憩功能的開發(fā)主要圍繞鄉(xiāng)村活動展開，具體包括：農業(yè)體驗活動，夏令營、?；~塘觀光、采摘、賞荷和五彩花田體驗等；體育賽事活動，高爾夫、自行車賽、龍舟賽、水上摩托賽、皮劃艇賽等；節(jié)慶民俗活動，主題攝影、荔枝節(jié)、水鄉(xiāng)節(jié)和茶藝節(jié)等；鄉(xiāng)野美食活動，農家樂、美食探尋和野餐等。由于郊野綠道尺度巨大，其建設主要集中于路徑建設，相關游憩項目基本由沿線鄉(xiāng)村自發(fā)培育和創(chuàng)造，缺乏統(tǒng)一策劃、組織和協(xié)調。

比較游憩功能的開發(fā)，英國和香港的郊野綠道游憩強調在嚴格遵守保護法令的基礎上圍繞對自然的認知展開相關活動，目標和內容相對明確且單一；而美國的郊野綠道強調游憩的休閑性以及創(chuàng)造經濟效益，目標和內容相對豐富和系統(tǒng)；珠三角的郊野綠道游憩較為強調對沿線鄉(xiāng)村經濟的推動，內容大都與鄉(xiāng)村相關，地域特征明顯，但是由于游憩項目由沿線鄉(xiāng)村組織，容易因資金缺乏和硬件設施不足難以形成品牌，導致人氣不足。

3 郊野綠道游憩運營管理的比較

英國郊野綠道建設和運行管理大部分由鄉(xiāng)村委員會和地方政府提供主要財政支持，除了小部分附屬于私營郊野公園的郊野綠道由私營機構負責后期運行管理。由于土地權屬的多元化，郊野綠道游憩管理體系溫和而復雜。在現(xiàn)有政策和法令的框架內，在主管部門的監(jiān)督下，郊野綠道保護和運營管理權責完全下放給不同類型的公私個體，包括屬地鄉(xiāng)村委員會、地方政府機構、土地擁有人、私營機構等。同時在不違反法律的前提下，地方政府和鄉(xiāng)村委員會可以比較容易地改變控制或獎勵措施的強度，引導各運營個體建設和運行有特色的游憩項目，尤其是一些主題性活動的組織。群體監(jiān)管下的多元個體運營模式，提升了郊野綠道游憩活動的豐富性和吸引力，并促進了游憩服務質量的良性競爭。

美國郊野綠道建設已經形成了一套較為完善的市場化和產業(yè)化方法，資金渠道形式非常多元化，包括：政府財政直接撥款和專項基金資助、特許經營、綠道自身資源出租、企業(yè)合作、社會捐贈、發(fā)行綠道建設債券和福利彩票等。相應的游憩運營管理亦有多種模式，具體包括以下七種[13]：（1）公園機構管理模式，地方公園和旅游機構接管綠道的各個部分，綠道的運營管理被列入部門預算，并由部門職員負責經營，該模式能夠保障一個正規(guī)的公園管理團隊來開展日常維護，但是需要與其它公園和游憩設施競爭有限的政府撥款，同時管理團隊不一定精通游憩運營；（2）聯(lián)合機構管理模式，多個機構聯(lián)合管理，如公園機構和其他部門合作，劃定分界線，限定管理責任，該模式節(jié)省了維護成本，但是會遇到多方參與者能否協(xié)調工作、能否在游憩運營理念和管理規(guī)范方面達成一致的挑戰(zhàn)；（3）特殊機構管理模式，由社區(qū)創(chuàng)建特殊部門來管理，需要建立特殊稅務區(qū)或綠道局來創(chuàng)造持續(xù)收入，在政治上可能是獨立的，該模式能夠讓綠道獲得特殊關照，但是建立新的機構所用的成本、時間和精力較多，可能會遭到反對；（4）聯(lián)邦或州相關部門管理模式，由聯(lián)邦或州相關部門進行運營管理，如國家公園管理局、美國土地管理局，一般穿越眾多管轄區(qū)，該模式通常會帶來可觀的技術和資金支持，但是很難審批，可能會在一定程度上難以對接地方政策；（5）非營利組織管理模式，土地信托機構、基金會和其他非營利組織經營和管理一些開發(fā)度低的綠道，也可以是非營利組織與地方政府機構合作，相互提供服務，該模式難以籌集日常運營維護資金，無法確保能雇傭有能力和資格的游憩運營管理人員；（6）私有產權所有者管理模式，房地產和開發(fā)商將經營綠道作為商業(yè)運作的一種營銷途徑，開發(fā)商支付綠道運營維護費用，該模式有利于城市邊緣地區(qū)與城市綠道相接，有利于游憩的商業(yè)化運作，但是可能會遭到當?shù)鼐用竦姆磳?；?）志愿者參與管理模式，志愿者通過“認養(yǎng)”綠道進行相應的維護工作，專業(yè)志愿者甚至可以承擔游憩策劃等高級運營工作，但是志愿者不一定是免費的，且不能保證工作關系的連續(xù)性和有效性，志愿者必須被雇傭、培訓和監(jiān)督。根據(jù)美國不同郊野綠道的特點，上述七種運營管理模式都在被運用，多元化的運營管理模式使得美國郊野綠道呈現(xiàn)出不同游憩亮點和個性。

香港郊野綠道具有突出的公益性質，其經營不以盈利為目的，因此其游憩運營管理采用了完全自上而下的模式。郊野綠道的游憩運營管理受《郊野公園條例》的約束。漁農自然護理署署長同時為郊野公園及海岸公園管理局總監(jiān)，直接對郊野綠道的一切相關管理事務負責，郊野公園及海岸公園委員會負責向漁農自然護理署署長提供相關決策建議。郊野公園及海岸公園管理局是郊野綠道管理的行政執(zhí)行機構，下設管理科和護理科兩個部門對郊野綠道進行日常運營管理。管理科負責策劃郊野綠道的各項建設工作。護理科負責郊野綠道的游憩運營，包括管理游客中心和自然教育中心，組織游憩活動，推廣自然保育知識。

珠三角郊野綠道的游憩運營和維護管理分離。游憩運營主要通過廣東省建設廳下屬綠道管理辦公室展開，現(xiàn)階段主要通過廣東綠道網進行游憩景點、線路、交通、住宿等方面的資訊推介。根據(jù)《珠江三角洲地區(qū)綠道網總體規(guī)劃綱要》規(guī)劃，郊野綠道推薦采取旅游公司經營管理模式，主要通過市場實現(xiàn)郊野綠道游憩的經營管理，但是實際工作推進緩慢。郊野綠道的維護管理以屬地維護為主，由地方政府相關部門負責。

比較后期游憩的運營管理，英國和香港郊野綠道由于是政府投資，強調公益性質，自上而下的游憩運營管理模式較為簡單；而美國郊野綠道由于參與主體存在多元性和多樣性，利益訴求亦差別較大，自上而下、自下而上、上下結合的多種游憩運營模式創(chuàng)造了美國郊野綠道游憩獨特的吸引力和活力；珠三角郊野綠道正處于后期游憩運營的初級階段，還在積累經驗中。

4 總結與對策

通過對英國、美國、香港和珠三角郊野綠道進行對比，可以發(fā)現(xiàn)單純自上而下和上下結合這兩種郊野綠道開發(fā)管理模式各有優(yōu)勢和不足。自上而下的模式容易實操、管理便捷，但是對游憩資源的利用相對克制，不易產生直接的經濟效益。上下結合的模式具有活動，容易形成游憩個性，但是政府管理的難度大大增加，需要不斷更新管理政策。針對國內郊野綠道游憩功能開發(fā)和運營管理能力不足的普遍問題，基于上述比較經驗提出兩方面的基本對策。

其一，建立多元合作的推進機制。郊野綠道游憩功能的開發(fā)和運營需要重視私人組織所扮演的角色，政府應當制定相應的公私合作促進政策，積極引導社會和市場力量參與郊野綠道游憩經營管理，與非營利性機構、基金會和專業(yè)公司建立長期穩(wěn)定的合作關系，同時加強與沿線鄉(xiāng)村基層組織的聯(lián)系，以支持郊野綠道的維護和游憩經營。

其二，加強特色游憩點的配套建設。郊野綠道的游徑系統(tǒng)固然重要，但是游徑只是提供了到達游憩點的路徑和指示，關鍵吸引人游憩并創(chuàng)造效益的還是在于游憩點的吸引力。郊野綠道建設主體應當在專業(yè)游憩策劃的決策建議下有選擇地加強特色游憩點的建設，提升配套設施的服務能力。郊野綠道運營主體應當開發(fā)附加活動，如開展各種文化主題活動，定期舉辦體育賽事和康體健身活動，開發(fā)專門的觀光、探險、養(yǎng)生旅游活動等，提升郊野綠道游憩吸引力。

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①基金項目：浙江省自然科學基金青年基金項目（LQ13E080002）、中國博士后科學基金（2015M571872）資助。

作者簡介：張佳（1981-），男，浙江杭州人，浙江大學建筑工程學院博士后，浙江大學城市學院環(huán)境設計系副教授，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃，景觀規(guī)劃與設計方面的研究；高寧（1980-），女，山東泰安人，浙江大學建筑工程學院博士后，浙江理工大學藝術與設計學院副教授，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的研究；錢嘉怡（1991-），女，浙江杭州人，浙江大學城市學院環(huán)境設計系助理研究員，主要從事景觀規(guī)劃與設計方面的研究。