汪 棟 張瓊文 黃 斌

(1. 南京財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210023;2. 南京財經(jīng)大學(xué)財政與稅務(wù)學(xué)院/公共財政研究中心，南京 210023)

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我國教育財政投入充足指數(shù)設(shè)計與標(biāo)準(zhǔn)化測算*

汪 棟1張瓊文2黃 斌1

(1. 南京財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210023;2. 南京財經(jīng)大學(xué)財政與稅務(wù)學(xué)院/公共財政研究中心，南京 210023)

教育財政投入的首要目標(biāo)是為教育事業(yè)發(fā)展提供充足的資源，努力達(dá)到或接近與教育系統(tǒng)總體產(chǎn)出要求相匹配的經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。基于不同時期我國《教育事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃》，結(jié)合Evidence-based和成本函數(shù)法，對達(dá)到充足要求的財政性教育經(jīng)費進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化測算。實證結(jié)果表明：當(dāng)前我國教育財政投入能夠基本滿足教育事業(yè)發(fā)展需求，但也存在規(guī)劃目標(biāo)與經(jīng)費投入匹配度不高、處于較低層次教育擴展?fàn)顟B(tài)等問題。此外，后“4”時代的充足水平增速放緩、區(qū)域間和城鄉(xiāng)間充足水平不均衡等問題，也迫切要求教育財政投入長效機制的建立和完善。

教育財政投入；充足指數(shù)；Evidence-based方法；成本函數(shù)法

一、導(dǎo)言

21世紀(jì)以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)水平和綜合國力的持續(xù)提升，我國教育財政投入規(guī)模日趨擴大。作為政府教育財政投入規(guī)模的量化指標(biāo)，公共教育支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)和財政支出的比例常常被用作判斷教育經(jīng)費充足與否的評價標(biāo)準(zhǔn)。2010年7月29日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，《綱要》中指出：教育投入是公共財政的重要職能，各級政府要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，大幅度提高教育財政投入，努力實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例在2012年達(dá)到4%的投入目標(biāo)。①

(一)當(dāng)前我國教育財政投入的概況

隨著我國公共財政管理體制的建立和完善，政府部門在調(diào)整財政收入分配的同時，以“公共需求”為導(dǎo)向，將教育服務(wù)全面納入公共財政保障范圍，財政性教育經(jīng)費在此階段取得了前所未有的增長。2000年，我國財政性教育經(jīng)費為2562.61億元，占當(dāng)年GDP比重僅為2.58%，遠(yuǎn)低于同期國際平均水平。2012年，我國財政性教育經(jīng)費總額大幅攀升至22236.23億元，占當(dāng)年GDP的4.28%、財政支出的17.69%，首次達(dá)到并超過教育財政投入4%的戰(zhàn)略目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計，2014年我國財政性教育經(jīng)費總額躍升至峰值26420.58億元，與2000年相比，15年間總體規(guī)模提高了10倍以上。

目前，我國經(jīng)濟(jì)正在向形態(tài)更高級、分工更復(fù)雜、結(jié)構(gòu)更合理的階段演化，經(jīng)濟(jì)運行處于深度調(diào)整期及矛盾消化期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入“新常態(tài)”。因此，可以預(yù)見經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下各級政府財政收支壓力將越來越大，以往自上而下“運動式”的資源調(diào)動改革模式已很難再復(fù)制，財政性教育經(jīng)費增量在后“4%”階段存在著較大的不確定性。2012年以來，伴隨著教育財政投入4%“政策紅利”的釋放，教育財政投入隨即出現(xiàn)增速放緩的跡象。2014年我國財政性教育經(jīng)費同比增長7.89%，遠(yuǎn)低于2012年19.64%的增長速度，占GDP比重更是由2012年的4.28%跌至4.15%，教育財政投入4%的“政策紅利”已開始逐步消失。

(二)后4%時代面臨的首要問題

2013年1月，原教育部部長袁貴仁(2013)在全國教育工作會議上提出這一問題：財政性教育經(jīng)費占GDP比例達(dá)到4%以后，怎樣建立健全教育財政投入增長的長效機制，在鞏固已有成果的基礎(chǔ)之上不斷增加教育財政投入和社會投入？2014年8月，中共中央總書記習(xí)近平在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議上，要求各級部門研究實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，加快研究創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展頂層制度設(shè)計，通過各項制度政策的修訂和完善，形成新增長的動力源泉。2016年2月，教育部公布了《教育部2016年工作要點》，其中第三部分第7條明確要求：督促各地依法落實教育經(jīng)費法定增長，建立健全教育投入長效機制。

教育財政投入長效機制的首要目標(biāo)是為教育事業(yè)提供充足的資源。政府部門通過統(tǒng)籌教育經(jīng)費，努力達(dá)到或接近與教育系統(tǒng)總體目標(biāo)產(chǎn)出相匹配的教育財政投入水平(Baker, 2005)?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中指出：各地政府要根據(jù)地方教育發(fā)展基本需要和國家辦學(xué)條件基本要求，制定并逐步提高教育財政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)，切實保障不同地區(qū)在各自經(jīng)濟(jì)社會條件下達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)所需要的教育財政經(jīng)費。因此，后4%時代面臨的首要問題是：當(dāng)前我國教育財政充足水平究竟如何？能否滿足全國教育事業(yè)發(fā)展對財政性教育經(jīng)費的基本需求？教育財政充足水平能否隨著財政性教育經(jīng)費的增加保持穩(wěn)步提高的趨勢？

二、教育財政投入充足性研究綜述

教育財政充足水平作為衡量政府教育財政投入的標(biāo)準(zhǔn)之一，不僅可以對教育財政投入增長機制進(jìn)行綜合判斷，也可以為將來的制度設(shè)計和部門預(yù)算提供具有一定參考價值的量化標(biāo)準(zhǔn)。長久以來，國內(nèi)外學(xué)者在考慮教育財政充足性要求的基礎(chǔ)之上，對教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)化測算進(jìn)行了較為廣泛的研究和探索。

(一)國外教育財政投入充足問題研究

20世紀(jì)90年代，隨著美國教育財政投入改革的興起和發(fā)展，教育財政投入的研究焦點逐步由傳統(tǒng)的“公平”問題轉(zhuǎn)向?qū)Α俺渥恪眴栴}的研究，并逐步總結(jié)出成本函數(shù)法、成功學(xué)區(qū)法、實物消耗定額法和專家判斷法四種測算教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)值的研究方法。

成本函數(shù)法是在控制住學(xué)生特征等產(chǎn)出指標(biāo)的情況下，運用教育生產(chǎn)和成本函數(shù)構(gòu)建模型，通過線性回歸方法擬合出單位教育經(jīng)費支出的邊際產(chǎn)出系數(shù)，最后以此估算出達(dá)到一定水平的教育產(chǎn)出所需要的教育經(jīng)費規(guī)模(Picus & Blair, 2004)；成功學(xué)區(qū)法選取若干基本達(dá)到學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)區(qū)作為示范單位，采用組成因素成本核算法抽取滿足該示范學(xué)區(qū)所需要投入的不同要素，再分別計算這些要素的成本，從而測算出滿足充足水平的教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)值；實物消耗定額法首先要設(shè)定教育規(guī)模和辦學(xué)條件，其次要確定政府部門完成教育教學(xué)活動和保障教育事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展所需要的資源，并乘以對應(yīng)的價格，計算出相應(yīng)的成本，最后將各項成本進(jìn)行加總計算出滿足充足水平的教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)值；專家判斷法就是把相關(guān)教育專家集合在一起，結(jié)合他們的專業(yè)判斷和認(rèn)知為原型學(xué)校(Prototypical Schools)設(shè)計教育發(fā)展策略，最終商定出能夠保證學(xué)校學(xué)生完成預(yù)期學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)所需的資源數(shù)量。

(二)國內(nèi)教育財政投入充足問題研究

長期以來，國內(nèi)學(xué)者對教育財政充足水平的研究往往是以財政性教育經(jīng)費占財政支出或國內(nèi)生產(chǎn)總值的預(yù)定比例與實際比例之間的差值作為主要的評價依據(jù)，由于主客觀因素和國內(nèi)外形勢的變化，該預(yù)測難以符合實際，未能準(zhǔn)確反映出不同時期教育事業(yè)發(fā)展對教育經(jīng)費的真實需求。近年來，我國學(xué)者通過分解教育經(jīng)費結(jié)構(gòu)等方法設(shè)定充足度指標(biāo)，形成了一系列極具參考價值的理論成果。

在外部影響因素分解方面，費宇和李曉鵬(2006)將地區(qū)人口規(guī)模、教育經(jīng)費財政負(fù)擔(dān)率、平均受教育年限和地區(qū)發(fā)展成本差異指數(shù)等指標(biāo)納入地方教育財政充足度分析框架，對教育財政充足水平進(jìn)行評價和判斷。張新文和李文軍(2013)將教育財政投入過程中的地方任務(wù)進(jìn)行總量分解，把地方政府教育經(jīng)費支出占GDP的比例設(shè)定為判斷地方教育經(jīng)費充足度的量化標(biāo)準(zhǔn)。在教育經(jīng)費結(jié)構(gòu)內(nèi)部因素分解方面，倪俊(2006)從教育經(jīng)費支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)的研究視角入手，將教育事業(yè)費支出結(jié)構(gòu)中人員經(jīng)費與公用經(jīng)費之比(P/N)設(shè)定為考察地區(qū)間及區(qū)域內(nèi)教育財政充足度的衡量指標(biāo)，比較了2003年我國31個省市的教育財政投入充足情況。陳曉宇(2012)同樣從教育過程內(nèi)部結(jié)構(gòu)入手，運用教育經(jīng)費結(jié)構(gòu)指標(biāo)，分析和推斷了教育財政投入的充足程度。卜紫洲、侯一麟和王有強(2011)基于在教育經(jīng)費數(shù)據(jù)搜集方面的重要突破，根據(jù)20世紀(jì)90年代國家教育部門在“普及義務(wù)教育評估”驗收時，對教育發(fā)展和教育經(jīng)費的量化指標(biāo)和《義務(wù)教育課程設(shè)置實驗方案》中對教育投入的目標(biāo)要求，建立縣級教育財政投入標(biāo)準(zhǔn)測算模型，計算出2000-2006年我國縣級教育財政充足度的分布特征。

國內(nèi)外學(xué)者對教育財政投入充足水平的研究設(shè)計，為教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)化測算提供了寶貴的理論支持，但是上述研究方法在具體應(yīng)用過程中存在著諸多操作性問題。例如：成本函數(shù)法需要統(tǒng)一的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)值作為分析指標(biāo)，對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的要求相對較高，較為復(fù)雜的統(tǒng)計分析也隱藏了較多的模型假設(shè)；成功學(xué)區(qū)法方面，由于符合成功標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)區(qū)非常少，而且成功學(xué)區(qū)的特征要素與其他學(xué)區(qū)不一定相符，因此，也有一定的限度；卜紫洲等學(xué)者設(shè)置的相關(guān)指標(biāo)缺乏連貫性，僅僅使用一期的教育發(fā)展目標(biāo)值來綜合評價連續(xù)若干年的教育財政充足水平，在理論層面上缺乏一定的說服力。綜上所述，本文基于上述學(xué)者的研究成果，通過充足指數(shù)的科學(xué)設(shè)計，擬對21世紀(jì)以來我國教育財政投入充足水平進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化測算。

三、教育財政投入充足指數(shù)設(shè)計

美國教育學(xué)家Clune W.H.(1995)指出：教育財政充足是指政府財政部門應(yīng)該為公共教育發(fā)展提供足夠的經(jīng)費支持，促使每一個學(xué)生或整個教育事業(yè)能夠達(dá)到特定的教育目標(biāo)，如：各階段學(xué)生入學(xué)率指標(biāo)等。因此，在研究過程中本文結(jié)合我國不同時期《教育事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃》中設(shè)定的教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，運用Evidence-based和成本函數(shù)等計量方法②，設(shè)計出我國歷年教育財政充足度指數(shù)值A(chǔ)dext，繼而通過與全國教育財政投入實際值進(jìn)行比較，得出相應(yīng)的教育財政充足度指數(shù)，具體包括以下三個步驟：

(一)選取判定教育財政投入充足水平的指標(biāo)

教育財政充足度是一種事后的概念，充足與否的判斷取決于教育財政投入后的教育發(fā)展結(jié)果是否能夠達(dá)到事先所設(shè)定的目標(biāo)值(黃斌，鐘宇平，2008)。21世紀(jì)以來，中國教育部門于2001年、2005年和2012年相繼頒布了第十個、第十一個和第十二個《教育事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃》。《教育事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃》在總結(jié)前一階段教育發(fā)展和改革成果的同時，對下一個五年中教育事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)也進(jìn)行了詳細(xì)部署，在設(shè)定教育發(fā)展目標(biāo)時，通常以各階段教育入學(xué)率作為考評依據(jù)。

因此，本文通過對我國歷個《教育事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃》中教育發(fā)展目標(biāo)的整理，嘗試選取各階段設(shè)定的入學(xué)率指標(biāo)，作為Evidence-based方法測算的數(shù)據(jù)樣本。與其他評價標(biāo)準(zhǔn)相比，該指標(biāo)以政府部門設(shè)定的“十五”“十一五”和“十二五”期間教育發(fā)展目標(biāo)為基數(shù)，估算結(jié)果可以作為判斷教育財政投入充足與否的參考標(biāo)準(zhǔn)之一。與此同時，Odden A.R和Picus L.O(2003)指出：Evidence-based方法根據(jù)政府教育發(fā)展的具體要求確定資源的需求量，測算出來的充足度指數(shù)更加規(guī)范和直觀，公允度相對較高。

(二)分解滿足教育財政投入充足要求的指標(biāo)

通過對我國不同階段教育發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的逐年分解，可以得到學(xué)前教育入學(xué)率等指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值，繼而根據(jù)各階段教育發(fā)展目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值逆向推算所需要的財政性教育經(jīng)費，并以此作為判斷教育財政投入是否充足的量化標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)設(shè)定t年財政性教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)值為EFts，當(dāng)年的學(xué)前教育、小學(xué)、初中、高中和高等教育入學(xué)率標(biāo)準(zhǔn)值分別為PERts、EERts、MERts、SERts和HERts，根據(jù)它們的相關(guān)關(guān)系可以構(gòu)建函數(shù)方程如下：

(1)

通過上述函數(shù)方程，可以測算出我國滿足充足水平的財政性教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)值。在具體計算過程中，應(yīng)把《教育事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃》頒布前一年的各項指標(biāo)值作為基數(shù)，然后將該階段《教育事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃》中設(shè)定的目標(biāo)值與之比較，把差額均勻地分解到五年之中，從而計算出各年的財政性教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)值?，F(xiàn)將我國歷次制定的《教育事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃》目標(biāo)值分解，指標(biāo)分解結(jié)果如表1所示：

表1 全國教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)值分解表 %

數(shù)據(jù)來源：2000、2005和2010年實際值數(shù)據(jù)來源于歷年《中國教育統(tǒng)計年鑒》，其中學(xué)前教育入學(xué)率為了與國家公布的數(shù)據(jù)保持一致，采用全國歷年學(xué)前教育在校生人數(shù)與3-6歲適齡兒童人數(shù)計算得出。

(三)測算滿足教育財政投入充足要求的指數(shù)

在對我國教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)值進(jìn)行分解之后，可以根據(jù)函數(shù)方程(1)測算出歷年滿足充足性要求的財政性教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)值EFts，繼而將其與我國歷年財政性教育經(jīng)費實際值進(jìn)行比較，從而計算出教育財政充足度指數(shù)。現(xiàn)設(shè)定教育財政充足度指數(shù)為Adext，建立函數(shù)方程式如下：

(2)

其中，EFtr表示全國財政性教育經(jīng)費在t年時的實際支出值，Adext表示我國t年時的教育財政充足度，其取值在0到正無窮之間。作為一種事后的評價指標(biāo)，當(dāng)Adext接近0時，表示政府部門教育財政投入不足，財政性教育經(jīng)費不能滿足教育發(fā)展的需求；當(dāng)Adext等于1時，表示政府部門教育財政投入相對充足，財政性教育經(jīng)費能夠基本滿足教育發(fā)展的需求；當(dāng)Adext大于1趨向正無窮大時(常出現(xiàn)在政府部門突擊完成教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃階段性目標(biāo)的最終報告期年份中)，表示政府部門教育財政投入出現(xiàn)過剩，財政性教育經(jīng)費不僅能夠滿足教育發(fā)展的需求，還可能出現(xiàn)了一定的盈余。

四、財政性教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)化測算

基于對教育財政投入充足指數(shù)的設(shè)計，本文擬采用成本函數(shù)方法測算滿足教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的財政性教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)值。在教育財政投入產(chǎn)出變量的選擇方面，地方政府在預(yù)算支出績效管理過程中，常常將學(xué)齡教育入學(xué)率作為評定其產(chǎn)出的重要指標(biāo)(孫克競，2011)。崔玉平(2010)、鐘華(2011)、貝努瓦·米洛特(2013)在分析高等教育財政投入的產(chǎn)出效率時，采用了高等教育入學(xué)率作為產(chǎn)出指標(biāo)。因此，基于教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃數(shù)據(jù)指標(biāo)的可得性和教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)值擬合標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，本文采用各階段教育入學(xué)率作為教育財政投入產(chǎn)出的量化指標(biāo)。

(一)經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)化測算模型的構(gòu)建

根據(jù)成本函數(shù)法，首先要擬合出滿足我國教育財政投入充足水平要求的標(biāo)準(zhǔn)方程，繼而對各項選定的特征指標(biāo)(如學(xué)前教育入學(xué)率PERts等產(chǎn)出指標(biāo))的目標(biāo)分解值進(jìn)行回歸，從而估算出我國滿足教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃所需要的財政性教育經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)值。綜上所述，在函數(shù)方程(1)基礎(chǔ)之上設(shè)定成本函數(shù)具體形式如下：

EFt=α+β1PERt+β2EERt+β3MERt+β4SERt+β5HERt+μt

(3)

其中，EFt為被解釋變量，表示第t年財政性教育經(jīng)費總量；PERt、EERt、MERt、SERt和HERt為被選定的解釋變量，依次表示第t年學(xué)前教育、小學(xué)、初中、高中和高等教育入學(xué)率。此外，下標(biāo)t代表不同的統(tǒng)計年份；α為不可觀測的、不隨時間而變的因素；μt為隨機誤差項；βi為各解釋變量的待估系數(shù)，即單位財政性教育經(jīng)費的邊際產(chǎn)出系數(shù)。

為了確保成本函數(shù)中邊際產(chǎn)出系數(shù)估計結(jié)果的準(zhǔn)確性，本模型采用我國分稅制改革以來(1992-2014年)共計23年的全國數(shù)據(jù)作為分析樣本，進(jìn)而運用Stata統(tǒng)計軟件對函數(shù)方程(3)進(jìn)行計量回歸。其中，全國小學(xué)、初中、高中和高等教育入學(xué)率等數(shù)據(jù)整理自歷年《中國教育統(tǒng)計年鑒》；而全國學(xué)前教育入學(xué)率數(shù)據(jù)則根據(jù)歷年《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》中3-6歲適齡兒童人數(shù)與學(xué)前教育在校生人數(shù)計算得出(為了與國家公布的數(shù)據(jù)保持一致，采用3-6歲)，計算結(jié)果與國家公布的部分年份數(shù)據(jù)基本一致。運用Stata11.0軟件，對財政性教育經(jīng)費和學(xué)前教育入學(xué)率等選定指標(biāo)進(jìn)行多元線性回歸，結(jié)果如表2所示。

表2 教育成本函數(shù)回歸結(jié)果

注：*表示在10%水平下的顯著性水平；**表示在5%水平下的顯著性水平。

由表2中可以看到，各階段教育入學(xué)率均為百分?jǐn)?shù)，導(dǎo)致自變量的邊際產(chǎn)出系數(shù)較大，其中學(xué)前教育、小學(xué)和初中入學(xué)率在5%水平下統(tǒng)計顯著，高中入學(xué)率在10%水平下統(tǒng)計顯著，高校入學(xué)率未通過顯著性檢驗。此外，該成本函數(shù)的擬合優(yōu)度R2為0.9811，擬合效果較好，其具體形式整理如下：

EFt=406394.7+61844.61PERt-411834.7EERt-27144.89MERt

+9195.27SERt+15184.23HERt

(4)

然而，盡管常規(guī)方法回歸結(jié)果的擬合優(yōu)度R2和F值令人較為滿意，但是擬合出來的教育成本函數(shù)與現(xiàn)實情況有較大出入。從教育財政投入與產(chǎn)出的關(guān)系上看，財政性教育經(jīng)費應(yīng)與各階段教育入學(xué)率水平保持正向相關(guān)關(guān)系，而回歸結(jié)果中小學(xué)入學(xué)率EERt和初中入學(xué)率MERt的系數(shù)均為負(fù)值，即使刨除掉人口波動因素的影響，其回歸系數(shù)也與常理大相徑庭。因此，需對原模型進(jìn)行進(jìn)一步的檢驗。原模型中五個自變量的方差膨脹因子(VIF)的平均值為26.05，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)驗值10；另一方面，通過對學(xué)前教育入學(xué)率PERt等自變量之間相關(guān)系數(shù)的估算，各自變量相互之間的相關(guān)系數(shù)非常高。綜合上述檢驗結(jié)果可以得出結(jié)論：原模型存在非常嚴(yán)重的多重共線性，經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)化測算模型需要進(jìn)一步修正。

(二)經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)化測算模型的修正

由于通過傳統(tǒng)回歸方法得出的成本函數(shù)存在多重共線性，并且小學(xué)入學(xué)率(EERt)和初中入學(xué)率(MERt)系數(shù)為負(fù)值與常理不符，為了解決多重共線性問題，本文擬通過嶺回歸方法對教育成本函數(shù)進(jìn)行再次擬合。嶺回歸是一種專門用于解決多元線性回歸模型分析的有偏估計方法，它能夠在不刪減變量的基礎(chǔ)上很好地解決變量之間存在的多重共線性問題。嶺回歸實際上是一種改良了的最小二乘估計，它是在自變量信息矩陣的主對角線上加入一個非負(fù)因子k，從而使得估計結(jié)果的穩(wěn)定性明顯提高的一種回歸分析方法。目前，國內(nèi)嶺回歸分析方法主要運用于工程管理、能源需求和光譜測量等領(lǐng)域，用于教育學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的文獻(xiàn)相對較少。參考上述研究方法和理論成果，本文運用SPSS18.0對教育成本函數(shù)進(jìn)行嶺回歸分析，回歸結(jié)果如表3所示。

表3 不同k值下的R2和β系數(shù)統(tǒng)計表

表3中截取了部分不同k值下的R2和β系數(shù)估計值。在嶺回歸中，對于非負(fù)因子k值的選擇尤為重要，本文基于選取k值的方差擴大因子法和何秀麗，王浩華(2008)的均方誤差函數(shù)單調(diào)法，運用SYSTAT12.0和NCSS軟件進(jìn)行綜合判斷分析后發(fā)現(xiàn)：當(dāng)k達(dá)到0.45附近的時候，五個自變量的嶺跡都開始趨于平穩(wěn)，自變量中小學(xué)入學(xué)率(EERt)和初中入學(xué)率(MERt)的邊際產(chǎn)出系數(shù)也由負(fù)值轉(zhuǎn)變?yōu)檎担趫D1中做輔助參考線可以清晰看到k值超過0.45之后，決定系數(shù)一直保持平穩(wěn)下降趨勢，沒有出現(xiàn)明顯波動，因此該嶺回歸中k值確定為0.45。當(dāng)k值為0.45時，函數(shù)方程的擬合優(yōu)度R2為0.8788，雖然不及原方程0.9811高，但是新的教育成本函數(shù)方程中所有自變量的系數(shù)均為正數(shù)，符合教育投入產(chǎn)出的基本常識，嶺回歸正是通過舍棄少量有偏性，換來了函數(shù)方程回歸系數(shù)的合理估計，新的成本函數(shù)方程如下：

EFt=0.2837PERt+0.0229EERt+0.0348MERt+0.2856SERt+0.2183HERt

(5)

圖1 決定系數(shù)與k值的曲線圖

(6)

(7)

EFt=-31866.75+14513.886PERt+22594.128EERt+2503.607MERt

+9862.485SERt+17132.834HERt

(8)

(三)財政性教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)值測算

根據(jù)函數(shù)方程(8)可以對我國歷年教育財政投入變化做出如下分析：在其他四個自變量不變的情況下，學(xué)前教育入學(xué)率每提高一個百分點(單位統(tǒng)一為百分?jǐn)?shù)后)，需要財政性教育經(jīng)費相應(yīng)的增加145.139億元；小學(xué)、初中和高中入學(xué)率每提高一個百分點，需要財政性教育經(jīng)費分別增加225.941億元、25.036億元和98.625億元；最后，高等教育入學(xué)率增加一個百分點則需要政府財政性教育經(jīng)費多投入171.328億元。由于高等教育中生均培養(yǎng)成本相對較高，中國教育財政投入又長期呈現(xiàn)倒金字塔型結(jié)構(gòu)，嶺回歸中各項自變量的邊際產(chǎn)出系數(shù)及其大小排序都基本符合我國教育財政投入的實際情況。

綜合教育成本函數(shù)中學(xué)前教育入學(xué)率等自變量的邊際產(chǎn)出系數(shù)，將前文中的全國歷年教育事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)分解值代入后，即可測算出達(dá)到充足水平的全國財政性教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)值。

表4 全國歷年財政性教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)值 億元

表4中顯示了各年全國財政性教育經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)值，在其他條件不變的情況下，標(biāo)準(zhǔn)值基本能夠滿足全國《教育事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃》中各階段入學(xué)率的增長要求，可以作為判斷教育經(jīng)費充足與否的參考標(biāo)準(zhǔn)。

五、我國教育財政投入充足水平分析

基于成本函數(shù)和嶺回歸等實證方法，前文已測算出我國財政性教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)值，將其代入函數(shù)方程(2)中，運用Evidence-based方法則可以估算出歷年教育財政充足度指數(shù)Adext的具體數(shù)值?，F(xiàn)根據(jù)我國教育財政充足度指數(shù)的變動情況，對當(dāng)前我國教育財政投入充足水平進(jìn)行綜合判斷和分析。

徐姍通過自己的努力取得了學(xué)習(xí)上的進(jìn)步，成績?nèi)找娣€(wěn)定且提高很快。她的種種進(jìn)步我都看在眼里，樂在心里。我不動聲色，讓她當(dāng)個小組長，當(dāng)上小組長的徐姍不但絲毫沒有影響自己的學(xué)習(xí)反而處處嚴(yán)格要求自己，爭當(dāng)班級模范帶頭生，還被同學(xué)們評選為班級示范生。這個時候我鼓勵她去競選學(xué)校的大隊干部，最終她通過了競聘并憑借自己的能力在學(xué)校的大隊干部里獲得了屬于自己的一席之地。我為徐姍的轉(zhuǎn)變感到欣慰。

(一)能夠基本滿足教育事業(yè)發(fā)展需求

伴隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》等政策對教育財政“4%”目標(biāo)的不斷強化，2009年我國教育財政充足度指數(shù)首次突破1，財政性教育經(jīng)費實際值與成本函數(shù)法估算出來的標(biāo)準(zhǔn)值基本持平。如表5所示，2014年全國財政性教育經(jīng)費高達(dá)26420.58億元，比估算出來的標(biāo)準(zhǔn)值多出9678.56億元，教育財政充足度指數(shù)攀升至1.5781③，教育財政投入4%的政策效應(yīng)十分顯著。目前，我國教育財政投入基本能夠為公共教育發(fā)展提供較為充足的經(jīng)費支持，可以滿足不同時期我國《教育事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃》中規(guī)定的各階段教育入學(xué)率所需的經(jīng)費要求。

另一方面，從測算出的數(shù)值上看，2009年以來我國教育財政充足度指數(shù)長期保持在1以上，2013年更是達(dá)到了1.5以上，然而我國教育事業(yè)在國際比較中并未展現(xiàn)出明顯優(yōu)勢，上述現(xiàn)象集中反映了兩個值得關(guān)注的問題。第一，我國及各省市歷年《教育事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃》的目標(biāo)設(shè)置存在相對保守的現(xiàn)象，各階段教育入學(xué)率的設(shè)置與經(jīng)費投入匹配度不高。例如，青海省在其《“十二五”教育改革和發(fā)展規(guī)劃》中規(guī)定2015年全省學(xué)前教育入學(xué)率為60%，而2010年青海學(xué)前教育入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到60.4%，目標(biāo)設(shè)置與實際發(fā)展不相匹配。第二，我國當(dāng)前各階段教育仍處于較低層次的擴展?fàn)顟B(tài)，入學(xué)率的提高與教育質(zhì)量提升并未實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。因此，在下一階段的“十三五”規(guī)劃中，我國可以適當(dāng)調(diào)高各階段入學(xué)率的發(fā)展目標(biāo)，提高其與財政投入的匹配程度。與此同時，進(jìn)一步加大對教育質(zhì)量的重視力度，在未來普及高中和高等教育過程中，通過增加生均公用經(jīng)費等方式，促進(jìn)入學(xué)率和教育質(zhì)量的共同提高。

表5 我國歷年教育財政充足度指數(shù)Adext統(tǒng)計表 億元

數(shù)據(jù)來源：整理自歷年《中國教育統(tǒng)計年鑒》和《教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》，其中2014年國家財政性教育經(jīng)費整理自《中國教育報》。

(二)后“4%”時代的充足水平增速放緩

長期以來，我國教育財政投入受教育財政投入4%行政命令的影響較大，在教育財政投入制度尚不完善的情況下，這種單一的擴展不可避免地會受到來自“教育資源稀缺性”和“行政命令紅利枯竭”等方面的限制，導(dǎo)致財政性教育經(jīng)費的增長缺乏長效性。如圖2所示，2011年，我國教育財政充足度指數(shù)為1.26，比2010年提高了近0.15個百分點，2012年增幅更是高達(dá)0.18個百分點。然而，在教育財政投入4%的目標(biāo)實現(xiàn)之后，我國教育財政投入隨即出現(xiàn)增速放緩的跡象，2013年教育財政充足度指數(shù)增幅迅速降至0.08個百分點，而2014年增幅僅為0.05個百分點，增幅跌至2007年以來的最小值。

圖2 全國歷年教育財政充足度指數(shù)變化趨勢圖

受中央政府關(guān)于“2012年實現(xiàn)教育財政投入占GDP 4%”政策目標(biāo)的影響，各級政府在教育財政投入過程中大都出現(xiàn)了期末突擊完成任務(wù)的情況，后“4”時代的教育財政投入充足度沒能保住平穩(wěn)增長的趨勢，我國未來教育財政投入的增長存在著較大的不確定性。因此，“十三五”教育規(guī)劃的制定過程中，政府部門對教育財政投入需要通過“定標(biāo)準(zhǔn)、定責(zé)任、入預(yù)算”，確立國家標(biāo)準(zhǔn)和省級標(biāo)準(zhǔn)，確立各級政府的支出責(zé)任，繼而再定經(jīng)費預(yù)算數(shù)量(王善邁，2015)，從而在保障財政性教育經(jīng)費充足水平的同時，努力建立和完善教育財政投入平穩(wěn)增長的長效機制。

此外，隨著我國縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革的推進(jìn)④，在后“4”時代教育財政投入的預(yù)算過程中，還應(yīng)當(dāng)提高對區(qū)域間和城鄉(xiāng)間充足水平不均衡的重視程度，在促進(jìn)教育公平的同時，統(tǒng)籌推進(jìn)教育事業(yè)一體化發(fā)展。

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注 釋：

①1993年2月，國務(wù)院審議并頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，首次確立我國教育財政投入的戰(zhàn)略目標(biāo)，要求逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出總量，在20世紀(jì)末達(dá)到當(dāng)年GDP比例的4%。

②Evidence-based方法以資源需求為導(dǎo)向，在對政府部門教育發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)之上，測算出完成教育發(fā)展目標(biāo)所需要的教育資源，然后根據(jù)各種資源的價格和數(shù)量計算出需要投入的教育經(jīng)費總規(guī)模。

③卜紫洲等學(xué)者(2011)的核算結(jié)果中，我國教育支出充足度也同樣分布在1以上(河南省和廣東省除外)，其中上海市更是逼近3，教育財政實際投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財政性教育經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)值。

④2016年7月11日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》。

(責(zé)任編輯 胡 巖)

10.16382/j.cnki.1000-5560.2017.03.012

國家社會科學(xué)基金教育學(xué)一般項目“2000年后我國義務(wù)教育財政制度改革效果評價研究”(項目批準(zhǔn)號：BFA140039)。