葛海娜

摘 要：由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期社區(qū)矛盾和糾紛不斷增加，社會(huì)矛盾化解更為繁重。人民調(diào)解制度因其在預(yù)防和解決糾紛、構(gòu)筑和諧穩(wěn)定的社會(huì)方面功能獨(dú)特，被國(guó)際社會(huì)譽(yù)為“東方之花”，社區(qū)調(diào)解作為社會(huì)控制的重要手段，在中國(guó)基層社會(huì)治理和秩序控制中表現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力。尤其是在2011年《中國(guó)人民共和國(guó)調(diào)解法》正式實(shí)施后，在法律保障、隊(duì)伍建設(shè)和調(diào)解方式創(chuàng)新上取得了新的成效，社區(qū)調(diào)解制度逐漸成為社區(qū)糾紛解決的主要途徑。然而在矛盾糾紛日益增多的情況下，也面臨新的困難和挑戰(zhàn)，為促進(jìn)調(diào)解制度發(fā)揮更強(qiáng)作用，需要盡快推進(jìn)調(diào)解員職業(yè)化制度和長(zhǎng)效保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：社區(qū)調(diào)解 人民調(diào)解委員會(huì) 調(diào)解員職業(yè)化 互聯(lián)網(wǎng)+

中圖分類號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C 文章編號(hào)：1672-1578（2017）04-0297-02

當(dāng)下，中國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期的重要階段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和信息全球化的飛速發(fā)展，使政府機(jī)關(guān)，國(guó)家與社會(huì)職能相對(duì)分離日趨顯著，社會(huì)分層細(xì)化后社會(huì)矛盾不斷加深。人與人之間的爭(zhēng)執(zhí)進(jìn)入常態(tài)化的表現(xiàn)就是糾紛。社會(huì)矛盾糾紛是社會(huì)公民受益于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時(shí)也必然不可忽視的消極影響。隨著十八大全面后社會(huì)主義的法律體系逐步確立，人們逐漸養(yǎng)成了較深的法律意識(shí)和保護(hù)自己合法權(quán)益的能力。然而僅從現(xiàn)實(shí)的司法資源角度看，法院訴訟完全不可能解決所有糾紛。作者認(rèn)為：為了化解社會(huì)矛盾，節(jié)約運(yùn)行成本，維護(hù)鄰里間和諧穩(wěn)定關(guān)系，運(yùn)用“人民調(diào)解”方式解決社區(qū)糾紛顯得重要。最早可追溯至西周的調(diào)解制度延續(xù)千年仍然擁有強(qiáng)大的生命力，也顯示出調(diào)解確實(shí)比一般司法訴訟要具有不可替代的優(yōu)勢(shì)，已成為一種糾紛解決的文化范式。作為社會(huì)救濟(jì)的一種特殊手段，社區(qū)調(diào)解制度在社會(huì)管理實(shí)踐中取得了良好的效果。但在廣泛應(yīng)用中尚存在一些不足，有待提高。

1 社區(qū)調(diào)解在社會(huì)管理方面取得的成果

1.1 法律制度的正式確立

自2011年《中華人民共和國(guó)調(diào)解法》（以下簡(jiǎn)稱《調(diào)解法》）正式實(shí)施以來(lái)，在70多年的經(jīng)驗(yàn)積累上，從多方面已經(jīng)取得了成果。如為人民調(diào)解制度提供了明確的法律依據(jù)，為居委會(huì)應(yīng)對(duì)社區(qū)矛盾糾紛程序提供了規(guī)范，對(duì)人民調(diào)解員的培訓(xùn)進(jìn)行了硬性規(guī)定等。其中最大的亮點(diǎn)就是對(duì)于調(diào)解達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行了規(guī)范，明確人民調(diào)解協(xié)議具有法律約束力。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行，人民調(diào)解委員會(huì)負(fù)有監(jiān)督履行的義務(wù)，改善了之前只有經(jīng)人民法院依法取人的調(diào)解協(xié)議才具備法律效力所帶來(lái)的約束。尤其調(diào)解協(xié)議生效并向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)后，如一方當(dāng)事人拒絕履行或未全部履行的，則對(duì)方當(dāng)事人可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

1.2 人民調(diào)解組織建設(shè)更加規(guī)范

按照《調(diào)解法》的規(guī)定，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，且應(yīng)當(dāng)通過(guò)選舉產(chǎn)生，三年一屆。直接確立了人民調(diào)解委員會(huì)的合法性和組織構(gòu)架。在居委會(huì)建立人民調(diào)解委員會(huì)成了必然要求，明確了人民調(diào)解委員會(huì)的責(zé)任義務(wù)，同時(shí)對(duì)人民調(diào)解員的資質(zhì)做了一定要求，需具備一定的法律知識(shí)和政策水平，調(diào)解員隊(duì)伍由傳統(tǒng)的“熱心大姐”逐步向?qū)I(yè)人才方向發(fā)展。

1.3 民間調(diào)解組織的興起

以北京為例，2016年北京一建立至少47家品牌調(diào)解室，其中有19家以個(gè)人命名的調(diào)解室。其中的個(gè)人調(diào)解員一般都是專職從事調(diào)節(jié)，具有法律專業(yè)北京，調(diào)解領(lǐng)域較為集中的地區(qū)名人。而個(gè)人調(diào)解室面向基層，行業(yè)調(diào)委會(huì)則負(fù)責(zé)行業(yè)領(lǐng)域糾紛。二者各具特色，深耕各自專業(yè)。除此之外，各種“和事佬”協(xié)會(huì)等帶有傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳”威望成員自發(fā)組成的民間調(diào)解組織紛紛興起，主動(dòng)調(diào)解群眾矛盾、走訪群眾居民群眾，掌握社情民意，向黨組織傳遞信息、反饋等工作。

2 面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題成因

2.1 部分群眾對(duì)調(diào)解的認(rèn)識(shí)不夠

一是人民調(diào)解委員會(huì)認(rèn)識(shí)程度不高，認(rèn)為社區(qū)調(diào)解只是涉及一些鄰里糾紛的小矛盾，對(duì)于法律相關(guān)的問(wèn)題，更愿意運(yùn)用訴訟的手段，而沒(méi)有選擇社區(qū)調(diào)解。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)階層中，發(fā)生糾紛的雙方，越是處于弱勢(shì)地位的當(dāng)事人，越愿意求助社區(qū)調(diào)解。因?yàn)樗枰獛屠Ь戎?，社區(qū)調(diào)解作為免費(fèi)服務(wù)，是可以接受的。但是處于強(qiáng)勢(shì)地位的當(dāng)事人，認(rèn)為不需要和居委會(huì)發(fā)生任何關(guān)系，更愿意通過(guò)有償服務(wù)而不是社區(qū)調(diào)解達(dá)成需求。二是對(duì)于隱私的保護(hù)或者調(diào)解結(jié)果的正規(guī)性不信任。法律社會(huì)學(xué)的關(guān)系理論認(rèn)為，當(dāng)事人是否選擇訴訟方式解決爭(zhēng)端，受到當(dāng)事人之間的關(guān)系的影響。例如美國(guó)純粹法社會(huì)學(xué)創(chuàng)始人之一布萊克認(rèn)為，關(guān)系距離越近，越不適合用訴訟解決人們之間的爭(zhēng)端；反之，關(guān)系距離越遠(yuǎn)，訴訟越適用。由于城市社區(qū)人口流動(dòng)速度不斷加快，現(xiàn)代化社區(qū)已不再具備傳統(tǒng)“熟人”社區(qū)的良性互動(dòng)功能，甚至由于第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)+便捷，居民足不出戶就可以享受生活，社區(qū)間人與人的現(xiàn)實(shí)溝通進(jìn)一步減弱，相互間信任也難以建立，關(guān)系越發(fā)疏遠(yuǎn)。

2.2 社區(qū)調(diào)解員無(wú)法滿足社區(qū)調(diào)解工作需

在現(xiàn)實(shí)工作中，人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)立在居委會(huì)下，所以調(diào)解員由社區(qū)工作人員及聘任人員、志愿者等共同構(gòu)成，人員流動(dòng)較快，專兼職不定，人員調(diào)解水平參差不齊。尤其是社區(qū)工作人員身為兼職人員，有時(shí)分身乏術(shù)，還要完成社區(qū)其他繁雜事務(wù)，其專業(yè)知識(shí)的缺乏和經(jīng)驗(yàn)不足，影響了調(diào)解工作的質(zhì)量、效率和居民對(duì)調(diào)解工作的參與和信任。

2.3 調(diào)解工作室對(duì)“明星”依賴性強(qiáng)

如上海的李琴熱心于人民調(diào)解，在群眾中基礎(chǔ)較深，威望較高，在調(diào)解糾紛過(guò)程中發(fā)揮了獨(dú)特的個(gè)人魅力和能力；重慶的馬善祥個(gè)人生活經(jīng)驗(yàn)豐富，總結(jié)出調(diào)解矛盾的四個(gè)階段；江西的楊慧芝熱心腸贏得了當(dāng)?shù)厝罕姷囊恢潞迷u(píng)。夏邑縣的蔡文建自費(fèi)成立工作室，為調(diào)解雙方多次奔波，感動(dòng)了群眾等等。離開(kāi)這些調(diào)解“明星”的個(gè)人魅力以及為人處事方式，更換調(diào)解員，則調(diào)解成功所依賴的“權(quán)威”不復(fù)存在，雖然每一個(gè)優(yōu)秀調(diào)解員再起生活領(lǐng)域能夠形成調(diào)解的菌落效應(yīng)，但是對(duì)于發(fā)展起步晚的地區(qū)，這樣的調(diào)解方式具有個(gè)案行和不可復(fù)制性，具有局限性。社區(qū)調(diào)解推廣的達(dá)成，終究要以內(nèi)在程序的建立，建立更穩(wěn)固的權(quán)威性。

2.4 編制混亂責(zé)任不清，考核機(jī)制不完整

在實(shí)際工作中，沒(méi)有明確規(guī)定社區(qū)調(diào)解人的工作編制。有行政事業(yè)編制、企業(yè)編制、事業(yè)單位編制或者參照某一編制的地方招錄人員，有的是沒(méi)有任何編制的臨時(shí)工或志愿者。在編制混亂的情況下，對(duì)于調(diào)解員的責(zé)任考核機(jī)制無(wú)法確立，例如受培訓(xùn)記錄或?qū)m紛響應(yīng)效率，調(diào)解成功率等都不明晰。甚至目前全國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的社區(qū)調(diào)解員的準(zhǔn)入機(jī)制。

2.5 調(diào)解員義務(wù)勞動(dòng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念間的矛盾

根據(jù)《調(diào)解法》的和各項(xiàng)社區(qū)調(diào)解工作的相關(guān)條例，明確規(guī)定調(diào)解委員會(huì)不能向當(dāng)事人收取任何費(fèi)用。但對(duì)于人民調(diào)解委員會(huì)及調(diào)解員在調(diào)解工作中實(shí)際產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)，除了嘗試實(shí)行政府購(gòu)買社區(qū)調(diào)解的項(xiàng)目以外，街道司法所和社區(qū)會(huì)的調(diào)委會(huì)經(jīng)費(fèi)都比較緊張。因此，在實(shí)際工作中，大部分社區(qū)調(diào)解員都是在進(jìn)行義務(wù)性勞動(dòng)付出，具有高素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)以及調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的調(diào)解員，能夠選擇其他產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高的工作。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀念的沖擊下，作為社會(huì)正義第一道防線的調(diào)解制度，正面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

3 對(duì)城市社區(qū)調(diào)解制度完善的建議

3.1 加快完善職業(yè)人民調(diào)解員的準(zhǔn)入機(jī)制

雖然2011年的《人民調(diào)解法》中第十三條、第十四條對(duì)人民調(diào)解員制度作出了廣泛的規(guī)定，但人民調(diào)解員職業(yè)化的發(fā)展還存在很大瓶頸。結(jié)合實(shí)踐現(xiàn)狀看，人民調(diào)解員自2001年在上海首創(chuàng)首席人民調(diào)解按制度；2008年江蘇省昆山市在矛盾糾紛多發(fā)地試點(diǎn)將人民調(diào)解員作為社會(huì)公益性崗位公開(kāi)招聘；2011年上海嘉定區(qū)試行人民調(diào)解員準(zhǔn)入辦法等，均是很成效的探索。在政策制定上，2010年最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期全國(guó)統(tǒng)一化的人民調(diào)解員職業(yè)制度應(yīng)當(dāng)盡快完善。

3.2 注意對(duì)調(diào)解制度的宣傳力度和引導(dǎo)

在調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)還有部分居民尤其是青年人對(duì)于社區(qū)調(diào)解制度的不熟悉。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步用好普法宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)調(diào)解制度的認(rèn)識(shí)。利用新興數(shù)字化產(chǎn)品，如QQ群、微信群、社區(qū)網(wǎng)站等，打破時(shí)間空間的限制，使居民足不出戶，也能進(jìn)行互動(dòng)，增強(qiáng)彼此聯(lián)系，提升居民相互間認(rèn)同感，提高居民對(duì)調(diào)解委員會(huì)的信賴感和認(rèn)可度。

3.3 注意機(jī)制保障和法律結(jié)果的保護(hù)

對(duì)于爭(zhēng)議較大、問(wèn)題復(fù)雜、耗費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)且最終達(dá)成調(diào)解書(shū)的人民調(diào)解工作，應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)上準(zhǔn)許人民調(diào)解委員會(huì)收取部分費(fèi)用，用于日常開(kāi)銷。這樣可以使調(diào)解員有更加端正積極的態(tài)度開(kāi)展調(diào)解工作，而且能使民眾因合理的費(fèi)用，產(chǎn)生與訴訟等更高成本糾紛解決方式比較后，更加信任調(diào)解。

3.4 結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”背景創(chuàng)新調(diào)解方式

如，江西上饒廣豐區(qū)永豐街道已經(jīng)率先建立“社區(qū)智慧服務(wù)平臺(tái)”，結(jié)合微信公眾號(hào)、“幫幫我”民意熱線和手機(jī)APP無(wú)縫對(duì)接，實(shí)現(xiàn)居民有糾紛，“一點(diǎn)就通”向社區(qū)派“工單”，網(wǎng)格“掛牌”調(diào)解糾紛。2014年3月新浪人民調(diào)解委員會(huì)正式成立，人民調(diào)解互聯(lián)網(wǎng)糾紛的方案進(jìn)駐虛擬社區(qū)。相信在不久的將來(lái)，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”的大背景，一批新型的以移動(dòng)數(shù)字互聯(lián)為核心的新興人民調(diào)解方式將進(jìn)入人們的視野。社區(qū)糾紛紛雜且不易處理，調(diào)解成功與否關(guān)乎著社會(huì)最基本組成單元“社區(qū)”的和諧穩(wěn)定。從跟本上說(shuō)，還是要在社區(qū)的人與人之間建立信任機(jī)制，調(diào)解員結(jié)合“情”“理”“法”三者的關(guān)系，才能更好地解決糾紛，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)。